一、引论

法的价值系统是由占统治地位的社会集团所持有的一组价值所组成的系统，这种权威性价值系统也在一定程度上反映了社会公共利益和被统治阶层的诉求。[1]要更好地理解某种法律制度，就必须梳理其所蕴涵的价值，并在制度衍变过程中观察这些法律价值的兴衰。对中国古代土地法研究而言，也是如此。

古代中国土地法律价值的重点在于安置人与国家整体的关系，“公法”明显优先于“私法”，正如哈耶克所言：“公法优先的信念来自这样一个事实，它是为了具体的目的，以意志的行为特意创设的……创设法律的行为是出现在公法领域。”[2]从政府层面而言，土地是其政治统治的物质载体和基础，同时依附于土地的税收是国家的主要经济来源；从民众层面而言，土地是生活生产用品的来源。中国历代土地法的变革，主要集中在“公法”层面。其一是强调土地分配的均等与否，即“均田限田”；其二是法律习惯于通过土地税收法律调节社会财富的占有量，即“均税减赋”。从“公法”[3]的角度来解读“均田限田”和“均税减赋”，能够更为深刻地理解历代土地法律制度的变革，并为当代土地法律制度的建构提供借鉴。

二、均田限田：通过地权初始分配调控实现均田安民的法律价值

中国古代的很多思想家和政治家都试图通过井田制度、均田制度和限田制度，以控制土地的初始分配为主要法律手段，追求其蕴涵的均地安民的法律价值。

（一）“井田制”：寄托均田理想

甲骨文中的“田”字有不同的写法，但都有一个共同的象形特点，就是将土地划分为一个一个的小方块。后人推论，商代的土地国有制类似于西周、春秋时期的井田制。[4]战国时期，孟子较为详细地描述了井田制的形态并高度评价其社会功能：“死徙无出乡，乡田同井，出人相友，守望相助，疾病相扶持，则百姓亲睦。方里而井，井九百亩，其中为公田。八家皆私百亩，同养公田。公事毕，然后敢治私事，所以别野人也。”[5]钱穆认为，按照《春秋公羊传》所说，所谓“井田”，“井”是灌溉单位，八家共用一井。一口井之水量可用来灌溉一井的田地所需。一井的土地，即中间一格100亩属于公田，其他每家100亩，共九格。但偶然也有少去一两格或多出一格者。《诗经》中有“雨我公田，遂及我私”的四句，也就是说，优先耕种了贵族的公田才能种自己的私田，这和孟子所说的“公事毕，然后敢治私事”也是能相互印证的。《左传?宣公十五年》所记的“初税亩”以及《史记》所记载的“开阡陌封疆，而赋税平”都证明了中国古代有井田制度。[6]后世政治家和学者们有关“井田制”的赞誉向往之词，都强烈地表达了中国古代上层知识精英希望借土地法律制度追求均等财富的价值诉求。井田制是一种平均分配土地的制度，该制度契合了当时生产力发展水平的要求，是一种效率较高的制度安排。[7]

战国之后各个朝代的政治家在论证其实施的土地制度的合理性时，大多会反复提到井田制，对其蕴涵的均地安民思想多加赞誉。西汉中期土地集中日趋严重，董仲舒以“井田制”为理想均衡田地的模式，提出了限田主张古井田法虽难卒行，宜少近古，限民名田，以澹不足，塞并兼之路……然后可善治也。”[8]东汉王莽始建国元年（公元9年），在其诏令中极力赞美行井田制，攻击秦汉田土制度，并着力重建井田制。[9]

北魏时期，李安世提出按照井田制的价值理念设计土地制度的设想，其主导思想就是井田制虽难恢复，但可以参考其经营土地的方法，通过均田使劳动者得到与其劳动力相适应的土地。[10]宋人也认为井田制度具有均和土地的作用古者井天下之田以授民，民百亩，易者倍之，再易者再倍之，其养均也。”[11]宋代时，陈靖曾经主张要效仿“井田制”均田之意，所谓：“量人授田，度地均税，约井田之制，为定以法，颁行四方，不过如此矣。”[12]宋太宗本人直接表态支持，对吕端说：“朕欲复井田，顾未能也，靖此策合朕意。”宋太宗还特意召见了陈靖，并且“赐食遣之。”但是终因“群议终不同”而未能实施。[13]宋代出现恢复井田的言论，其主旨是渴望均衡土地的占有状态，所谓“井田复，则贫民有田以耕，谷食粟米不分于富民，可以无饥。富民不得多占田以锢贫民，其势不耕则无所得食，以地之全力供县官之税，又可以无怨。是以天下之士争言复井田”。[14]明代名臣海瑞推崇古代的井田制，断言道：“欲天下治安，必行井田，不得已而限田，又不得已而均税，尚可存古人遗意”。[15]在他看来，井田制的实施能促进思想的教化，缓和社会的矛盾，即“井田教于始，学校不过成教于终，井田立而先王之教斯过半矣。天下之治，井田为之，学校不过辅翼之”[16]。

（二）“均田制”：追求均地的法律价值

所谓均田制，是指北魏至唐代约三百年间（5～8世纪）所实行之土地制度。此项制度，系由国家将一定规模之土地授予农民，其后又将之回收。[17]从公元485年第一个均田令出台开始，到杨炎推行两税法宣告均田制最终瓦解，近三百年间，以均衡公平分配土地为法律价值追求的土地制度一再崩解又一再重建。

均田制的思想基础和理论发端是李安世的《均田疏》，大约在北魏太和八年（公元484年），李安世提出均地主张，深得孝文帝的赞同，于太和九年（公元485年）正式颁行均田令。从总体上来说，均田制是以按劳动力分配给广大农民土地为目的的制度[18]。北魏均田制主要包括以下内容：其一，男子十五岁以上，受露田（未种树的田地）四十亩，桑田二十亩；妇人受露田二十亩；分露田时会加倍或加两倍授给，以备休耕；身死或年满七十岁，需还露田于官，桑田则为世业田，不须还官；按照规定，桑田内要种植一定数量的桑、榆、枣树等，至于不宜蚕桑的地区，则改受麻田，男子十亩，妇人五亩。其二，露田、桑田均不得买卖，但“盈者得卖其盈，不足者得买所不足”。[19]其三，奴婢受田数量和办法与农民相同。他们可得壮牛一头，田三十亩，但不再给桑田。其四，地方官吏各随在职地区给予公田，刺史十五顷，太守十顷，治中、别驾各八顷，县令、郡丞六顷。新旧任相交换，不许出卖。后代称此“公田”为“职分田”或“职工田”。[20]

