要真正实现依法治国，法治理念要渗透至国家发展各个方面，智库发展也不能例外。根据国外智库相关政策研究发现，法律层面对智库的治理，多数重“扶持”轻“限制”、重“服务”轻“管理”。2015年1月20日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强中国特色新型智库建设的意见》（以下简称《意见》），关于优化智库发展环境的呼声越来越高。尤其是社会智库在《意见》出台后开始新一轮的快速发展。我国应尽快落实《意见》精神，探索一套协同智库健康发展的法律制度，推动社会智库的繁荣壮大。

美国智库法治建设的特色与经验

纵观西方数百年近代史，几乎每一个强大国家的崛起，都伴随着该国智囊机构的涌现。美国的崛起发展与其强大的现代智库体系息息相关。美国智库的繁荣发展及其重要作用的发挥，与其拥有较为完善的法治环境有很大关系，其法治建设的特色和经验值得我们关注。

前期注册简便，注重后期监管在美国，多数智库组织属于非营利组织。在美国实体注册程序上，并不区分非营利组织和企业。非营利组织的注册也按照各个州的公司法来执行。注册程序非常简便，只需要到州政府负责公司注册的部门（一般称为州公司委员会），填写一张包括法人、负责人姓名、地址和机构章程的表格，即可注册完成。这种注册甚至没有资金和成员的要求，比注册公司还要简便。

注册的简便，与美国鼓励非营利组织发展，依赖其弥补政府公共服务不足的社会治理理念有关。虽然注册简便，但美国对非营利组织的规定，尤其是免税资格的规定，却十分严格。例如，并非所有的非营利组织注册后，都能享受到税法的优惠措施。在申请免税资格时，注册人要向政府提交一份繁杂的表格详细说明其主要活动以及预算等内容，政府依据税法对表格内容进行审核并存档。

20世纪90年代，美国非营利组织快速发展，但相关制度并不完善，以致出现了利用非营利组织的集资便利和税收优惠政策谋取私利的现象，比如1992年联合劝募会总裁阿拉莫尼挪用捐款的丑闻。后来，非营利组织法律开始逐渐完善，非营利组织被要求保持极高的透明度。1996年，美国通过法案，要求非营利组织公布财务报表和人员薪资、津贴情况。另外，随即通过的美国联邦《综合统一及紧急补充提拨法案》，也要求获得免税资格的非营利组织须向大众揭露其基本数据与财务信息。

享受免税制度，保障公益属性根据《国内税收法典》，美国智库大部分属于非营利组织，可以享受免税待遇，即自身收入无须纳税，而且其捐助者因其捐助而享受税收减免。依照《国内税收法典》501(c)(3)项的规定，如果一个组织的研究成果符合公众利益，它就具有科学目的。所谓“符合公众利益的科学研究”，必须满足下列条件之一：（1）科研成果（包括由此产生的知识产权）能在非歧视性原则下应用于公众；（2）专为联邦政府部门、州或州属政府部门开展的研究；（3）研究直接使公众受益。一个组织获得免税资格后，可以免除销售税、财产税、增值税、关税和其他直接的税收形式。

根据《国内税收法典》规定，享受税收优惠的组织，要确保获得的收益不会交给任何的私人股东或者个人，其组织的成立不是为了宣传或者发表某种观点，或者是为了政治竞选等。目前，《美国国内税法典》规定的纳税支出有5种：（1）游说立法的支出；（2）插手政治竞选的支出；（3）资助个人旅行、学习或者其他类似目的而未履行相应手续的支出；（4）向其他组织提供资助的支出，除非该基金会履行了支出责任（Expenditure Responsibility）的；（5）除宗教、慈善、科学、公共安全测试、文学、教育、促进全国或者国际性的业余体育竞技（但不得涉及体育器材或者设备的供应），或者防止虐待孩童或者动物以外的支出，即非免税目的的支出。这些支出是要在免税金额中被扣除的。

捐款制度鼓励财产捐赠，独立智库得以生存美国智库不仅是人才的蓄水池，也是资金的蓄水池。基金会和企业捐赠是美国智库运营的主要资金来源。每年，美国影响力排名前五位的智库运营资金都不少于1000万美元。充足的资金来源确保了智库独立性和公益性。如布鲁金斯学会，其运营经费主要来自创始人罗伯特·布鲁金斯创立的专项基金，还有一部分来自基金会、大公司及个人的捐助。例如，2011年布鲁金斯学会从基金会获得了3700万美元捐款，从贝尔大西洋公司、J.P.摩根公司、时代华纳、华盛顿邮报等大公司接受的捐助占其全部经费的近1/2。

