一、通过调解的社会控制

作为一种理想状态，调解是纠纷解决的重要方式，它因为既克服了“当事人谈判”容易陷入僵局的弊病，同时也克服了“裁判模式”意志专断的问题，从而成为广受欢迎的纠纷化解模式。相较于诉讼方式，调解能够在很大程度上实现怨恨最小化，[1]通过一种迅捷有效、高度非正式的方式了却个人间的不良情感。[2]从这个意义上讲，调解实践更关注社会成员之间的关系网络，而不像诉讼将注意力主要集中在经济利益的分割上。正因如此，调解在维护社会团结、增进社会整合上具有无可替代的作用。此外，与诉讼模式的进攻性不同，调解强调对自身行为的反省，[3]通过主动的宽容和退让，为纠纷和解创造机会。这一点与儒家所倡导的修身哲学一致，以反身自省而不是在对方身上寻找让自己摆脱责任的事由来提升自己的境界，从而实现人际关系的和谐。调解在纠纷解决上的意义还不限于此，除了自我反思之外，它还鼓励一种平等的对话协商哲学，纠纷化解不是哪一方赢哪一方输的“零和博弈”问题，而是在不断互动和商讨的基础上实现双方共赢。美国法学家富勒（Lon Fuller）对调解的描述精妙掌握了调解带给人的转化：“调解的核心特征，是能使当事人双方彼此调整其取向，不是通过法规迫使他们这样做，而是帮助他们对彼此的关系产生新的、共同的认识，致使他们改变彼此间的态度与取向……调解者的恰当功能，不是引导当事人接受一些正式规范去支配他们将来的关系，而是帮助他们去接受一种相互尊重、信任和理解的关系。”[4]作为纠纷解决的重要方式，调解体现了人们对人际关系和谐的追求，调解过程往往会将社会最基本的价值理念彰显出来。[5]

实际上，纠纷解决往往是调解的一种理想后果，在大多数实践中，调解更主要的目标在于实现对纠纷本身的控制，防止纠纷进一步恶化。虽然理想的调解被设定为是以民主平等、意思自治的原则精神为指导，[6]在中立第三方斡旋之下达成纠纷解决的合意；但是在实践中，这种理想的调解方式却往往因为过分自由化而陷入与“谈判模式”相同的困境，纠纷一方的否决在很大程度上会导致调解的失败。而由于担心调解不成可能造成纠纷的激化，调解人倾向于通过各种方法诱导纠纷双方达成和解。从治安调解的实践来看，纠纷控制对当事人的利益在于，避免了纠纷的激化、升级，使日常生活恢复平静；对警察的好处在于，通过纠纷的“摆平”消除治安秩序隐患，达到了警务治理的基本目的。[7]

为了促进通过纠纷控制来实现社会治安的目标，中国制定了奖励调解的相关规定，符合奖励条件的情形包括：“调解纠纷和防止民间纠纷激化工作成绩显著，连续三年无因民间纠纷引起的刑事案件、自杀事件和群众性械斗”;“积极开展法制宣传教育、预防民间纠纷效果显著”；“积极向村（居）民委员会报告民间纠纷和调解工作情况，为减少纠纷发生和加强基层政权建设作出突出成绩”；“在防止民间纠纷激化工作中，积极疏导，力排隐患，临危不惧，挺身而出，舍己救人，对制止恶性案件发生或减轻危害后果作出突出贡献者”;“及时提供民间纠纷激化信息，为防止或减轻因民间纠纷激化引起的重大刑事案件、群众性械斗事件发生，作出较大贡献者”。[8]通过这些奖励条件可以看出，国家对调解制度的期待更主要是在于纠纷控制，确保民间纠纷不至于转化成严重的治安案件和刑事案件，至于纠纷能否在一个平等协商的基础上获得真正有效的化解，这并非国家所关心的。

作为理想状态的纠纷解决与作为实践状态的纠纷控制，两者之间的区别主要在于国家权力的介入程度。纠纷控制意味着调解制度的政治化和治理化，它有助于传达和适用意识形态原则、价值观和党的规划；有助于动员人民更加信奉党的政策和目标。[9]这被认为是法律治理化的一种表现，即法律的目的既不是通过审判来实现社会正义，也不仅是通过调解来平息纠纷，而是在解决问题的过程中贯彻党的路线、方针和政策，实现共产党改造社会、治理社会的目的。[10]然而，按照西方自由主义法治理念，调解的唯一目标在于实现平等协商的纠纷解决，并且在这一过程中杜绝国家权力的介入。根据这种观点，在一定范園内、在自愿的原则下将调解吸纳为纠纷解决制度的一部分无疑是有益的，而一旦调解与强制相挂钩，调解马上便成为一个有害的制度，法院的强制性调解更是遗害无穷。[11]中国的人民调解因为具有强制性而遭受批评，认为这样的调解导致的是压制而不是冲突的转化，在地方警官的支持下，自以为是的调解员对居民是一个威胁而不是和平使者。[12]

