《海岛利用及保护管理法律问题研究》

马金星 著

中国社会科学出版社2019年10月版

 

【内容简介】

海岛是国家领土的重要组成部分，在发展海洋经济、巩固海防安全和维护海洋权益中具有极为重要的地位。本书从海岛的界定及价值出发，以海岛利用与保护之间的相互关系为逻辑主线，以相应的管理内容构成为铺陈序位，从国际法与国内法两个视角，探讨海岛利用及保护管理法律问题，反映海岛利用及保护管理国际立法发展趋势和脉络，反思我国海岛利用及保护法制现状、问题，为完善我国海岛利用及保护管理制度体系及相关立法，提供理论支持。

 

【作者简介】

马金星，男，天津市人，中国社会科学院国际法研究所助理研究员、法学博士。研究领域为海洋法、海事法。在《国际法研究》《法学杂志》《欧洲研究》《社会科学》、International Committee of the Red Cross, Journal of East Asia & International Law等中外刊物发表论文近二十篇，被中央有关部门采纳的内部研究报告五十余篇。研究成果分别获得“中华法学硕博英才奖”三等奖、中国社会科学院优秀对策信息一等奖、三等奖。主持和完成中国博士后科学基金面上资助项目（一等），参与多项国家级、省部级科研项目。

 

【序 言】

 

序

刘楠来

（中国社会科学院荣誉学部委员、国际法研究所研究员）

 

岛屿，是大自然托付给人类的宝贵财富。利用好、保护好、管理好这些岛屿，是所有拥有岛屿、对岛屿负有责任的国家必须认真考虑解决的大议题。

岛屿分为一国陆地包围的岛屿和遍布世界海域、四周被海水包围称作海岛的岛屿。这两类岛屿的形成和自然形态基本一样，但因为地理位置、权属关系等等差异，国家对它们的利用、保护和管理存在许多不同之处。其中最大的不同在于，陆地包围的岛屿完全处于岛屿所属国的主权管辖范围之内，专属该国国内法的管制；而海岛往往涉及岛屿所属国与其他国家的关系，除受国内法的管制外，还是国际法调整的对象。这就是说，海岛的利用、保护和管理更为复杂，它既是国内法问题，又是国际法问题，需要从国内法和国际法两个维度去进行观察、研究和规制。

我国是海陆兼备国家，在濒临海域中，除台湾、海南等庞然大岛外，还散布着属于我国的11000余座海岛，其陆域总面积近8万平方公里。其中，大多是无居民海岛，也有有居民海岛，海岛人口约547万人。在这些海岛周围，蕴藏有丰富的自然资源。在一些海岛上，设立有领海基点，由这些基点构成的领海基线是测量中国领海和其他管制、管辖海域宽度起始线。这些海岛许多位于国际航线上，守护着、支撑着这些航线的安全和顺通。合理的开发利用、保护好海岛及其生态环境，管理好海岛的利用和保护活动，对于维护国家主权和领土完整，保障国家持久发展，促进与邻近国家的友好合作关系，具有极其重要的现实意义。

新中国自成立以来，一贯重视海岛的利用和保护，以及它们在国家安全中的地位和作用，采取了国家立法、外交行动、行政执法、民事调节等等措施，对海岛进行了应有的适当管理。与此同时，学术界和涉海管理部门，对海岛问题进行了大量研究，出了许多成果。然而，不容讳言，我国的海岛法制建设尚处于不断完善的过程中，有关问题的研究还有待更加全面和深入。

马金星呈现在读者面前的这本书，是他在博士后出站报告的基础上，作了进一步研究以后推出的，用于论述海岛的利用与保护管理法律制度的专著。与现有的关于岛屿问题的众多论著比较，除研究主题不尽相同外，还具有以下几个特点：第一，鉴于海岛的涉外性，将海岛的利用与保护管理问题如实地看作既是国内法问题，又是国际法问题，从这两个维度对它进行了研究。第二，本书的主题是海岛利用与保护管理法律制度，而明确海岛的法律属性是构建有关法律制度的基础；因此，在安排上，给予了海岛的法律属性问题比较多的篇幅。第三，他山之石可以攻玉，为了进行比较和吸取其他国家海岛管理的有益经验，本书对美国、加拿大、澳大利亚等二十余国的有关立法，进行了粗细不一的考察。第四，出于理论服务实践的理念，本书辟出专章，对我国海岛的利用与保护管理现状进行了分析，为完善我国有关法律制度提出了建议。