2011年布鲁金斯学会收入来源分解图

（数据来源：王辉耀、苗绿：《大国智库》，人民出版社2014年版）

如此完善的智库融资机制，得益于美国完善的税收制度。总体来讲美国的税收激励机制可以归纳为“一疏二堵”。

“一疏”，指企业和个人捐助公益事业可以获得免税待遇。由于美国实行超额累进制的税制，应纳税额越高，使用的税率越高，所以公民进行捐款适用的税率就可能会下降。同时，对美国富人而言，美国完备的财政统计数据证明了降低最高税率并不导致慈善捐款下降。美国税法将个人捐赠免税的被捐赠机构分为两类，一类是包括教会、医院和政府机构和公共慈善机构在内的“A类慈善机构”（A charities）或“50%限制慈善机构”（50%limit charities）。对此类机构的个人捐赠最高可获得总收入50%的应税额减免，公司捐赠者可以要求对其任意一年不超过10%的须纳税收入进行捐赠税收减征。对于超过最高减税捐赠额的部分，可以分摊到接下来的5年。另一类是对老兵组织、兄弟会、非营利性公墓公司以及一些私人非营利性基金会在内的“B类慈善机构”（B charities）或“30%限制慈善机构”（30%limit charities）。根据美国国税局的注册信息显示，美国主要的几家典型智库机构，都属于第一类的“A类慈善机构”（A charities），如下表。

美国典型智库在国税局注册组织类型及个人捐赠免税限制表

智库名称组织类型和捐赠用途

个人捐赠应税额

A类公共慈善（A public charity）

50%

（信息来源：美国国税局（IRS）数据库）“二堵”，是用高额的遗产税和赠予税对资产转移进行限制。美国的遗产税达到了50%。300万美元以上的遗产征税税率高达55%。这种高额的遗产税也构成了促使富豪捐赠智库的压力和动力。

民间主导的监管体系，弥补政府监督的不足在日常的运转中，美国还形成了完善的民间组织监督管理和政策法规体系。这种“民间主导”的管理模式使政府只负有一部分监督责任，大部分监督责任由每个州的慈善信托登记处、慈善信托法律和审计部与慈善组织的同行互律机制、慈善组织的自律机制、媒体和公众的监督机制以及“独立第三方评估”等监督力量承担，共同对慈善组织的内部运作进行监督。其中，最具特色的“第三方评估”作为专业的民间评估机构独立于政府，以更加公正的立场对慈善组织进行监督。美国专门有一些对慈善公益组织进行管理的行业组织以及以第三部门和慈善公益事业为对象的研究机构，如基金会理事会、基金会中心等。这些行业组织和研究机构的报告对包括智库在内的非营利机构的声誉至关重要。

2015年年初，《意见》以党内法规的形式谋划了我国智库发展的大格局。这是我国历史上第一个专门针对智库发展的党内法规，足以看出我国对智库发展的重视，也体现出我国智库发展自上而下的“特色”发展模式。

《意见》指出：“有关部门和业务主管单位要按照谁主管、谁负责和属地管理、归口管理的原则，切实负起管理责任，建章立制，立好规矩，制定具体明晰的标准规范和管理措施。”这一要求赋予我国政府在行政层面对智库管理的责任。但是，在法律层面，如何建立一个体系化的智库法律制度，并没有明确规定。在智库资金保障方面，也更多地体现为政府根据各地情况，出台财政和金融政策支持智库融资与捐赠。与智库法治化联系较为紧密的，仅有“落实公益捐赠制度，鼓励企业、社会组织、个人捐赠资助智库建设”。

笔者认为，虽然《意见》在智库法治化方面没提及太多，但指出了公益捐赠制度需要完善。这恰恰是智库法治建设最重要的领域。依据美国智库法律建设的经验，智库法治化无须出台专门的智库领域的法律，而是通过创建适合智库生存的法律环境，如赋予免税待遇、鼓励个人和企业捐赠智库来实现。笔者建议，中国智库法治化建设，尤其是社会智库的法治化建设，应从完善智库环境入手，通过放宽智库建立、运营的限制，完善公益捐赠制度，为智库打造一个能够自我生存的环境。具体来说，有以下几点建议。

