一、环境司法“三审合一”产生的背景

目前，我国面临资源能源约束趋紧、生态破坏问题严重、环境污染违法犯罪案件高发的严峻形势。根据2015年最高人民法院和最高人民检察院的工作报告，全国各级人民法院共审结涉环保民事案件7.8万件，全国检察系统共起诉污染环境、非法采矿、盗伐滥伐林木等破坏环境资源犯罪27101人。[1]加强环境司法、保护环境公益已经成为现阶段我国法治建设的重要任务，也为环境法学研究提出了新的课题。最高人民法院2014年7月设立了专门的环境资源审判庭，并出台了相应的司法指导意见，这充分显示了国家对环境司法的高度重视。然而，由于环境资源案件自身的特殊性，传统的司法审理机制及其程序模式无法满足新时期环境司法实践的需求。为了适应生态文明建设新形势，全面加强环境资源司法，我国应当积极创新环境司法审判机制，在环境诉讼中将民事、行政、刑事审判制度有机结合起来，实行“三审合一”的审判模式。具体而言，环境司法“三审合一”是指人民法院在探索环境司法专门化的实践过程中，将涉环境类案件不再按照现有民事、行政、刑事的类型由三个不同的审判庭分别进行审理，而是交由独立建制的环保法庭进行统一审理，以期对环境资源形成全方位、综合性的立体司法保护的案件审理模式。

目前，我国各地的环保法庭已经开始尝试“三审合一”，但“三审合一”究竟如何开展，其推广的合理性、必要性是否充分，全面实施“三审合一”有多大可行性等问题均需进一步探索解决。在此背景下，研究现阶段实行环境司法“三审合一”的意义、面临的困境及完善路径，对于推进环境司法专门化、加强生态文明建设具有重要意义。

二、环境司法“三审合一”的积极意义

截至2014年9月，我国共有20个省、市、区人民法院设立了环境资源审判庭、合议庭、巡回法庭，合计368个，其中基层人民法院设立的环境资源审判机构多达291个，占总数的79.1％。[2]目前，云南、江苏、贵州、山东等省的环境资源审判机构已经在审判中尝试“三审合一”模式。从各地的相关实践来看，“三审合一”的积极意义和主要优势表现在以下三个方面。

1.统一环境资源案件的司法尺度

传统环境资源案件审理模式的最大弊端是司法尺度不统一。环境资源案件不同于一般侵权案件，往往具有一个侵害行为同时涉及不同性质法律关系的情况，“行民交叉”“刑民交叉”问题较为普遍。传统环境司法实行民事、行政、刑事三大诉讼分立的模式，由于我国三大诉讼法在诉讼主体的资格标准、受案范围、管辖、证据证明标准等方面的规定不尽一致，导致不同审判庭之间存在一定隔阂，往往出现对相同问题的处理存在较大区别的情况。[3]同时，在制度设置的目的上，现行民事、行政、刑事诉讼规则都是针对传统的人身纠纷和财产纠纷设计的，与环境资源纠纷综合性、跨学科性的特点不相适应。[4]环境资源审判的专业性非常强，不仅涉及环保、生化、医学等知识技术，还涉及环境法律、法规的运用，仅具有普通案件审理经验的法官面对复杂的环境资源案件往往难以作出准确判断，对于民事法律关系与刑事法律关系交叉、行政法律关系与民事法律关系交叉的复杂环境资源案件更容易出现“同案不同判”的现象，难以做到公平公正。

