【中文关键词】 检察机关；行政公益诉讼；诉前程序；行政不作为

【摘要】 从检察机关提起行政公益诉讼试点情况看，诉前程序作用巨大，是有效结案的主要形式。诉前程序体现了司法权对行政权的尊重和自身的谦抑，有助于发挥行政机关自我纠错、主动履职的能动性，节约司法资源。要正确认识和运用诉前程序与提起诉讼的辩证关系，优化诉前程序的设计。不必纠结于诉前程序多，提起诉讼少的现象，最大限度地减少诉讼，原本就是诉前程序设计的内在逻辑。行政不作为及其法律责任是诉前程序的理论基础。诉前程序起到了将行政作为违法转化为行政不作为的作用。行政公益诉讼多重职责交错的存在使不作为的认定十分复杂，可以实质性履行为核心标准，区分不同情况具体把握。

【全文】

行政公益诉讼是近年来在《行政诉讼法》修订过程中各方面争论较多的一个热点问题。2014年10月，中国共产党十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。2015年7月1日，全国人大常委会通过《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》（以下简称《授权决定》），授权最高人民检察院在广东等13个省（区、市）就生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域开展为期两年的提起公益诉讼试点。2015年7月2日，最高人民检察院发布《检察机关提起公益诉讼试点方案》（以下简称《试点方案》），检察机关开展提起公益诉讼（包括民事公益诉讼和行政公益诉讼）的试点。“理论是灰色的，生命之树常青。”作为一项先于制度构建而进行的实践探索，检察机关提起公益诉讼的试点，一定程度上决定着未来的制度建设，而且公益诉讼的崭新实践，也为公益诉讼的理论研究提出了新的问题，拓展了学术研究的视野，推动着相关理论研究的活跃和深入。一年多的公益诉讼试点，为保护受侵害的公共利益、监督和纠正行政违法行为提供了一条可行的途径，初步实现了预期的效果，但同时也呈现一些情况、特点和问题，与之前的理论研究和实践预期并不完全一致。其中，较为突出的就是行政公益诉讼诉前程序，一方面，无论是数量还是实际效果，行政公益诉讼诉前程序在行政公益诉讼乃至整个公益诉讼中都具有举足轻重的地位；另一方面，由于诉前程序通常被认为是与行政公益诉讼相配套的具体程序，具有一定的附属性，其重要性并不为大家所认识，其理论价值也未受到足够的重视。在试点之前的理论研究中，关注度比较低，相关的研究成果也比较单薄。因此，深化对行政公益诉讼诉前程序的研究，具有重要的理论和实践意义。本文试图以试点情况为视角，对检察机关办理行政公益诉讼诉前程序相关问题进行研究。

一、主要情况和统计数据

《授权决定》和《试点方案》发布后，检察机关提起公益诉讼试点的相关工作即着手开展，制订了《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》（以下简称《高检院实施办法》），办理了一些具体案件。[1]。

在试点期间，最高人民检察院几次召开新闻发布会，公布典型案例，通报相关情况，迄今已4次集中公开报道检察机关办理公益诉讼案件的相关数据，除每半年发布一次公益诉讼进展情况及相关数据外，还公布了截至2016年9月底、试点开展15个月后的情况，这也是曹建明检察长向第十二届全国人大常委会第二十四次会议作检察机关提起公益诉讼试点工作中期报告的数据。

数据一：截至2015年12月底，试点地区已经通过检察建议等方式办理公益诉讼诉前程序案件245件，其中民事33件、行政212件。经过行政公益诉讼诉前程序的212件案件中，相关行政机关纠正违法或履行职责的有118件，尚未到1个月回复期限的有64件，逾期未纠正违法或履行职责的有30件。[2]

数据二：截至2016年6月底，即检察机关提起公益诉讼试点工作开展满一年之时，试点地区检察机关在履行职责中发现公益案件线索1942件，办理公益诉讼诉前程序案件1106件，共向法院提起公益诉讼30件。检察机关办理的1047件行政公益诉讼诉前程序案件中，除未到一个月回复期的131件外，行政机关纠正违法或履行职责的814件，占诉前程序案件总数的88.86%。[3]在30起已经提起的公益诉讼案件中，属于行政公益诉讼案件的18件，行政附带民事公益诉讼案件1件。

数据三：截至2016年9月底，试点地区检察机关在履行职责中发现公益案件线索数2982件：办理公益诉讼诉前程序1668件，其中行政公益诉讼诉前程序1591件；提起诉讼42件，其中提起行政公益诉讼案件28件，提起行政附带民事公益诉讼案件1件。[4]

数据四：截至2016年12月底，试点地区检察机关办理公益诉讼诉前程序3883件，涉及行政公益诉讼的3763件，占比97%。检察机关提起公益诉讼495件，行政公益诉讼437件，占比超过八成。试点检察机关共督促行政机关主动纠正行政违法行为或者依法履行职责2838件，通过诉前程序，75.4%的行政机关主动纠正了行政违法行为。[5]

二、相关数据分析

对上述试点期间行政公益诉讼诉前程序的4组相关数据进行分析，我们可以得出一些基本结论，有助于把握试点过程中诉前程序的情况、特征与规律：

（一）行政公益诉讼的效果集中体现在诉前程序上

1.从行政公益诉讼的办理方式看，诉前程序是主要方式

以2016年6月底的数据为例，行政公益诉讼案件线索1576件，办理诉前程序1047件，占到案件线索数的66.43%，而同期最后提起行政公益诉讼的案件只有18件，只占办理诉前程序案件数的1.7%，占案件线索数的1.14%。

2016年9月的数据也体现了大体一致的规律，行政公益诉讼案件线索数2355件，办理诉前程序1591件，占到案件线索数的67.56%，而同期最后提起行政公益诉讼的案件只有28件，加上行政附带民事公益诉讼案件1件，只占到办理诉前程序案件数的1.79%，占案件线索数的1.21%。

2.从行政公益诉讼的最后效果看，诉前程序是有效结案的主要形式

由于《授权决定》和《试点方案》都作了关于诉前程序的规定，检察机关就任何一起案件提起公益诉讼，都必须经过诉前程序；同时，以行政公益诉讼为例，在诉前程序中，如果相关的行政机关在接到检察机关关于纠正违法行政行为或者依法履行职责检察建议后，能够积极作为，主动自我纠错，诉前程序就可以实质性达到行政公益诉讼所追求的目的，从而终结和完成行政公益诉讼程序。在这个意义上，诉前程序不光是检察机关提起公益诉讼之前必经的前置程序，而且是实质性办理公益诉讼案件的开始。