唐代不仅对土地买卖有相当严格的限制，而且，连土地的帖赁及质，都有限制。唐律规定凡天下丁男给田一顷，笃疾、废疾给四十亩，寡妻妾三十亩，若为户者，加二十亩。所授之田，十分之二分为世业，馀以为口分。世业之田，身死则承户者授之，口分则收入官，更以给人。”[21]到高宗、武后以后，国家继续强调对土地买卖的限制。如唐高宗永徽（公元650～655年）中就曾“禁买卖世业、口分田”[22]，高宗时期的《唐律疏议》中就有明确法律规定：“诸卖口分田者，一亩笞十，二十亩加一等，罪止杖一百；地还本主，财没不追。”《唐律疏议》是这样解释的‘口分田’，谓计口受之，非永业及居住园宅。《礼云》‘田里不鬻’，谓受之于公，不得私自鬻卖。”[23]唐玄宗开元末年，又颁《禁买卖口分永业田诏》，云天下百姓口分、永业田，频有处分，不许买卖典贴。如闻尚未能断，贫人失业，豪富兼并，宜更申明处分，切令禁止。”[24]唐玄宗天宝十一年（公元752年）再诏：“自今已后，更不得违法买卖口分、永业田……如辄有违犯，无官者决杖四十，有官者录奏取处分。”[25]

均田制是中国古代自秦废井田制以后最重要的一次土地制度变革，其主要解决的问题是，人力与地力配置不合理。[26]由于实行还、授之法，需要国家掌握着大量富裕的土地，北魏时期尚可以长久地控制着一部分国有土地用于对小农的分配，通过土地还、授过程，均田制可以使土地使用者与国家在经济上保持一种经常性的联系，不仅可以使均田制度本身得以长久地贯彻实施，而且国家还可以土地为媒介来达到强化政治统治的目的。授田时也遵循“先贫后富”的原则，是为了保证贫弱小农占有耕地的数量，使其“力业相称”，正常地生产和输税，而对原先就广有良田的豪强地主则不再做优先考虑。但是，由于收授土地，实践操作层面既需要国家掌握着大量的土地又需要根据人口及占田的变化状况适时调整，这需要国家层面付出大量的人力物力，因而实际上是很难落实的。因此，《文献通考?田赋二》指出或谓井田之废已久，骤行均田，夺有余以予不足，必致烦必扰，以兴怨僁……固非尽夺富者之田以予贫人也……又非强夺之以为公田，而授无田之人。”[27]

（三）“限田制”：无法直接授收田后的追求均田目的之举

均田土地法律的实施需要一定的社会条件，其中最重要的是人少地多，有充裕的田土可供支配。但是，到唐后期直至宋代，由于人口的滋生，国无闲田，导致均田制再难实施。《资治通鉴》的主要编者刘恕曾说魏、齐、周甘隋兵革不息，农民少而旷土多，故均田之制存；至唐承平日久，丁口滋众，官无闲田，不复给授，故田制为空文。”[28]从秦汉到隋唐这一历史时期，中国人口增长缓慢且比较平稳，人口数在6000万以内。[29]在人力与地力的配置关系上，人力是相对稀缺的生产要素，土地尚未成为制约经济发展的生产要素。到宋徽宗时期（1109年），人口达到1.2亿，明神宗时期（1592年）人口突破了2亿。到清朝的前中期，人口更是以史无前例的速度增长，从1776年到1848年的72年间，人口从2.68亿增加到4.26亿。伴随人口的急剧增长，人均耕地面积则不断减少。[30]因此，从唐代后期国家层面再无可能通过直接分配土地——授田的方式追求均衡土地的目的，只能适当增加市场自由调控土地资源配置的功能。

即便如此，限田的政治主张仍然具有深厚的社会基础。北宋思想家李覯认为，应该限制私人占有土地的数量，“各有顷数，不得过制”[31]。国家就可以把很大一部分土地低价出售给无土地的农民，农民有了土地，就会安心务农，而没有能力买田的人，还可以佃耕地主的土地，就“地尽其力”了。[32]宋真宗大中祥符六年（公元1013年）六月，监察御史张廓上言天下旷土甚多，望依唐宇文融条约，差官检估”；帝日此事未可迟行，然人言，天下税赋不均，豪富形势者地多而税少，贫弱地薄而税重，由是富者益富，贫者益贫。”王旦日：“田赋不均，诚如进旨，但须渐谋改定。”[33]宋仁宗乾兴元年（1022年），三司言今准臣僚奏请，众官定夺，欲应臣僚不以见任罢任，所置田庄定三十顷为限，衙前将吏更合免役者，定十五顷为限。”[34]希望通过限田解决差役摊派不均的严重问题。面对这种情况宋政府不得不采取一些措施，乾兴元年（公元1022年）下诏限田：“公卿以下毋过三十顷，衙前将吏应复役者毋过十五顷……”[35]有宋一代，限田之令轮番出台。在政和年间，也出台过品官限田之制：“政和中，品官限田，一品百顷，以差降杀，至九品为十顷。限外之数，并同编户差科。”[36]到宣和七年（公元1125年），又规定：“内外宫观舍置田，在京不得过五十顷，在外不得过三十顷……”[37]限田的法律规定遭遇了强烈反对，最终未能真正实施。于是有宋一代，国家采取“兼并者不复追正，贫弱者不复田业”[38]的政策，彻底放弃了对土地占有格局的直接调整。明代丘浚以“配丁田法”限制占田过限，[39]但未能实现。到明清时期，国家更重视通过土地税收的方式间接调整土地关系。

三、均税减赋：以调整再分配为路径追求富国安民的法律价值

恩格斯说为了维护这种公共权力，就需要公民缴纳费用——捐税。”[40]在古代中国，土地税收收入不仅是政府最重要最稳定的一大财源，同时也是政府与农村个体联系的一个纽带。美国历史学家白凯（Kathryn Bernhardt）指出：“在中华帝国漫长的历史时期内，中国的政治、经济体制主要是靠向农民征收地租和赋税来维持的。仰赖于地主和佃户、国家和土地所有者之间的有序关系，这一体制才得以延续，[41]中国古代国家层面均税的目的是既要稳定自耕农，不使农民负担偏酷；又要保障国家税收，不使国家财政收入减少。因此，土地立法的价值需要在保障财政收入与控制农民负担之间寻求平衡。在初税亩、租庸调法、两税法、方田均税法及经界法等一系列土地法律制度变革中，可以梳理出一条较为清晰的脉络，这就是以土地税的方式进行再分配，追求富国安民的法律价值。