环境纠纷既存在于污染者与受害者之间，又存在于污染者、受害者与环境保护行政主管部门之间。按照传统的民事诉讼机制，民事审判庭无权审查案件所涉行政行为的效力，如果案件涉及行政行为，就只能中止诉讼，待当事人提起行政诉讼并获得判决后再恢复审理，这就人为地延迟了民事司法救济。根据我国《行政诉讼法》的“合法性审查”原则，行政诉讼中行政审判庭只能对具体行政行为的合法性进行审查，而不能对行政行为的合理性、科学性作出充分判断，由此产生对有关行政结论作为证据的采用与审查问题。[5]在传统环境资源审判模式下，环境行政案件如果涉及多个法律关系，就会经过反复、长期的审理，最终却出现案件难以审结、纠纷难以处理的结果，造成当事人循环诉讼、行政机关无所适从、司法公信力不彰的局面。[6]针对上述情形，如果采用“三审合一”的模式，将环境资源案件中的民事部分与行政部分交由同一个审判机构进行审理，就解决了民事审判庭无权审查行政行为的效力、行政审判庭无权审查行政行为的合理性与科学性的问题。在“三审合一”模式下，当事人可以对环境资源案件所涉法律问题及相应的证据进行充分的辩论、举证、质证，从而提高裁判的公正性和司法的公信力。尤其是对于涉及复杂法律关系的环境资源案件而言，“三审合一”有利于案件事实的统一确认、证据审查标准的统一适用、因果关系的统一认定。简言之，“三审合一”可以最大限度地统一环境资源案件的司法尺度，实现个案公平与正义。

2.提高环境资源案件的审判效率

传统环境资源审判模式的另一大弊端是审判效率较低，浪费了宝贵的司法资源。环境资源案件往往涉及不同类别的法律关系，面临法条适用的竞合，这使得传统的将私益保护与公益保护相分离的民事、行政、刑事审判方式难以应对。对于涉及“行民交叉”“刑民交叉”问题的环境资源案件，由于我国三大诉讼法规定的具体诉讼规则和程序各有不同，所以对同一案件事实的认定需要在不同的审判庭之间多次往返，每个审判庭仅对其有管辖权的部分进行审理，如民事审判庭解决私益环境纠纷，行政审判庭对被诉环境行政行为的合法性进行评判，刑事审判庭对环境资源犯罪人进行定罪量刑。[7]由不同审判庭分别审理在一定程度上可以使案件事实和证据材料得到充分展示，但这种“分而治之”的审理模式无疑加重了案件当事人的负担，延长了案件审理周期，降低了案件审理效率，极易出现“事难办、案难结”的局面，不利于环境司法专门化的发展。例如，浙江省一起水污染损害赔偿案件历经14年才于2009年4月由最高人民法院作出终审判决。[8]冗长的审理期限、低下的审理效率，无疑会影响环境司法的公正性和公信力。

3.维护环境资源案件当事人的权益

在传统环境资源审判模式下，当事人尤其是污染受害者的权益往往得不到有效保障，“起诉难、胜诉难、执行难”问题突出。[9]受各方面条件影响，各地人民法院都有一套“独具特色”的受案范围和立案标准，导致很多环境污染事件无法进入诉讼程序，从而极大地侵害了当事人的合法权益。在“三审合一”模式下，环境司法具有相对统一的立案范围和管辖范围，环保法庭不能随意拒绝受理案件，这就保障了当事人的诉权。在实体权利方面，受困于民事、行政、刑事三大诉讼分立的传统司法体制和审判机构设置，环境资源案件中当事人的实体权利行使受到种种阻碍，如原告方由于缺乏关于环境资源损害的举证、质证、鉴定等专业知识技术，往往对被告方（特别是大企业）出具的证据材料、鉴定意见难以提出有效的质证意见，由于财力不足也难以邀请专家出具专业建议。而在环境司法“三审合一”模式下，法官具有比较丰富的环境资源审判经验和能力，通过指派专家提供咨询、委托第三方鉴定、申请特定基金支持等方式，可以矫正诉讼双方诉讼能力不平等的格局，保障实现当事人的合法权益。

三、环境司法“三审合一”存在的问题及面临的困境

“三审合一”是我国法院系统在探索适合现阶段环境资源案件审理需求的司法实践中产生的一个新事物，它能够较好地推动环境司法专门化和环境法治发展。但从目前的实践来看，环境司法“三审合一”尚存在一些问题、面临诸多困境。

