【中文关键词】 部长问责制；法律责任；政治责任；德国

【摘要】 在德国官员问责法律体系中，部长基于其在德国《基本法》中特殊的法律身份，处于宪法位阶的部长问责制监督之下而不受一般公务员法意义上问责制度的制约。与一般官员问责制所表现出的法律责任属性不同，德国《基本法》框架下的部长问责属于政治问责范畴。部长问责制所表现出的特殊性与该制度在德国历史上的发展直接相关，很多具体的问责规定均系继承历史制度的基础上形成。有必要在总结历史发展的基础上对德国部长问责制的构成及其实现方式进行详细梳理。

【全文】

一、引言：德国部长问责制的重要性与特殊性

在德国官员体系中，部长作为国家各行政分支最高首长，因其特有的法律身份在问责制度中表现出极大的特殊性。根据《联邦部长法》第1、18条，《联邦公务员法》第1、4条以及《联邦纪律法》第1条，部长处于公法上特殊的职务关系中，不受公务员法上法律规范的调整并游离于一般意义的公务员问责体系之外。[1]但是法律身份的特殊并不意味着责任的空白，其实在德国《基本法》中存在独立的部长问责制度，这种宪法位阶的问责制度作为议会制的核心要素，[2]在德国官员问责体系中占据着重要地位。

相比于一般官员问责制，部长宪法性法律身份与议会的紧密联系性[3]决定了部长问责制最高法律位阶的宪法性制度的特性。基于法律上的惯性思维，人们在描述特定的责任体系时总希望能从责任主体、前提、后果以及归责原则等方面清晰地勾勒出该责任的轮廓，以使其具备可预见性和安定性。但对部长问责制的实施，《基本法》并没有系统性规定，从“明镜周刊事件”、“昆都士空袭信息事件”、“古滕贝格抄袭事件”、“SPD议员儿童色情丑闻”以及“莎万抄袭事件”等实际引发部长担责的事件来看，除部长去职的结果一致外，触发责任的事实前提差别极大，常见的法律归责模式也无从寻觅。

部长问责在实践中所表现出的特殊性与问责的责任属性有关。依德国语境下[4]对“责任”抑或“可归责性”的理解，部长问责中归责前提的不确定性以及责任后果的规范空白性，使得部长责任游离于严格的法律责任和无固定内容的道德—伦理责任之间。作为《基本法》框架下的问责制度，部长责任因其产生机制与议会制之间的联系而被烙上了鲜明的政治色彩。[5]德国国家法学界通说认为，部长问责制表现为一种国家法框架下的政治性问责，[6]其特殊性是伴随着宪法制度在德国历史上的发展变化积累而成，[7]要想全面了解德国部长问责制的构成及其实现方式，必须首先了解该制度随着宪法体系的变化而产生发展的历史过程。

二、部长问责制的起源与发展

(一)大臣问责制的诞生德国部长问责制的形式雏形萌芽于等级制国家时期。[8]日耳曼早期传统强调君主与人民间的双向义务履行，[9]所有人都置身于责任体系内，高级官员向领主负责，就官员违反等级义务的行为可由等级代表在领主法院提起控告；[10]而对于领主甚至皇帝[11]违反等级义务的行为，可经由帝国法院中的专门法庭[12]追究其责任。[13]然而等级制国家时期的问责模式并未在制度上实现延续。

19世纪初，随着德意志神圣罗马帝国的瓦解，发端于英国的立宪思潮开始席卷日耳曼地区，并且与传统的领主统治在君主立宪制内实现了融合。传统的问责体系则随着英国立宪模式中君主豁免原则的引入而被解构，领主伴随其向立宪制下君主身份的转换，也从问责体系中被解放出来。[14]为弥补君主豁免原则产生的责任真空，[15]同时也为了调和该原则与立宪模式下“法律上可归责”原则之间的矛盾，[16]同样形成于英国立宪制中的大臣问责制[17]被引入德意志地区，即通过对大臣违法犯罪行为提起控告(Ministeranklage)[18]追究其刑事责任[19]的诉讼方式来间接追究君主统治行为的责任。大臣控告的问责方式作为限制君主恣意、保障宪法实施以及维护君主立宪制下国家活动合宪性的重要保障机制[20]逐渐[21]在德意志地区得到确认。

大臣问责制最早于1808年《巴伐利亚宪法》中被确立，该法明确提出大臣要对错误执行法律、君主命令、直接或者间接违反宪法的行为承担责任。[22]1815年《德意志邦联宪法》实施后，[23]大臣问责制在由此掀起的邦联内制宪高潮中以诉讼的形式得到了广泛确认。[24]1816年《萨克森•魏玛•艾森巴赫宪法》还首创地将议会调查权引入了德意志邦联地区。鉴于议会当时的弱势地位，[25]这种形式上确认的议会调查权[26]并未实际引发对大臣责任的调查。[27]不过其对后续的立法产生了巨大的示范效应。[28]