（一）“初税亩”的实施旨在扩大税源

“初税亩”改革渊源于齐国的土地制度改革，公元前686年，齐国采取“相地而衰征……陆、阜、陵、墐、井、田、畴均”的做法，根据土地数量和田质好坏征收土地赋税并平均分配土地。[42]管仲的变革实际上是将“公田王有”或国有土地）出租给农民，农民按照土地等级交相应的“地租”。这次改革总的来看是在废除共耕公田制的同时，实行了按土地美恶分等差征收实物（租）的制度。

“初税亩”始于公元前594年，即春秋时期鲁宣公十五年。“初税亩”是废除“什一而籍”的助耕制，实行按亩征税，过去只在公田上征税，现在公田和私田一律收“税”。而且税率提升，“履其余亩，复收其一”（“履”，即勘量土地），由十分之一变为十分之二。初税亩改革遭遇了较多批判，《左传?宣公十五年》载：“初税亩，非礼也，谷出不过藉。”西周的传统是用“藉法”，即借民力助耕公田，现在鲁国开始实行的按亩收税制不合周礼。鲁国的这场包括土地税收在内的土地改革前后持续百余年。哀公十一年（公元前484年），“季孙欲以田赋，使冉有访诸仲尼”[43]。杨伯峻注此为田亩税。”[44]“用田赋”就是“案田而赋”，以亩的单位代替户的单位。孔子认为，“初税亩，非礼也”。[45]鲁宣公对“私田”也要征“税”，是违背周礼的。这意味着农民既要无偿耕种公田，提供劳役地租，又要把自己“私田”收获物的十分之一作为实物税上缴，相当于承担了双份土地税。

分田到户的初税亩改革，大幅提升了社会生产力，但依然面临一系列问题，阻碍了生产力的进一步提升。商鞅（公元前390～前338年）变法有效地解决了这一问题商鞅相秦，复立爰田，上田不易，中田一易，下田再易，爰自在其田，不复易居也。食货志日‘自爰其处而已’是也。辕爰同。”[46]也就是说，商鞅废井田后实行的是“爰（辕）田”制，即让劳动者长期固定地占有使用耕地（自己在这块土地轮换耕种）的“自爰其处”的田制。商鞅的这一举措取得了丰硕战果：“孝公用商君，制辕田，开阡陌，东雄诸侯。”[47]加重的赋税换来了私有土地的确认，这为劳动生产提供了强大的激励。《吕氏春秋》言今以众地者，公作则迟，有所匿其力也；分作则速，无所匿迟也。”“均地分力”的好处就在于劳动者的积极性能发挥出来。“意民之情，其所欲者田宅也，晋之无有也信，秦之有余也必……君利其田宅，而复之三世，此必与其所欲而不使行其所恶”[48]。通过确认土地的私人所有权，来汲取三晋之地的人口，实现损人利己的战略目的。

（二）租庸调法、两税法的均富安民主旨及其与实践效果的背离

从北魏实行均田后，一直到公元780年唐中期颁行两税法，才告废止，前后长达300年之久。其间，隋以后将实物代役的“庸”并入，成为“租庸调”，其基本内容并无大的变化，在中国土地制度史上占据着重要地位。唐代的租庸调制度是与其均田制度相匹配的。《唐六典，尚书户部》记载凡赋役之制有四：一日租，二日调，三日役，四日杂徭。”[49]租是指课户每丁租粟米二石，调是指视各地所产缴纳绫、绢等各二丈，布加五分之一，人丁若缴纳绢布等财物，就可以代替力役，被称为“庸”，因此，唐代与以土地为基础的税收制度被称为“租庸调制度”。它适应了当时社会生产力发展的内在要求，有效地推动着唐代社会经济的恢复和发展，并为唐朝政治文化的全面繁荣奠定了基础。因此，历代史家对均田制和与之匹配的租庸调制给予了极高评价。例如，郑樵在《通志》中赞道：“井田废七百年，一旦纳李安世之言，而行均田之法，国则有民。民则有田。周齐不能易其法，隋唐不能改其贯。故天下无无田之夫，无不耕之民……自太和至开元，三百年之民，抑何幸也。”[50]钱穆认为，租庸调制度可谓中国历史上赋税制度之中最好者，其轻徭薄赋，亦以唐代为最。[51]

“租庸调”制度如此优良，为何走向没落？其主要原因在于，租庸调制度以丁口为单位，丁口得凭户籍核查各种信息无误时才由政府授田，若户籍不清，则该制度就难以存续。[52]唐代中后期，农民大量流亡，使唐政府以身丁为对象、以户籍准确清晰为基础的租庸调制难以维持。于是，唐德宗建中元年（公元780年），宰相杨炎指出“庸租调法”存在重大弊端，难以实行。[53]在杨炎的主导下，唐朝废止已陷入困境中的租庸调制，改行统一按每户的实有田亩和资产数额征税，每年分夏、秋两次交纳，即两税法。杨炎设计的两税法制度中，依然是根据土地来作基准其田亩之税，率以大历十四年垦田之数为准而均征之。”[54]其主要内容为户无主客，以见居为薄；人无丁中，以贫富为差”，不分主户（本贯户）、客户（外来户），一律编入现居州县户籍，就地纳税；取消租庸调及杂税；夏秋交税（夏税不得过六月，秋税不得过十一月）；按户等纳钱，按田亩纳栗米。

理论上说，两税法对中央政府和地方政府都是十分有利，既降低了收税成本，也扩大了税基，增加了政府的财政收入。[55]然而，两税法在实施中并未实现预期的立法价值。所谓“两税”从现有的土地持有人手上征收，而放弃了有名无实的均田人户，这种办法没有全国标准，中央政府不过将数额分配给道（较以后省为小，州为大），责成地方官作内部分配。实际上全国三分之一的道，大多数在北方，从缴税于中央。[56]两税法虽志在富国安民，但实际效果却未能如愿，如陆贽言：“两税之立……由是务轻费而乐转徙者，恒脱于徭税。孰本业二树居产者，每困于征求。”[57]两税法以资产为计税标准，但是，资产有各种各样的存在形态，以土地资产形态为主要计税基础，会让（农民）吃亏，而让商人占了便宜，其会鼓励人走商人路线，使人恐惧于安居置农田而对农业有所损害。两税制已经完全丧失了为民制产之精神，造成社会上贫富更为悬殊，土地兼并益发猖狂。[58]两税法才推行三十年，便出现了“百姓土田为有力者所兼，三分逾一”[59]的现象。