1.诉讼程序的实质整合程度有待提高

在目前试行“三审合一”的环境司法实践中，三大诉讼程序如何合一的问题尚未得到根本解决，环保法庭在多数情况下只是将涉环境类案件进行简单合并，并没有达到环境问题的学科交叉性特点所要求的诉讼程序实质整合。我国从2013年起开始试点环境司法“三审合一”，一些地方人民法院陆续出台了有关“三审合一”的规范性文件，但这些规范性文件重点强调“三审合一”的概念、原则、管辖、受案范围、指导性要求等，其内容多属“三审合一”的外部制度建设，并未涉及如何合一的内部程序构建。在具体的环境资源案件审判程序上，地方人民法院依旧按照传统的民事、行政、刑事程序分别进行审理，并未形成一套独立的、系统的、符合环境保护需要的诉讼程序。如前所述，环境司法“三审合一”的最大目的和意义在于统一环境资源案件的司法尺度、实现公平正义，而要统一司法尺度，就必须构建独立的诉讼程序。有学者指出，诉讼程序整合才是环境司法的核心与内涵所在，专门审判组织仅是这种内涵的外化和载体。[10]如果只是笼统地将环境资源案件交由独立的环保法庭进行简单汇总，而不是对诉讼程序进行实质整合，就没有从根本上突破传统环境司法模式的局限性。

我国尚未有法律、法规对“三审合一”的具体程序作出规定，从环境司法的未来发展考虑，如果在司法实践中不注重形成独立的诉讼程序，环境司法专门化的正当性就会受到质疑，进而影响环保法庭存在的必要性。原经济审判庭的存废就是前车之鉴。环境司法“三审合一”必须有独立的诉讼程序，这既是其与传统环境资源审判模式相区分的关键所在，也是未来环境司法发展的重点。唯有如此，才能真正发挥“三审合一”及独立审判庭的优势，才能对同一环境资源案件引发的多重民事、行政、刑事纠纷进行统一、高效审理，避免“同案不同判”现象发生。

2.案件审理的合法性及专业性不足

任何制度创新都是一把双刃剑。环境司法“三审合一”面临的一大质疑是能否保证环境资源案件审判的合法性与正当性。目前，我国有关环境司法“三审合一”的规范性文件多由地方人民法院出台，并无法律、法规明确“三审合一”的合法性，这就使得在全国范围内推广环境司法“三审合一”缺乏权威的法律依据。环境司法“三审合一”需要以适当的方式获得国家层面法律规范的认可，以保障其公正性和严肃性。另外，现阶段运用“三审合一”模式审理环境资源案件的环保法庭，其主要人员仍然是从事传统的民事、行政、刑事审判的法官，他们普遍缺乏环境法知识，对于涉及三大诉讼交叉类案件的事实认定，往往基于自身的诉讼经验“先入为主”。目前，环境司法“三审合一”处于初期发展阶段，法官对生态环境专业问题的认识和阐释不可避免地具有一定的局限性，这会导致环境资源案件当事人对司法的不信任，进而质疑“三审合一”的公正性。提升“三审合一”的合法性与专业性，是当前环境司法的一项重要任务。

3.判决的执行面临困难

在运用“三审合一”模式对环境资源案件进行审理之后，如何确保判决中的环境责任和义务得到适当履行是司法实践中的一个突出难题。从环境资源案件当事人的角度考虑，判决是否公正、能否得到适当履行是其最关心的事情。独立的审判组织并不能必然带来公正有效的判决，“三审合一”要突破传统环境资源审判模式的桎梏，就必须在责任分配和判决履行方式上进行创新。例如，引起社会各界高度关注的2013年江苏省泰州市“天价”环境公益诉讼案中，被告企业违犯国家环境保护法律和有关危险废物管理的规定，将生产过程中产生的废盐酸、废硫酸偷排入河流，导致水体受到严重污染，造成重大环境损害事件。江苏省高级人民法院运用“三审合一”模式审理该案，确认被告企业应当赔付高达1.6亿余元的环境修复资金，并对具体的赔付方式作了精心设计：一方面，允许被告申请延期一年缴付40％的赔付资金；另一方面，在进行实地勘探和可行性论证的基础上，引导被告通过自行实施技术改造，对所产生的副产品和废物进行循环利用，如果技术改造产生实际效果，被告可以凭环保部门出具的守法证明等在40％的额度内抵扣赔付金额。[11]该案判决在赔付责任履行方式上的设计具有新意，综合考虑了司法效果、社会效果和生态效果。