另外，根据《高检院实施办法》第37条的规定，人民检察院对于决定立案的行政公益诉讼案件，审查终结后，区分不同情况，作出终结审查、提出检察建议和提起行政公益诉讼三种不同处理。对于此处的检察建议，可以有两种不同的理解，是作为行政公益诉讼诉前程序，还是一开始就区分了两种情形：一是可能需要提起行政公益诉讼，二是不需要提起公益诉讼但需要以检察建议的方式对相关的行政机关或其他有关机关和组织提出意见、建议的。在实践中，实际未作这样的区分。由此，在审查终结作出决定的环节，实际上只有两个选择，一是终结审查，二是提出检察建议，检察建议不起作用的再提起行政公益诉讼。因此，提起行政公益诉讼的案件是包含在提出检察建议的案件数量中的，诉前程序案件的数量可以理解为检察机关办理行政公益诉讼案件的数量，检察机关提起行政公益诉讼的效果也应当将办理诉前程序与提起诉讼两个阶段一并考虑，可以统计为诉前程序中行政机关自我纠错的案件数量加上提起诉讼后法院判决纠正行政违法行为的案件数量的总和。

按这样的理解来分析试点工作的最新数据，我们可以看到，截至2016年12月底，试点地区检察机关办理行政公益诉讼诉前程序案件（即行政公益诉讼案件的总数）3763件，共督促行政机关主动纠正行政违法行为或者依法履行职责2838件，仅此一项，行政机关在诉前程序中主动纠正行政违法行为，即行政公益诉讼在诉前程序环节的有效率就达到了75.4%，占所有立案案件的四分之三。即便以加上民事公益诉讼案件数的诉前程序总量3883件作比，行政公益诉讼诉前程序有效的案件数也占到73.1%。与此同时，人民检察院向人民法院提起行政公益诉讼437件，即便忽略人民法院可能不支持人民检察院诉讼请求的案件数量，也只占行政公益诉讼案件数的11.6%。从案件数量角度而言，四分之三的行政公益诉讼案件是通过诉前程序办结的，诉前程序的作用十分巨大。换言之，诉前程序是办结行政公益诉讼案件的主要方式，行政公益诉讼的效果集中体现在诉前程序上。

（二）行政公益诉讼诉前程序案件数量呈快速上升趋势

在上述数据中，以每隔半年计，从2015年底到2016年6月再到2016年12月三个时间段，试点地区检察机关办理行政公益诉讼诉前程序的案件数量分别为212件、1047件、3763件。从上述3个数据看，试点一年内诉前程序数量比半年的数量增长835件，增幅达394%，增长接近4倍，也即后半年的诉前程序案件数量是前一个半年的4倍。试点一年半比一年时办理诉前程序的案件数量增加2716件，也即在2016年6月底至12月底这个半年时段里，是前一个半年835件的3.3倍，是前一整年1047件的2.6倍。从数据看，行政公益诉讼诉前程序案件数量在整个试点过程中不断快速上升，到2016年底则呈“爆发式增长”[6]。

出现这样局面的原因，一方面，行政公益诉讼作为一项探索试点的改革举措，从无到有，不仅办案检察官没有现成的经验，需要学习知识，积累探索，就是与此项工作相关的行政机关等其他机关人员也都有逐步适应和接受的过程；每一案件本身也需要有一个办理的过程和周期，后期的大量案件不少是前期发现并做了大量工作后才成案，进入诉前程序，乃至最终提起诉讼的。另一方面，也是与最高人民检察院和上级人民检察院通过一些行政举措予以督促、推进分不开的。试点以来，高检院及其相关职能部门，各试点省级、市级检察院通过召开会议、发布典型案例、公布办案统计数据、建立考核机制等多种不同的形式，督促和指导下级检察院积极开展公益诉讼试点工作，这些措施对行政公益诉讼诉前程序的开展起到了非常明显的推动作用。

这样的快速上升趋势在未来能否持续，能够持续多久？这并不是一个很好回答的问题。从有利的方面看，能够进入行政公益诉讼程序的行政违法行为整体上数量巨大，目前的办理数量只能是冰山一角，还有巨大的发展空间；随着这项工作的持续开展，无论是检察官的办案经验、能力，还是包括行政机关在内的社会各界对这项工作的支持、接受、认可度还会持续提高，有利于行政公益诉讼诉前程序工作的开展。从不利的方面看，待一段时间积累的案件线索消化后，并没有十分有效和充沛的案件线索来源；行政机关对行政公益诉讼的顾虑、抵触依然在一定程度上存在，行政公益诉讼良好的社会氛围并没有完全建立起来，在这样的社会环境下，待前期的行政推进措施的后续效应发挥殆尽后，试点地区的检察院及其一线办案检察官，是否能依然保持旺盛的工作劲头？

因为离试点结束还只剩下半年，从前期的工作情况判断，在一定时期内，有利因素总体上大于不利因素，行政公益诉讼诉前程序的数量还会增长而且保持一定的增长速度。也就是说，在试点期内保持行政公益诉讼诉前程序的快速增长趋势应当是可以预期的。试点期后如何发展，还有待于相关的制度构建。

（三）相比民事公益诉讼诉前程序的不同特点

1.检察机关办理的公益诉讼诉前程序案件主要是行政公益诉讼诉前程序

以试点一年的情况为例，截至2016年6月底的数据，试点地区检察机关办理公益诉讼诉前程序案件1106件，其中行政公益诉讼诉前程序案件1047件，占94.67%。

比较其他时段的数据，截至2015年12月底，试点地区检察机关办理公益诉讼诉前程序案件245件，其中行政案件212件，占86.5%。截至2016年9月底，办理诉前程序1668件，其中行政案件1591件，占95.38%；截至2016年12月底，办理公益诉讼诉前程序3883件，其中行政案件3763件，占96.9%。

不同时段诉前程序案件的占比虽略有变化，但均占压倒性多数，而且呈逐步提升的趋势，除第一个半年占比86.5%外，其他三个时间段，占比均稳定在95%上下，最新时段的数据已接近97%。两类公益诉讼诉前程序数量这么大的差异，一个重要原因在于检察机关在部署公益诉讼试点中明确将行政公益诉讼作为工作重点。而高检院之所以确定这样的工作重点，主要是立足于检察机关作为专门法律监督机关的宪法定位，强调法律监督主要是对公权力的监督，行政公益诉讼及其诉前程序更加契合法律监督机关的职能定位。

2.行政公益诉讼诉前程序与民事公益诉讼诉前程序针对的对象不同

《授权决定》和《试点方案》规定，民事公益诉讼诉前程序针对的对象是“法律规定的机关或有关组织。”高检院在《试点方案》中明确要求：“试点期间，重点是对生态环境和资源保护领域的案件提起行政公益诉讼。”试点期间公益诉讼和诉前程序的案件绝大多数涉及环境和资源保护。[7]以2015年1月1日起实施的新《环保法》为例，该法第58条首次将破坏生态的行为纳入环境公益诉讼的范围，并明确界定了环境公益诉讼的主体资格：依法在设区的市级以上政府民政部门登记，专门从事环境保护公益活动连续5年以上，且无违法记录的非营利性社会组织，有资格提起公益诉讼。目前，符合新环保法及司法解释、可提起环境民事公益诉讼的社会组织，全国大约有700个。[8]以广东省为例，2014年时省内仅有省环保基金会一家组织具有公益诉讼主体资格。[9]而行政公益诉讼诉前程序针对的是违法行使职权或者不作为的行政机关，其数量远远大于适格的民事公益诉讼主体。

