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《中华人民共和国水污染防治法》修正案已于2017年6月27日由全国人大常委会审议通过，并将在明年1月1日起施行。与此同时，国务院和环境保护部正在加紧制定排污许可及排污权交易方面的规章制度，力争近期在全国施行。人民法院对此应当积极应对，依法及时受理排污权交易、水权交易等新类型的环境资源纠纷案件，加强相关领域法律适用问题的比较研究，做好审理此类案件的知识储备。美国在其数十年的水污染防治立法与司法中，积累了宝贵的经验和教训，值得我们反思与借鉴。

一、点源污染与非点源污染的控制

美国水污染控制的主要法律是1977年《清洁水法》，此外1972年《海洋保护、研究与保护区法》和1990年《石油污染法》也构成了水污染控制制度的重要组成部分。《清洁水法》采用技术标准，通过设定排污上限和颁发排污许可证的方式来控制点源污染，同时以水质标准作为补充。与此形成鲜明对比的是，非点源污染控制制度缺乏配套的强制执行措施，防治效果差强人意。

(一)点源污染控制与排污许可

《清洁水法》中的排污许可制度，全称是国家污染物排放消除制度(National Pollutant Discharge Elimination System，简称NPDES)，其目的是“在1985年之前实现污水零排放”。该制度项下的排污许可证称为NPDES许可证，由联邦环保署或者获其授权的州政府发放。任何人通过点源向美国水域排放任何污染物，不论排污量的大小和浓度，均须申请NPDES许可证，否则即为非法。

NPDES许可证仅适用于点源污染。根据污染物的来源不同，水污染可以分为点源污染和非点源污染。点源污染，系指通过独立的、封闭的输送途径和固定的排放点将污染物排入水体的污染。固定排放点包括排污管道、沟渠、河道、涵洞、水渠、井口、导管、车辆、船舶等等。同时，许多工厂通过污水处理厂间接地将污染物排入水体，这称为间接的点源污染。此外，《清洁水法》将城市雨水下水道系统、集中动物饲养农场等非点源污染视为点源污染对待，以使其受到NPDES许可证的规制。

NPDES许可证上载明了确保水质达标的各项条件和限制，对于受损水域须确保被许可的排放不会对现有的损害有贡献，如果有针对该受损水域的每日最大负荷总量还须确保排放许可与相应的排污配额一致。这些均是排污者必须遵循的法定义务，不按照NPDES许可证许可的限额和条件排放污染物的，将面临严厉的违法处罚。通常来讲， NPDES许可证包含以下条款：

1.排污限额。NPDES许可证上列明了某一污染物在特定期限内的排放总量、平均排放浓度或者可以接受的特定参数范围。具体分为技术类排污限额和水质类排污限额。不考虑排污受纳水体的具体情况，仅根据污染控制技术的可行性和经济性制定的限额为技术类排污限额，这是NP- DES制度中的基础性排放标准。但是，受排污受纳水体的位置、容量、生态敏感程度等因素影响，有时采用技术类排污限额不一定能够确保该水体的水质满足人体健康和生态环境需求。此时就必须通过水质类排污限额进行补充，根据排污受纳水体的具体情况，对污染排放提出额外的更高要求，以确保排污限额不会违反水质标准。同时，《清洁水法》要求基于技术的排污上限日趋严格，通常禁止州政府放宽许可证的排污限额。

2.监测计划及报告要求。NPDES许可证还列明排污者应当对其排放的每种污染物或参数进行抽样检验的方法及频率的详细要求。例如，酸碱度监测可能只要求每月一次，而温度监测则可能要求每日进行。监测的情况须形成排污监测报告，每月向许可证发放部门报送。如果是联邦环保署颁发的许可证需向环保署报告，如果是获得授权的州政府颁发的许可证则向州政府报告。

3.其他要求。根据申请者的具体情况，许可证上可能附加其他的排污条款和要求。例如，为确定何时需要进行新的污染物限制而规定的额外年度或半年度污染物筛选要求、减排遵守计划、对排入城市污水处理厂的污水进行预处理的具体要求、河道监测、防止水质恶化分析等等。[1]