基于此种判断，自由主义者认为现代法治比传统儒家式的调解能更有效实施公义，任何权利受到非法侵害的人都可以诉诸法庭，由法官运用维护人权与社会公正的法律作出不偏不倚、忠实可信的判决。[13]在这里自由主义犯了一贯都有的错误：任何一项制度，只要存在威胁自由的可能，就应当被全盘否定；既然调解无法实现基于意思自治的纠纷解决，那么就只能求助于司法制度。一方面，纯粹自由化的调解制度往往解决不了问题，因为纠纷双方很可能在最开始的时候就存在权力不平等的情况；另一方面，通过权力介入来实现纠纷控制，这对于社会治安本身具有极大的价值。因此，完全没必要因为调解过程有权力介入而将其彻底否定，一味强调诉讼制度，何况诉讼制度本身带有更强的国家权力介入。公正地说，以纠纷控制为目标的调解制度和司法制度各有贡献，它们在本质上都是社会控制的一部分，一味地要求只能使用调解制度或司法制度都是不对的。也许合理的制度安排是：尽可能适用调解制度，在调解不成的情况下则进行有效的判决。

二、当事人为什么选择治安调解

纠纷发生之后，当事人可以有多种解决方式，例如忍让、私力救济、诉讼等等，然而在现实生活中最受欢迎的却是调解，即使以司法制度为核心的现代法治建设已经被推行了多年。随着人民调解的式微，越来越多的纠纷涌向派出所，当事人寻求治安调解的愿望越来越强烈。一般认为，当事人之所以选择调解，是因为这种方式能够低成本高效率地实现纠纷解决；然而，笔者在华北的林乡派出所调研时发现一种有趣的现象，越来越多的当事人寻求治安调解的首要目标并不是要真心诚意地化解矛盾，而是希望借助调解谋取个人的私利。当然，调解的过程本来就是一个利益调和的问题，当事人因为在纠纷过程中利益受损而要求对方予以补偿，这本身并无不妥。然而吊诡的是，当事人渐渐地将治安调解作为一个可以通过讨价还价而获利的媒介。

2007年的《公安机关治安调解工作规范》第3条规定对于因民间纠纷引起的殴打他人、故意伤害、侮辱、诽镑、诬告陷害、故意损毁财物、干扰他人正常生活、侵犯隐私等违反治安管理行为，情节较轻的，经双方当事人同意，公安机关可以治安调解。”第14条规定公安机关对情节轻微，事实清楚，因果关系明确、不涉及医疗费用、物品损失或者双方当事人对医疗费用和物品损失的赔付无争议，符合治安调解条件，双方当事人同意现场调解并当场履行的治安案件，可以进行现场调解。”这意味着治安调解不仅包括对纠纷双方关系的调解，而且包括对因为纠纷引发的赔偿问题进行调解。对于情节轻微的纠纷案件，当事人通过选择免费的治安调解来获得赔偿显然要比选择诉讼来得划算。

案例：[14]一起学生打架的事闹到林乡派出所。事情起因于同宿舍的小孩打架，沈强中队长并不想立案，而是苦口婆心地进行开导，先说甲方不对，再说乙方不对，希望两个小孩子握手言和。最后，小孩子倒是握手言和了，然而甲方的父亲不满足孩子的和解，希望得到相应的赔偿，他的理由是小孩觉得头疼，可能需要住院。实际上甲方的检查费用只要200多元。一会儿乙方的父母也过来了，双方就吵了起来。乙方说一分钱也不愿意掏，因为“要是没有老师拦住，她的小孩就被甲方的家长打了”。在沈强中队长的努力下，该案最后还是调解成功了，乙方父母支付了100元，双方互不追究。后来沈强中队长跟我说：“原本这事情也不需要立案，小孩子打架，没几天就好了。现在家长跟以前不一样了，稍微有点事情就要钱。就像以前邻居吵架，也很少有闹到派出所来的，现在即使是芝麻大的事情都要找派出所解决。”

在上述案例中，虽然当事人并没有通过调解获得全部的补偿，但是治安调解毕竟在较短的时间内为其化解矛盾并使其得到部分的补偿，这显然要比诉讼来得有效。如果起诉的话，首先要支付诉讼费用，审理的程序繁琐而漫长；更为重要的是，法院并不见得站在甲方的立场上判决，很有可能法院判决甲方败诉而使其一点“赔偿”都拿不到。对于多数当事人来说，尤其是对于农民，法院给他们的感觉是神秘莫测的。他们觉得，一旦把纠纷交由法院审理，自己就丧失了一切控制权。这种对纠纷控制的不确定感在很大程度上使当事人与法院之间产生了疏离。相较而言，近年来国家对公安部门的整顿使其对社会的开放度越来越大，“有困难找警察”的口号吸引了越来越多的当事人。人们发现自己不仅可以充分地参与到纠纷的调解过程中，甚至可以控制纠纷调解的进程。