3.行政公益诉讼和民事公益诉讼诉前程序的内容不同

根据《高检院实施办法》的规定，试点地区检察机关办理民事公益诉讼诉前程序中，其法定方式是送达督促起诉意见书或检察建议书，内容分别是依法督促或者支持法律规定的机关或有关组织提起民事公益诉讼。而检察机关办理行政公益诉讼诉前程序中，其法定方式是提出检察建议，内容是依法督促行政机关纠正违法行政行为、履行法定职责。

由于两种公益诉讼诉前程序的对象、方式和内容的不同，诉前程序的效果也有较大不同，影响到最后实际提起公益诉讼的比率也相应地有较大不同。提起民事公益诉讼的成案率要高于提起行政公益诉讼。换言之，民事公益诉讼诉前程序起到监督作用的案件比率明显低于行政公益诉讼案件，更需要后续的民事公益诉讼来实现公益救济。以上述试点一年的数据为例，民事公益诉讼案件只占到20%的公益诉讼案件线索量，诉前程序案件中也只占到总量的5%，但最后提起公益诉讼的案件却达到总数的40%。当然，民事和行政公益诉讼被告的不同恐怕也是造成这一情况的一个重要原因。

三、试点中涉及的若干新问题

试点，是一种以构建制度为导向的特殊的实践活动，是一种因使命而生的实践，其价值也是与生俱来的。而呈现问题无疑是试点最重要的价值所在。在检察机关提起公益诉讼的试点工作中，围绕行政公益诉讼诉前程序出现了理论和实践上的一些新问题，同时也给一些老问题带来新情况，为便于表述，我们把这两种情形统称为新问题。这些新问题不仅事关行政公益诉讼试点工作的成效，而且与未来行政公益诉讼制度的设计和构建紧密相连，还有助于行政法学和行政诉讼法学理论研究的深入与拓展。因为涉及的新问题比较多，本文选择几个主要的问题作简要的分析。

（一）关于行政公益诉讼诉前程序的价值功能与实际效果

1.为什么要设置行政公益诉讼诉前程序

设置行政公益诉讼诉前程序，在理论和实务界有很高的共识，无论是在试点之前的理论研究中，还是在试点之后的理论与实务研究中，很少看到对设置诉前程序的不同意见。不过，对于设置行政公益诉讼诉前程序的缘由以及价值功能，不同的学者从不同的角度有不同的认识。

（1）设置行政公益诉讼诉前程序的理论基础

从宏观上看，这一问题涉及行政权与司法权的关系问题，而这也是行政法的核心问题之一。无论是大陆法系还是英美法系，在理论和实务层面对此都有探索和回答。大陆法系关于行政复议与行政诉讼关系问题的探讨，特别是关于是否要设置行政复议前置的讨论，大体上说明了行政公益诉讼诉前程序的价值问题。如我国台湾地区于1998年修正、2000年7月1日起施行的“行政诉愿法”（行政诉愿也即大陆所称的行政复议）改采提起诉愿应经由原行政处分机关层转之程序，除收便民之效，使民众不致混淆诉愿管辖机关外，亦可促使原行政处分机关发挥自我省察之功能。本条立法理由指出：“为发挥诉愿程序赋予原处分机关重新反省审查原处分之合法妥当性的功能，并便于就近调查事证，以提高行政效率，爰明定原处分机关对于诉愿案件，应先行重新审查原处分之合法性及妥当性，如认为诉愿为有理由，即得给予救济。如不予救济，始附具答辩书将诉愿案件移送诉愿管辖机关审理。爰参考德国行政法院法第72条规定之。”[10]蔡志方教授也认为，所谓“诉愿前置主义”之理由，不外乎（1）历史的因素（2）寻行政权之尊重与确保行政（作法、看法）的统一（3）减轻法院之负担（4）协助人民澄清疑点（5）加速救济程序（6）扩大救济之机会与层面。[11]诉愿之功能，约有五端：一是维护人民之权益免于受公权力之侵害；二是确保行政之合法行使，亦即依法行政原则之实现或客观行政法秩序之维持；三是行政妥当性之确保；四是统一行政步调、作法或措施；五是减轻行政法院之负担。[12]

美国司法审查中的“穷尽救济原则”和“成熟原则”，要求一个行政行为在寻求司法救济之前，必须穷尽行政系统的救济手段；接受司法审查的行政行为，必须是完成的、成熟的、可审查的。实际上是为司法审查设置了限制和条件，从某种程度上，这两个原则及其相关的内容，也可视为行政公益诉讼诉前程序设置的美国解读。

（2）行政公益诉讼诉前程序的价值功能

大陆学者对行政公益诉讼诉前程序的价值与功能，也有不少概括。应松年教授认为，“诉前程序的设置，在节约司法资源、尊重行政自制、促进社会和谐方面确有不可替代之功效。”[13]我们认为，设置行政公益诉讼诉前程序，主要有以下几个方面的价值功能：

一是在承认权力分工的基础上，体现了检察权、司法权对行政权的尊重和自身的谦抑。司法被称为社会的最后一道防线，所谓“司法最终裁决”不仅是强调了司法终局性的权威，也应体现为司法性质的补充性和流程的最后性。检察权作为司法权的一种，它不同于审判权，不能作实体的裁判，但就程序而言，检察机关提起行政公益诉讼也可理解为对公共利益最后的救济程序。既不能过多、过早地介入行政权的运用，更不能代替行政权作出决定。

二是有助于发挥行政机关自我纠错、主动履职的能动性。与检察机关相比，行政机关在保护公共利益上具有政策性、专业性、主动性和及时性等特点，在公共利益的救济中也有自身的优势。传统行政法理论中，行政权一向被视为公共利益的主要代表，其基本任务就是保护公共利益，实现公共政策。[14]诉前程序再次为行政机关发挥自身优势、救济受损的公共利益提供了契机。在公益诉讼的主要领域即环境和资源保护领域，从总体上看，主要直接依赖于行政权这一积极、灵活、富有效率的公共权力，而不是立法权和司法权，[15]最有效的保护和救济都来自于行政机关，主要依靠的手段是环境行政执法。[16]如果将公益诉讼作为新型社会管理手段，在某种意义上是将一个“强势机关”（行政机关）解决不了的纠纷转交给作为“弱势机关”的法院，不仅周期延长、成本增加，而且其实效性也很难让人产生乐观期待[17]。另外，以相对柔性的检察建议的方式，最后由行政机关自我纠错，可以一定程度上避免相关行政机关对检察监督的抵触，促进社会和谐。

三是诉前程序可以有效节约司法资源，提高检察监督效益。“诉前程序的问题主要是出于节约司法资源，降低诉讼成本的考虑。”[18]从一年多的公益诉讼试点情况看，“诉前程序表现出强大的分流功效”。[19]任何利益的实现都有成本，公益救济也不例外，在设计公共利益救济制度时，必须进行成本效益的考量。“完善之行政救济制度的五大要求：正确、实现、完整、经济、迅速。”[20]理想的制度设计，不仅要进行制度成本效益的经济分析，甚至还应该综合考虑平衡协调各种不同的价值目标。