受制于早期君主立宪制下国家权力结构的不平衡性，借鉴于英国的大臣控告问责制只是通过对大臣刑事责任[29]的追究而充当君主的“挡箭牌”。[30]责任属性上未区分刑法和国家法上责任，15问责规范的密度过于稀疏，宪法之外鲜有对大臣控告程序进行具体化的法律规定。[31]

(二)大臣问责制的发展早期君主立宪制中强势君主与弱势议会之间的紧张关系最终导致了1848年“三月革命”的发生，并促成了《保罗教堂宪法》的制定。[32]该宪法以法制化的形式扭转了此前政府与议会间不平等的力量对比关系：根据该宪法第186条，大臣不再仅作为君主的附庸，而应对国民议会负责。此过程中大臣问责制的责任属性也有了新变化：大臣责任开始独立于纯粹刑事法律责任而被确认为国家法上特定的独立责任类型。[33]在具体措施上，一方面延续大臣控告的诉讼模式；[34]另一方面重视调查权[35]对大臣活动的监督作用，[36]还引入了议会传唤大臣答复问题的可能性。[37]

《保罗教堂宪法》由于1848年革命的失败在短暂存续后即被废除，前革命时期的宪法制度再度回潮。[38]1871年德意志帝国成立后，强势政府[39]的影响导致大臣问责制在规范上出现了整体倒退，《德意志帝国宪法》不但取消了议会的调查权[40]和传唤权，甚至通过诉讼实施问责的制度也被废除。[41]

但是帝国宪法对普鲁士时期[42]职权(Ressort)原则[43]的继承却触发了对官员责任范围界定标准的讨论。

在俾斯麦看来，职权原则下的责任范围与法定权限范围相关，总理的责任在于宏观上保证整个政府机关的活动符合帝国法律，并使帝国遵循的内外政策在行政领域得到统一贯彻。[44]这种解释得到了当时议会和学术界的支持，[45]也为后续部长问责制中责任范围的确定奠定了基础。

(三)奠定当代部长问责制蓝本的《魏玛宪法》

魏玛共和国于1919年取代德意志帝国后，议会作为最高权力机关的中心地位在《魏玛宪法》中得到有效确认，使其得以充分发挥监督政府的作用。[46]大臣问责制也在该宪法体系下以部长问责的形式重现生机。

《魏玛宪法》第54条规定，总理及部长要取得议会的信任，被议会表示为不信任的人必须离职。第56条规定，部长在总理制定的方针内独立领导本部门的工作并向议会负责。

这两条规定明确了部长问责制的问责主体和责任后果。[47]对于部长责任范围的界定，该宪法延续了职权原则下的责任划分。当时主流观点认为，部长承担责任的范围应按照“职权—可归因”的双重标准确定：一方面通过职权原则确定具体的管辖权限；另一方面通过可归因性将问责的范围限定在部长本人负有义务的履行行为及监督行为上。[48]根据可归因标准，部长并不需要对其所有下属在个案中的违法行为负责，只有在其实际获悉违法行为或者违法状态的存在却没有采取干预措施时，才引发对其本人的问责。[49]

问责的措施也在《魏玛宪法》中获得了扩充：议会调查权和传唤权重新获得了确认，[50]并且在调查权的设计上——通过马克斯•韦伯的理论贡献[51]——超越了以往只具有象征意义的形式条款。按照韦伯的观点，议会的调查权在议会权力体系中具有核心性，是其他提升议会宪法地位改革的前提条件，[52]设置调查委员会行使调查权不是要建立常设机关来干涉行政权的独立性，而是要通过个案调查为行政部门首脑套上“紧箍咒”，迫使其就调查的事项做出解释。[53]斯特凡尼评价韦伯式议会调查权是强化议会权力的重要机制，通过少数派保护以及公开原则的制度设计有效监督行政权的行使。[54]此后，控制行政权、公开原则和少数派保护作为议会调查权的三个重要支柱一直延续至今。[55]

此外，控告问责制在此阶段也得以回归，当部长因过错违反宪法和法律时，议会可根据宪法第59条在法院[56]起诉部长。[57]《魏玛宪法》中最具直接效果的部长问责措施是第54条规定的不信任票制度。一旦针对某一部长的不信任投票获得议会通过，该部长将被罢免。不信任投票的引入是继《保罗教堂宪法》将大臣责任从一般刑事责任中独立出来后，部长问责制在责任属性方面的又一次重大变化。该制度的确立标志着部长问责的发生不再局限于法律责任的追究，政治上的考量甚至是纯粹对部长能力的否定性评价都可能引发不信任投票。[58]因此，作为国家法上独特责任制度的部长责任在魏玛时期超越了单纯法律责任的界限，开始兼具政治责任属性。

通过对部长问责制历史发展的梳理可以发现，在《基本法》之前，部长问责制中的责任属性经历了从纯粹刑事责任到国家法上具有刑事惩戒性的特别法律责任，再到魏玛时期兼具法律和政治属性的演变过程，并随着议会核心地位在宪法上的确认而由议会具体实施。问责的方式方法上也由最初纯粹的诉讼制发展到注重查明责任的信息权构建、并通过诉权及不信任投票来实现问责结果的综合机制。