简化登记管理制度，解决“双重管理”问题目前，我国非营利组织的注册登记主要依据1998年制定的《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》和2004年制定的《基金会管理条例》。三个管理条例均规定，准备注册为非企业单位或社会团体的智库机构，注册时需要有业务指导单位。但是，在非营利组织实际的运作过程中，非营利组织的监管和指导完全可以由其注册单位执行，所谓的“业务指导单位”由于缺乏专业性和对业务的了解，无法为非营利组织提供业务指导，反而影响了非营利组织的运行效率。

在西方国家，如英国的慈善组织，符合一定条件的慈善组织必须进行登记，规模小的慈善组织不用必须登记，也可以自愿登记。登记成为慈善组织后，就获得了一种资格，无论在获得财税支持或者是更多捐款上都具有了一个新的平台。

建议我国创新非营利组织的登记管理体制，免去“经其业务主管单位审查同意”这一要求，降低慈善组织的“准入门槛”，简化慈善组织的注册登记程序，改变“双重管理”的现状，使得慈善组织尤其是社会力量发起成立的智库组织能够在一种更加宽松、更加规范的法律环境中诞生和成长。

将智库组织作为单独的门类，赋予税收优惠资格我国缺乏一部完整的专门针对非营利组织的税法，能获得税收优惠资格的智库组织非常少，而能获得免税资格的智库机构一般都是具有政府背景的大型机构。这种不平衡的税收管理制度不仅容易使那些有税收优惠特权的组织被企业和个人利用，成为逃税的工具，也容易使政府“行政力”渗入其组织内部，导致其成为政府的附属部门而带有“准政府”的色彩。

智库作为非营利组织，也应有免税优惠，主要是接受捐赠的时候，可以开免税发票，可以让捐赠方有免税优惠的机会。我国应该将智库作为单独的一类组织，对其公益性质进行审核后，给予税收优惠待遇。

完善公益捐赠制度，建立社会捐赠智库的法治通道融资难是当前我国社会智库发展最大的桎梏。解决这一问题的唯一途径，就是建立公益捐赠制度。让企业和民众向慈善组织捐赠一样，向智库捐赠，而且让此种捐赠有法可依。

根据我国《个人所得税法》（2005年）及其实施条例（2005年），个人所得税可获“申报的应纳税所得额30%”的免税优惠。根据《企业所得税法》（2007年）规定，企业所得税可获“年度利润总额12%以内”的免税优惠。我国尚未规定超过限额的捐赠可以减免，另一方面，个人和企业捐赠的免税限额也可以适当提高。在遗产税方面，我国虽然列入了立法计划，但依然没有开征。通过高额遗产税促进富人捐赠的机制在我国尚未打通。

发展独立的第三方评估机构对智库机构进行监管民政部2008年下发了关于印发《全国性民间组织评估实施办法》的通知，规定全国性民间组织评估不收取任何评估费用，所需评估经费由民间组织管理工作专项经费列支。由民政部设立全国性民间组织评估委员会。民间组织评估专家由民间组织登记管理机关、业务主管单位、政府有关部门、民间组织科研机构、会计师事务所、律师事务所和民间组织等有关专家组成。但这些都是政府开展对民间组织进行评估和考核的基本制度建设过程，我国目前还缺乏民间力量和机构对智库组织进行监管。建议发展独立的第三方评估机构对智库机构进行监管。

规范非营利组织的信息披露制度，提高社会智库的公信力

信息公开是保障智库机构公信力的内在要求。在美国，非营利组织每年要向税务部门提交反映财务和活动状况的年度报表IRS990表和IRS990-PF表，并向社会公开透明。在加拿大，非营利组织要求向国税局递交年度T3010汇报表。公众可以通过T3010汇报表获取慈善组织在国内外开展活动的信息，国税局可以通过该表对组织当年财务信息进行详细分析。

2014年年底国务院印发的《关于促进慈善事业健康发展的指导意见》规定：“慈善组织应向社会公开组织章程、组织机构代码、登记证书号码、负责人信息、年度工作报告、经审计的财务会计报告和开展募捐、接受捐赠、捐赠款物使用、慈善项目实施、资产保值增值等情况以及依法应当公开的其他信息……”建议我国对智库的监督规范可以依照此《意见》进行。鼓励智库组织公开经审计的财务会计报告，以增强智库机构的公信力。

（作者：国务院参事，中国与全球化智库〈CCG〉创始人、主任）

来源：《中国党政干部论坛》2016-04-06