如何运用“三审合一”的审判模式，实现环境资源案件司法效果、社会效果、生态效果的统一，目前尚处于初步探索阶段，需要进一步深入研讨。即使是前述获得社会广泛好评的“天价”环境公益诉讼案的判决，其履行也存在争议。2015年5月，该案被告之一的锦汇公司不服已经生效的二审判决，向最高人民法院申请再审；随后，被告施美康公司、常隆公司相继提出再审；2016年1月，最高人民法院对该案进行公开审理。在庭审中，再审申请人认为判决书要求其承担生态环境修复责任缺乏足够依据，同时，40％抵扣金额的判决会侵害其自主经营权。[12]尽管最高人民法院当庭驳回了再审申请，但该案一波三折的进程表明，环保法庭必须重视环境司法理论和实践经验的积累，对判决可能引发的社会效果和环境效果进行全面、深入的考量。

四、环境司法“三审合一”的完善路径

环境资源审判是以结果为导向的，其与传统民事、行政、刑事审判的机理、方法、理论、原则都有较大差异。[13]这提出了创新环境司法体制机制的要求。从地方环境司法实践来看，“三审合一”模式已经得到普遍认可，具备了在全国范围内适度推广的认识基础，今后需要做的，是尽快完善这一审理模式。具体的完善路径，可以考虑以下三个方面。

1.积极探索环境资源案件分类审理程序

实现环境资源案件高效、专业化审理的前提和基础是，对环境资源案件进行有效的分类处理，即将仅涉及某一类法律关系的环境资源案件（单一型环境资源案件）与涉及多种法律关系的环境资源案件（复合型环境资源案件）加以区分，分别适用不同的裁判程序和法庭内部管理程序。这就意味着，目前环保法庭的一个紧迫任务是，重视并加强对环境资源案件的内部管理制度。笔者认为，环保法庭受理环境资源案件后，应当交给专门的案件分流小组或委员会，该机构按照事先确定的程序步骤，在案件从立案受理到开庭审理的全过程中对案件进行内部管理，在最短的时间内按照一定的分类原则将案件推进至庭审阶段或者在庭审之前促成和解。这里的关键环节是，案件分流机构要在查阅案卷材料和证据的基础上作出初步判断：如果环境资源案件仅涉及单一类型的法律关系，就依据三大诉讼法的有关规定，由合议庭按照一般程序进行审理；如果环境资源案件存在三大诉讼相交叉的情况或在事实认定上比较复杂，就出具书面材料后将案件提交至合议庭进行开庭审理。在对案件进行分类的基础上，环境司法“三审合一”最复杂的程序是对涉及三大诉讼相交叉的部分进行裁判。对此，环保法庭应当采取合并审理的方式，这种合并不是将两种或三种诉讼程序加以简单汇总，而是具体情况具体对待。

第一，“民事＋行政”环境资源案件的裁判程序。对于同时涉及民事法律关系和行政法律关系的环境资源案件，环保法庭在审理时要根据案件的起因进行分类对待：如果是民事法律关系引发行政法律关系的案件，应采取“先民后行”的裁判程序。这类案件中首先是当事人之间产生了民事法律纠纷，在此基础上当事人与行政机关之间产生了行政法律关系，因而要先解决民事争议，再解决行政争议。[14]如果是行政法律关系引发民事法律关系的案件，根据我国《民事诉讼法》第150条，“本案必须以另一案的审理结果为依据，而另一案尚未审结的，中止诉讼”，应采取“先行后民”的裁判程序，即对民事诉讼程序予以暂时中止。此时，环保法庭对案件所涉行政行为合法性的审查成为解决民事纠纷的基础和关键。例如，A市政府批准在某地建立化工厂，部分市民以化工厂污染环境、损害健康为由向人民法院提起诉讼，要求撤销市政府关于建立化工厂的行政许可，并要求化工厂赔偿损失。[15]该案中，环保法庭必须先明确A市政府批准建设化工厂行为的合法性，然后才能处理民事赔偿问题。

