许崇德：中国共产党八十年与中国宪法的发展

代表着中国先进生产力的发展要求、代表着中国先进文化的前进方向、代表着中国最广大人民根本利益的伟大的中国共产党自从1921年诞生迄今，已经走过了80个年头的光辉里程。她信守马克思主义关于革命的根本问题是政权问题的理论原则，而作为国家根本法的宪法是同政权问题不能分开的。因而，中国共产党在领导人民夺取政权和巩固人民民主专政的长期斗争过程中，从来关注着宪法和宪政的建设，根据客观形势的发展，推动着中国宪法的发展。

早在第二次国内革命战争时期，中国共产党就领导红色革命根据地的广大人民于1931年11月7日在江西瑞金召开了第一次工农兵代表大会，制定了《中华苏维埃共和国宪法大纲》。抗日战争时期，中国共产党在开辟并巩固人民革命根据地的同时，继续领导人民拟定自己的宪法性文件。例如，1941年10月颁布的《陕甘宁边区施政纲领》、1946年4月边区参议会第一次会议上通过的《陕甘宁边区宪法原则》等。人民革命根据地出现的这些文件虽然形式上不很完备，但毕竟充满民主精神，是人民自己的宪法性文件，并曾在历史上起过非常积极的作用。

1948年，国内形势已发生有利于人民的巨大改变。在解放战争节节胜利的基础上，中国共产党于4月30日发布《纪念“五一”劳动节口号》，提出了“打倒蒋介石，建立新中国”的号召，迅即获得全国人民包括各民主党派、各人民团体、无党派民主人士以及各少数民族、海外华侨的积极响应。经过中国共产党的努力及进行了大量的工作，中国人民政治协商会议第一届全体会议在1949年9月21日于北京中南海胜利召开。会议庄严通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》。由于在当时，召开全国人民代表大会，制定宪法的客观条件还不具备，因此，共同纲领实际上就是建国初期的临时宪法。共同纲领是在中国共产党的领导下制定的。

首先，共同纲领的理论基础是马列主义、毛泽东思想，特别是毛泽东已经在《中国社会各阶级的分析》、《新民主主义论》、《论联合政府》、《论人民民主专政》等著作中阐明了的光辉思想；

其次，共同纲领所体现的新中国的基本方针政策都是中国共产党的政治主张，是由党的会议，特别是中共第七次全国代表大会、党的七届二中全会等重要会议上所确定了的；

再次，共同纲领文件本身是在中国共产党领导并直接参与下起草的；

在历史上，共同纲领经历了三次起草过程。第一次和第二次都在党内，是由中国共产党单独起草的。第一次起草的稿子叫做《中国人民民主革命纲领草稿》。这个草稿的第一稿写成于1948年10月；第二稿写成于1948年11月。这两稿都明确地规划了人民民主革命胜利时建立新中国所需要解决的方方面面的课题。但由于起草时所处的激烈的战争环境，所以《中国人民民主革命纲领草稿》的这两个稿子均较多地侧重于军事方面的考虑。共同纲领的第二次起草是1949年6月由新政协筹备会第三小组决定委托中国共产党草拟的。因为新政协筹备会成立第三小组的目的是为了设置这样一个专职小组去完成《共同纲领》的草拟工作，所以，中共接受第三小组全体会议的委托，起草出一个稿子来，是交给第三小组作为工作基础的。这个稿子的名称叫做《新民主主义的共同纲领》。第三次起草是在周恩来主持下由新政协筹备会第三小组完成的。最后的稿子叫做《中国人民政治协商会议共同纲领》。共同纲领实际上就是中国共产党的最低纲领。它经人民政协全体会议通过后，就立即被当时刚成立的中央人民政府委员会接受为施政纲领。共同纲领是全社会的行为准则，各政党、各国家机关、各团体、全国人民都须严格遵守。在我国实施的5年中，共同纲领起到了临时宪法的重要作用。

根据共同纲领第14条的规定，在民主普选的基础上召开各级人民代表大会必须具备一定的条件，那就是“军事行动已经完全结束，土地改革已经彻底实现，各界人民已有充分组织”。到了1952年底，中国共产党审时度势，认为时机已经成熟，于是，周恩来代表中共中央在12月24日向正在集会的人民政协全国委员会常务委员会扩大会议提议：由中国人民政治协商会议向中央人民政府建议，召开全国人民代表大会，制定宪法。政协常委会经过热烈讨论，接受中共中央的提议，向中央人民政府提出了建议。1953年1月13日，中央人民政府委员会第20次会议，在讨论了人民政协的建议之后，通过了《关于召开全国人民代表大会及地方各级人民代表大会的决议》，同时通过了由毛泽东任主席、朱德等33人组成的中华人民共和国宪法起草委员会。