（三）方田均税法及经界法——以清丈土地为出发点的土地税

方田均税法是北宋在丈量土地的基础上，重定税额的一种措施。针对长期以来地权与赋税地籍混乱的现象，时人多有非议：“贫者冀速售则薄徙其税，富者欲邀利则务低其直。税移而薄，故地虽去而赋益重；偿直既少，故地愈广而赋愈轻，此天下之公患也。”[60]宋仁宗时，始用千步方田法对个人所有的土地进行一次全国性的测量，希望减少赋税不均的现象。

当时，郭谘和孙琳用千步方田法清查名州肥乡县（今属河北）等处的民田。庆历三年（公元1043年），推广此法，在亳州（今安徽亳县）、寿州（今安徽凤台）、汝州（今河南临汝）、蔡州（今河南汝南）实施，不久废罢。宋神宗时熙宁五年，为解决田赋不均现象，王安石主持制定颁行的《方田均税条约并式》，以郭谘的千步方田法为蓝本在北方大部分地区实施。

方田法均税法是以纵横各一千步为一方丈量，设大、小甲头，召集一方人户，令各认本户田亩，官府按田地肥瘠分等定税，并建造方帐、庄帐、户帖和甲帖作为存案和凭证。[61]方田制的均税方法有以下几个要点：第一，依田地种类，土色和肥瘠，以确定土地的等级，决定土地税则，肥沃良田税重，贫瘠之地税轻；第二，为鼓励人们开垦极其荒芜之地，从事植树造林等对整个农业发展有益的但短期又很难见收益的产业，如开发山林、陂塘等行为，可以免税；第三，各县税额都以额定数为限，因为以前收税凡畸零之数依例“赶进”，即用四舍五入的方法，实际征收数都较额定数要多。方田均税法的改革，去掉了“零数赶进”方法，严禁收取超过额度的浮数。方田均税法的主旨在于整理田赋，包括整理田籍和平均赋税两项。其目的是平均农民负担与增加财政收入。因此它既是新田制又是新税制。从神宗熙宁五年开始的方田均税法，到哲宗初，罢方田均税法；徽宗时，时行时废，崇宁三年，又在京西京北两路继续推行方田制；但到宜和二年就完全取消了方田均税法。据统计，元丰年间天下的垦田数，约计为四百六十一万六千五百五十六顷，约计测量完毕的土地为二百四十八万四千三百四十六顷，仅完成了半数。[62]

两宋田税制度，北宋以王安石的方田均税法为代表，南宋以李椿年的经界法为代表。经界是南宋丈量土地，重定税额的方法。南宋时，鉴于兵火之后，户籍散失，征收田赋无从稽考，绍兴十三年（1142年），两浙转运副使李椿年上书言经界不正的十大害处，朝廷命其负责此事，设措置经界所。先在平江府（今江苏州）试行，后在全国大部分地区推行。

经界法的具体做法是：第一，测量制图。召集保正、保长、田主及佃客，逐蚯测量，计算面积，确认苗税。并以都保为单位画图，图中山川道路，田宅丘段一定要东西相连，南北相照。第二，制砧基薄，将官户民户各户所有的田产从实登记上报，以此与测绘的田图相对照；砧基薄类似明朝的鱼鱗册。第三，派遣官吏按照图纸核实，不得欺隐。砧就是指自己陈报，书写，基就是指田产，砧基就是指自己据实申报田产的意思。李心传的《建炎以来朝野杂记》这样记述经界法：“其法令民以所有田各置基簿图，田之形状及亩目四至，土地所宜，永为照应。”[63]朱熹在绍熙元年（1190年）的“条奏”对“经界法”大加赞扬，[64]罗大经也在《鹤林玉露》卷十六中也表达了类似观点。[65]

经界法仅实行了八年，开始于绍兴十三年，终止于二十年，最后亦以失败而告终。部分严格推行经界法的官吏，也遭到了打击：“婺多势家，有田连阡陌而无赋税者，子秀悉核其田，书诸牍，势家以为厉己，嗾言者罢之。”[66]

（四）“一条鞭法”和“摊丁入亩”：从整理地籍到均税

南宋的经界法和明初编制全国规模的鱼鳞图册，反映了中央和地方的工作目的主要是整理田赋。[67]从唐代的两税法到明代的一条鞭法，由度人而税到度地而税，税收与土地的关系越来越明朗化。有时需要对现有所有权的存在进行确认，就此有测量土地的需要，常常被称为“清丈”、“堪丈”、“丈量”。[68]“清丈”是确认一份一份的土地的所有户，坐落、四至、面积、税则、消除黑地（逃税的土地）和赔粮，其目的是向土地所有权课税。[69]

明初，为整理田粮，朱元璋下令在全国范围内清丈土地。“元季丧乱，版籍多亡，田赋无准……复命户部核实天下土田……量度田亩方圆，次以字号，悉书主名及田之丈尺，编类为号，状如鱼鱗，号日鱼鳞图册。”[70]洪武十四年（公元1381年），“命天下郡县编赋役黄册”[71]。洪武二十年（公元1360年）颁行“鱼麟图册”：“鱼鳞册为经，土田之讼质焉。黄册为讳，赋役之法定焉。”[72]黄册以户为单位，详细登载了各户的乡贯、姓名、年龄、丁口、田宅、资产。鱼鳞图册是明清土地登记制度的产物，其所登载的田土形态、面积、科则、业主等信息反映了土地所有关系。[73]万历六年（公元1578年），在张居正的建议下，万历皇帝下令第二次清丈全国旳土地，史称“万历清丈”。在清丈土地的基础上，万历九年（公元1581年），张居正将一条鞭法推广到全国：“总括一州县之赋役，量地计丁，丁粮毕输于官，一岁之役，官为佥募……凡……皆计亩征银，折办于官，故谓之一条鞭。”[74]其要旨在于：其一，赋役合并，田赋和徭役合并征收，将部分丁役负担摊入田亩，按丁数和田粮摊派；其二，官募徭役，取消力役；其三，官收官解，地方官统一征收解运赋役银，改变了原来民征民解之法；其四，田赋征银，除了平色米麦外，其余改为以银折纳。