关于行政公益诉讼及其制度的价值考量，我们认为，需要注意三个不同的维度：首先，设置行政公益诉讼、将行政诉讼作为解决行政公益争议和救济的最后途径，体现了“以法治思维和法治方式治国理政”的新思路，对推进依法治国具有重要的示范意义；其次，虽然由于一系列程序制度的保障，诉讼是一种更规范、公正、权威的救济途径，但却也是一种成本相对较高的途径。设置行政公益诉讼制度，绝不意味着对行政公益的救济首先或主要地依赖于它，而是仅仅将它作为一种可能的途径、备用的途径、最终的途径，以确保公正的最终实现。在这个基础上，配以诉前程序，可以大大地减少提起行政公益诉讼案件的数量，大幅度降低公益维护的经济成本和时间成本，体现对“公平”与“效益”两种不同价值的平衡；再次，谈到公益诉讼，通常有防止“滥诉”的担忧和考虑，但也有学者认为，从现实发展情况看，“滥诉”的担心没有必要。[21]从试点的情况看，并没有出现事先预期的公益诉讼案件大量涌现的状态，似乎某种程序上佐证了这种观点。虽然这一观点还有待于进一步观察，但至少说明逐步降低公益诉讼的门槛应当是制度推进的方向。当然，在试点阶段，适当从严控制公益诉讼的规模，推动试点良性发展，应当是一种稳妥的策略。

2.行政公益诉讼诉前程序的实际效果

诉前程序虽是一项新的改革举措，但在形式上并未创制新的法律手段，而是沿用了检察建议这样一种近年来检察机关在实践中摸索和发展起来并被广泛运用的检察监督形式。《试点方案》和《高检院实施办法》对此作了规定。不过，同样是检察建议，虽然形式上并没有变化，但作为行政公益诉讼诉前程序的检察建议和原先在日常检察工作中使用的检察建议相比，实际运用中的情况和效果还是迅速发生了变化，凸显了行政公益诉讼诉前程序和行政公益诉讼制度的实际效果。

根据最高人民检察院统计数据，试点启动半年后至2015年12月底，行政公益诉讼诉前程序的212件案件中，相关行政机关纠正违法或履行职责的有118件，尚未到1个月回复期限的有64件，逾期未纠正违法或履行职责的有30件。[22]扣除未到期限的案件数64件，到期限的诉前程序案件数为148件，行政机关在诉前程序中自我纠错的比例达到79.7%。其他时段的统计数据，与此基本相近，如试点一年后的数据，检察机关办理的1047件行政公益诉讼诉前程序案件中，除未到一个月回复期的131件外，行政机关纠正违法或履行职责的814件，占诉前程序案件总数的88.86%。[23]试点一年半后的统计数据表明，试点检察机关共督促行政机关主动纠正行政违法行为或者依法履行职责2838件，通过诉前程序，75.4%的行政机关主动纠正了行政违法行为。[24]三个时段的统计数据反映出来的情况，虽略有变化，但总体上在80%上下变动。部分省份特别是行政公益诉讼诉前程序案件办理量较大的省份单独统计的数据也与此大体一致，也从不同层面佐证了这一数据的可靠性。以广东省为例，截至2016年底，全省检察机关共办理行政诉前程序案件312件，行政机关在收到检察建议后一个月期限内及时回复，积极整改245件，整改率达82.5%。[25]

诉前程序的效果，不仅从统计数据分析中可以得出结论，实际从事这项工作的检察官在工作中也能明显感受得到。他们反映，诉前程序的设立使政府行政机关更加自觉、积极地纠正违法行为或履行法律职责。最高人民检察院民事行政检察厅负责人表示，从试点地区的情况看，检察建议的落实情况体现出“回复更及时、采纳率更高、实际效果更好”的新变化，“这些变化的产生与行政机关面临被检察机关起诉而增强纠错或履责的能动性有关，也体现出检察机关提起公益诉讼制度的优越性。[26]

诉前程序的效果，还在一系列个案的办理中得到彰显。无论是行政机关对待诉前程序检察建议的态度、采取的措施还是最后的结果，都有了明显变化。行政公益诉讼试点工作开展前，对于检察机关提出的检察建议，部分行政机关仅作书面回复，大多没有实质整改行为，检察建议成了“纸老虎”。试点开展后，绝大多数接到检察建议的行政机关，及时纠正了违法行为或者履行了法定职责。例如，甘肃省酒泉市人民检察院通过检察建议，有效解决了困扰当地60余年的石棉污染问题；云南省宣威市人民检察院发出检察建议后，市政府连夜作出关停保护区内所有非法采砂场的决定；福建省南安市人民检察院提出检察建议后，两个月内2728万元土地出让金全部催缴到位；[27]汕头澄海区检察院对澄海区水务局发出检察建议后，水务局将涉案河道管理范围内已排污多年的17处违法建筑全部拆除。[28]这样的案例在行政公益诉讼诉前程序办理过程中十分普遍，许多地方环境保护部门采纳检察建议，不仅着力解决好个案，不少还举一反三，认真整改，规范制度、机制和监管行为，强化监管责任，堵塞监管漏洞。

诉前程序在维护公益方面，也实实在在地取得了巨大的成效。吉林省检察机关通过诉前程序督促行政机关恢复林地4万公顷，恢复湿地3.9万公顷，关停整改污染、违法企业19家，为国家挽回经济损失近两亿元；内蒙古自治区检察机关督促行政机关恢复草原植被3万余亩；贵州省检察机关督促行政机关恢复耕地、林地5.8万余亩，为国家挽回经济损失7.5亿余元。[29]

3.行政公益诉讼诉前程序效果的原因分析

行政公益诉讼诉前程序为什么能取得积极效果？一般认为，主要原因在于检察机关和公益诉讼制度的特殊性。有学者指出，检察机关较之于不特定的个人或团体，在优化司法资源配置、保证诉讼公平效率等方面具有优势，其作为公益代表者的权威性、专业性、履行职务的便利性等特点使得行政机关不敢等闲视之。[30]

由于不同的诉前程序案件的情况是不同的，不仅案件的成因、内容各不相同，行政机关面临的问题、压力和考虑的因素在个案中也不相同。总之，行政机关对于诉前程序检察建议的回应，具有很鲜明的个性化因素。在这种情况下，统一把握行政公益诉讼诉前程序效果的原因，是有一定难度的。但深入的原因分析，了解和把握行政机关在诉前程序中的决策过程和规律性的东西，对于有的放矢地进一步推动诉前程序效果的扩大，是很有价值的。我们试图从一些案件的处理情况和线索中，就此作一些分析和归纳。

第一，首先应当归因于公益诉讼制度的力量。

公益诉讼制度力量的渊源在于这项制度是中国共产党十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出的，习近平总书记还对此作了专门说明，是中央的一项重大决策部署，体现中央和最高层对这项工作的重视和支持。在这样的背景和氛围下，各级党委和人民政府以及相关国家机关都会对此予以足够的重视和关注，这是公益诉讼能够发展的根本前提和基本保障。