1954年初，中共中央在党内成立了一个以毛泽东为首的宪法起草小组。1月9日，在杭州西湖开始工作，至3月9日，拟出了一个草案初稿，该稿在广泛征求意见并多次修改后，于1954年3月23日以中共中央的名义向中华人民共和国宪法起草委员会第一次全体会议提出，作为制宪工作的基础。

宪法起草委员会在历史上总共开了9次全体会议。委员会充分发扬民主，对宪法草案进行了认真的讨论和反复的修改。在1954年6月11日举行的宪法起草委员会第七次全会上，毛泽东发言对前一段的宪法起草工作进行了简单的回顾。他说：宪法的起草，前后差不多7个月，最初第一个稿子是在去年11、12月间，那是×××一个人写的。第二稿，是在西湖，花了两个月时间，那是一个小组写的。第三稿是在北京，就是中共中央提出的草案初稿，到现在又修改了许多。每一稿本身都有许多修改。西湖那一稿，就有7、8次稿子。前后算起来，恐怕有1、20个稿子了。大家尽了很多力量，全国有8000多人讨论，提出了5000几百条意见，采纳了百把条，最后到今天还依靠在座各位讨论修改。毛泽东说，总之，我们是反复研究，不厌其详。将来公布以后，还要征求全国人民的意见。

宪法起草委员会第七次全体会议结束后，于1954年6月14日由中央人民政府公布宪法草案，进行了为时3个月的全民讨论。在此期间，中共各级党委在领导、动员和组织群众学习与讨论并对宪法草案提出修改意见方面，都作了大量的工作。例如，北京市委就培训了报告员、宣传员20，500多人，深入群众开展活动。新华书店北京分店积极配合，光此一家书店就售出宪法草案单行本620，000余册。

1954年9月15日，宪法草案提交第一届全国人大第一次会议审议。刘少奇在会上作了《关于中华人民共和国宪法草案的报告》。经过全体代表的热烈讨论，于9月20日通过了宪法。这是在中国共产党领导下制定的新中国第一部宪法。

1954年宪法以共同纲领为基础，又是共同纲领的发展。宪法以中国共产党提出的“党在过渡时期的总路线”（即通常所说的“一化三改”总路线）作为国家的总任务，并把党所创建的基本制度和党所制定的基本方针和重要政策予以宪法化、条文化。1954年宪法理所当然地受到全国人民热烈拥护。

1975年宪法以“四个存在”、“阶级斗争必须年年讲，月月讲，天天讲”的“基本路线”以及“无产阶级专政下继续革命学说”为理论指导，因此是一部很不完善的宪法。后来由五届全国人大第一次会议通过的1978年宪法肯定“无产阶级文化大革命”的“伟大成绩”，承袭了1975年宪法的基本思想，因而也是一部不完善的宪法。

1978年宪法颁布以后，虽然经过两次局部修正，但仍然不能适应已经发生巨大变化了的客观形势发展的要求。为此，中共中央于1980年9月6日向第五届全国人大第三次会议主席团提出《关于修改宪法和成立宪法修改委员会的建议》。中共中央的《建议》指出：1978年宪法，“由于当时历史条件和限制和从那时以来情况的巨大变化，许多地方已经很不适应当前政治经济生活和人民对于建设现代化国家的需要。为了完善无产阶级专政的国家制度，发展社会主义民主，健全社会主义法制，巩固和健全国家的根本制度，切实保障人民的权利和各民族的权利，巩固和发展安定团结、生动活泼的政治局面，充分调动一切积极因素，发挥社会主义制度的优越性，加速四个现代化建设事业的发展，需要对宪法作比较系统的修改。中国共产党中央委员会建议全国人民代表大会成立宪法修改委员会，主持宪法的修改工作……”[1]。中共中央的这个建议不仅提出了修改宪法的必要性，而且指明了修宪的目的、方向和重大意义。同时，这个建议还体现了党对于修宪工作应在国家制度以及一系列有关政治、经济、文化等根本性问题上实现拨乱反正的要求。

1982年11月26日，第五届全国人民代表大会第五次会议听取了彭真所作的《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》。全体代表经过认真的讨论，于1982年12月4日通过了新的中华人民共和国宪法。这是新中国的第四部宪法，也是我国目前正在实施中的现行宪法。这部宪法恢复并发展了1954年宪法的优点与长处，摈弃了1975年宪法和1978年宪法中所表现出来的错误与混乱，在新的形势下，总结了过去，开拓了未来，从而是一部很好的宪法。