关于一条鞭法的积极作用，刘敕指出了其所拥有的十大功用。[75]其实际成效和历史意义主要体现在以下几个方面：田赋征收以田地为主，田地多赋税就多，田地少赋税就少。土地清丈查出了不少隐匿田地，增加了国家税收，打击了脱税大户，保护了合法纳税的农民。使“豪滑不得欺隐，吏甲免赔累，而小民无虚粮”。[76]在张居正辅政10年中，明政府户部外库新增白银300多万两，张居正自称“嘉靖之季，太仓所储，无一年之蓄；今公府庚廪，委粟红贯朽，足支九年”[77]。当然，一条鞭法也并非尽善尽美，事实上没有一个县份做到理想的境界，将所有的“赋”与“役”全部归并而且整个地一次以白银征收。[78]

清代的摊丁入亩和明代一条鞭法大体相同，但明代每十年统计户口一次，重新编造黄册，每户要添丁时要加税；而清代康熙五十年曾下诏，凡在康熙五十年丁册派税之后所添丁，政府永不加税，相比明代，一定程度减轻了农民税负。[79]当然，一条鞭法和摊丁入亩的土地税法的立法价值追求是使全国赋役负担达到合理、平均的分配，使土地占有状况与其赋税负担成正比，从而保证国家的正常税收，维持国家公共开支的需求，维护社会的稳定。在税额总数不变的前提下，抑制豪强隐田逃税现象，也就是减轻了地少者的税额负担，所以，对不可能大量占有土地的下层佃农来说，均税是一件好事，正所谓：“丁粮同属朝廷正供，派之于人与摊之于地，均属可行；然与其派在人而多贫民之累，舒若摊在地而使赋役之平况？”[80]

四、土地公法价值的制度建构基础：以土地功能的实现为中心

土地公法价值的制度建构，需要以功能实现为中心。在中国古代社会，土地具有政治上的神圣象征功能，是保税富国的基础，也是安民养民的载体。这些都是历代土地法律制度所欲实现的目的，也是土地公法价值的制度建构基础。

（一）土地在国家权力体系中土地被赋予神圣象征地位

土地的政治、经济功能的基础是土地的自然属性，中国春秋时代的思想家管仲认为，“地者，万物之本原也，诸生之根苑也，美恶贤不肖愚俊之所生也”。[81]土地不仅仅是一般意义上的自然资源，更是一种政治资源，国家政权离不开对基础性土地资源的支配权。由此衍生出了社稷文化，“早在原始时代，世界上许多农业部落见到农作物从土地上生长出来，出于对粮食丰收的祈求和依赖，就发生了土地崇拜。在民族学中，这叫做‘地母’崇拜。中国古代把这种崇拜叫‘社’”。[82]

农本社会以土地上的产出为经济基础，土地和人类社会的发展相伴相随，君主立“社庙”，代表和管辖土地的“社神”是国家大神。《礼记?祭法》共工氏之霸九州也，其子日后土，能平九洲，故祀以为社。”土地的功能主要取决于地区社会经济发展水平，此外也受政治、历史、文化等因素影响。[83]在先秦时期社、地祭祀的地域范围不同，如五代时期的丘光庭里就说：“又问日：‘社既土神，而夏祭皇地抵于方丘，又何神也？’答日：方丘之祭，祭大地之神，社之所祭，乃邦国乡原之土神也。”[84]所渭方丘之祭，祭祀的正是大地之神。土地神，是周代的社神信仰，至为普遍，作为农业民族的华夏族，最早产生的大神观念，可能就是地神。[85]其在周人信仰中的地位，用汉代经学家郑玄的话说是“国中之神，莫贵于社。”[86]社的核心内容是建立在农耕文化基础之上的土地崇拜，《礼记?礼运》载：“故礼行于郊而百神受职焉，礼行于社而百货可极焉。”

周代以严格的分封制为其政治统治体系，对社神的信仰也相应地规定了等级严格的祭祀规范，列入了礼典，也就是国家的根本大法。在周代诸多的祭祀礼仪中，最普遍、最广泛、最神圣的祭礼是对于社神的祭礼。“统治者凭借着土地分配权驾奴与控制臣下，土地从而也就成为了极为重要的政治资源。”[87]周天子的政治统治建基于土地所有权之上，由于存在“溥天之下，莫非王土”的统治基础，才会有“率土之滨，莫非王臣”的法理权威。同时，土地授收也是其实施政治分封的基础，所谓“封略之内，何非君土”[88]。周代以五色土分封诸侯，由司空授以五色土，司徒授以民，即所谓“受民、受疆土”。授土是天子建立一个大“社”，凿取一块社土，放在白茅上，赐给受封诸侯，称为受土于周室。受封之后，诸侯就在各自的封地享有一定的权力。自周以后，虽有承袭，但稍有不同。汉代曾短时期分封过诸侯国，其分封仪式上，土地也有着重要的政治表征意义。据蔡邕《独断》卷下云，“天子太社以五色土为坛，皇子封为王者，受天子之社土……汉兴以皇子封为王者得茅土……”[89]现今北京中山公园内的地坛，原为明代永乐年间所建社樱坛，也是用五色土筑成。[90]

（二）土地是保税富国的最基本要素

古代中国以农业经济为主导，商业总体不发达且地位不高，[91]整个文明的主导面和支配力量是在自然经济轨道中运行的农业。[92]土地是最为重要的物质基础，以土地为依托的税源，是整个国家财政税收最主要的支柱。在18世纪中叶，土地税占总财政收入的七成以上。后来，在商品贸易日益兴盛的背景下，随着商业方面课税的增加，土地税的比例才逐渐下降。可是，即使在20世纪初期，土地税仍占三分之一以上。[93]