第二，“民事＋刑事”环境资源案件的裁判程序。对于同时涉及民事法律关系和刑事法律关系的环境资源案件，环保法庭要根据审理的实际需要进行分类对待：如果环境犯罪行为污染或破坏了生态环境并对周围居民的健康权和财产权造成侵害，这是最常见的“民刑交叉”案件，此种情况下需要借鉴刑事附带民事诉讼机制，采取“先刑后民”的裁判程序。根据我国《刑事诉讼法》第102条“附带民事诉讼应当同刑事案件一并审判”的规定，环保法庭应判处犯罪嫌疑人在承担刑事责任的同时承担相应的民事责任。在这种情况下，尽管案件判决对两种法律责任一并作出，但法官遵循的是“先刑后民”的思维模式和裁判流程，因为行为人的民事责任和义务来源于其违犯刑事法律所导致的刑事责任。如果是某民事违法行为涉嫌构成环境犯罪的案件，需要采取“先民后刑”的裁判程序，即先明确该行为的民事法律属性，以民事部分的判决作为认定刑事部分的证据或者前提，进而判断该行为的刑事法律属性。例如，判断行为人擅自砍伐林木的行为是构成滥伐林木罪还是构成盗伐林木罪，必须首先明确砍伐林木行为的民事法律属性（行为人是否具有林木所有权或采伐权），才能进而准确判断行为人构成何罪。

第三，“行政＋刑事”环境资源案件的裁判程序。对于同时涉及行政法律关系和刑事法律关系的环境资源案件的裁判程序，目前并无相应的法律规定，环保法庭应根据法理进行审理，审理的关键是区分行政法律关系与刑事法律关系是否冲突。对于二者并不冲突的案件，环保法庭宜采取并重的方式，即不直接作程序性裁断，由原告在“先行后刑”“先刑后行”两种裁判程序中进行选择。对于二者互相冲突的案件，采用何种裁判程序，要具体问题具体分析。一般而言，如果行政诉讼是刑事诉讼的前提，则采取“先行后刑”的裁判程序；如果刑事诉讼是行政诉讼的前提，则由行政诉讼当事人在“先刑后行”“边行边刑”两种裁判程序中进行选择。总之，在“行政＋刑事”环境资源案件的审理中，环保法庭应当分析哪一种诉讼是裁断案件的前提和关键，同时考虑环境资源案件的公益性，在不宜由当事人选择裁判程序的情况下，由合议庭予以裁断。

2.合理设置环境资源专门审判机构

最高人民法院2014年6月发布的《最高人民法院关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》提出，以确有需要、因地制宜、分步推进为基本原则，在全国范围内建立健全环境资源专门审判机构，实现环境资源民事、行政、刑事案件归口审理。笔者认为，具体可在各省级人民法院逐步设立环境资源审判庭，对省域环境资源案件进行统筹管理，对省域环境资源审判工作进行统一规范、指导和监督；对于涉及生态系统保护和流域管理的地方，可由省级人民法院依据我国《人民法院组织法》第23条、第26条的规定，设立跨行政区划的环境资源专门审判机构并报最高人民法院备案，该机构既可以跨越若干地市级人民法院，也可以跨越若干县级人民法院；在环境资源纠纷较多、相关社会矛盾较为突出的地市级人民法院设立环境资源审判庭；在环境资源案件数量较少、司法力量较为不足的地市级人民法院设立环境资源合议庭，该机构受理环境资源案件后，邀请环保专家担任人民陪审员，与审判经验丰富的环境法官一起对案件进行审理；支持、鼓励环境资源案件较多的县级人民法院设立环境资源专门审判机构，具体形式可以是环境资源合议庭或者环境资源巡回法庭。由于各方面原因暂时未建立环境资源专门审判机构的地方人民法院，也应当注重加强民事、行政、刑事审判机构之间的业务协调与沟通。

在管辖权问题上，由于环境诉讼的专业技术性和复杂性，原则上环境资源案件应当由地市级人民法院受理，以体现环境资源案件在级别管辖上相对超越一般案件的地位。如果环境危害行为的相关事实清楚、证据确实充分，地市级人民法院可以指定有关县级人民法院立案受理环境资源案件。跨行政区划的环境资源专门审判机构对辖区内的环境民事、行政、刑事案件行使管辖权，以更好地统一司法尺度，避免出现司法不公和地方保护主义。