案例：[15]一起有关城管执法的案件闹到林乡派出所。城管查处非法施工问题，与施工方发生争执。施工方报警，并且声称有一名员工被城管执法人员打伤了。城管辩解说是正当防卫，而且有执法录像为证。问题比较清楚，施工方确实没有合法证件，施工方自己也承认，但是现在的问题是有人受伤了。很快，这个受伤的员工就到医院做检查，而且是非常彻底的检查。在民警看来，实际上该员工并没有受什么伤，最多就是有点皮外伤。但是民警了解到，这位“伤员”单单住院检查就已经花费了4000元。现在他们要求这笔费用应当由城管来承担，城管显然不能接受，认为这明显是讹诈。虽然民警也认为这是讹诈，但是也没有更好的办法，只要城管一天不掏钱，对方就会不断地住院做检查。

像这样的案例并不少见，纠纷一方通过到医院不断检查来造成利益受损的事实，并以此提升在治安调解中的优势。当前的治安调解由于采证上的困难，对于纠纷中的过错很难做出准确的裁定，因此基本上是采取“受伤结果主义”，即“没受伤的一方理亏，必须对受伤的一方做出赔偿”，“谁受的伤轻一些谁理亏，必须对受伤重的一方做出赔偿”。所以有关机构作出的伤害鉴定就成了重要的调解依据，至于是哪一方的过错、谁的过错更大则显得不那么重要，或者说“受伤结果主义”已经决定了“过错”的责任划分。

案例：[16]前几天发生了一起初中学生打群架的案子，学生甲做笔录时说参加了打架，他们把对方的一个学生打伤了。今天学生甲的母亲带他到林乡派出所，否认了打架的事情。他母亲说：“我反复问他，他都说没有打。”民警很恼火：“到底是谁在调查呢，我这里什么材料都有，还反悔，要不看下录像？”没想到甲的母亲就说要看录像，而民警手头上并没有录像，只能说现在不能看，让她回去把钱准备好了，多少要赔受害人一些钱。后来民警跟我说，不管打了没有，一方受伤，另一方肯定都要赔钱，因为只有这样才能把案子平息下来[17]。

严格来说，只有在规定的司法鉴定机构进行的伤害鉴定才可以成为定案的依据。但是在治安调解的过程中，尽量促成和解，避免纠纷的恶化是最终的目标，因此否定当事人在其他医院所做的检查鉴定会因为忤逆当事人的意愿而增加调解的难度。何况当事人确实为检查而增加了开支，这虽然不一定为司法程序所承认，但在治安调解中却是不能忽视的现实“损害”。当事人对于派出所的顾虑显然很了解，正是利用派出所希望达成调解的愿望，当事人在很大程度上支配了调解的进程。通过制造更多的纠纷损失，实际上是给派出所增加更大的调解难度，从而激励派出所更加卖力地做通另一方纠纷当事人的工作。然而派出所的麻烦还不止于此，一方当事人对于纠纷损失的制造往往也会刺激另一方当事人进行纠纷损失的制造，从而形成相互竞争的格局，而夹在中间的派出所则处于越来越被动的状态。

有时候，人们甚至会故意制造纠纷来引发治安调解，并从中牟取不应得的利益。此时的治安调解就成了纯粹的利益工具，而不再是纠纷解决或纠纷控制的媒介。

案例：[18]去年，某铁路工程基本完工之后，开发商要对占地面积进行测量，在办事处的配合下，开发商经过一家人的菜地，踩到了两棵白菜。田主要求赔偿十二万元，否则不让通行。开发商没办法，只好报警，民警过去之后，展开了大量的调解。调解不成，只好让开发商先回去。去年6月，开发商又去丈量，田主又进行阻拦。今天，开发商又去丈量，依然没能成行。开发商告到区政府，要求解决此事。区政府给派出所压力，要求必须想出一个法子，把闹事者抓起来。

在这个案子中，田主显然是想借助派出所的力量在开发商身上捞笔钱。对于这样的情况，派出所也只能不断地进行调解。纠纷双方的赔偿数额分歧过于悬殊，根本没有谈拢的希望。严格地说，这完全是一起被制造出来的纠纷，田主的本意并非维权，而更像是无理取闹。然而派出所并不愿意主动地采取强制措施，因为这意味着一切后果都将由派出所承担。两棵白菜引发十二万元的赔偿，这本身就很奇怪；然而更奇怪的是在派出所介入调解之后，田主似乎始终保持着优势地位。当然，田主的一意孤行也面临着风险，一旦政府不再迁就，始终可以想出法子“把闹事者抓起来”。由此可见，作为一种新的博弈过程，无理取闹的一方如果能把握时机，见好就收，很有可能通过治安调解获得一定的好处；但是如果他一意孤行，得寸进尺，最终也可能面临“迟来的依法处理”。

三、追求“表面的和解”