三、《基本法》中部长问责制的界定

《基本法》基本延续了魏玛时期的部长问责体系，继续确认了职权原则及议会调查权、传唤权等问责措施。但在界定部长责任的规范表述上以及引发问责后果的方式上有了一些新的变化：1.根据《基本法》第65条第1、2句，总理决定国家的政治方针并对此负责；部长在总理的方针内独立管辖其职权范围并对此承担责任。2.取消《魏玛宪法》第59条对部长提起诉讼的规定，通过诉讼问责部长的方式被废除。[59]3.根据《基本法》第67条，议会不信任投票的对象限缩为总理一人，议会无权针对单个部长发起不信任投票。部长问责制在具体规定上表现出来的变化，直接影响了对其责任属性、内涵以及问责主体的理解。

(一)部长责任的属性及内涵

《基本法》确定的部长问责制中，诉讼模式的废除标志着问责不再按照特定事实前提对应确定法律责任后果的法律制裁方式来实现，[60]而是完全按照宪法上政府与议会间的关系来安排。[61]如上文列举事件所表现的，部长责任不再具有严格法律责任的外观，故而通说认为《基本法》中部长责任只表现为政治责任，是民主制下的信赖关系的体现。部长所承担的问责后果实际是失去议会信赖的后果，这一点从《魏玛宪法》创设的不信任投票制度已清楚地表现出来。

从《基本法》确立的国家权力间监督关系以及部长在国家权力体系中的地位看，部长责任在内涵上表现为发挥联系议会与具体行政部门间“上传下达”连接者功能而应由部长承担的义务。[62]基于维持议会信任角度，部长为避免背负议会对其不信任而产生的政治包袱，负有按照议会要求作出报告说明(Rechenschaft)的义务，以使议会确信其有能力按宪法及议会的要求履行职权。[63]基于维护职权内行政活动正确性角度，部长作为独立领导特定行政部门的最高首长，对其职权范围内行政活动的合宪性和合法性负有个人的担保义务(Einstandspflicht)。[64]因此，《基本法》中部长承担的政治责任内涵是因法律身份和职权产生的报告说明义务和个人担保义务的统一。[65]所谓的问责就是部长未按宪法正确履行其责任内涵时所引发的追究机制。

尽管议会制下部长责任表现为政治责任属性，但其仍是由宪法规范确认的，是“《基本法》中的法定性责任”，[66]部长问责也要由议会依《基本法》通过法定的措施和程序[67]来实现，并最终由部长个人承担可能的不利后果。那么部长问责制的法定性与责任属性政治化带来的不确定性该如何满足法治国原则下权利保护、法的安定性和可预见性的要求？

首先，部长问责制从其产生之日起，一直是为维护宪法有效性以及整个法律体系合宪性运作服务的。它并不直接服务于个人权利的保护，即便是在采取诉讼制追究法律责任的历史阶段，作为个体的公民也从未被赋予过问责的诉权。[68]宪法中部长问责制的出发点是整体的公共利益，而非某一具体的个人权利。[69]虽然部长责任系法定性责任类型，但个人的政治责任并不经由个人权利边界的规定表现出来，而是通过其特定宪法身份与国家权力分配的关联性来体现，所谓的问责是政治信任的反义词，不存在可预先规定的、明确的法定归责事由。[70]问责成立与否的判断基准通常不是法治国原则下确定的法律规则，而是议会基于自身监督权对部长报告说明和担保义务履行情况所做的政治判断。部长问责所体现出的不确定性因其相对于法律责任的独立性和个人基本权利的无涉性，并不损及法治国原则下权利保护的要求。

其次，作为“法定性”的问责模式，法治国原则是在问责措施和程序方面发挥着保障可预见性和安定性的功能，[71]即不能用没有明确规定的或者明显违法的方式来实施问责。

(二)部长责任的问责主体

由于《基本法》规定部长责任行文上与《魏玛宪法》的差别，实践中曾引发了问责主体归属的争论。根据《基本法》第65、67条的文义，只能明确总理就其制定的方针直接向议会负责；部长是按总理的方针对所属职权范围负责，但规定没有指明部长究竟是向总理还是向议会负责。这种规则的模糊性导致了《基本法》实施后对于部长责任问责主体的不同理解。

按照当时国会参议院(Parlamentarische Rat)的观点，第65条中的部长责任并不是部长相对于议会的责任，而是其相对于总理的责任。由此部长责任的问责主体应当由总理来承担。[72]而且第64条中总理在部长选任上的人事决定权也侧面支持了总理作为部长问责主体的观点。这种《基本法》实施初期的普遍认识[73]在后续的国家法理论中受到了质疑，被认为是对《基本法》规范体系的误读。[74]