马克思言“劳动是财富之父，土地是财富之母”，[94]形象地道明了土地的经济功能。报酬递减规律、供应相对稀缺等都是土地的一般特性，[95]因此土地所有权的作用实际上较为有限。决定历代土地制度社会功能的最主要因素是土地的“用益权”，即以土地占有为前提，以使用、收益为目的的土地财产权利，而用益权的发挥取决于劳动力的投入。“能否有效地从土地上获得收益是人类生死存亡的关键所在，而土地的分配和使用状况同样至关重要。”[96]中国古代历代王朝所实行的“井田制”、“均田制”等各种形式的土地法律制度，其实质是土地用益权制度，其所追求的法律价值是实现土地与劳动力之间的合理配置，以确保国家财政收入。均田制并不是赋税制度，而是一种土地管理制度，但在中国古代，田制与税制联系密切。田制即土地制度是赋税制度的前提条件，而赋税制度是建立在土地制度基础之上的，是土地制度的体现和保证条件。均田制规定，农民受田的前提条件是必须承担纳税义务，用经济手段限制豪强兼并，维护国家赋税来源。均田制中有“若同时倶受，先贫后富”[97]的规定，说明它有这方面的意义。这样做是从国家财政利益出发的。因为土地兼并导致豪强地主隐漏田税，导致国家赋税收入的减少。“田制不立，圳亩转易，丁口隐漏，兼并冒伪，未尝考按，故赋入之利视前代为薄。”[98]

为促进土地利用率提高和农业生产发展，古代很多政治家都强调建立公平的土地制度，协调富国和养民、安民关系问题。汉朝宰相丙吉强调：“王法必本于农而务集聚。”[99]农业生产的提升必然能够提供充足的财政收入，进而促进国家强盛。朱熹也认为版籍不正、田税不均“最为公私莫大之害”:“今上下匮乏，势须先正经界，赋入既正，总见数目，量入为出，罷去冗费，而悉除无名之赋，方能救百姓于汤火之中。”[100]

（三）土地是养民、安民的重要载体

中国古代政治家很早就提出了“知人”、“安民”的政治理念[101]，并且认为农民安土是成其身的基础甚至是安天下的根基。“不能安土，不能乐天；不能乐天，不能成其身。”[102]

早在战国时期，管仲在论证富国与富民的关系时就说治国之道，必先富民”[103]民富才能国富，正所谓，“欲天下太平，百姓丰足，安可得哉？今遣使者循行天下，与牧守均给天下之田，还受以生死为断；课农桑，兴富民之本”[104]。正因为“政在安民”、“政在养民”隐含着发展社会经济以扩大税源之意，后来才成为确定财政税收指导原则的经典依据。[105]在这种思想的指导下，在分配国家和农民的财富时，管仲的理税原则是“薄征敛，轻征赋”[106]。孟子在《尽心》篇中也曾说易其田畴，薄其税敛，民可使富也；食之以时，用之以礼，财不可胜用也。”[107]农民乐耕，国家轻税，则民食可丰足。在此基础上，孟子设置了一个具体化的养民总目标。荀子提出了“养民”的具体措施，即“轻田野之税，平关市之征，省商贾之数，罕兴力役，无夺农时，如是则国富矣，夫是之谓以政裕民。”[108]

为安民养民，历代政治家曾多次提出减轻土地税赋和重新测量土地、变革地权的政策。宋代朱熹曾指出生民之本，足食为先，是以国家务农、重谷，使凡州县守皆以劝农为职。”[109]马端临[110]、李靓都认为，富国不是“厚取于民”，而是使下民“无不足”。明代思想家丘浚亦传承了这一理念惜民之力，爱民之财，恤民之患，体民之心，常使其仰事俯育之有余，丰年凶岁之皆足。”[111]丘浚认为要重视农业，发展生产，因为农业是维持人们生存的根本。他认为要“切切焉劝农桑，抑末作，使天下之民，咸趋于南亩，而惟农之是务矣”[112]，因为“农以业稼稿，乃人之所以生生之本，尤为重焉”[113]。至清康熙时期，“民为邦本，政在养民”的价值理念在土地法律制度中的地位越发提升，[114]并数次减免税赋。康熙曾自言朕临御天下垂五十年，诚念民为邦本，政在养民，迭次蠲租数万。”[115]康熙在位61年，先后在全国20多个省区镯免钱粮、丁银及通欠达545次之多，其中最为重要的也有30余次。这种大规模的镯免在中国历史上也是空前的。[116]雍正、乾隆继续奉行康熙帝的镯免、贩灾之策，所以，《清史稿》称“我皇祖在位六十一年，镯租赐复之诏，史不绝书”[117]。这些减轻土地税赋的举动，都反映了古代政治家通过调整土地税赋实现养民安民的法律价值目标。

五、结语

缺地少地者与大土地所有者之间的结构紧张关系是中国古代社会长期面临的重要难题，[118]这一社会矛盾的缓和与激化，决定了政治的安定或动乱。作为立法者，政治家一方面要维护政治稳定，另一方面则要保证税赋稳固。前者要求维护民生、抑制土地兼并、促进农业生产，后者则要求尽可能地提高财政收入。井田、限田、均税、经界等土地法律制度，或通过调整地权初始分配实现均田安民的法律价值，或通过税赋调整的再分配方式实现均税富国的法律价值，都体现了中国古代政治家的高超智慧。然而，由于历史固有的局限性，历代土地制度的公法价值均难以真正实现，思想家和立法者所欲追寻的地权公平、税赋公平等目标，最终也难以完全实现。

（责任编辑：金欣）

【注释】 [1]参见张文显主编：《法理学》，高等教育出版社、北京大学出版社1999年版，第297页。

[2][英]弗里德里希?冯?哈耶克：《经济、科学与政治》，冯克利译，江苏人民出版社2003年版，第367页。

[3]“公法作为法律制度整体的一个部分，主要调整国家与普通个人之间的关系。”参见[英]戴维? M.沃克编：《牛津法律大辞典》，邓正来等译，光明日报出版社1988年版，第733、720页。