治安调解的理想目标是实现纠纷的彻底解决，而在实践中往往因为国家权力的介入而成为纠纷控制的媒介，即以预防纠纷的恶化为调解的基本目标。通过对纠纷的控制，国家可以在很大程度上实现对社会的控制。应当指出的是，通过治安调解的纠纷控制之所以能够实现，是因为调解不成之后可以依法处理。“依法处理”的强制力虽然是对纠纷的一种压制手段，但是因为它所具有的权威往往使治安调解可以顺利进行下去。从这个意义上讲，纠纷控制的实现意味着治安调解仅仅是一种可供选择的方案，而不是唯一的方案。然而当前的治安调解日益丧失了纠纷控制的功能；相反，调解的过程在很大程度上受到当事人的控制，治安调解几乎成为派出所唯一的选择。当然，这并不意味着警察的调解技术一点意义都没有。事实上，娴熟的调解技术对于追求“表面的和解”具有重要的作用。

案例：[19]中心医院警务室附近发生了一起警情，是因为行车发生了肢体冲突。社区民警文炳当场对他们进行调解，但是似乎没什么效果，就又报了警。沈强中队长过去了，坐在那里听两个当事人分别介绍事情发生的经过。说完之后，沈强队长说了两句话：“事情也不大。”“今年都多大了？”一个当事人说三十多了，另一个当事人说四十多了，回答的时候都表现出不好意思的样子。很快事情就缓和下来了，进入有关赔偿的讨论中。根据经验，赔钱最好当场解决，所以当文炳提出让受伤的一方到医院检查后再决定赔偿数额时，被沈强队长当场制止了。在他的主持下，纠纷双方当场讨论了价钱，最后决定由打人的一方当场支付五百块钱给被打的人。

相同的一个案例，由不同的民警来处理就可能有不同的后果，这与民警的阅历、经验和权威有很大的关系。相较于沈强中队长，文炳的调解经验显然还欠火候，当然这与他本人说话较冲也有关系。对于沈强中队长而言，通过两个简单的问题，一下子就能够把当事人的羞耻感唤醒，使他们意识到为这样的小事而在大庭广众之下发生争吵是一件多么丢人的事情。一旦有了这种羞耻的感觉，纠纷双方的冲突就很容易缓和下来。

另外一种调解的技术是“以处理促调解”，即吓唬纠纷双方要对他们依法进行处理，使其意识到与其共同遭受处理的后果，还不如各自退让一步达成和解。

案例：[20]甲的妻子在夜里不断遭遇骚扰电话，第二天一问，有人告诉她是乙打的电话，于是不由分说地扑打乙。两方皆不认识，乙不承认自己打了骚扰电话，也打了甲的妻子。双方告到派出所，甲的妻子声嘶力竭地哭喊，要求乙方赔偿。乙方毫不示弱，也大声驳斥。民警分别找当事人询问、做笔录。甲在做笔录时，滔滔不绝地讲话，搞得民警不好记录，烦得很，就用力拍了一下桌子。甲瞪了民警一眼，很受委屈地坐在那里大口喘气。民警大声呵斥道：“你就不能慢慢地说！我问一句，你回答一句！”甲忿忿地说：“你铁，好，你铁！”之后的问话就顺畅了一些。

当事人重组事件的逻辑是利己的，有偏重的，甚至是矛盾的，他的重点不是把问题说清楚，而是反反复复地强调自己受委屈的那一点，其他的内容则是无关紧要的；而民警重组事件的逻辑是客观的，尽量做到没有偏重，不出现矛盾，重点在于把问题的来龙去脉解释清楚，因此会经常涉及不利于当事人的细节，这一点就容易引起当事人的不解和不满，以为警方是站在对方的立场上说话。这两种逻辑具有很大的张力，民警那一拍就确立了自己的话语主导权。

问完之后，由当事人确认签名。甲的妻子担心签了字之后自己就要不到赔偿，因此拒绝签字。民警给她解释这仅仅是一个程序，与最终结果无关，这并没有扭转该妇女的决心。陈卫东中队长最后抛下一句，要我们管就签字，不签字就自己回去。妇女一听，马上就签了。签完字之后就开始进行调解，一直持续到晚上，过程中双方不断吵架，打电话，叫人。民警时刻关注当事人的动向，不让其跑到外面。当然，多数时候是让当事人自己吵，在民警看来，吵一吵，消消气，也许就把问题化解了。实在调解不了，最后民警想了个办法，假装不再调解，直接依法处理，每人要交三百元体检费，并且拘留十天。处理结果打印出来之后，让当事人签字。当事人一看民警来真的，权衡了一下，最终还是和解了，由甲方赔偿乙方三百元，事情总算有个结了。

民警说，这叫“不见棺材不落泪，不出狠招不和解”。他们对于这一招的奏效非常得意，最终使调解得以达成。虽然民警作出了依法处理的架势，但是一般都不会对纠纷当事人进行实质性的治安处罚，而是希望通过采取拟对纠纷当事人进行处罚的姿态，以再次寻求通过调解的方式解决纠纷的结果。[21]问题在于，既然双方达不成和解，为什么非要逼他们和解呢？“多调少裁”是公安部门一个重要的指导思想，相对而言，调解比直接的裁定更有利于社会的团结。然而，当调解必须达成（不一定能化解）几乎成为治安调解的唯一目标时，很容易导致调解工作陷入没完没了的困境之中。基层民警并不排斥调解，而是希望按照法律规定，在调解不成的情况下可以依法进行处理。