马金星是一位法学博士，他的博士论文做的是海事法题目，岛屿问题对他来说是个新领域。他法学底蕴比较深厚，学识兴趣相当广泛，具有一位青年学者应有的创新精神，跨行研究，似乎不仅没有给他带来精神上的负担和工作上不可克服的困难，实际上，却成了督促他更加勤奋努力的动力，也为我国的岛屿研究带来了一些新的启示。我国以往的岛屿问题研究，历来主要是由海洋法工作者在做的，他们从马金星的这部著作中，或许可以看到一些新鲜东西。

今年是《海岛保护法》出台十周年，它的面世，标志着我国海岛法制建设迈上了一个新台阶，推动了我国海岛研究更加繁荣发展。马金星博士这部新著的出版，喜逢其时，希望它能受到关心和从事海岛工作的各界人士的关注和欢迎，也希望它能在我国海岛法制大厦的建设中起到添砖加瓦的作用。

2019年4月12日

 

写在开卷

马金星

（中国社会科学院国际法研究所助理研究员）

 

本书是在博士后研究工作报告基础上形成的。在写作过程中，有三个思路或认识贯穿其中。

一是海岛法律问题既是国内法问题，也是国际法问题。海岛是散布于海洋中的小块陆地，不同类型的海岛在维护国家主权、海域划界、巩固国防、发展经济、保护环境等方面，具有不同的法律地位和现实意义。海岛法律问题纷繁复杂，具有跨学科特征。探讨海岛法律问题，不是某一学科的专利。站在不同学科角度审视同一问题，可能更容易发现问题背后的“问题”。在国内外海岛利用及保护法律规制中，国内法与国际法相互交融的现象并不罕见，穿梭于国内法与国际法之间，有助于看到海岛法律问题的本源，也可以提供综合性的解决方案。

二是海岛法律问题既牵涉资源利用，也牵涉环境保护。海岛具有稀缺性、环境脆弱性，不同类型、区位海岛的生态环境和资源禀赋各有不同。海岛作为资源与环境的综合体，其利用与保护不是对立的，而是统一的。开发利用海岛资源必须有良好的保护措施，保护海岛是为了长期稳定地利用海岛资源。依据生态环境、自然资源标准，对海岛各要素采取分而治之的立法或管理模式，不符合海洋（自然资源）综合管理的发展趋势。尽管不同类型的海岛管理立法或海岛管理立法的不同方面，或许对于海岛法律属性认识存在不同，对于规制资源利用、保护生态环境也各有侧重，但是，讨论海岛管理法律问题必须兼顾到海岛资源与环境一体化特征，平衡利用与保护之间的规制关系，实现二者的相洽性。

三是海岛管理法律制度具有差异共存与和谐共生的特征。海岛利用及保护管理法律制度存在显著的国别差异，它们立足于不同的法律传统或法律文化，既不存在主导范式，也不存在孰优孰劣之分。不同国家推进海岛治理能力建设的过程，是寻求法制供给、科学治理和现实需求协同均衡的过程。在这个过程中，各国致力于建立适合本国法治国情、政治体制、自然条件、地理环境和经济状况的海岛管理法律体制。在国别法比较和经验借鉴中，应当慎重对待法律移植问题，避免法律工具主义观。

作为初入法学研究门径的一只“菜鸟”，上述认识或许不甚成熟，或许逻辑不周延或存在其他硬伤，但是，笔者希望借由这样一种讨论能够拓展对海岛法律问题的认识。此外，笔者尽可能地网罗海岛利用及保护相关国别法资料，并将其融入写作之中，直至付梓。如果研究内容不甚了了，也希望这些资料对读者有所裨益。