[4]参见葛金芳：《中国文化通志?土地赋役志》，上海人民出版社1998年版，第26页。

[5]《孟子》，杨伯峻译注，中华书局2012年版，第126页。

[6]参见钱穆讲授，叶龙记录整理：《中国经济史》，北京联合出版公司2013年版，第14～16页。

[7]参见葛金芳：《中国文化通志?土地赋役志》，上海人民出版社1998年版，第28页。

[8]（汉）班固撰、（唐）颜师古注：《汉书》，卷二十四上，中华书局2012年版，第1042页。

[9]（汉）班固撰、（唐）颜师古注：《汉书》，卷九十九中，中华书局2012年版，第3513～3515页。

[10]（北齐）魏收：《魏书》，卷五十三列传第五十一，中华书局2011年版，第1176页。

[11]（元）余阙：《青阳先生文集》（卷九），四部丛刊续编景明本，中国基本古籍库藏影印本，第49页。

[12]（明）徐元太辑，（清）张祥云重辑：《全史史诠》，卷八宋史循吏传，清嘉庆八年鉴湖亭刻本，第123页。

[13]同上注，第123～124页。

[14]（宋）苏洵：《嘉佑集笺注》，曾枣庄、金成礼笺注，卷五，上海古籍出版社1993年版，第135、136页。

[15]（清）张廷玉等：《明史》，卷二百二十六，中华书局2011年版，第3303页。

[16]（明）海瑞：《海瑞集》（下），中华书局1981年版，第730页。

[17]高明士：《战后日本的中国史研究》，台湾明文书局1987年版，第100页。

[18][日]崛敏一：《均田制的研究》，韩国磐等译，福建人民出版社1984年版，第140页。

[19]（北齐）魏收：《魏书》，卷一百一十志第十五，中华书局2011年版，第2854页。

[20]同上注，第2855页。

[21]（宋）王溥：《唐会要》，卷八十三租税上，中华书局1955年版，第1530～1531页。

[22]（宋）欧阳修撰：《新唐书》，卷五十一食货志第四十一，中华书局1975年版，第1345页。

[23]（唐）长孙无忌等：《唐律疏议》，刘俊文点校，法律出版社1999年版，第264页。

[24]（清）董浩等：《全唐文》，卷三十?元宗十一，中华书局1983年版，第343页。

[25]（清）董浩等：《全唐文》，卷三十?元宗十一，中华书局1983年版，第366页。

[26]徐美银：《均田制：历史起源、现代困境及未来改革》，载《调研世界》2007年第4期。

[27]（宋）马端临：《文献通考》，上海师范大学古籍研究所、华东师范大学古籍研究所点校，卷二田赋考二，中华书局2011年版，第41页。

[28]（宋）王应麟：《困学纪闻》，卷十六，四部集刊三编景元本，中国基本古籍库藏影印本，第238页。

[29]赵冈、陈钟毅：《中国土地制度史》，新星出版社2006年版，第116页。

[30]赵冈、陈钟毅：《中国土地制度史》，新星出版社2006年版，第116页。

[31]（宋）李觏：《李觏集》，王国轩点校，卷十六富国策第三，中华书局1981年版，第141页。

[32]同上注，第141页。

[33]（清）徐松：《宋会要辑稿》，食货六三，中华书局1957年版，第4810页。

[34]同上注，第4811页。

[35]（元）脱脱等：《宋史》，卷一百七十三食货志卷一百二十六，中华书局2011年版，第4163页。

[36]同上注，第4169页。

[37]（元）脱脱等：《宋史》，卷一百七十三食货志卷一百二十六，中华书局2011年版，第4169页。

[38]（宋）马端临：《文献通考》，上海师范大学古籍研究所、华东师范大学古籍研究所点校，卷三田赋考三，中华书局2011年版，第58页。

[39]（明）邱浚：《大学衍义补》，卷十四，清文渊阁四库全书本，中国基本古籍库藏影印版，第162页。

[40][德]弗里德里希?冯?恩格斯：《家庭、私有制和国家的起源》，中央编译局译，人民出版社1972年版，第167页。

[41][美]白凯：《长江下游地区的地租、赋税与农民的反抗斗争（1840～1950）》，林枫译，上海书店2005年版，第3页。

[42]《国语》，陈桐生译注，中华书局2013年版，卷六，第254页。

[43]《左传》，郭丹、程小青、李彬源译注，哀公十一年，中华书局2012年版，第2313页。

[44]《左传》，郭丹、程小青、李彬源译注，注释1，中华书局2012年版，第2313页。

[45]《左传》，郭丹、程小青、李彬源译注，宣公十五年，中华书局2012年版，第848页。

[46]（汉）班固撰、（唐）颜师古注：《汉书》，卷二十八下，中华书局2012年版，第1467页。

[47]同上注，第1466～1467页。

[48]《商君书》，石嘉译注，卷四徕民第十五，中华书局2011年版，第113页。

[49]（唐）李林甫等：《唐六典》，卷三，陈仲夫点校，中华书局1992年版，第76页。

[50]（宋）郑樵：《通志?食货》，卷六十一，清文渊阁四库全书本，中国基本古籍库藏影印本，第1474页。

[51]参见钱穆讲授，叶龙记录整理：《中国经济史》，北京联合出版公司2013年版，第195、197页。

[52]同上注，第195、197页。

[53]（宋）王溥：《唐会要》，中华书局1998年版，第1535页。

[54]（后晋）刘昀等：《旧唐书》，卷一百一十八列传第六十八，中华书局1975年版，第3421页。

[55]朱红琼：《两税法取代租庸调制的制度分析》，载《内蒙古社会科学（汉文版）》2008年第2期。

[56]黄仁宇：《中国大历史》，生活?读书?新知三联书店2013年版，第133页。

[57]（清）苏渊雷：《经世文鉴（上）》，凌一鸣编辑，红旗出版社1998年版，第345页。

[58]钱穆讲授，叶龙记录整理：《中国经济史》，北京联合出版公司2013年版，第208～210页。

[59]（唐）李翱：《李文公集》，卷三“进士策问第一道”，四部集刊景明成化本，中国基本古籍库藏影印本，第10页。

[60]（宋）李新：《钦定四库全书?集部?跨螯集》，（清）陈若霖、孙球校勘，卷二十一上杨提举书，台湾商务印书馆2009年版，第61页。

[61]（元）脱脱等：《宋史》，卷一百七十四食货志第一百二十七，中华书局2011年版，第4199～4200页。

[62]参见孙翊刚、王文素编：《中国财政史》，中国社会科学出版社2007年版，第188页。

[63]（宋）李心传：《建炎以来朝野杂记》，甲编卷五，商务印书馆国学基本丛书本1936年版，第69页。

[64]（元）脱脱等：《宋史》，卷一百七十三食货志第一百二十六，中华书局2011年版，第4177页。