对调解必须达成的执着追求，经常会导致许多荒唐的做法出现，甚至为了达成调解而避免纠纷双方的对话。

案例：[22]A的弟弟与B的堂姐今天在区法院判决离婚，双方发生了肢体冲突。B的堂姐不愿意离婚，除非丈夫给其50万元。丈夫愿意给25万元再加一栋房子，女方不答应。A的母亲C（76岁，身体非常硬朗）在法庭上向法官磕头，威胁说如果不判决离婚她就要死在法官面前，最后导致法庭休庭。走出法庭之后，双方发生对骂，C虽然年老，但却是个骂人高手。B有30来岁，显然也不甘示弱，说了一些难听的话。A发现B对自己的母亲指指点点，就上前撕扯，被B一把推开，B正在四处寻找工具的时候，被法院工作人员拉开了。这时候B报警了。A一发现警察来了，自己觉得吃了大亏，却是对方报了警，于是在警察的面前甩了B一巴掌。警察把双方都带到派出所，双方在调解室里唇枪舌战，火药味极浓。好说歹说，双方在被民警隔离开的情况下依次签下了所谓的“和解协议”。刚一签完，A就扬言要通过法律之外的手段解决，她对于所谓的和解协议显然没放在心上。

这样一份“和解协议”的达成很难说有什么意义，民警当然也知道当事人之间的纠纷根本没有得到解决，和解仅仅是在文本上实现了。这样的现象与自由主义者所批评的“调解政治化”很类似，但是却属于两种不同性质的问题。所谓“调解的政治化”更强调调解过程中警察权力的强势及其对于当事人利益的损害，调解成为国家控制社会的一种媒介。然而当前的调解更多地显示了警察的无权状态，达成和解仅仅是为了逃避纠纷的困扰，而无法真正实现纠纷控制。正因如此，警察几乎不敢动用强制手段，很多时候只能以低声下气的方式来哀求当事人达成“和解”。而偶尔碰到几个通情达理的当事人，竟让民警感动不已。

案例：[23]沈强中队长跟我抱怨，现在老百姓动不动就告状，有理的告，没理的也告。他搞不懂，为什么现在成为这个样子。去年处理的一个案子，双方当事人关系原本很好，打了一架，沈强中队长苦口婆心地给他们做工作，最后双方握手言和，抱头痛哭。“说真的，我当时都感动了”，沈强中队长颇有感触地说，“要是每个人都像他们那样，那社会才真是和谐了”。“但现实是残酷的，实际上民警遇到的很多案子都很棘手，双方因为一点小事，都要争个高低，都想从对方身上捞些钱。捞不着的，小钱就由民警自己垫上，大钱就由所里解决。遇到一两个通情达理的，民警都感动得不行，我到现在也就遇到过三例”。沈强中队长认为也许是因为当前正处在社会转型期，也是矛盾多发期，这样想想心里也就平衡一些。

为了达成表面上的和解，民警往往表现出低声下气的样子。上述案例中“以处理促调解”的方法一般要在特殊的情况下使用，即民警通过先前的调解发现当事人的性格比较软弱，对于纠纷中的诉求虽然坚持不懈但是不至于一意孤行。如果当事人表现得非常强硬，那么民警“以硬碰硬”的办法就可能适得其反，结果不仅表面的调解无法达成，反而得罪了双方当事人。所以，更为稳妥的办法是装扮出可怜的样子，争取当事人对警察工作的同情，“给警察一个面子”。有些案件确实难以查清，无法取证，或者当事人各执一词。为了防止上访的发生，民警就自己掏钱摆平。[24]因此民警都害怕接案子，这显然是不正常的，就好比如医生看到病人都不敢医治一样。

民警自掏腰包“化解纠纷”，这并不是因为民警体谅当事人的困难伸出援助之手，相反他们是为了更快地摆脱纠纷的束缚从而达成“表面的和解”。这相当于案件承包责任制：谁接的案子就由谁来化解，摆平得了的，就是高手，摆平不了，就只能自己吃亏。这种做法使公安机关作为一个公共部门不断趋于“私人化”，而“私人化”的控制体系显然不利于整个社会治安工作的开展。

四、治安调解异化的机制

公安部门规定，调解一般为一次，必要时可以增加一次。[25]对明显不构成轻伤、不需要伤情鉴定以及损毁财物价值不大，不需要进行价值认定的治安案件，应当在受理案件后的3个工作日内完成调解；对需要伤情鉴定或者价值认定的治安案件，应当在伤情鉴定文书和价值认定结论出具后的3个工作日内完成调解。对一次调解不成，有必要再次调解的，应当在第一次调解后的7个工作日内完成。[26]按照规定，一般的治安调解最多只能进行两次，两次调解不成，公安机关可以直接依法处理。而在调解期限上，两次调解应当在10天之内完成。然而林乡派出所的实践表明，大量的治安调解都需要进行两次以上，多者甚至达到十来次；而在期限上，半个月以上还不能结案的调解不在少数。从表面看来，这样的局面似乎显示了基层民警主动调解、积极化解社会矛盾的热情；然而真实的情况并非如此，派出所所追求的仅仅是表面的和解，对于矛盾是否真正得到化解并不为他们所关心。