(二)非点源污染的控制

非点源污染，又称面源污染，系指不通过固定的排污口进人水体的污染。主要是溶解了污染物的各类径流污染，如城市径流、暴雨径流、农业径流，此外还包括空气沉降、渗漏、水文变化等。由于《清洁水法》将城市雨水下水道系统、集中动物饲养农场等传统的非点源污染视为点源污染，以使其受到NPDES许可证的规制，因此非点源污染更为精准的定义应为，除点源污染以外的其他水污染。

《清洁水法》并未对非点源污染实行排污许可制度，而是要求各州实施非点源污染治理计划。由于没有法定强制义务，这些治理计划都是自愿性的，缺乏相应的法律责任予以约束。各州应当针对辖区内的非点源污染制定评估报告，查明污染来源及类型。而后，据此制定非点源污染治理计划，该计划必须包括针对当地非点源污染的最佳治理措施，以及详细的实施计划。前述评估报告和治理计划均须报请联邦环保署批准。

(三)启示与借鉴

美国《清洁水法》作为规制联邦地表氷污染的主要法律，确立了全国性的统一、严格的环境标准，其强有力地实施和执法机制给地方政府及企业施加了巨大的压力，迫使其改进生产工艺、采用必要的新式污染控制技术和安装污水处理设施。在人口增长和经济发展的同时，美国大部分地区的水域在过去的40年中有了明显改善。《清洁水法》一方面在水污染治理方面取得了巨大的成功，另一方面在实施中争议不断，其经验与教训主要有以下几点：

1.治水目标脱离实际至今未能实现。美国水污染治理的历史表明，环境治理非朝夕之事，难以一蹴而就，而是一个长期的系统工程，需要稳定和连贯的防治制度持续实施。从一开始的缺乏规制，到之后的过度乐观，《清洁水法》提出的在1985年之前实现“污水零排放”的目标至今没有实现，这种不惜一切代价来消灭水污染的立法目标也被批评为“牺牲高昂的社会成本来实现抽象的纯净水概念”。[2]人民法院在审理水污染侵权纠纷、公益诉讼纠纷以及水污染行政诉讼、刑事诉讼的过程中，应当正确处理好经济发展与环境保护、中央集中管理与地方因地制宜之间的关系，切忌急功近利。面对社会上的声音与批评，既要虚心聆听，又不可盲目追随，而应实事求是，有计划、有步骤地进行水污染治理。

2.重“治”不重“防”致使治理成本昂贵。《清洁水法》所采用的技术标准多为末端治理，侧重于对工业生产中已经产生的污染的事后消除，且允许考虑经济可行性，比较治污的成本收益，总体而言较为宽松。只有对新建的污染源，兼采末端治理和污染预防技术，要求通过改变工业技术流程从源头上减少污染的产生，且不允许公开考虑治污的成本问题。与世界上任何国家一样，美国的水污染治理也面临着来自生产经营者的巨大压力。后者往往以科学的不确定性、地方经济需要保护为由，要求国会降低规制标准。这直接导致美国主要的减排技术至今仍是末端治理而非事前预防，非点源污染管理更是基本靠自觉。许多流域污染案件的诉讼过程和修复过程持续数十年，治理成本极其昂贵。人民法院在水污染案件的审理和执行过程中，应当吸取美国的历史教训，适度强化能动司法，依法加大预防原则的适用力度，及时采取行为保全、先予执行措施，预防水污染损害的发生和扩大。