1982年宪法颁布18年来，随着改革开放的深化，我国在各个方面都继续发生了极大的变化。为了使现行宪法适应客观情况的发展要求，党又领导人民对现行宪法进行了三次局部性的修改。第一次，七届人大于1988年4月通过第1、第2条宪法修正案；第二次，八届人大于1993年3月通过第3至第11条宪法修正案；第三次，九届人大于1999年3月通过第12至第17条宪法修正案。迄今为止，现行的中华人民共和国宪法已经有了17个修正案。所有这些修正案，都是中共中央提出具体建议，从而，使我国的现行宪法不断地臻于完善。

中华人民共和国宪法是社会主义宪法。她是在党的领导下产生、发展并逐步完善起来的。没有共产党，就没有新中国，也就没有我国的社会主义宪法。今天欣逢党的诞生80周年，更应该认识中国共产党在宪法产生和发展过程中的伟大的领导作用。下面拟简述几点粗浅的体会：

（一）党的领导保证了我国宪法的社会主义根本性质的发展方向

中华人民共和国宪法是社会主义宪法。这是人民选择，也是一个多世纪以来关于宪法问题的历史经验总结。刘少奇于1954年9月在全国人民代表大会上所作的《关于中华人民共和国宪法草案的报告》中曾经指出：事情就是这样，“在中国出现的真正的宪法，毕竟只能是人民民主主义和社会主义的宪法，只有这种宪法，才是适合于最广大人民群众的利益，而为最广大人民群众所欢迎的”[2]。1949年制定的共同纲领，虽然限于当时历史条件，没有直接写明社会主义的前途，但是共同纲领所体现的党的基本方针政策，实际上表明我国已经在向社会主义社会过渡。到1954年，新中国的第一部宪法就明确地提出了实现社会主义工业化和对生产资料私有制的社会主义改造的总任务，并规定了一系列社会主义的方针政策。至于1975年宪法和1978年宪法，虽然反映了极“左”的路线和思潮因而很不完善，但从本质上讲，这两部宪法还并没有失去社会主义的属性。1982年颁布的现行宪法则明确无误地在第1条中作出了“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。禁止任何组织或者个人破坏社会主义制度”的规定。我国宪法数十年来的发展过程，清楚地显示了她在中国共产党的领导下，坚持了社会主义的根本性质和发展方向。

（二）党把握着制宪和修宪的时机，并直接投入制宪和修宪工作

中华人民共和国的前后几部宪法包括共同纲领在内，以及宪法的部分条款的修正，都是适应时势的要求，由中国共产党提出建议，并在党的直接领导下进行的。正如本文在前面已经叙述过的，共同纲领和几部宪法的初稿以至草案，大都或者主要是在党内完成的。以1954年宪法的制定过程来说，党关于制宪的主张是由周恩来代表中共中央向政协常委会提议的，宪法起草委员会组成人员的名单也是由中共中央提出的。宪法初稿的草拟是毛泽东带领一个党内的起草小组在杭州西湖启动的。为了组织党内的高级干部学习宪法知识，毛泽东曾亲自给中央委员开列参考书目。毛泽东还在宪法初稿的多次草稿上注写批语。例如，对于原稿把农村富农包括在“资本家所有制”里，毛泽东在旁边写了“不甚妥”的批语。又如，对于原稿《序言》中提到我们在过去已进行了“镇压反革命”，毛泽东便在“反革命”后面加了“分子”两字。等等。至于历次的宪法起草委员会的举行、征求有关人士意见以及组织全民讨论等工作，莫不都在共产党的领导下进行，这就毋庸赘言的了。