公安机关规定，治安调解应当首先查明事实，收集证据；[27]治安调解应当分清责任，实事求是地提出调解意见，不得偏袒一方；治安调解应当通过查清事实，讲明道理，指出当事人的错误和违法之处，教育当事人自觉守法并通过合法途径解决纠纷。[28]事实上，不仅仅是治安调解，所有类型的调解都应当在明确是非的情况下进行。例如，在民间纠纷的调解过程中，要求查明事实，分清是非，促使当事人互谅互让；[29]人民调解委员会调解纠纷，应当在查明事实、分清是非的基础上，充分说理，耐心疏导，消除隔阂，帮助当事人达成协议。[30]从某种程度上讲，这些文本规定继承了集体时代对于解纷解决的传统，即社会矛盾应当被充分展现出来，并且在辨明是非的基础之上予以公正的解决。

然而，为了促成表面的和解，民警在当前的调解过程中往往不考虑是非对错，[31]采取“和稀泥”的方法尽量掩盖矛盾。北京的基层民警根据实践总结出调解纠纷的“四部曲”：先拍唬、拉近乎、“和稀泥”、再教育。[32]“和稀泥”是最重要的一个环节，有“本事”的警察能够以三寸不烂之舌以及其他各种表演技能来促成当事人的和解，至于谁对谁错一点都不重要。有学者认为派出所介入纠纷的首要出发点在“控制纠纷”，即避免纠纷激化而形成治安案件或更为严重的刑事案件。[33]这样的判断只说对了一半，即派出所不在乎纠纷能否得到真正的化解；民警实际上已经丧失了对纠纷的控制，调解的进程基本上是按照当事人的意愿进行，即使其意愿并不一定合理合法，而且民警很少动用强制资源，只能低声下气地祈求当事人至少达成表面的和解。

“和稀泥”所达成的和解几乎没有任何意义，当事人很容易反悔，一反悔，民警又得重新调解。而且，由于只忙于“和稀泥”、掩盖矛盾，民警往往不按《程序规定》的要求去查明事实、调查收集证据，结果在调解不成要进行治安处罚时，却因为时过境迁使证据不能收集或灭失，无法查明事实，最终难以做出处罚或者影响治安处罚的合法性，使治安案件转化为信访案件。[34]由此可见，“和稀泥”的治安调解不仅无法实现“纠纷控制”，更无法达成“纠纷解决”；相反，它可能成为“纠纷制造”的源头，从而对社会治安产生严重的危害。

作为一种最直接的解释，调解的异化可以被认为是追求调解成本最小化的一个后果。“总体而言，调和利益的成本比决定谁是谁非的成本要低，而决定谁是谁非的成本又比决定谁更有权力的成本要低”。[35]然而实践证明，当前治安调解的成本却日益膨胀，成为派出所难以承受之重。

民警之所以选择以调解作为纠纷解决（甚至仅仅是“表面的和解”）的首要方式甚至唯一方式，归根结底是为了避免因为直接处理可能引发的上访事件。不仅仅在派出所，其他各类基层单位都面临着同样的困境，即在信访高压的态势下，基层单位被要求尽力避免信访的发生，否则将因此承担“维稳不善”的责任。从某种意义上讲，避免信访的发生已经成为一种政治正确，那些总是被信访的民警即使案件办得再好，也不能算是一个“好警察”。[36]借助上访的高压态势，当事人往往“一不满意就上访”，以此给办案民警施加压力。如果民警在案件处理过程中没有满足当事人的要求，而是直接依法处理，很有可能马上就被上访；而即使经过多次调解不成之后进行的依法处理，不仅仅被处理的当事人可能因此上访，甚至另一方当事人也可能因为要求没得到满足而上访；最无奈的是，即使达成了表面的和解，当事人也可能在不久之后就反悔，要求重新调解，否则就展开上访。由此可见，上访已经成为当事人推进治安调解异化的重要武器，在维稳的压力下，基层派出所不敢轻易得罪任何一方当事人，因此只有牺牲自己的权威，并且通过垫钱等方式给与当事人好处，以此寻求纠纷的暂时平息。