3.忽视水利工程对水质的危害，过度挥霍水资源。水文环境的变化是河流污染的重要原因之一，美国约十分之一的河流污染与水利工程所带来的水文环境改变有关。水坝会改变下游水域的含氧畺、温度、气体饱和程度，危害当地鱼群。调水工程会改变水源输出地和输入地的生态环境，造成下游水量减少，污染物浓度升高。尽管水热这一水文条件已被美国正式归结为污染物，且《清洁水法》授权联邦环保署基于水质目标实施水利管理，但是该法同时明确不得替代、废除或者损害各州在其辖区内分配水资源的权力。美国曾经在沙漠中开垦农田、在缺水地区建造城市、将供水地水源抽干，对水资源的任意调配和挥霍导致了大量的社会问题和环境问题。时至今日，美国的水利工程大幅减少，因为其不仅造价昂贵，运营成本也十分高昂。而通过水资源的循环利用和高效利用技术、雨水回收、在水源地发展城市等方法，可以更为低成本和高效地实现水资源利用。我国也存在大量的水利工程，是否对其进行限制，涉及经济发展与环境保护之间的协调平衡。人民法院应当充分发挥行政审判和环境行政公益诉讼的职能作用，重视环境影响评价，平衡利弊，谨慎决策，防止存在重大生态环境风险的项目开工建设。尤其对于地方社会经济发展意义不大的小水利工程，如果没有合法的报建手续或者违法运营，应当依法支持行政主管部门予以处罚、取缔。

4.非点源污染监管无力导致其成为主要污染源。《清洁水法》中的非点源污染控制制度基本靠各州自觉实施，被批评为“纸老虎”。这源于以大型农场为主体的农业团体强大的游说力量扼杀了对非点源污染更为严格的治理措施。由于联邦法律的放任不管，至20世纪80年代中期，非点源污染已经超过点源污染成为美国第一大水污染源。在美国河流、湖泊的污染源中，非点源污染占据的比例高达65%和76%，而工业点源污染仅占9%和3%，另一个较大的点源污染是城市污水，占17%和8%。我国目前治污的重点集中在工业点源污染方面，对于非点源污染没有给予足够的关注。近年来各大湖泊频繁爆发的绿藻、蓝藻灾害，原因在于水体的富营养化，主要源于非点源的磷、氮等污染。我国水污染防治法虽以一节专门规定农业和农村水污染防治问题，但多为倡导性规定，责任落实和追究条款不足，此外缺乏对矿区、林区、建筑工地、停车场等其他非点源污染的规制。人民法院应当依法审理非点源污染相关案件，各贯彻损害担责原则，严厉制裁违法侵权行为，落实以生态环境修复为中心的损害救济制度，充分发挥司法在非点源污染治理方面的评价指引和政策形成功能。

二、排污权交易

《清洁水法》并没有像美国《清洁空气法》那样明文规定排污权交易制度。面对水污染控制中市场机制发挥不足的批评，联邦环保署自1996年起开始探索以流域为基础的排污权交易制度。最早实施排污权交易的有北卡罗莱纳州、科罗拉多州，目前此项交易已扩展至美国许多州和地区。

(一)排污权交易的理论基础

《清洁水法》实施中的排污权交易，又称为水质交易，建立在这样一个基本假设之上：同一流域里各个污染物排放源面临的减排成本各不相同，通过市场交易机制，减排成本高昂的排放者可以从减排成本相对较低的排放者处购买排污余额，从而降低社会整体的排污成本，实现以较低的减排成本保障水质标准的实现和提升。经济学家认为水质交易可以鼓励污染控制技术的发展和更新，因为出售排污余额的企业希望通过新技术获得更多可供出售的排污余额，而购买排污余额的企业则希望通过新技术减少购买量以降低生产成本。[3]

(二)排污权交易的基本步骤

排污权交易的三个关键点在于水质标准、每日最大负荷总量以及不同污染源的排污配额，其基本操作流程如下：

1.确定水质标准。联邦环保署制定了不同用途水域的最低水质标准，各州必须在确定各片水域指定用途的基础上制定出不低于国家基准的水质标准，并提交联邦环保署审批，以明确水质保护的目标。指定用途，系指各州在其水质标准中正式确认的某一水域的人类利用与生态情况，其确定必须足以保护该水域的现有用途以及潜在用途。鉴于《清洁水法》设定的目标是在1983年之前让水质达到可以捕鱼和游泳的程度，指定用途的最低标准通常是“可供鱼类、贝类等野生动物繁殖和人类休闲娱乐”，个别情况下可以通融为对水质要求较低的农业、工业和航行用途标准。水质标准，则指为了实现和保护某一水域的指定用途所必须满足的参数和基准。水质标准通常要求量化，称为数值标准，即须明确水体中各种化学、物理和生物物质含量的最大值、最小值或者合理数值范围。数值标准意义重大，是确定排污许可中的排放限额以及受损水域修复计划中的排污上限的基础。此外，还有一种叙述标准是对水质目标的文字陈述。