首先，《基本法》第20、28条确立的民主和权力分配原则是构建国家权力体系和法律制度的基石，而政府要取得议会信任并向议会负责是这些原则最重要的制度化要素之一。[75]因此第65条对总理和部长责任的规定是以政府向议会负责、议会监督政府为前提而进行的责任范围划分，并非对政府责任制的创设。[76]通过该条得出的部长要向总理负责仅指行政体系内部在政策执行中产生的上下级间的责任，而不是权力监督角度的外部责任。[77]同时根据《基本法》第62条，宪法上的政府是一个“合议制机关”，[78]即由总理和部长共同组成，因此部长是宪法上国家权力体系中行政权的组成部分。基于《基本法》第63条所表现出的政府对于议会信任的依赖关系，[79]部长自然要处于议会的监督与问责之下，这也是《基本法》中分权原则的必然要求。[80]

其次，《基本法》中虽然将不信任投票的对象限定为总理，但并不意味议会因此丧失对单个部长的问责权限。从部长问责制的发展来看，部长责任在内涵上随着议会监督权的巩固而愈发表现为部长对议会负有的报告说明义务。议会可以根据《基本法》第43、44条直接针对部长行使传唤权、调查权，或者通过《联邦议会议事规则》中关于议员质询的规定，强化部长报告说明义务的履行。

按照目前的共识，在《基本法》框架下部长依旧直接向议会负责，议会是部长问责制中当然的问责主体。[81]四、部长问责制中责任范围的确定

在《基本法》将诉讼问责模式废除后，部长问责在责任范围界定上已将法律归责模式排除在外，完全取决于部长负担的政治责任的范围。由于政治责任本身的不确定性，在界定其责任范围时很难简单套用法律责任归责时惯用的过错及因果关系模式。[82]

但作为“法定性”的责任类型，部长问责制中的归责范围应当在宪法规范中寻找答案。[83]按照巴杜拉的观点，可归责范围的界定应从《基本法》如下两方面规定着手：第65条规定的职权原则，即部长要对自己管辖范围内的活动负责，这也是部长责任范围最为直接的界定依据；第20、63条所体现出的议会制下政府对议会多数支持的依赖性，即议会对部长的信任。[84]此外还要考虑部长责任内涵中报告说明和担保义务之间的联系与区别。[85]

依据职权原则，部长要对其职权范围内全部行政活动承担宪法上的政治责任，因此可问责部长的范围也原则上覆盖了职权范围内所有的行政活动。[86]从议会监督角度，部长负有向议会报告说明其管辖范围内全部行政活动的义务，部长本人是否对职权范围内出现的违法行为或者紧张状态负有主观过错，以及这些情况是否实际可归因于部长本人，都不影响报告说明义务的存在。[87]而对于个人的担保义务，首先要求部长保证自己职权行为的合义务性并承担违反义务引发的问责后果；[88]其次是部长在多大范围内以本人责任后果的形式对下属的行为承担担保义务，即哪些部长领导的下级机关及人员的错误可归因于部长，目前仍存在分歧。[89]

理想化观点是基于职权原则将担保义务和报告说明义务做等价处理，否定存在可归因于部长的例外情形。[90]部长要以个人责任后果的形式对其管辖范围内的全部错误承担责任，因为部长理论上存在着控制或者监督其管辖范围内全部活动的能力。[91]但实践中这种理想状态几乎无法实现，而且将担保义务扩展至部长职权范围内所有活动的观点，本身缺乏《基本法》的规范基础。[92]

主流观点继承了魏玛时期对归责范围的界定方法，肯定部长在职权范围内对下属行为负有担保义务，但要限制在可归因于部长的范畴。对于可归因性的界定，部分学者坚持了魏玛时期的标准，认为部长对下属的担保义务以过错为限，即部长实际获悉了下属违法行为或者违法状态的存在却没有采取干预措施，或者违法行为系经部长同意时，才引发对部长的问责。[93]

反对仅以个人过错作为可归因标准的观点认为：《基本法》实施后，部长问责已转变为政治责任的问责，不再以过错原则作为归责标准，[94]继续强调过错标准有混淆法律责任与政治责任之嫌。与法律责任追求的惩戒性不同，部长问责首要是为确保以宪法原则和公共利益为导向的国家路线的正确以及政府的正常运作，并不以惩戒部长为全部内容。[95]而且单纯以主观过错为判定标准也极易发生部长转嫁自身责任的情况。[96]但不强调过错标准并不意味可归因于部长的担保范围与报告说明范围重叠。[97]受制于个人活动、命令影响范围以及认知能力的有限性，部长不可能有效监督职权范围内所有下属的全部活动，因此可归因标准的确定应当在客观上以部长命令、监督权所能实际影响的范围为限，[98]即在可归因性上淡化对主观标准的强调，转而考察部长实际影响能力的客观标准。

因此在职权原则下，部长报告说明义务的履行无例外地覆盖职权范围内的全部活动，只有涉及担保义务时才会依据个人的可归因性进行责任范围的判定。[99]