从根本上讲，调解的异化反映了新时期“纠纷哲学”的转变。在传统的皇权社会中，国家在处置社会矛盾时往往强调“顺民一刁民”的区分，对顺民则安抚，对刁民则打击。集体时代在纠纷解决上倡导“斗争哲学”，认为纠纷和矛盾是社会的常态，只有将其内在的冲突充分展现出来，才能找到正确的解决途径。[37]集体时代的“斗争哲学”是建立在“人民一敌人”话语的基础上，并由此输出“正义是非”的政治原则。[38]从某种程度上讲，集体时代“人民一敌人”的话语延续了传统时代“顺民一刁民”的两分法。与集体时代对冲突必然性和冲突辩证观不同的是，后集体时代的“纠纷哲学”认为纠纷和冲突不再是促进社会发展和教育大众的媒介，而是对政权威信和社会稳定的破坏力量；“斗争”只会增加新的冲突，必须被彻底否弃。因此，“人民”与“敌人”的分类不再具有合法性，是非判断的政治标准在实用主义的强大话语中被迅速消解。[39]基于这种话语，矛盾的预防和控制取代了纠纷解决成为新时期治安工作的指导思想。对于社会矛盾和冲突对立的恐惧情绪，使得实践中的治安调解不再坚持“正义是非”的政治原则；相反，息事宁人、“和稀泥”与无原则的妥协成为治安调解的唯一目标。

虽然公安法治建设正如火如荼地开展，然而在惧怕和回避矛盾冲突的社会治理体系中，纠纷的过多暴露被认为是对国家和社会的危害。在这样一种话语之下，基层民警只能努力掩盖矛盾，确保“不出事”而非真正解决问题，从而导致治安调解的异化。

五、结论

治安调解是公安工作的一项重要内容，“多调少裁”是公安部门长期以来所践行的工作理念。通过尽可能多的调解而不是直接的裁决，公安部门希望能够为弥合纠纷双方的紧张关系创造最大的可能性。从这个意义上讲，通过调解所实现的社会治理能够较好地维持社会的稳定与和谐。

然而，在当前的治安调解过程中，当事人往往利用派出所民警渴望达成调解的心态来控制调解的进程，通过制造更多的纠纷损失来给民警的调解活动设置障碍。通过这种方式，当事人将治安调解转变成一种讨价还价的利益牟取机制。而作为调解人的民警，不愿意得罪任何一方的当事人，在调解的过程中虽然能运用很多技术，但都是为了追求表面的和解。派出所作为国家暴力机关的基层单位，在治安调解的过程中不仅没能实现社会控制的功能，反而丧失了应有的权威，调解过程俨然成为一场游戏。正是从这个意义上讲，治安调解出现了异化。

在20世纪八九十年代，由于警察的权威较高，其言行在社会中具有较强的威慑力，当事人对警察的调处行为一般都能接受。然而今天的形势已经不同，警察的调处行为经常遭遇当事人的不满、反对甚至反抗。于是，警察在治安调解过程中实际上要处理两种关系：一是当事人之间的关系；二是警察与当事人之间的关系。后者因前者而起，却使得警察直接陷入一种新的矛盾之中。而且，警察执法越积极，接触的当事人越多，产生矛盾的可能性也越大。

因为正常的执法行为而出现警察与当事人之间的张力，这应该是一种正常的现象。如果警察因为不愿意面对这些张力而消极执法，仍然是一种官僚主义作风。当警察与当事人出现矛盾，最典型的是对警察的投诉或上访，相关部门（领导、信访部门、督察部门等）需要作出相关的回应。为了最大程度地维护“社会和谐”，避免当事人向更高一级的单位上访甚至采取极端的行为，相关单位往往采取息事宁人的做法，尽可能满足投诉人或上访人的要求，即使有些要求不尽合理。而对于涉事的警察，则往往给予“无过错惩罚”：只要警察被投诉上访，即认定是警察的过错并予以相应惩罚。在笔者调研过程中，常常听到警察抱怨自己是“风车中的老鼠”，既要受当事人的气，又要受领导的气。不可否认，在警民矛盾中不少是因为警察执法瑕疵、执法错误甚至违法违纪而引发的，这些警察应当得到法律的惩罚。然而，如果将所有的警民矛盾都归咎于警察，对警察进行“无过错惩罚”，这显然是有问题的。一旦警察的合法权益无法得到有效维护，其执法积极性自然会受到打击。

问题的严重性还不止于此，一旦当事人发现只要自己不断投诉上访就能使自己的诉求（包括无理诉求）得到满足，必然会强化投诉上访行为。甚至越来越多的当事人以投诉上访作为自己的谈判法宝，要挟警察必须满足自己的诉求。而警察为了避免遭受上级的“无过错惩罚”，也只能尽可能满足当事人的要求。当事人了解了警察的软肋之后，往往提出更多的要求，对之前的治安调解随意翻案，而警察则穷于应对。从根本上讲，上述困境的产生与新时期“纠纷哲学”的转变息息相关。政府不愿意直面社会矛盾，而倾向于回避问题，使社会治理常常陷入无原则的妥协之中。

治安调解的异化显然不利于纠纷的解决或控制，最终将影响到整个社会的合理秩序。因为派出所正当权威的弱化，该依法处理的案件却不敢依法处理，而要耗费大量的精力和财力去追求“表面的和解”，这显然有违调解的本意，而且也将直接挤占派出所的调解资源，使真正对调解有需求的当事人无法获得更及时有效的权利救济。