2.监测和评估水质。指定用途和水质标准确定后，需要对该流域水质进行监测，获得相关数据信息，从而评估水质的总体情况。

3.列明受威胁及受损水域。未能达到水质标准的水域将被列入受损水域名录，必须采取一系列的污染控制和修复措施。各州应当将即便实施了排污许可制度仍无法达到一项或多项国家最低水质标准的水域，列入受威胁及受损水域名录。

4.制定每日最大负荷总量。受威胁及受损水域名录依据特定标准对受损水域进行排序，排名靠前者首先实施每日最大负荷总量(Total Maximum Daily Loads，简称TMDL)管理，确定排污量上限和排污配额。TMDL是针对受损水域实施的一种修复计划，具体指保证该片水域在能够达到其水质标准的前提下，每日能够负荷的某种污染物的排污量上限，以及各个污染源的排污量配额。由于涉及排污总量和配额的设置，TMDL成为排污权交易的重要指标之一，其计算公式简而言之，即特定水域中点源污染的可负荷总量、非点源污染的可负荷总量，加上一定的安全边际，三者之和便构成该片水域可容纳的排污上限。

前述第1至4步是一个相互影响和反复调整的过程：水质标准制定之后，必须根据监测和评估情况定期调整。水域被列入受威胁及受损名录之后，仍需要持续监测和评估水质情况，修复达标后可以进行除名。TMDL确定后，亦须据此调整水质标准中的数值标准。

5.实施污染控制。在排污上限确定的情况下，各州通过NPDES许可证制度控制点源污染，通过资助计划、合作计划和自愿性治理计划治理非点源污染，确定各个污染源的排放配额，以减少排污量。

6.进行水质交易。生产经营者通过减少排污量，获得排污余额，这些余额可以在市场上交易。交易的类型既包括点源污染之间的交易、面源污染之间的交易，也有点源污染与面源污染之间的交易。

(三)启示与教训

我国目前亦在探索排污权交易、水权交易，在大胆探索的同时，一定要注意聆听正反两面的声音，既要肯定科学在水污染防治中的重要作用，又要时刻警醒市场机制利弊兼存，不宜盲从冒进。

1.重视科学在水污染防治中的作用。科学在《清洁水法》及其实施中占据了重要地位，从各类技术标准和水质标准的制定，许可证排污限额、水质交易中每日最大负荷总量的确定，到执法诉讼中的科学证据和专家证言，以及水生态环境修复中的修复方法、治理时间表的确定等，都离不开科学的身影。美国环境法的一个突出特点是通过法律倒逼技术发展，即首先规定一个严格的减时示准和宽限期，期满后必须达到法定减排要求，从而迫使生产经营者改进工艺和采用新技术。事实证明，绝大多数情况下企业有足够的动力和能力去研发新的减排技术，因为一旦研制成功就可以迅速占领市场并把该技术销售给其他需要达标的市场主体。如果当前科技水平确实无法达到法定要求，国会通常会准予延期，给企业继续研发的时间。反观我国，多以目前经济技术水平难以达到为由降低法定减排要求，这就纵容了生产经营者的惰性，不能营造鼓励减排技术发展和采用新技术的市场氛围。

此外，美国还将科学广泛用于公众教育和科普宣传，其基本理念是如果公众不了解身处的流域，就不可能真正参与其中保护水生态环境。在崇尚科学的同时，美国也深谙科学的不确定性，在水质交易及生态修复等各类标准、上限和方案的制定中，广泛采取适应性管理方法，根据实施中反馈的情况及予以调整。人民法院审理水污染民事、行政、刑事案件，应当高度重视专家证人以及司法鉴定对查清案件事实、确定生态环境损害、制定修复方案以及行政处罚、定罪量刑方面的重要作用。在充分考虑各地实际情况的同时，不宜动辄以地方经济保护作为生产经营者违法排污的借口，而应通过司法审判指引其采取必要、可行的措施进行水污染防治，推动实现经济发展与环境保护的互利共赢。