3.建立健全适应环境资源审判需要的法官队伍和专家队伍

环境法在我国属于新兴法律部门，目前全国各地环保法庭中具有环境法专业知识背景的法官数量很少，相关培训也比较缺乏。“三审合一”要求环境法官不仅在民事、行政、刑事诉讼领域拥有丰富的审判经验和深厚的理论知识，还要求其具备环境法律、环境科学方面的专业知识。环境资源审判需要复合型高端人才，我国亟须大力加强环境资源审判队伍建设。各级人民法院应当按照环境资源审判的现实需求，适时引进人才、注重培养人才，要注重选拔环境法学专业的研究生补充到环境法官队伍中，并通过专业化的定期培训提升其解决环境资源纠纷的综合素养；要加大现有环境资源审判人员的环境法专业培训力度，使其更新司法理念、提升司法能力。需要注意的是，这里的培训对象不仅包括从事审判业务的法官，还要包括负责立案、执行、审判管理等工作的法官或法官助理。

环境资源案件往往涉及具体的科学知识，证据的判断与采信、因果关系和损害后果的认定等都需要掌握环境科学技术的专业人士参与，因此，必须畅通制度化参与路径。在这方面，可以借鉴江苏、云南等省的环境司法经验，在各级人民法院设立环境司法专家委员会，建立环境司法专家库。人民法院根据案件审判的需要，从专家库中随机抽取若干名组成专家组，对相关专业性、技术性较强的问题向审判机构提供咨询意见、建议或有关调研信息；必要时，专家可作为证人出庭作证。这些措施可以为提升环境资源案件的裁判质量和司法公信力，确保判决得到有效履行提供智力支持和制度保障。

责任编辑：邓林

【注释】 ?基金项目：中国法学会部级法学研究课题“基于‘最严格保护’的生态红线法律适用问题研究”[CLS（2015） C89]；浙江省社会科学规划专项课题“贯彻实施‘两座山’重要思想的法治保障”（15LLXC19YB）。

作者简介：陈海嵩，男，中南大学法学院教授，博士生导师（长沙410083）。

[1]参见周强：《最高人民法院工作报告——2016年3月13日在第十二届全国人民代表大会第四次会议上》，《人民日报》2016年3月21日；曹建明：《最高人民检察院工作报告——2016年3月13日在第十二届全国人民代表大会第四次会议上》，《人民日报》2016年3月21日。

[2]参见高环智：《提高环境司法水平实现环境治理法治化——关于全国环境资源审判机构设置及现状的调研报告》，《人民法院报》2014年12月3日。

[3]参见杨凯：《关于建构“三审合一”审判模式的法理学思考》，《环境保护》2014年第16期。

[4]参见张璐：《我国环境司法的障碍及其克服》，《中州学刊》2010年第3期。

[5]参见吕忠梅：《论环境纠纷的司法救济》，《华中科技大学学报》（社会科学版）2004年第4期。

[6]参见吕忠梅：《环境司法，应实现专门化审理》，《环境经济》2015年第3期。

[7]参见吴璨、张辉：《论环保法庭审判模式》，《湖北经济学院学报》2015年第3期。

[8]参见李本鑫、李媛媛、曾庆枝：《中国环境司法乏力的制度原因与因应策略》，《内蒙古农业大学学报》（社会科学版）2014年第2期。

[9]参见王灿发：《从一起大气污染集团诉讼案件的判决看我国的环境诉讼》，《中国环境法治》2006年第1期。

[10]参见张宝：《环境司法专门化的建构路径》，《郑州大学学报》（哲学社会科学版）2014年第6期。

[11]参见别涛：《天价公益诉讼有多少价外之价？》，《环境经济》2015年第3期。

[12]参见蔡长春、葛晓阳：《最高法再审首例环境民事公益诉讼案“天价”案引导环境公益审判》，《法制日报》2016年1月22日。

[13]参见霍桃、李成思：《“三审合一”尚存哪些问题？》，《中国环境报》2014年10月15日。

[14][15]参见沈跃东：《论环保法庭的裁判程序》，《东南学术》2010年第5期。

【参考文献】 {1}吕忠梅，张忠民，熊晓青.中国环境司法现状调查——以千份环境裁判文书为样本[J].法学，2011，（4）.

{2}方世荣.行政诉讼与刑事诉讼的冲突及处理[J].法学研究，1994，（5）.

{3}竺效.真正拉开环境民事公益诉讼的序幕[J].中国法律评论，2015，（1）.

{4}陈海嵩.绿色发展中的环境法实施问题[J].中国法学，2016，（1）.

【期刊名称】《中州学刊》【期刊年份】 2016年【期号】 4