因此，在未来的警务改革中，有必要加强对调解异化的问题的关注。一个重要的建议是重建“调处衔接机制”，能调解则调解，不能调解则依法处置，警察不应当为自己的依法处置行为而承担被投诉信访的压力。这意味着整个公权力系统需要进一步强化依法行政的能力，从而更好地推动基层法治建设，恢复治安调解的应有之义。

（责任编辑：李帅）

【注释】 *本文系2014年教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目（14JZD023）、2015年中国博士后科学基金第57批面上资助项目（2015M570703）的阶段性成果。

**华南理工大学公共政策研究院副研究员，社会学博士。

[1]强世功编：《调解、法制与现代性：中国调解制度研究》，中国法制出版社2001年版，第114页。

[2]同上注，第179～180页。

[3]参见陈弘毅：《调解、诉讼与公正——对现代自由社会和儒家传统的反思》，载《现代法学》2001年第3期。

[4]参见Lon L. Fuller, Mediation-Its forms and functions, The Principles of Social Order, Duke University Press, pp.125,144-6。

[5]参见杰罗德?思?奥尔巴克（Jerold S. Auerbach）:《没有法律的公正？》（Justice Without Law?），牛津大学出版社1983年版，第3～4页，转引自陈弘毅：《调解、诉讼与公正——对现代自由社会和儒家传统的反思》，载《现代法学》2001年第3期。

[6]参见孙红梅、汪立艳：《行政调解初探》，载《长白学刊》2001年第5期。

[7]参见左卫民、马静华：《论派出所解决纠纷的机制——以一个城市派出所为例的研究》，载《法学》2004年第9期。

[8]参见1991年《人民调解委员会及调解员奖励办法》。

[9]强世功编：《调解、法制与现代性：中国调解制度研究》，中国法制出版社2001年版，第179～180页。

[10]强世功编：《调解、法制与现代性：中国调解制度研究》，中国法制出版社2001年版，第209页。

[11]参见周永坤：《论强制性调解对法治和公平的冲击》，载《法律科学》2007年第3期。

[12]强世功编：《调解、法制与现代性：中国调解制度研究》，中国法制出版社2001年版，第320页。

[13]参见陈弘毅：《调解、诉讼与公正——对现代自由社会和儒家传统的反思》，载《现代法学》2001年第3期。

[14]参见林辉煌：《林乡派出所调研日志：学生打架纠纷》，2011年12月30日。

[15]参见林辉煌：《林乡派出所调研日志：城管纠纷》，2012年3月8日。

[16]参见林辉煌：《林乡派出所调研日志：学生打架纠纷》，2011年12月18日。

[17]把矛盾平息下来，这是民警的最高原则。至于是否符合法治精神，则是次要的事情。把矛盾平息下来，有两重意义：一是最大限度地避免当事人再发生纠纷，二是最大限度地避免当事人上访。

[18]参见林辉煌：《林乡派出所调研日志：两棵白菜引发的纠纷》，2012年1月2日。

[19]参见林辉煌：《林乡派出所调研日志：行车纠纷》，2012年4月13日。

[20]同上注，2011年12月13日。

[21]左卫民等：《中国基层纠纷解决研究》，人民出版社2010年版，第92页。

[22]参见林辉煌：《林乡派出所调研日志：离婚纠纷》,2012年3月20日。

[23]参见林辉煌：《林乡派出所调研日志：访谈沈强》，2012年3月2日。

[24]同上注，2011年12月18日。

[25]参见《公安机关办理行政案件程序规定》，2003年；《公安机关办理行政案件程序规定》,2006年；《公安机关治安调解工作规范》，2007年。

[26]参见《公安机关治安调解工作规范》，2007年。

[27]参见《公安机关办理行政案件程序规定》，2006年。

[28]参见《公安机关治安调解工作规范》，2007年。

[29]参见《民间纠纷处理办法》，2007年。

[30]参见《人民调解委员会组织条例》，1989年；《中华人民共和国人民调解法》，2010年。

[31]左卫民等：《中国基层纠纷解决研究》，人民出版社2010年版，第97页。

[32]参见王伟：《派出所调解纠纷“四部曲”》，载《派出所工作》2011年第7期。

[33]参见左卫民等：《中国基层纠纷解决研究》，人民出版社2010年版，第118页。

[34]参见孟昭阳：《治安调解存在的问题与制度完善》，载《中国人民公安大学学报》（社会科学版）2009年第1期。

[35][美]戈尔德堡等：《纠纷解决：谈判、调解和其他机制》，蔡彦敏等译，中国政法大学出版社2005年版，第6页。

[36]林辉煌：《涉警上访与转型中国的法治困境》，载《法制与社会发展》2014年第2期。

[37]强世功：《调解、法制与现代性：中国调解制度研究》，中国法制出版社2001年版，第312页。

[38]陈柏峰：《无理上访与基层法治》，载《中外法学》2011年第2期。

[39]林辉煌：《涉警上访与转型中国的法治困境》，载《法制与社会发展》2014年第2期。

【期刊名称】《人大法律评论》【期刊年份】 2016年 【期号】 1