在职权原则之外，可归责范围的确定还要考虑部长责任背后体现的与议会信任之间的关系。部长在个案中是否有效履行职权，是议会基于自身政治标准[100]作出的判断。[101]问责可能产生的不利后果与议会对部长信任的存续与否直接相关。虽然依据《基本法》第65条部长问责原则上以职权范围为限，但实践中凡是能影响到议会对部长能否有效履行职权信任程度的事实，即便是个人非职权活动，都可能被纳入问责范围中，[102]比如上文提及的部长因论文抄袭而去职的事例。

综上，部长问责制下责任范围的确定并不依赖单一的标准，职权原则下部长责任的内涵原则上划定了问责覆盖的范围，但个案中责任范围的确定还有赖于议会的政治判断。

五、议会问责部长的措施

虽然《基本法》中部长问责制表现为政治问责属性，但作为“法定性”的责任类型，问责方式上依旧受法律制约，即议会只能借助于《基本法》的规则以及特别法中的具体化条款来实施问责。[103]有效问责的前提是查明事实、准确界定责任，因此《基本法》对问责措施进行规定时，延续了从保障议会信息获取权角度进行制度构建的传统。具体的问责措施主要体现在《基本法》第43条第1句规定的传唤权、第44条规定的调查权以及《联邦议会议事规则》(以下简称《议事规则》)中规定的其他类型信息获取权。

(一)传唤权

为强化部长报告说明义务的履行，议会或其委员会有权根据《基本法》第43条第1款传唤部长出席会议，部长是否按要求履行出席义务会直接影响议会对其的信任。[104]议会传唤部长的目的或是向其传达议会的观点，或是要部长提供相关信息。[105]因此被传唤的部长必须亲自出席，同时担负完整答复提问的积极义务。[106]但议会的传唤权不等于提问或者质询权，传唤是议会或其委员会整体行使的权力，而一般性的发问或质询则是议员个人基于人民代表身份享有的权利。[107]

尽管传唤权的设置对议会监督政府行为、查明部长责任是有意义的，但在实践中，因为传唤的决定需要以多数决的形式作出，而且会体现为一种议会和政府间的紧张关系，[108]因此并不经常使用。[109]

(二)基于议员身份的质询权

根据《基本法》第38条，议员作为人民的代表，依据自己的良知独立行使《基本法》赋予的权限。议员基于其身份实际享有单独向部长发问的权利，而部长对此也负有回答义务。[110]在议会内部的公开辩论原则[111]下，由议员质询部长也是议会行使问责权的法定措施。

根据《议事规则》第100条及其以下条款，议员对部长的质询有以下几种形式：

1.大质问。

根据《议事规则》第100至103条，议会党团或者5%以上的议员联合可以以书面形式通过议会主席向部长提出大质问。议会主席在接收申请后要将质问的内容通知政府，并要求政府给出是否作答以及何时作答的回复。部长对大质问做出回答后，该答复将被作为议会会议的议题加以讨论。如政府获得通知时或在获悉后三周内拒绝回答，则由议会将大质问的内容列入议会的会议议程。

尽管大质问是属于全体议员和所有议会党团的权利，但通常提起申请的是议会中的反对党，其质问政府的主要目的也不在于查明部长责任，而是借助由此引发的讨论议题表达少数派的政治立场，或者对政治对手展开批评。[112]

2.小质问。

与大质问不同，《议事规则》第104条规定的小质问在内容上有着严格要求，只能就特定范围内的事实要求部长作出答复，任何非客观的论断或者价值判断都不能在小质问中提出。小质问在程序上也要由议会党团或5%以上的议员联合提出，并经议会主席通知政府。被提问的部长应当在14天内作出书面答复，答复将以议会资料的形式印发全体议员。虽然借助小质问可以获取政府活动信息，但却只能零散地就个别问题对政府实施监督，而且小质问不能直接列入议会议题，问责效果上带有偶然性。[113]

3.单个议员质问。

根据《议事规则》第105条及附录4，议员有权提出申请，以书面形式或者在议会“提问时间”[114]以口头形式向部长发问。每名议员每会议周可以提两个口头问题，每月可以提四个书面问题，问题的内容必须与被质问部长的职权范围相关。除针对部长本人行为、言论或重大事件的质问要由当事部长本人答复外，部长可以委托一名代表代为回答。

书面提问的答复由政府按要求在一周内向议会提交。对于部长在提问时间的口头答复，提问者有权再提出一至两个附加问题，在不拖延提问时间的情况下还可以在此基础上继续附加提问。尽管议会并不就提问依据的事实和回答展开讨论，但这种在提问时间口头发问的方式却有助于有效查明部长责任，因为其不受制于党团或者议员联合中他人政治考量的左右。[115]有学者因此评价其是激发议会制活力的有效手段。[116]

(三)调查委员会制度

在问责措施中意义更大、效果更显著[117]的是以调查委员会方式行使的议会调查权。根据《基本法》第44条，第45a条第3款及《调查委员会法》(PUAG)第1条，除国防事务专属国防委员会管辖外，其余所有议会管辖权下的事项都可以通过设置调查委员会进行调查。