第二，行政机关积极性的调动和发掘。这可能有三个方面的情形：

一是在中央强化作风建设，推进全面从严治党，构建问责等一系列约束机制，特别是在中央提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”和全国人大常委会通过《授权决定》的背景下，行政机关主动履职的认识和主动性有提高。

二是行政机关对一些原先受制于某些困难因素、想为而难为的案件，主动利用公益诉讼的契机，借力发力，顺势而为。这些困难因素也五花八门，不一而足。比较普遍的有：执法人力不足以及人员素质能力不足的问题[31]；地方党政干预的问题；相关企业、单位不配合的问题，如在全国开展公益诉讼试点后首例正式判决的行政公益诉讼案件，贵州省锦屏县检察院诉该县环境保护局怠于履行职责行政公益诉讼案中，环保局并非完全不作为，而是受到了当地石材料企业的抵触，加之人手很少，难以充分履行职责。[32]

三是在国家高调推进公益诉讼的背景下，各方面形成对行政机关的压力以及潜在的风险。公益诉讼的大户，国土资源部门的机关报登过一篇文章《行政公益诉讼来了，我们该怎样应对？》，题目就生动地表明了行政公益诉讼对行政机关带来的压力。[33]从试点的实际情况看，第三种情形应当占主要成份，否则没法解释公益诉讼试点前后在与行政公益诉讼相关的各个方面、各个环节产生的巨大变化。

第三，检察机关地位、职能的特殊性及其积极工作带给行政机关的压力。

一是检察机关是国家的法律监督机关，具有一系列法定的职能和权限。此次又根据人大常委会授权进行提起行政公益诉讼试点，行政机关如果在诉前程序中，没有按照检察建议的要求认真履行职责，就可能被检察机关以公益诉讼人的身份提起行政公益诉讼、成为行政公益诉讼被告甚而承担败诉的风险。

二是检察机关在试点的实践中，办理诉前程序往往配合着一系列积极有效的工作。比如，《授权决定》要求检察机关的行政公益诉案件线索来源于检察机关履职过程中，对案件情况在立案前已有初步了解；立案后要组织调查、收集证据，通常也会主动与被监督的行政机关甚至党委、政府联系。在锦屏县检察院诉该县环境保护局怠于履行职责行政公益诉讼案中，县检察院于2014年8月向县环保局发出《检察建议书》，建议其逐一对以上7家企业是否有擅自开工的行为进行核实，并进行督促和检查，确保其按照限期改正通知的要求完成整改。2015年4月，县检察院对上述企业进行回访，几次到排污企业现场、督促整改。并在多次“文来文往”没有效果的情况下与县委县政府领导进行沟通，决定提起公益诉讼。[34]

三是检察机关还具有刑事诉讼程序中的一些职责权限，与行政公益诉讼相关的有行政执法与刑事司法相衔接的机制，特别是在国家监察体制改革到位前，还拥有职务犯罪侦查权，这是一种十分强大的威慑力量。目前，也有部分检察院和检察官由此担心正在进行的监察体制改革将会对未来的行政公益诉讼带来一定的影响。有的地方还基于当地人大地方性法规的授权，拥有一定行政检察监督的权力，有的已经开展了相关的不少工作。[35]江苏省泰州检察院的具体做法有一定的代表性，他们加强与相关行政部门的联席会商，先行确定了环境保护、安全生产、食品药品安全等三个试点领域，并就诉讼身份、诉前程序、提起诉讼、诉讼请求等细节进行研究探讨，努力探索建立以检察建议、督促履职、督促起诉、支持起诉等为手段的多元化行政监督格局。[36]实践中，检察机关还采取上级督办、异地交办等方式，帮助下级院排除干扰阻力，加速案件办理。[37]

第四，当被告的担忧和败诉的风险。

对于我们这样具有“厌诉”传统的国家，不少老百姓认为当被告上法庭是一件丢人的事，官员出于个人面子、政治生命和前途等考虑，更不想当被告。而在国家高调推进公益诉讼的背景下，出头露面当被告，在不少官员眼中，有一种当反面典型的感觉。加上试点开展以来，行政机关在检察机关提起的公益诉讼中败诉已经是一种十分现实的可能。2016年各试点地区检察机关共提起的495件诉讼中，目前法院已审结32件，除4件因行政机关纠正违法行为、民事公益诉讼调解等原因撤诉、结案外，其余28件法院均判决支持了检察机关的诉讼请求[38]。

第五，当地党委、政府和人大的重视、支持。

诉前程序效果好，公益诉讼开展得好的地方都是当地党委、政府重视的地区。比较典型的是贵州检察机关的环境公益诉讼有声有色，其实是与省委、省政府大力加强生态环境建设分不开的。试点开展前的2015年4月，贵州省就连续出台了两个有关生态环境保护的“问责办法”，即《贵州省林业生态红线保护党政领导干部问责暂行办法》和《贵州省生态环境损害党政领导干部问责暂行办法》，明确将严格问责、惩戒在生态环境保护中失职渎职的党政领导干部。[39]在锦屏县检察院诉该县环境保护局的行政公益诉讼案判决3天后，锦屏县委免去了环保局党组书记的职务；随后县政府免去环境监察大队大队长的职务。县人大常委会免去环保局长的职务。县里希望借此给全县干部上一堂警示教育课，“谁在履行职务中慢作为、乱作为、不作为，谁就要付出代价。”[40]这对官员来说无疑是最大的威慑，有助于督促其在诉前程序中积极作为。镇江市人大规范性文件要求检察机关逐步建立行政执法检察建议和检察建议落实情况报送市人大常委会相关工作机构备案制度，并提出市人大常委会将加强对行政执法机关接受与落实检察建议的情况依法进行监督。[41]权力机关运用自身的权威，就检察机关以检察建议方式对行政机关实施的检察监督予以支持，而且这种支持包括了措施和机制两个层面，这就使柔性的检察建议具有了一定的刚性。

第六，新闻媒体的监督。

新闻媒体被称为“第四种权力”，在公益保护领域一直发挥着积极作用。在试点的背景下，社会和媒体对行政公益诉讼的关注度大幅提高，同时，由于网络和自媒体的快速发展，类似于行政公益诉讼之类社会关注度高的敏感案件，对涉及的行政机关的压力也必然随之增大。

从上述分析可知，检察机关如果能在增强检察建议事实和论证说理，提升其法律理性力量的基础上，加强检察机关内部以及其他机关的协调沟通，自觉地运用多种手段推进诉前程序工作，其效果有可能继续提高。

（二）关于行政公益诉讼诉前程序与行政公益诉讼的关系

1.从案件数量看，办理诉前程序多，提起诉讼少，形成巨大反差

顾名思义，诉前程序是作为行政公益诉讼之前的程序而存在的，在时间流程上，它先于诉讼；在法律逻辑上，它是诉讼的条件和基础。那么，是不是除了诉前程序中行政机关自我纠错的案件之外，其他案件必然会导致行政公益诉讼呢？我们还是先来看看试点以来4个时段的数据：