[65]罗大经：《鹤林玉露》，孙雪霄点校，卷十六，上海古籍出版社1987年版，第401页。

[66]（元）脱脱等：《宋史》，卷四百二十四列传第一百八十三，清乾隆英武殿刻本，中国基本古籍库影印本，第4430页。

[67]何炳棣：《南宋至今土地数字的考释和评价》，载《中国社会科学》1985年第2期。

[68][日]森田成满：《清代中国土地法研究》，法律出版社2012年版，第78页。

[69]徐文弼《吏治悬镜》中记载，清丈的目的，是清除耕地而不交税和交税而无土地的现象。参见（清）徐文弼：《吏治悬镜》，广文书局1976年版，第21页。

[70]（清）张廷玉等：《明史》，卷七十七志第五十三，中华书局2011年版，第1881页。

[71]《明太祖实录》，卷一百三十五，台湾“中央研究院”历史语言研究所1962年影印版，第2143页。

[72]（清）张廷玉等：《明史》，卷七十七志第五十三，中华书局2011年版，第1882页。

[73]汪庆元：《通过鱼鱗图册看明清时期的土地所有关系——以徽州府为中心》，载《历史档案》2006年第1期。

[74]（清）张廷玉等：《明史》，中华书局2011年版，第1902页。

[75]（明）刘敕：《历乘》卷七《赋役》，载项怀诚编：《中国财政通史?明代卷》，中国财政经济出版社2006年版，第59页。

[76]《明会要》卷五十二《食货一》，载项怀诚编：《中国财政通史?明代卷》，中国财政经济出版社2006年版，第59页。

[77]（明）张居正：《张太岳先生文集》，卷四十七，中国基本古籍库影印本，第550页。

[78]黄仁宇：《中国大历史》，生活?读书?新知三联书店2007年版，第225页。

[79]钱穆讲授，叶龙记录整理：《中国经济史》，北京联合出版公司2013年版，第267页。

[80]（清）田文镜：《抚豫宣化录》，卷二《题请豫省丁粮按地输纳以均赋役事》，载杨一凡、刘笃才编：《中国古代地方法律文献?乙编?第七册》，世界图书出版公司2009年版，第351页。

[81]《管子》，李山译注，卷十四水地第三十九，中华书局2009年版，第205页。

[82]俞伟超：《先秦两汉考古学论集》，文物出版社1985年版，第54页。

[83]柳建平：《中国农村土地制度及改革研究》，载《经济问题探索》2011年第12期。

[84]（五代）丘光庭：《兼明书》，中国基本古籍库影印本，第3页。

[85]陈来：《古代宋教与伦理：儒家思想的根源》，生活?读书?新知三联书店1996年版，第100页。

[86]凌纯声：《中国边疆民族与环太平洋文化》，联经出版事业公司1979年版，第1440页。

[87]屈振辉：《伦理观念的始变与土地法制的变迁》，载《广东土地科学》2009年第10期。

[88]《左传》，郭丹、程小青、李彬源译注，昭公七年，中华书局2012年版，第1677页。

[89]（汉）蔡邕：《独断》，卷下，四部集刊三编景明弘治本，中国基本古籍库影印本，第13页。

[90]（清）张廷玉等：《明史》，卷四十七志第二十一，中华书局2011年版，第1266页。

[91]“农业经济为主导”这一结论局限于平原和河谷地，而在黄河流域的西北地区和北部，游牧业则非常发达。参见[美]谢耐和：《中国社会史》，耿昇译，江苏人民出版社1995年版，第14～16页。

[92]冯天瑜：《中国古代农业文明诸特征》，载《江汉论坛》1990年第2期。

[93]Yeh-Chien Wang, Land Taxation in Imperial China 1750-1911,Harvard. Press,p.80.

[94]《马克思恩格斯全集》（第23卷），人民出版社1972年版，第57页。

[95][美]伊利、莫尔豪斯：《土地经济学原理》，腾维藻译，商务印书馆1982年版，第24～27页。

[96] Rotan Simpson, Land Law and Registration, Cambridge: Cambridge University Press,1976,p.3.

[97]（北齐）魏收：《魏书》，卷一百一十志第十五，中华书局2011年版，第2854页。

[98]（元）脱脱等：《宋史》，卷一百七十四食货志第一百二十七，中华书局2011年版，第4206页。

[99]（汉）班固：《汉书》，卷七十四魏相丙吉传第四十四，中华书局2012年版，第2711页。

[100]《朱子语类》，卷一百一十一，明陈化九年陈燎刻本，中国基本古籍库影印本，第1793页。

[101]《尚书》，皋陶谟虞书，四库集刊景宋本，中国基本古籍库影印本，第17页。

[102]《礼记》，哀公问第二十七，四库集刊景宋本，中国基本古籍库影印本，第291页。

[103]《管子》，李山译注，中华书局2009年版，第256页。

[104]《魏书》，高祖纪上，清乾隆武英殿刻本，中国基本古籍库影印本，第69页。

[105]中国古代税收思想史编写组：《中国古代税收思想史》，中国财政经济出版社2007年版，第6页。

[106]《管子》，李山译注，中华书局2009年版，第68页。

[107]《孟子》，杨伯峻译注，中华书局2012年版，第342页。

[108]《荀子》，卷六富国篇第十，清乾隆抱经堂集书本，中国基本古籍库影印本，第64页。

[109]《晦庵先生朱文公文集》，卷四十三“答陈明仲”，四部集刊景明嘉靖本，中国基本古籍库影印本，第2244页。

[110]（宋）马端临：《文献通考》，上海师范大学古籍研究所、华东师范大学古籍研究所点校，中华书局2011年版，第4页。

[111]《大学衍义补》，卷十四，清文渊阁四库全书本，中国基本古籍库影印本，第159页。

[112]《大学衍义补》，卷十五，清文渊阁四库全书本，中国基本古籍库影印本，第172～173页。

[113]《大学衍义补》，卷一，清文渊阁四库全书本，中国基本古籍库影印本，第23页。

[114]《清史稿》，本纪八圣祖本纪三，民国十七年清史馆铅印本，中国基本古籍库影印本，第158页。

[115]同上注，第158页。

[116]赵禄祥：《治乱警鉴》（第4册），北京出版社2002年版，第833～844页。

[117]《清史稿》，本纪十高宗本纪一，民国十七年清史馆铅印本，中国基本古籍库影印本，第218～219页。

[118][韩]宋荣培：《中国社会思想史——儒家思想、儒家式社会与马克思主义的中国化》，中国社会科学出版社2003年版，第186页。

【期刊名称】《人大法律评论》【期刊年份】 2016年 【期号】 1