1.调查委员会的设立。

根据《基本法》第44条第1款，议会可以自行决定设立调查委员会；或者当1/4以上的议员提出申请时，必须决定设立调查委员会。对于前者，除非遭遇重大公众压力，否则占议会多数席位的执政党或者联盟不太可能作茧自缚，因此实践中意义不大，[118]而后者则真正体现出了调查委员会制度的部长问责和少数派保护功能。在议会作出设立决定时，要一并明确委员会的调查管辖权。

2.调查的范围。

关于调查对象的范围，《基本法》和《调查委员会法》只是概括规定为议会有管辖权的事项。但在《基本法》中隐含着一种宪法上的固有要求，即调查的事项应当出于维护公共利益的考虑。[119]尽管调查对象本身的法律属性可能有所差别，但通常都与政府行为或者行政措施有关联。[120]按照联邦宪法法院的观点，通过调查委员会行使的调查权原则上应限制在公共生活和社会事件的范围内，不能触及纯粹的私人活动。[121]

为保证调查的有效性，调查对象不局限于已经完结的政府活动，对于部长职权下未完结的活动只要调查引发的相关信息公开不会对行政活动产生实质影响，应当允许其作为调查的对象。[122]

3.调查程序的公开性。

调查委员会进行调查时并不完全享有程序自治权，而是受《基本法》、《调查委员会法》和《议事规则》有关调查程序规定的约束。[123]根据《基本法》第44条第2款，调查委员会搜集证据时要适用刑事诉讼程序中有关证据搜集的法律规定。根据《基本法》第44条第1款第1句和第2款第1句，调查程序、包括证据搜集程序通常要遵循公开原则。[124]

至于公开原则是否意味着政府成员有权按照《基本法》第43条第2款的规定出席调查委员会会议？通说认为，由于调查委员会的任务与其他委员会有所区别，通常是政治问责意义上的调查，针对的对象可能是政府成员需要承担问责后果的事项。如果允许政府成员不受限制地出席调查委员会会议，可能会提前泄露问责的内容，有导致政府掩盖责任的风险。因此，政府成员依据《基本法》行使的出席会议权在调查委员会制度中有所例外。[125]是否允许政府成员出席调查委员会会议，要结合个案的情况具体分析，不能一概而论。[126]

4.调查的结论。

根据《调查委员会法》第33条，调查程序终结后，调查委员会要向议会提交书面报告，说明整个调查过程、获取的证据以及得出的结论。调查报告首先要在委员会内部获得多数同意，对事实认定或者结论存在分歧的，[127]可以以少数观点的形式一并写入报告。

议会接到报告后，可以对报告展开辩论，具体的后续程序由议会自行决定。议会可以以正式决定的形式表明对调查结论的态度，或者先接收报告并将其列入后续的会议议题，或者基于报告作出谴责相关政府成员的决定。[128]

六、部长问责的后果及其评价

鉴于最能体现问责效果的不信任投票制度在《基本法》中只能针对总理实施，同时考虑到总理享有的组阁权，作为部长责任问责主体的议会，虽然依法拥有多种查明部长责任的措施，但是受法定权限的限制，并不能直接针对部长作出惩罚性的罢免决定。《基本法》中也因此没有对部长问责的后果予以明确规定。但从部长问责制体现的政府对议会信任的依附关系来看，问责成立的后果实际上是部长因其职权履行的瑕疵状态而导致议会对其的不信任。结合《基本法》中国家权力间相互关系的规定，所谓议会的不信任，其实意味着部长已经间接丧失了获得其相应职权的宪法性基础。因此部长问责的责任后果最终只能表现为部长去职，或者是如同大多数引发部长问责事件中表现出的部长迫于议会不信任的压力主动辞职，或者是部长被解职。

综合德国部长问责制的历史发展和当下的实现方式来看，部长问责的重心已由单纯的法律惩戒性问责转变为旨在查明责任、保障国家行政合宪性运行的政治监督性问责。通过《基本法》确定的职权原则，一方面将部长的报告说明义务无例外地扩展至其职权内的所有活动，并通过完善议会获取信息的渠道来保证国家各个行政分支的运行处于议会的有效监督之下；另一方面通过对部长课以个人的担保义务来敦促其积极勤勉地履行职权，尽可能地运用其作为部门最高首长的领导地位来保证下属行政活动的合义务性。作为《基本法》框架下独特的问责制度，部长责任背后反应的是部长对议会信任的依赖，由此所带来的责任属性政治化虽然给归责带来了一定的不确定性，但却超越了传统法律责任问责的局限，可以从合法性、合目的性等方面全方位监督部长能否有效履行职权，并通过问责中施加的政治压力来达到问责的效果，同时又避免了国家权力之间的不当干涉。

(责任编辑：曹鎏)

【注释】 *本文系国家法治与法学理论研究项目之“欧洲问责制研究”(12SFB3012)课题的阶段性成果。

[1]BT-Drs.1/3551, S.2ff.

[2]Mehde, DVBl 2001, S.13.

[3]Badura, ZParlF 1980, S.573; Vogel, FS Schack, S.185.