试点半年后，截至2015年12月底，试点检察院办理行政公益诉讼诉前程序案件212件，提起行政公益诉讼4件，[42]占1.9%；试点一年后，至2016年6月底，办理1047件行政诉前程序案件，提起诉讼18件，[43]占1.7%。试点15个月后，至2016年9月底，办理行政诉前程序1668件，提起诉讼28件，[44]占1.7%。试点一年半后，办理行政诉前程序3763件，提起诉讼437件[45]，占11.6%。可以做比对的是，广东省检察机关一年半办理行政诉前程序案件312件，提起诉讼45件，占14.4%。[46]

从上述数据看，办理诉前程序案件数量与同期提起行政公益诉讼案件的数量差距十分巨大。在前面三个时间段，这个数值大体上是稳定的，在1.8%左右徘徊。也就是说，大致每办理50个行政诉前程序，才会有一个案件向法院提起公益诉讼。到试点一年半后，这个数据变为11.6%，而同期广东省的数据为14.4%，较开始阶段有大幅上涨。

由此可见，除了诉前程序中行政机关自我纠错的案件之外，其他情形并不全是提起行政公益诉讼的案件，两者相差还比较大。以试点半年情况为例，行政机关纠正违法或履行职责的有118件，尚未到1个月回复期限的有64件，逾期未纠正违法或履行职责的有30件，同期提起诉讼的案件只有4件。

2.零诉讼是行政公益诉讼诉前程序制度设计的理想目标

总体上看，试点一年多来检察机关办理公益诉讼的案件数量仍然不多，与公众的期待有一定距离。尤其是直接起诉的案件数与诉前程序办理数比例悬殊，加之长期以来司法地方化尾大不掉，有人担心大量案件会不会在诉前程序中被“公关”掉了。[47]为此，不少人主张必须大幅度增加直接起诉的案件量。对此，有几个认识需要澄清：

第一，单纯的起诉案件数与诉前程序案件数之比并没有多少意义。

以两者的悬殊来推断可能被“公关”，实在不具有科学性。造成这个差距，客观上还有多个因素：一是时限的原因，这里有两个方面的时限，包括未到行政机关1个月的答复期限的，或者是行政机关逾期未答复，但未到检察机关办案期限的。《检察院实施办法》第38条明确规定了办案时限，人民检察院办理行政公益诉讼案件，拟作出“终结审查”和“提出检察建议”决定的，应当自决定立案之日起三个月内办理终结；拟提起行政公益诉讼的，应当自决定立案之日起六个月内办理终结。有特殊情况需要延长的，报经检察长批准。二是行政机关虽未在规定的一个月时限里答复，但在检察机关准备提起行政公益诉讼的过程中，行政机关自我纠错，再提起诉讼，已经没有必要。三是国家和社会公共利益受侵害的状态业已消除，这可以是其他多个因素造成的，如上级的干预，如相关企业自我纠正等。

第二，最大限度地减少诉讼，原本就是诉前程序设计的内在逻辑。

如前文所述，设置诉前程序，就是希望建立一种让行政机关自我纠错的机制。既然将诉前程序作为提起所有行政公益诉讼案件必经的前置程序，首先就是期待行政机关能够在每一个诉前程序案件中都能切实履行职责义务，倘若真能如此，行政公益诉讼就无从提起。从这个意义上讲，诉前程序与起诉数量的悬殊不仅不应被质疑，而且应该越大越好。零诉讼才是诉前程序的理想目标，这一点从诉前程序的内在逻辑里可以明白无误地推理出来。因此，我们要关注的不是诉前程序与起诉数之差，而是办案期限届满后行政机关实际履行职责义务的案件所占的比例，以及既未实际履行、检察机关也未提起诉讼的案件数之比以及每个案件的真实情况与原因。

3.正确认识诉前程序与诉讼的辩证关系

通过诉前程序实现零诉讼，只能是一种理想状态，强调的是通过诉前程序充分发挥行政机关纠正行政违法行为的主动性，这只是诉前程序和诉讼关系的一个方面。另一方面，追求零诉讼并不表明起诉是可有可无的，相反，最终提起诉讼，恰恰是整个公益诉讼制度最核心的环节，它决定了行政公益诉讼制度质的规定性。“诉讼是办理公益案件的最后手段，也是最刚性的监督手段。”[48]它不仅在自身的办理过程中，借助司法和诉讼制度的权威性和强制力实现公益诉讼的目的，而且，以此对所有不履行法定职责的行政机关和相关主体起到一种直接警示的作用，从而为诉前程序效果的实现提供保障。前文的分析中，我们已经看到了行政公益诉讼建立前后检察建议效果的巨大差异，如果没有起诉作保障，检察建议很难摆脱之前被称为“纸老虎“的尴尬境地。

关于起诉对行政机关造成压力及其震慑，我们可以从试点期间具体的案例中找到相应的证明。最有代表性的案例是安徽省蚌埠市淮上区人民检察院对蚌埠市国土资源局怠于履行职责提起的行政公益诉讼案件。本案中检察机关提起诉讼后，国土资源部、安徽省国土资源厅和蚌埠市委市政府高度重视，派专人进行督办，蚌埠市国土资源局会同当地基层政府24小时驻点办公，督促毁损耕地的违法生产企业采用轮班施工的方式对受损耕地进行复垦，经专家组验收具备耕作条件，受损耕地得到恢复，使公共利益得到有效的保护。最后检察机关作了撤诉处理。[49]

4.运用诉前程序与诉讼的辩证关系，优化诉前程序的设计

诉前程序与诉讼的辩证关系，为综合发挥行政公益诉讼中诉前程序与诉讼的作用提供了思路。一方面，要更加充分发挥诉前程序的效益。一是提高检察建议的质量，既要适当具体，更要就事实和法律进行说理论证，以赋予其更充分的理性力量。也要注意把握建议过于僵化，代替行政机关作出决定。二是可以尝试建立诉前程序的听证制度，利用公开和外部力量的参与，既可以督促行政机关正确认识职责履行情况、主动纠错，又可以提升社会对诉前程序决定的认同度。三是诉前程序与之前检察机关已开展多年的检察建议及其他手段、措施的衔接。《试点方案》规定诉前程序向负有职责的行政机关提出，而检察建议无论是适用对象和还是方式、内容都比这要大得多。[50]两类检察建议的关系目前研究较少，我们认为，诉前程序的检察建议内容与对象都有特定的要求，但并不排斥在同一案件中，除诉前程序外，检察机关向别的机关、针对非诉讼事项提出检察建议。另一方面，要用好诉讼这一监督方式，既要坚持审慎谦抑的原则，又要对确有必要的案件大胆使用。