博士后研究报告几易其稿。我的合作导师中国社会科学院荣誉学部委员、国际法研究所刘楠来研究员对于本研究报告倾注了大量心血，先生所有文稿皆手书之。从研究内容到研究方法，从篇章结构到正文内容，从语言表达到引用脚注，先生逐稿以手书批注的方式进行指导，无一不提出修改建议或意见，一老一小，面对面商榷。对于耄耋之年的老人而言，其中辛苦，可想而知。在研究报告开题及中期检查阶段，陶正华研究员、赵建文研究员、沈涓研究员、刘敬东研究员、柳华文研究员、廖凡研究员给予了非常多的教诲，不断引导研究报告走向完善。在出站答辩阶段，自然资源部海洋发展战略研究所贾宇研究员、中国社会科学院国际法研究所朱晓青研究员、孙世彦研究员、蒋小红研究员，对研究报告提出了许多修正意见和完善建议。这些意见和建议在研究报告成书之际，均被吸纳其中，虽名为专著，然实不敢私昧诸位老师之智力贡献。在博士后期间，由衷感谢中国社会科学院国际法研究所、法学研究所老师的教诲，尤其是国际公法研究室的各位老师，在专业学习、日常生活、科研安排等方面，他（她）们给予我非常多的支持和帮助。最后，还要感谢本书责任编辑许琳老师、责任校对季静老师，她们对本书进行了细致的修改、编辑、校对，在内容及文字方面提出了许多宝贵的意见和建议。

限于笔者水平，书中谬误和不妥之处恐在所难免，敬请专家和读者不吝赐教。

春江澎动，竞引弄潮之儿；桑榆暖照，映送鸥鹜逐波。先哲嘉谟，企者不立，跨者不行，学问之路漫漫，终当自勉。

 

 

【目 录】

 

绪论

一、研究背景

二、研究意义

三、研究路径

四、研究框架

 

第一章 海岛的界定及法律属性

第一节 海岛的法律定义

一、国际法层面的海岛

二、国内法层面的海岛

三、对海岛法律定义的分析

第二节 界定海岛的法律标准

一、自然形成

二、具备一定的陆地区域

三、四周为海水环绕

四、高潮时陆地区域高于水面

第三节 海岛类型的立法划分

一、群岛与孤岛

二、岛屿与岩礁

三、无居民海岛与有居民海岛

四、特殊用途海岛与非特殊用途海岛

第四节 海岛的法律属性

一、国际法中海岛的属性

二、国内法中海岛的属性

三、两类属性之间的关系

 

第二章 海岛在实现国家海洋战略中的作用

第一节 海岛在海域划界中的作用

一、在领海划界中的作用

二、在专属经济区和大陆架划界中的作用

第二节 海岛在海洋资源开发利用中的作用

一、海洋矿产及能源开发利用

二、海洋动植物资源开发利用

三、海洋空间资源开发利用

四、海洋文化资源开发利用

第三节 海岛在海洋军事利用中的作用

一、维护国土安全的防御作用

二、控制海上通道的堡垒作用

三、作为补给中继站及武器试验场

第四节 海岛在深化海洋国际合作中的作用

一、推进海上互联互通建设的重要枢纽

二、互补性经济贸易合作的资源载体

三、海上安全维护产品供给的地理平台

四、多边合作机制参与群体的来源对象

 

第三章 海岛利用及保护管理的权属基础

第一节 海岛权属的界定及其地位

一、海岛权属的内涵

二、海岛权属的外延

三、权属在海岛利用及保护中的地位

第二节 海岛所有权的构造及内容

一、海岛所有权的构成要素

二、海岛所有权的国际法层次

三、海岛所有权的国内法属性

四、海岛所有权的类型化差异

第三节 海岛使用权的构造及内容

一、海岛使用权的构成要素

二、海岛使用权的法律性质

三、海岛使用权的法律特征

四、海岛使用权取得及变动

第四节 海岛权属登记的基本内容

一、海岛权属登记的含义

二、海岛权属登记的范围

三、海岛权属登记的效力

四、海岛权属登记的形式

第五节 权属对海岛利用及保护监督管理的影响

一、所有权对海岛监督管理的影响

二、使用权对海岛监督管理的影响

 