[4]作为概念的“责任”在德国语境下具有多面性，根据内容上特定化填充的不同，在德国法学理论中通常把责任分为道德—伦理责任、政治责任及最为严格的法律责任。Vgl. Michaelis, DVBl 1978,S.125f.; Wuttke, aaO, S.6f.; Kr?ger, Die Ministerverantwortlichkeit in der Verfassungsordnung der BRD, S.12.]。

[5] Vgl. Kr?ger, aaO, S.12.

[6]Badura, aaO, S.573.

[7]s.o.

[8]Marschall v. Bieberstein, in Anschütz/Thoma(Hrsg.) HbDStR I, S.522.

[9]Popp, Ministerverantwortlichkeit und Ministeranklage im Spannungsfeld von Verfassungsgebung und Verfassungswirklichkeit, S.10.

[10]Freund, in Starck/Stern(Hrsg.), Landesverfassungsgerichtsbarkeit II, S.318.

[11]Greve, Die Ministerverantwortlichkeit im konstitutionellen Staat, S.31.

[12]s.o.

[13]Greve, aaO, S.30f.; Ellwein, über politische Verantwortung, S.19.

[14]E. Maurer, Die Ministerverantwortlichkeit in konstitutionellen Monarchien, S.26.

[15]Popp, aaO, S.23.

[16]E. Maurer, aaO, S.26.

[17]Popp, aaO, S.12.

[18]Vgl. E. Maurer, aaO, S.15; Martin, in Stammler/Cordes(Hrsg.), HRG III, Sp.1535.

[19]E. Maurer, aaO, S.14.

[20]Badura, aaO, S.575. Ellwein, aaO, S.20.

[21]因为诸侯国立宪的自主性与非同步性，大臣问责制的确认经历了一个渐进过程。Vgl. Greve, aaO, S.37; Freund, aaO, S.323。

[22]Vgl. Wuttke, aaO, S.8.

[23]根据该宪法第13条，邦联内各国必须制定本国宪法。

[24]邦联内先后有24个国家通过宪法确认了提起大臣控告的问责模式。Freund, aaO, S.323f。

[25] Vgl. Biedermann, Die Untersuchungsausschüsse im deutschen Staatsrecht, S.12.

[26]源于英国的“select committees of inquiry”制度。Klein, in Maunz/Dürig, GG, Art.44 Rn.5。

[27]Klein, aaO, Art.44 Rn.9.

[28]Biedermann, aaO, S.13; Martin, aaO, Sp.1535ff.

[29]Freund, aaO, S.316f.

[30]Vgl. Huber, Deutsche Verfassungsgeschichte seit 1789 I, S.339.15 Greve, aaO, S.39.]

[31]Badura, aaO, S.575.

[32]Frotscher/Pieroth, Verfassungsgeschichte, S.149ff.,154.

[33]Freund, aaO, S.323.尽管大臣问责在此阶段保留了追诉犯罪的外表，但已区别于针对任何人都适用的刑事责任，属于因大臣身份而引发的特定责任。Greve, aaO, S.39。

[34]§126 Nr.i, k PaulKV.

[35]Vgl. Klein, aaO, Art.44 Rn.10.《保罗教堂宪法》中对议会调查权的确认比以往更进一步，标志着议会独立监督权限的确立。Wuttke, aaO, S.11。

[36]议会可以基于调查权而行使诉权。vgl. Steffani, Die Untersuchungsausschüsse des Preu?ischen Landtages zur Zeit der Weimarer Republik, S.47f。

[37]Vgl. Wuttke, aaO, S.10.

[38]Frotscher/Pieroth, aaO, S.176f.

[39]Vgl. Ellwein, aaO, S.21.

[40]此举是对北德意志邦联宪法制度的延续，帝国时期有过恢复调查权的努力，但都没有成功。Vgl. Steffani, aaO, S.61ff。

[41]Freund, aaO, S.325; Vogel, aaO, S.186.

[42]Vgl. Huber, aaO III, S.65f.

[43]Vgl. K?lble, D?V 1973, S.1.

[44]Vgl. Laband, Das Staatsrecht des deutschen Reiches I, S.381。俾斯麦原话见Ausgew?hlte Reden des Fürsten von Bismarck II, S.329。

[45]Vogel, aaO, S.186.

[46]Morlok, in Dreier(Hrsg.), GG, Art.44 Rn.3.

[47]Vgl. Monz, aaO, S.30.

[48]Marschall v. Bieberstein, aaO, S.524ff.

[49]Vogel, aaO, S.186f.

[50]Art.33,34WRV.

[51]Weber, in Winckelmann(Hrsg.), Max Weber-Gesammelte politische Schriften, S.352f.

[52]Vgl. Steffani, aaO, S.72.

[53]Weber, aaO, S.353.

[54]Steffani, aaO, S.74.

[55]Klein, aaO, Art.44 Rn.17.

[56]Art.172 WRV.

[57]Vgl. Monz, aaO, S.32.

[58]Wuttke, aaO, S.17.

[59]Vgl. auch Badura, aaO, S.573.