（三）党的领导与群众路线相结合是制宪和修宪工作成功的关键

中国共产党领导并直接投入制宪和修宪工作，但又不包办代替专门机构，特别是发挥群众的智慧和作用。在我国的历次制宪和修宪工作中，党总是要调动群众的积极性和创造性。我国的宪法是人民的宪法，人民主动积极地参与工作也是必然的事。例如，在1954年宪法草案的全民讨论过程中，那年夏季许多省区遭受百年不遇的特大洪灾。但当地群众仍坚持在艰苦条件下组织讨论。通往北京的道路被洪水冲垮，他们就用飞机运送记录材料以便中央能及时了解群众意见。以今天的条件衡量，用飞机运载讨论的材料是很平常的举措。但在。1954年，那就是非常了不起的事了。又例如，1982年宪法修改草案的全民讨论，群众畅所欲言，对草案提出了各种意见和建议。最后，时间已经是11月26日，宪法草案已提交全国人民代表大会审议了，却有一位名叫王银祥的呼和浩特市的普通工人，出于对宪法的热爱，给全国人大写信提出对宪法草案的意见。隔了一天，他生怕邮信走的慢，又赶赴中山路邮电局，用自己1/4的全月工资发出一封近200字的电报，重述他的意见。结果，王银祥所提4条意见中的1条被吸纳入宪法第10条。总之，从我国制宪与修宪的工作过程看，可以说全国人民都是宪法的起草人。党的领导同群众相结合是宪法成功的重要原因。

（四）党赋予宪法的指导思想正确与否决定着宪法的素质

指导思想决定着宪法的内容以至整个宪法规范的正确性和恰当性。从中华人民共和国建立以来的历史观察，一部好的宪法首先总是因为她的指导思想正确。反之，不完善的甚至有很多错误的宪法必然首先因为她的指导思想有误。举例来说，1982年颁布的现行宪法之所以优越，就在于事先便有了好的指导思想。早在1980年8月18日，邓小平就在中央政治局扩大会议上已经明确指出：“中央将向五届人大三次会议提出修改宪法的建议。要使我们的宪法更加完备、周密、准确，能够切实保证人民真正享有管理国家各级组织和各项企业事业的权力，享有充分的公民权利，要使各民族真正实行民族区域自治，要改善各级人民代表大会制度，等等。关于不允许权力过分集中的原则，也将在宪法上表现出来。”[3]1982年11月26日，彭真在五届人大五次会议上作关于宪法修改草案的报告时，也谈到了现行宪法的指导思想问题。他说：“宪法修改草案的总的指导思想是四项基本原则，这就是坚持社会主义道路，坚持人民民主专政，坚持中国共产党的领导，坚持马克思列宁主义、．毛泽东思想。”[4]到了1993年，中共中央又于3月14日《关于修改宪法部分内容的建议的说明》中强调：“这次修改宪法是以党的十四大精神为指导，突出了建设有中国特色社会主义的理论和党的基本路线。”[5]现行宪法包括她的修正案在内，贯注了如此正确的指导思想，其内容的适宜性当然是毋庸置疑的了。反之，我们再举出1975年宪法为例。这部宪法的指导思想也是很明确的，那就是张春桥于1975年1月13日在四届人大所作《关于修改宪法的报告》中说的：“我们制定了一条整个社会主义历史阶段的基本路线”，“社会主义社会是一个相当长的历史阶段。在社会主义这个历史阶段中，还存在着阶级、阶级矛盾和阶级斗争，存在着社会主义同资本主义两条道路的斗争，存在着资本主义复辟的危险性。要认识这种斗争的长期性和复杂性。要提高警惕。要进行社会主义教育。要正确理解和处理阶级矛盾和阶级斗争问题，正确区别和处理敌我矛盾和人民内部矛盾。不然的话，我们这样的社会主义国家，就会走向反面，就会变质，就会出现复辟。我们从现在起，必须年年讲，月月讲，天天讲，使我们对这个问题，有比较清醒的认识，有一条马克思列宁主义的路线。”他说：“历史的和现实的阶级斗争都证明，这条基本路线是我们党的生命线，也是我们国家的生命线。只要我们坚持这条基本路线，我们就一定能够克服一切困难，战胜国内外敌人，夺取更大的胜利。这就是我们的主要经验，也是我们这次修改宪法的指导思想。”[6]1975年宪法既然是在这样的指导思想下产生的，那么，这部宪法的素质如何，也就可想而知的了。