2.充分认识市场机制的局限性。尽管美国联邦环保署不断探索鼓励水质交易和湿地银行等市场机制项目，以应对经济学家关于《清洁水法》过度依赖行政管制，市场机制发挥不足的批评，然而水质交易涉及复杂的科学及执行问题，实施效果因地而异。排污总量上限即TMDL的确定、排污权的初始分配、交易价格、点源污染与面源污染之间交易以及跨州交易中排污量的兑换等问题，均涉及复杂的科学技术分析。同一流域不同位置污染源的减排效果未必相同，且可能使污染物集中在某一区域尤其是贫困地区，从而引发环境正义问题。这些限制使得水质交易在美国虽然经历了十余年的发展，仍基本处于实验阶段。大多数的水质交易都是试点性的，且局限于个别工厂之间。因此有学者批评，所谓市场机制不过是一个华而不实的神话，不应过度迷信。人民法院对于因排污权交易、水权交易引发的新类型环境资源纠纷案件，应当依法及时受理，同时加强比较研究，了解这些市场机制的运行原理及基本步骤，做好审理此类案件的知识储备。

三、水污染治理中的信息公开和公众参与

美国的行政法及《清洁水法》中有大量的信息公开和公众参与条款，公民诉讼更是弥补行政执法不足的有效手段。《清洁水法》的实施和执行过程中，信息公开和公众参与贯穿始终，这也是该法在水污染治理方面取得成功的关键。

(一)信息公开制度

NPDES许可证的申请与颁布程序中，排污许可的草稿及其环境影响报告、听证程序记录、正式的许可证文本、企业自我监测形成的排污监测报告等，均为公开信息，公众可以随时上网查询或要求政府提供。每个许可证的颁发都必须进行听证，公众可以事先上网对许可证的草稿及其环境影响报告提出意见，也可以申请参加昕证程序当场发表意见，政府可以不同意这些意见但必须予以回应并说明理由。许可证颁发后，公众可以在法定期限内提请司法审查要求予以变更或撤销，也可以持续监督生产经营者的排污情况并以其未遵守排污限额或其他许可证条款为由要求政府介入，并在政府不作为时自行提起公民诉讼追究违法排污者的责任。《清洁水法》监管措施的特点是自我监测与政府监管相结合。NPDES许可证上有明确的自我监测和报告要求，令人惊讶的是，这也成为了违法排污的主要线索来源。与政府检查相比，自我监测不仅成本较低，还可以提高生产经营者的自律意识，鼓励其及时排除隐患。监测报告作弊的代价极为严重，因为文书造假与违法排污的处罚一致，每项违法行为每天的罚款金额可高达52414美元，在排污监测报告上签字的企业高管或技术人员还可能面临刑事处罚。

(二)公民执法制度

《清洁水法》和美国其他重要的环境法律一样，规定了公民诉讼条款，这赋予了该法以强大的执行助力。公民诉讼，确切而言应称为公民执法诉讼，俗称私人检察长诉讼，其功能与检察长代表政府提起的民事执法诉讼是一致的。根据起诉的对象不同，公民诉讼可分为两类：

1.起诉违法排污者。对于违法排污或者不遵守行政合规令者，个人和组织可以提起民事诉讼请求法院苛以处罚，补充政府执法的不足。公民诉讼必须在起诉前60天书面通知执法机构，如果政府在此期间尽职提起诉讼追究违法者的责任，则不得提起公民诉讼，反之公民诉讼得以继续推进。公民诉讼的救济方式与前述政府通过民事司法程序进行执法的救济一致，即强制令和民事司法罚款两种。该罚款不得归原告所有而需收归国库，毕竟，公民诉i公是在替代政府履行职责，而不得牟取私利。

2.起诉政府机关不作为。公民诉讼亦可以政府为被告，但是根据《清洁水法》起诉联邦环保署或相关政府机关不履行法定义务，只能针对强制义务，类似于我国的抽象行政行为，如制定法律法规、实施细则、环境治理目标、水质标准等。对于政府是否就特定违法者采取执法措施这一具体行政行为，则不得提起公民诉讼，后者属于政府自由裁量的范围。当然，公民可以根据《行政程序法》就排序许可颁发、建设项目审批等具体行政行为提请司法审查，这属于行政诉讼而不是环境公益诉讼的范畴。