（三）关于诉前程序与行政不作为

诉前程序作为行政公益诉讼的一环，关涉许多行政诉讼的基本理论问题和实务问题，也涉及一些行政法的理论与实务问题，最突出的无疑是行政不作为问题。

1.行政不作为及其法律责任是诉前程序的理论基础

十八届四中全会的说明强调公益诉讼是针对行政机关违法行使职权或不作为，并未突出指向行政不作为。但试点以来的公益诉讼案件，无论是办理诉前程序还是提起诉讼的案件，几乎都集中于行政不作为。究其原因，一是因为近几年行政不作为、失职渎职等违法现象日益凸显，[51]二是因为在公益诉讼确定的工作重点——生态环境和资源保护领域中突出的行政违法是不作为，三是诉前程序的设置使行政不作为成为所有行政公益诉讼的起点。

诉前程序强调所有提起公益诉讼的案件都必须经过该程序，只有行政机关仍未履行法定职责，使国家和社会公共利益仍处于受侵害状态的，才可以提起行政公益诉讼。因此，“行政机关未履行法定职责”，即我们通常理解的“行政不作为”成为行政公益诉讼的最主要案由。

即便是原先以作为形式损害公益利益的行政违法行为，由于诉前程序的设置，重新赋予了行政机关针对原先的违法行为自我纠错的机会，但不纠正自己违法侵害公益的行为，会导致被提起诉讼的法律后果，并承担相应的法律责任。在这里，柔性的检察建议因为后续提起公益诉讼的法律后果，使自身具有了一定的刚性，并向行政机关提出了纠错这一新的作为要求。就行政机关而言，自我纠错，虽然表面上是一种机会，具有权利的性质，但实质上成为一种新的职责，不履行也会构成不作为。在这个意义上，诉前程序起到了将行政作为违法转化为行政不作为的作用。

2.行政不作为在诉前程序和诉讼中的认定

由于诉前程序特殊的转化作用，如何认定“行政不作为”成为试点阶段判定行政行为可诉性的基本标准。一般认为，行政不作为理论上的要素比较明晰，一是行政机关具有法定职责；二是行政机关没有履行法定职责；三是不履行职责是不为而不是客观上不能为。在实践中，行政不作为的具体表现复杂多样，有的并不容易认定。

在行政公益诉讼试点中，行政不作为是一个前提问题和核心问题，涉及若干更加具体的问题：

一是如何认定行政职责？什么样的法律规范形式才能赋予行政机关职责？检察机关以检察建议方式对行政机关提出的要求能否作为行政机关的职责？试点阶段行政公益诉讼案件主要集中于生态与资源保护领域，行政机关在这些领域监管职能的实现通常有赖于管理相对人的行为，所以，在检察机关提起行政公益诉讼案件中，相关联的职责义务有三个方面，一是行政机关对检察建议按期答复的义务；二是行政机关纠正违法或切实履行职责的义务，这里又包括自己履行以及督促相对人履行两个层面；三是行政管理相对人相应的履行义务。

二是如何认定不作为？履行职责是形式上的要求，还是实质性要求？由于行政公益案件中三方面职责义务纠缠在一起，造成了行政不作为的复杂性。三方面的职责（其中第二项职责又有两个层面），既可能单独不作为，也可以两两组合在一起不作为，甚至可以三个方面同时不作为。按数学上排列组合的知识，不再就相关细节作细分，也有10种情形。其中争议较大的情形和问题主要有：（1）行政机关对诉前程序的检察建议不回复或者拒绝履行行为是否属于不作为？（2）行政机关实质性地履行了义务，但未在形式上回复检察机关，是否构成不作为？（3）行政机关向污染企业发出了限期整改通知书，但没有后续的跟进措施，企业整改也未实际到位，是否构成不作为？（4）行政机关已经履行了自己机关所能做的一切，但公益侵害的救济还有赖于暂时不具备的条件，比如上级机关或其他机关的批准、配合、支持，如经费、审批手续、相对人的配合等，此时，是否认定不作为？（5）履行了一部分，但没有全面履行是否属于不作为？（6）检察建议里完善制度规范、甚至是完善立法的建议，没有落实到位，是否构成不作为？（7）行政机关针对检察建议，有没有一定的自由裁量权？行政机关具有裁量权的领域是否可能存在不作为？

由于篇幅的关系，我们不对上述情况逐一分析，但有几个基本观点：一是如前所述，因为诉前程序设置，使检察建议具有了赋予行政机关一定作为义务的法律效果。二是从公益诉讼的救济目的看，履行义务应当是实质性的，仅仅作了形式上的书面回复，实际未作履行，仍应认定为不作为。部分不作为的，应就未作为部分认定不作为。三是不作为并不必然需要提起诉讼，形式不作为实质作为的情形，一般不必提起诉讼。四是除不可抗力、紧急避险及意外事件外，以其他条件作为履行前提条件的情形，似也不应认定不作为。

（责任编辑：赵丹）

【注释】 作者简介：胡卫列，国家检察官学院教授，国家“2011计划”司法文明协同创新中心团队兼职研究员；迟晓燕，国家检察官学院讲师，澳门大学法学院博士研究生。

*本文系中央马克思主义理论研究和建设工程重大项目兼国家社科基金重大项目“全面推进依法治国重大现实问题研究”（2015MZD042）子课题“中国特色公益诉讼制度研究”的阶段性成果。

[1]影响比较大的有山东省庆云全国首例行政公益诉讼案件，贵州锦屏首例判决的案件和吉林首例行政附带民事公益诉讼案件。参见彭波：《山东检方提起全国首例行政公益诉讼案件》，《人民日报》，2015-12-23；王治国：《贵州省锦屏县检察院诉县环保局怠于履职行政公益诉讼案一审胜诉》，《检察日报》，2016-01-14；戴佳：《全国首例行政附带民事公益诉讼案件在吉林白山宣判》，《检察日报》，2016-08-02。

[2]彭波：《试点半年，最高检首晒成绩单——公益诉讼：好做法，拟立法》，《人民日报》，2016-01-07。

[3]刘子阳：《试点一年检察机关提起公益诉讼30件，发现案件线索1942件》，《检察日报》，2016-07-19。

[4]周斌：《检察机关提起公益诉讼试点一年多办案1710件：已判案件检方起诉意见均获法院支持》，《法制日报》，2016-11-03。

[5]彭波：《试点一年半，检察机关办理案件4378件，提起诉讼495件——公益诉讼促依法行政》，《人民日报》，2017-01-05。

[6]周斌：《检察机关提起公益诉讼破解环境污染没人管难题——岁尾年初公益诉讼爆发式增长》，《法制日报》，2017-01-14。

[7]截至2016年6月底，在1942件公益诉讼案件线索中，涉及环境和资源保护的1416件，占总数的72.91%。公益诉讼诉前程序案件809件，占诉前程序案件总数的73.16%，提起诉讼23件，占提起公益诉讼案件总数的76.67%，这三个指标中，涉及环境和资源保护的公益诉讼案件均占公益诉讼案件总数的7成以上。参见徐日丹：《检察机关公益诉讼试点：生态环境资源领域案件线索超七成》，《检察日报》，2016-05-17。