第四章 海岛利用与保护及其监督管理机制

第一节 利用与保护在海岛管理中的相洽关系

一、利用与保护内容的相洽

二、利用与保护方式的相洽

三、利用与保护价值的相洽

第二节 海岛利用及保护管理遵循的基本原则

一、基本原则的归纳

二、分类管理原则

三、生态系统完整原则

四、保护优先原则

五、风险防范原则

六、损害负担原则

七、多元参与原则

第三节 海岛利用及保护统计调查机制

一、统计调查在海岛监督管理中的作用

二、海岛统计调查的基本内容

三、海岛统计调查的实施路径

第四节 海岛利用及保护监督管理模式

一、海岛利用及保护监督管理模式类型

二、不同类型海岛监督管理模式的评析

三、有居民与无居民海岛监管模式分析

第五节 海岛利用及保护综合管理机制

一、海岛利用及保护综合管理的理论基础

二、海岛利用及保护综合管理的国家实践

三、海岛利用及保护综合管理的具体路径

四、综合管理理论对海岛利用及保护管理立法的指引

第六节 无居民海岛有偿使用及价值补偿法律机制

一、无居民海岛有偿使用的基础要件

二、无居民海岛使用价值的评估确定

三、无居民海岛有偿使用的价值对价

 

第五章 海岛资源及生态环境治理的法律规制

第一节 海岛功能区规划制度及内容

一、海岛功能区的界定及特征

二、海岛功能区规划的原则

三、海岛功能区规划的依据

四、海岛功能区的基本类型

第二节 海岛保护区立法国家实践及发展趋势

一、域外主要国家海岛保护区相关立法概况

二、域外主要国家海岛保护区立法发展趋势

三、国际法的发展对于海岛保护区国内立法的影响

第三节 海岛生态环境管制及其法律路径

一、生态环境管制的法理基础

二、海岛管理计划

三、环境调查及物种登记

四、登岛限制

五、排污许可及收费

第四节 海岛生态环境风险法律监管

一、风险监测

二、风险评估

三、风险预警

四、风险管理

 

第六章 海岛生态环境损害的法律责任

第一节 海岛生态环境损害的诱因及后果

一、海岛生态环境损害的诱因

二、海岛生态环境损害的后果

第二节 海岛生态环境损害的国内法责任

一、生态环境损害赔偿责任

二、生态环境修复法律责任

三、行政机关及相对人的责任

四、生态环境损害责任社会化

五、生态环境损害刑事责任

第三节 海岛生态环境跨界损害的国家责任

一、国际法中国家责任的构成要件

二、跨界损害海岛生态环境的国际不法行为

三、海岛生态环境跨界损害国家责任的实现

 

第七章 我国海岛利用及保护管理法制现状及完善

第一节 我国海岛利用及保护管理法制现状

一、我国海岛权属制度的基本内容

二、我国海岛利用及保护管理立法模式

三、我国海岛利用及保护行政管理体制

第二节 我国海岛利用及保护管理立法面临的问题

一、综合管理亟需完善

二、立法模式需要明确

三、立法确立的基本原则有待完善

四、海岛定义中的潮汐标准不明晰

五、无居民海岛使用权设定存在瑕疵

六、海岛生态环境管制立法内容不健全

七、海岛生态环境修复立法措施不完善

第三节 完善我国海岛利用及保护管理立法的思路

一、以生态系统为基础推进海岛管理立法

二、制定综合立法统摄海岛利用及保护管理

三、完善海岛综合管理立法适用的基本原则

四、协调海岛管理中央立法与地方立法的关系

第四节 完善我国海岛利用及保护管理立法的路径

一、立法应明确海岛定义中的潮汐标准

二、完善无居民海岛使用权的立法规定

三、立法应完善排污收费及风险管理制度

四、立法应规定海岛生态环境修复基金

 

结论

附录

参考文献