(三)启示与借鉴

我国近年来十分重视信息公开和公众参与，但没有统一的制度予以规范，各地做法不一，缺乏系统性和稳定性。对此，美国水污染控制制度中的信息公开及公众参与可以为我们提供很好的借鉴。

1.通过信息公开促进和制约公众参与。美国违法排污信息的主要来源是违法者的自我监测，而不是政府检查，只要比对许可证条款和排污监测报告便可以轻易证明违法行为的存在，这为公民诉讼提供了强有力的证据。同时，没有在许可证颁发程序中提交意见的个人或团体将不能起诉要求对许可证进行司法审查，法院判例认为其在可以影响许可证颁发的程序中怠于行使权利，因此不允许其在许可证已发放、企业已投产的情况下请求事后救济，这只会带来资源的浪费。我国排污许可制度的立法及实施过程中，各界对于是否将生产经营者的排污许可申请材料、自我监测台账对外公开多有疑虑。美国的制度在此方面提供了很好的借鉴。人民法院应当坚持专业审判与公众参与相结合，畅通人民群众环境权益救济渠道，保障人民群众的知情权和监督权。完善司法便民和司法救助措施，推行人民陪审员参与案件审理，建立环境资源审判专家库，加强司法公开力度。积极开展环境司法主题宣传活动，发布水污染纠纷典型案例，不断提升公众环境保护意识和环境司法的社会影响力，使公众参与原则落到实处。

2引导公众有序参与水污染治理。美国不允许公民对政府是否就特定违法者采取执法措施这一具体行政行为提起公民诉讼，其理由在于，政府受人财物力的限制，只能将有限的执法资源用于其认为重要的领域。数据显示，在美国一个被规制方每年只有约2%的可能性被检查到，而其被法律制裁的几率更低至0.16%。[4]因此，公民诉讼应当作为政府执法的补充，在政府忽赂或者无力采取执法措施时代为追究违法者的责任，而不是动辄起诉政府增加内耗，这不仅不能使违法排污者得到应有的惩罚，反而会使有限的执法资源更加拮据。人民法院应当积极稳妥推进环境公益诉讼审判工作，依法审理重大典型环境公益诉讼案件。在我国环境公益诉讼的制度构建上，对行政违法及不作为行为提起公益诉讼之前，应当给予行政主管部门一定的准备期，允许其在该期间内自行改正，减少不必要的公共资源内耗。

四、水污染防治法的实施与执行

NPDES许可证及其规定的排污限额是《清洁水法》中最主要的执法工具。联邦环保署以及获得其授权颁发许可证的州可以对未依法申请许可证或者未按许可证规定的限额和条款(如自我监测和报告要求)排污的违法者采取执法措施。除前述公民执法制度外，美国的公权力执法制度只有民事与刑事之分，行政执法包含在民事执法当中。其中，绝大多数民事执法措施是通过行政程序实施的，其余的民事执法措施通过司法程序实施。

(一)行政程序执法

联邦环保署可以向违法排污者发出合规令，责令其采取整改措施并处以罚款，合规令可以申请法院强制执行。通过行政程序作出的民事罚款称为民事行政罚款，金额通常较低。一级罚款的限额为每项违法行为不超20965美元，总额不超52414美元。二级罚款的限额为违法行为持续期间每天不超20965美元，总额不超262066美元。给予行政处罚前，应当向违法者发出书面通知，违法者有权在30天内要求举行听证程序，听证由设在联邦环保署内部的行政法法官主持。对行政法法官作出的行政裁决不服的，可以向环境上诉委员会申请行政复议。在穷尽行政救济程序之后，仍不服者方可起诉寻求司法救济。此外，《清洁水法》规定被裁决违法的工厂可被列入联邦环保署的违法厂商清单。