[8]王综：《环境公益诉讼：缘何叫好不叫座》，《团结报》，2015-05-26。

[9]彭梓哲：《构建我国环境行政公益诉讼的若干建议》，《法制博览》2016年第24期。

[10]陈清秀：《行政诉讼法》，台湾翰芦图书出版有限公司2001年版，第2页。

[11]蔡志方：《行政救济法新论》，台湾元照出版有限公司2001年版，第29页。

[12]同前注［3］。

[13]应松年：《行政公益诉讼试点亟待解决的几个问题》，《人民论坛》2015年第24期。

[14]日本学者南博方在讨论日本行政法时指出，“行政是以公共利益的实现为任务的作用，司法是以私的利益的保护为目的的作用，由此寻求行政与司法的本质性差异的观点，具有说服力。”［日］南博方：《行政法》（第6版），杨建顺译，中国人民大学出版社2009年版，第5页。

[15]王明远：《论我国环境公益诉讼的发展方向:基于行政权与司法权关系理论的分析》，《中国法学》2016年第1期。

[16]肖建国：《利益交错中的环境公益诉讼原理》，《中国人民大学学报》2016年第1期。

[17]韩波：《公益诉讼制度的力量组合》，《当代法学》2013年第1期。

[18]湛中乐：《正确厘清行政公益诉讼四个方面认识》，《人民检察》2015年第14期。

[19]薛志远、王敬波：《行政公益诉讼制度的新发展》，《法律适用》2016年第9期。

[20]同前注［11］，第10-14页。

[21]参见王灿发：《公益诉讼不会导致滥用诉权》，《绿叶》2005年第3期。也有学者认为，从国外实践来看，虽然扩大行政公益诉讼原告资格，理论上可能产生滥用诉权的风险，但该观点并不被现有的资料所支持，如荷兰、新西兰都未发生环境案件数量恶性膨胀，加上我国有“厌诉”传统，对滥诉不必担心。参见朱艳艳：《论我国建立环境行政公益诉讼的应然性———从理论与现实双重角度分析》，《法学杂志》2010年第7期。

[22]同前注［2］。

[23]同前注［4］。

[24]同前注［5］。

[25]占文平、韦磊：《我省在全国率先完成相关领域试点改革任务，公益诉讼九成被告为行政机关》，《南方日报》，2017-01-13。

[26]同前注［2］。

[27]同前注［3］。

[28]同前注［25］。

[29]同前注［6］。

[30]马怀德：《行政公益诉讼制度，从理论走向现实》，《检察日报》，2015-07-03。

[31]根据环保部2014年的统计，全国有8万名环境监察人员，他们要负责150万家工业企业的现场检查工作、100余万件信访投诉案件的现场调查工作、50万家企业排污费申报和收费工作、14万件环境行政处罚案件的调查取证工作、1万家国控企业在线监控数据的现场核查工作，以及大量的自然保护区检查、环境污染和生态破坏纠纷的调解处理工作。参见孙秀艳：《“失察之过”过从何来》，《人民日报》，2016-01-16。

[32]相关报道可参见郝迎灿：《贵州省黔东南苗族侗族自治州锦屏县“官告官”——县检察院为何告了环保局》，《人民日报》，2016-05-14。根据报道，锦屏是全省10个重点石材开发县之一，采石加工已有400多年历史，打岩塘及其周边聚集着20多家石材企业，当地八成以上人口从事石材相关生意。“你别看一个小作坊只有几个人，它可能是一个大家族几十口人筹资办起来的，关掉一个小作坊，相当于砸掉几十个人的饭碗。”“整个环境监察大队只有五六个人，其中只有两个人有执法证，到了企业‘势单力薄’，很难让企业重视。”

[33]李闽等：《行政公益诉讼来了，我们该怎样应对？》，《中国国土资源报》，2016-05-10。

[34]参见郝迎灿：《贵州省黔东南苗族侗族自治州锦屏县“官告官”——县检察院为何告了环保局》，《人民日报》，2016-05-14。

[35]不少省、市级人大常委会制定和通过了《关于加强检察机关法律监督工作的决定》。镇江人大常委会等还制订通过了《关于加强行政执法检察监督工作的决议》。参见马晶：《监督行政执法活动底气更足了——江苏镇江：人大出台决议加强行政执法检察监督》，《检察日报》，2015-10-12。

[36]参见葛东升等：《泰州检察协作共建不让行政权力任性》，《江苏法制报》，2015-12-24。泰州其他的措施还有：开展“加强协作共建、促进依法行政”专项活动，全市检察机关集中调阅行政处罚案卷115册，对其中存在的程序性和实体性问题，根据不同流程状态，“一案一策”作出区别处理：对已经形成执法闭环的，及时通过检察约谈、发送建议等方式，督促抓好整改，尽可能减少执法风险；对正在办理过程中的，口头或书面进行纠违，督促行政机关立即履行对行政相对人的各项告知和权利保障义务，及时消除执法瑕疵。建立了“两法衔接”信息共享平台，整个泰州辖区内环保、卫生、食品药品监督等41家行政执法条线，160多个行政执法单位全部纳入平台监管，行政单位办理的案件一目了然。检察官平台监督员可审阅行政机关实时录入的各类行政案件。遇有疑点，还可以查看电子卷宗的具体内容，进而确定行政案件是否存在犯罪可能性。

[37]同前注［6］。

[38]同前注［6］。

[39]参见朱邪：《贵州：生态环境保护“两个问责办法”解读》，《贵州日报》，2015-04-24。

[40]同前注［34］。

[41]参见马晶：《监督行政执法活动底气更足了——江苏镇江：人大出台决议加强行政执法检察监督》，《检察日报》，2015-10-12。

[42]李万祥：《提起公益诉讼，检察机关破局前行》，《经济日报》，2016-02-17。

[43]同前注［3］。

[44]同前注［4］。

[45]同前注［5］。

[46]同前注［25］。

[47]参见王琳：《检察公益诉讼也亟需“精准扶贫”》，《深圳特区报》，2017-01-05。

[48]引自2016年9月26日，曹建明检察长在全国检察机关深入开展公益诉讼试点工作电视电话会议上的讲话。

[49]参见梁捷：《检察机关提起公益诉讼试点工作稳步推进》，《光明日报》，2016-03-26。

[50]有学者归纳，检察建议有警示性、纠正性和处分性三大类。对象几乎没有限制。能作为诉前程序的只能是警示性与纠正性检察建议。参见姜涛：《检察机关行政法律监督制度研究》，《东方法学》2016年第6期。

[51]有学者注意到一些部门已出现由原来的“争权力”，到开始“推权力”的苗头，在行政复议和行政诉讼案件中，诉政府部门尤其是行政执法机关的行政不作为案件明显增多，因行政机关和公务员疏于履行职责造成各类责任事故频发，甚至认为行政不作为所导致的行政违法和不当，已经超越了曾经备受关注的“滥作为”。参见毕雁英：《行政不作为的司法治理研究》，《行政法论丛》第19卷。　

【期刊名称】《国家检察官学院学报》【期刊年份】 2017年 【期号】 2