[60]Vgl. Michaelis, aaO, S.126.

[61]Vgl. Badura, aaO, S.573.

[62]Vgl. Mager, in v. Münch/Kunig, GG, Art.65 Rn.12; Mehde, aaO, S.18.

[63]Vgl. Kr?ger, aaO, S.7,17ff.; Ellwein, aaO, S.41ff.

[64]Vgl. Kr?ger, aaO, S.22ff.; Mehde, aaO, S.17.

[65]Vgl. Kr?ger, aaO, S.17ff.,23f.; Hermes, in Dreier(Hrsg.), GG, Art.65 Rn.39.

[66]Kunig, Jura 1993, S.220.

[67]Kunig, aaO, S.220; Masing, ZRP 2001, S.37.

[68]Popp, aaO, S.27.

[69]Kunig, aaO, S.220f.

[70]Masing, aaO, S.37.

[71]s.o.

[72]Vgl. Badura, aaO, S.577.

[73]Vgl. Hermes, aaO, Art.65 Rn.40.

[74]Badura, aaO, S.577; Oldiges, in Sachs(Hrsg.), GG, Art.65 Rn.22.

[75]Vgl. Hermes, aaO, Art.65 Rn.38.

[76]Badura, aaO, S.577.

[77]Vgl. Wuttke, aaO, S.48.

[78]Hermes, aaO, Art.62 Rn.10; Kr?ger, aaO, S.8.

[79]Wuttke, aaO, S.38.

[80]Vgl. Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts der BRD, S.207.

[81]Kr?ger, aaO, S.7; Hermes, aaO, Art.65 Rn.40; Oldiges, aaO, Rn.22.

[82]Vgl. Wuttke, aaO, S.51; Schr?der, in Isensee/Kirchhof(Hrsg.), HStR III,§65 Rn.52.

[83]Mehde, aaO, S.15.

[84]Badura, aaO, S.579f.

[85]Kr?ger, aaO, S.23f.

[86]Schr?der, aaO, Rn.56.

[87]Hermes, aaO, Art.65 Rn.39; Schr?der, aaO, Rn.57.

[88]Stern, Staatsrecht II, S.319.

[89]Mehde, aaO, S.16; Schr?der, aaO, Rn.57.

[90]Vgl. Badura, aaO, S.580f.

[91]Vgl. Wuttke, aaO, S.51.

[92]Vgl. Mehde, aaO, S.16f.

[93]Vgl. Stern, Staatsrecht II, S.319f; Ipsen, Staatsrecht I, Rn.465.

[94]Vgl. Badura, aaO, S.581; Oldiges, aaO, Rn.22.

[95]Wuttke, aaO, S.54.

[96]Vgl. Kr?ger, aaO, S.19ff.; Wuttke, aaO, S.54f.

[97]Badura, aaO, S.581.

[98]Kr?ger, aaO, S.20; Mehde, aaO, S.17.

[99]Badura, aaO, S.581; Mehde, aaO, S.19; Schr?der, aaO, Rn.57.

[100]Kunig, aaO, S.220.

[101]Wuttke, aaO, S.55.

[102]Vgl. Kr?ger, aaO, S.19.

[103]Vgl. Masing, ZRP 2001, S.37; Kunig, aaO, S.221.

[104]Morlok, aaO, Art.43 Rn.8.

[105]s.o.

[106]但实践中部长积极发言并不常见，Achterberg, Grundzüge des Parlamentsrechts, S.61。

[107]Vgl. Morlok, aaO, Art.43 Rn.12.

[108]Morlok, aaO, Art.43 Rn.9,13.

[109]《基本法》实施后的前九届议会中，共有28次传唤的提案，获得成功的只有8次，Achterberg, Parlamentsrecht, S.464。

[110]Vgl. Kunig, aaO, S.221.

[111]BVerfGE 70,324(355).

[112]Vgl. Wuttke, aaO, S.83; Kunig, aaO, S.221.

[113]Vgl. Wuttke, aaO, S.84f.

[114]其制度原型是英国议会的“Question Time”制度。Achterberg, Parlamentsrecht, S.470。

[115]Wuttke, aaO, S.87.

[116] Kunig, aaO, S.221.

[117]Kunig, aaO, S.222.

[118]Vgl. Wuttke, aaO, S.102f.

[119]Kunig, aaO, S.222; Pieroth, in Jarass/ders., GG, Art.44 Rn.3(下文引为Pieroth, aaO); H. Maurer, Staatsrecht I,§13 Rn.139。

[120]H. Maurer, aaO, Rn.139.

[121]BVerfGE 77,1(44).

[122]Klein, aaO, Art.44 Rn.150ff.

[123]Klein, aaO, Art.44 Rn.170.

[124]Pieroth, aaO, Rn.7

[125]Klein, aaO, Art.44 Rn.188ff.

[126]Wuttke, aaO, S.114.

[127]Vgl. Wuttke, aaO, S.120.

[128]Wuttke, aaO, S.121.　

【期刊名称】《行政法学研究》【期刊年份】 2017年 【期号】 3