(二)民事司法程序执法

对于违法情节较为严重或者不遵守合规令的违法者，联邦环保署可提请司法部对其提起民事诉讼，通过司法程序施以处罚。民事司法处罚主要有两种：第一，强制令。强制令是一种行为令，可以强制违法者作为，如改进生产技术、修复生态环境，或者不作为，如禁止排污、责令关闭。第二，民事司法罚款。通过司法程序作出的民事罚款相较于行政程序而言大幅提高，这对于同时违反多项许可证条款或者违法时间持续较长的行为人极具震慑力。此外，执法机构还可能与违法者协商达成和解，执法机构降低罚款金额，违法者出资履行法律要求之外的附加环境项目(简称SEP)。该形式多样，如开展生态环境修复项目、设立环保科研教育基金、安装环保设备等等，通常要求与被污染的生态环境有关，与直接上缴国库的民事罚款相比，可以使当地直接受益。

(三)刑事司法程序执法

对于构成犯罪的违法排污者，联邦环保署可提请司法部提起刑事公诉，追究其刑事责任。根据《清洁水法》的规定，对于过失或故意违反该法构成犯罪的行为，最高可处以每日5万美元的罚金和3年监禁；对于明知其违法行为将致他人于死亡或重伤的紧迫危险之中的犯罪行为，犯罪人是个人的最高可处以25万美元罚金和15年监禁，犯罪人是单位的最高可处以100万美元罚金并对负有责任的单位管理人员个人处以刑罚；再犯者双倍处罚。此外，在企业自我监测和排污报告中弄虚作假的行为人可能构成虚假陈述罪，最高可处以1万美元罚金和2年监禁，再犯者双倍处罚。

(四)启示与借鉴

环境治理制度的短板通常在于具体实施，《清洁水法》的成功正是源于其在实施方面卓有成效。美国水污染执法和司法中，有以下四个方面值得我们借鉴：

1.正确认识经济发展和环境保护之间的关系。美国经济学家认为，自然资源、环境福利、生态服务功能等属于公共物品，人人可以分享，但是没人能够拥有。毫无疑问，环境和资源对于人类社会而言具有重要的价值。但是，这些福利没有市场价格，因为它们难以作为商品进行交换，即便资源变得稀缺，其价格亦不会上涨。生产经营者无序排污、毁林开荒、破坏性采矿，虽然造成了生态破坏和环境污染，但是企业自身的生产成本并没有因此增加。每个生产经营者追逐利益的理性行为集合起来造就了非理性，获取短期经济利益的最大化最终导致了长期经济利益的耗尽和生态环境的崩溃。社会之所以不能在经济产值和环境质量之间建立适当平衡的关系，原因在于滥用公共资源的成本以及由此带来的污染费用在许多情况下并不是由污染者支付的，而是由社会公众承担，这被称为外部性。我国环境污染的执法和司法过程中，地方政府往往以保护当地经济为由，请求行政主管部门或者人民法院网开一面。对此，应当明确的是“增长”并不等于“发展”，如果污染的总代价超过了生产商及其消费者所获得的利益总和时，该生产活动便属于无效劳动。牺牲环境换取的短期经济增长并没有带来社会整体财富的增加，只不过是将个人的生产成本外部化了，而社会修复这些被破坏的生态环境可能要花费十倍百倍的高昂代价，从而造成了外部的不经济性。可持续发展的核心正是限制，将经济发展的成本控制在自然环境可以承受的范围之内。

2.妥善处理中央和地方执法的关系。《清洁水法》没有再走各州分头治理的老路，而是采取了合作联邦主义。合作联邦主义强调联邦政府与州政府之间的合作与制约，共同对违法排污者采取执法措施。一方面，《清洁水法》具有优先于州法适用的法律效力，联邦环保署统一制定国家最低水质标准并执掌《清洁水法》的实施权和执法权。另一方面，联邦环保署与州政府合作，将大多数许可证的颁发权及执法权委派给各州，各州可以采用国家最低水质标准，或者自行制定更为严格的标准。这种合作产生了双赢的效果：联邦环保署资源有限，无法完成必要的检查和执法活动；而州和地方政府不仅可以提供这些资源，而且离污染源和受害社群更近，可以因地制宜地选择执法方式。当然，为了避免地方保护和政企勾结，联邦环保署保留了监督和干预州行政执法的权力。人民法院在水污染案件的审理过程中，应当防止地方政府对司法审判的不当干预，避免司法的地方化、碎片化。针对水环境污染、水生态破坏所造成的损害后果跨行政区划特点，可以由高级人民法院根据本辖区生态环境保护需要，探索实行由部分中、基层人民法院跨行政区划集中管辖，确保裁判标准的统一，有力制裁违法排污行为。