（五）党领导人民制定宪法，也要领导人民实施宪法

好的宪法，贵在实施。否则，宪法如果得不到充分实施，那末，法典写得再美妙，也只能起点缀作用。在有关宪法实施的问题上，我们走过较长的弯路。在开始的时候，即1957年以前一段期间，党不仅致力于制定宪法，而且也非常重视宪法的实施。例如，在新中国第一部宪法（草案）即将提交全国人民代表大会审议的前夕，毛泽东曾于1954年6月14日在中央人民政府委员会第30次会议上严肃地指出：“这个宪法草案是可以实行的，是必须实行的。当然，今天它还只是草案，过几个月，由全国人民代表大会通过，就是正式的宪法了。今天我们就要准备实行。通过以后，全国人民每一个人都要实行，特别是国家机关工作人员要带头实行，首先在座的各位要实行。不实行就是违反宪法。”[7]在毛泽东讲了这个话之后的3个月，刘少奇于1954年9月15日在《关于中华人民共和国宪法草案的报告》中指出：“宪法是全体人民和一切国家机关都必须遵守的。全国人民代表大会和地主阶级人民代表大会的代表以及一切国家机关的工作人员，都是人民的勤务员，一切国家机关都是为人民服务的机关，因此，他们在遵守宪法和保证宪法的实施方面，就负有特别的责任。”他说：“中国共产党的党员必须在遵守宪法和一切其他法律中起模范作用。一切共产党员都要密切联系群众，同各民主党派，同党外的广大群众团结在一起，为宪法的实施而积极努力。”[8]由此可见，中国共产党的领导人当时在主观上是极其重视宪法的实施的。然而曾几何时，我国主要领导人的思想发生了极大的变化。1958年8月，毛泽东在北戴河召开的协作区主任会议上说：不能靠法律治多数人。宪法是我参加制定的，我也记不得。到底是法治还是人治？看来实际靠人，法律只能作为办事的参考[9]。毛泽东的这个讲话，具有典型性。党的主要领导人的摈弃法治、崇尚人治的思想发展下去，导致了“文化大革命”的发生。这是值得认真总结的。1981年6月21日中国共产党第十一届中央委员会第六次全体会议一致通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》指出：“逐步建设高度民主的社会主义政治制度，是社会主义革命的根本任务之一。建国以来没有重视这一任务，成了‘文化大革命’得以发生的一个重要条件，这是一个沉痛教训。”为此，党的这个决议明确指出：“必须巩固人民民主专政，完善国家的宪法和法律并使之成为任何人都必须严格遵守的不可侵犯的力量，使社会主义法制成为维护人民权利，保障生产秩序、工作秩序、生产秩序，制裁犯罪行为，打击阶级敌人破坏活动的强大武器。决不能让类似‘文化大革命’的混乱局面在任何范围内重演。”[10]十一届六中全会的决议是当代马克思主义的文献之一。决议关于建设社会主义民主、完善并实施宪法和法律的思想非常精辟，是全党应该认真贯彻的。

1993年3月，江泽民总书记在第八届全国人民代表大会第一次会议上当选为中华人民共和国主席。他于3月31日在全国人大的讲话中表示：“国家主席责任重大。我将忠诚地履行宪法赋予的职责，恪尽职守，勤勉工作，不辜负各位代表和全国人民的重托。”[11]。1998年3月，江泽民总书记再次当选中华人民共和国主席。他在19日第九届全国人民代表大会第一次会议的闭幕式上宣称：“时代的召唤，人民的重托，使我深感肩负的使命和责任崇高而重大。我将忠实地遵守宪法，恪尽职守，竭诚为祖国为人民服务。”[12]江总书记的讲话表明，中国共产党不仅领导人民制定和修改宪法，还要领导人民实施宪法；他作为党的第一把手．更要以身作则，实施宪法。从而使全国人民望见了依法治国、建设社会主义法治国家的曙光。我希望若能在近期内建立起具有中国特色的宪法诉讼制度和行之有效的宪法监督机制，那就会使我国的宪法和宪政制度更加完善化了。值此中国共产党80华诞的喜庆日子，祝愿我党继续领导人民，沿着宪法指出的道路，取得更大的胜利。

【注释】

*中国人民大学法学院教授、博士生导师。

[1]见《中华人民共和国第五届全国人民代表大会第三次会议文件》，人民出版社第157页。

[2]《刘少奇选集（下卷）》，人民出版社第139页。

[3]《邓小平文选（1975—1982）》，人民出版社第299页。

[4]《彭真文选》，人民出版社第437页。

[5]《中华人民共和国第八届全国人民代表大会第一次会议文件》，人民出版社第112页。

[6]《中华人民共和国第四届全国人民代表大会第一次会议文件》，人民出版社第22—23页。

[7]《毛泽东著作选读（下册）》，人民出版社第710页。

[8]《刘少奇选集（下卷）》，人民出版社第168页。

[9]转引自应松年主编：《法学专题讲座》，国家行政学院出版社第366页。

[10]《关于建国以来党的若干历史问题的决议（注释本）》，人民出版社第65—66页。

[11]《中华人民共和国第八届全国人民代表大会第一次会议文件》，人民出版社第259页。

[12]《中华人民共和国第九届全国人民代表大会第一次会议文件》，人民出版社第167页。

【期刊名称】《法学家》【期刊年份】 2001年【期号】 4