3.实施流域综合治理。《清洁水法》中大量采用了“流域”而不仅仅是“水”的表述。流域是包括河流、土地、山体、植被、动物在内的生态系统整体，大的流域中包含有子流域，层层叠套，像摞在一起的锅具。各个流域内，水资源不断循环，某一处的污染随之扩散到他处。意识到行政区划与包括流域在内的自然边界的错位问题，美国十分重视流域综合管理。联邦环保署为此推出流域保护方法，指出流域管理应当是一个综合的、全面的解决问题的策略，用以恢复和维持水生态系统的物理、化学和生物完整，保护人类健康并提供可持续的经济增长。我国在水污染的政策制定、行政管理、司法管辖等问题上，均应当充分考虑流域的整体性，兼顾上下游利益。人民法院应当按照“四五”改革纲要部署以及《关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》要求，探索建立与行政区戈(1适当分离的环境资源案件管辖制度，着力推进三江源、长江流域等重点区域环境资源案件管辖制度改革。逐步改变目前以行政区划确定管辖以致分割自然形成的流域生态系统的模式，着眼于从环境因素的自然属性出发，结合各地的环境资源案件量，探索设立以流域生态系统或者以生态功能区为单位的跨行政区划环境资源专门审判机构，实行对水资源案件的集中管辖，有效审理跨行政区划的水污染案件。

4.通过利益驱动引导生产经营者趋利避害。美国承认行政资源的有限性，认为政府不可能追究所有违法者的责任，但强调法律规定和执法行为的震慑效力。《清洁水法》不仅规定了严厉的罚款，而且在确定罚款金额时强调对违法利益的剥夺。确定罚金的考虑情节包括违法所得、违法行为轻重、主观过错、是否再犯、是否配合执法、经济承受能力、法定处罚上限等等。罚款金额的确定标准为：在违法所得以上，法定处罚上限以下，根据个案具体情节确定罚款金额。由于违法的成本巨大，可以有效引导市场主体趋利避害，提高执法效率。反观我国，违法成本过低是水污染违法行为屡禁不止的重要原因之一。导致水污染的违法行为主要是超标排污、不正常使用水污染处理设施以及偷排行为等，这些违法排污行为往往是持续进行的，造成的危害后果与违法行为的持续时间长短具有直接关系。水污染防治法对污染者的行政处罚方式主要限于罚款，且规定了处罚金额的上限。这种单一且有限的罚款处罚方式，导致违法成本过低，难以对追逐利益的市场主体形成实质震慑。人民法院在水污染民事、行政、刑事案件审理过程中，应当根据个案具体情节确定生态环境损害赔偿及罚金数额，依法支持行政主管部门采取按日计罚措施，确保违法生产经营者的赔偿、处罚金额不低于违法所得，不得因违法排污行为而获利，避免其滥用公共资源将生产成本社会化。

【注释】 [1][美]Gayle Killam, The Clean Water Act Owner’s Manual,2nd Edition, River Network,2005, P51—56.

[2][美]詹姆斯•萨尔兹曼、巴顿•汤普森：《美国环境法》，徐卓然、胡慕云译，北京大学出版社2016年版，第134页。

[3][美]丹尼尔• A•法伯、罗杰• W.芬德利：《环境法精要》，田其云、黄彪译，南开大学出版社2016年版，第129—131页。

[4][美]詹姆斯•萨尔兹曼、巴顿.汤普森：《美国环境法》，徐卓然、胡慕云译，北京大学出版社2016年版，第65页。　

【期刊名称】《人民司法》【期刊年份】 2017年 【期号】 25