法治思维下的反腐治权

公权力腐败的表现形式五花八门,公权力腐败的原因不尽相同,但归根结底是掌握和行使公权力的各类主体的腐败,而这些主体基本上都是政府官员和公职人员,所以法治国家不仅要依法治权,而且要依法治官、从严治吏。在我国,依法治权、依法治官是推进依法治国、依法执政和依法行政的必然要求,也是法治思维下反腐治权的必然要求。反腐必须治权,治权必靠法治

党的十八大报告明确提出,要严格规范权力行使,深化重点领域和关键环节改革,健全反腐败法律制度,切实“做到干部清正、政府清廉、政治清明”。十八大报告关于反腐倡廉的战略部署和总体要求,再一次表明了党中央“坚定不移反对腐败”的决心和执政理念,进一步提振了广大人民群众对于党中央领导开展“反对腐败、建设廉洁政治”的信心。

腐败是公权力的伴生物,有公权力存在的地方,就存在腐败的可能性。而与腐败作斗争,不仅是对人类政治智慧和政治勇气的严峻挑战,也是人类政治文明发展史上长期存在的艰巨任务。中外历史上,有多少朝代因为吏治腐败而气绝身亡,又有多少朝代因为政治清明而兴旺强盛。如果说资本主义制度和剥削阶级统治在本质上必然催生腐败,那么,社会主义制度和共产党领导就应当从根本上彻底铲除腐败。当前,腐败已经成为瓦解社会主义制度的最大公敌,成为破坏共产党领导权威和执政基础的最猛毒剂,成为广大人民群众深恶痛绝的最大毒瘤,成为可能葬送中华民族伟大复兴的最大隐患。反腐败是一场关系执政党、共和国和中华民族生死存亡的斗争,这绝不是危言耸听。

为什么反腐形势越来越严峻?是党和国家不重视吗?是全国人民不支持吗?是社会主义制度或者社会主义市场经济必然产生腐败吗……答案都是否定的。那么,应当如何应对我国高发、频发和重发的腐败问题,真正做到“标本兼治、综合治理、惩防并举”?在贯彻落实十八大精神、建设廉洁政治过程中,除了应当认真落实中央有关反腐倡廉的战略部署和各项工作安排,还应当更加重视坚持依宪执政、依法执政和依法行政,充分运用法治思维和法治方式反腐治权,切实从体制上、机制上和法治上遏制并解决腐败问题。

我国在应对和解决腐败问题上大致有三种路向,即政治思维、德治思维和法治思维。总体而言,三者相互交织、彼此渗透、相互作用、各有侧重。

从政治思维来看,应对腐败问题的基本思路是教育为主、惩治为辅、反腐倡廉、综合治理,其反对腐败的侧重点和落脚点是多管齐下、倡导廉洁、鼓励廉政,寄希望于执政党性质和宗旨、国家制度优势、社会民主参与、干部廉政楷模以及公仆政治觉悟。

从德治思维来看,应对腐败问题的中心思想是以德治国、道德教化、廉洁自律、软性约束,其反对腐败的侧重点和落脚点是教育、感化、训诫、教化,寄希望于公权力者自身的觉悟、觉醒和自律。

从法治思维来看,应对腐败问题的核心理念是依法治国、法律至上、反腐治权、刚性强制,其反对腐败的侧重点和落脚点是法治教育、制度规范、法律制裁,寄希望于法律和制度的严密性、权威性、规范性、强制性和他律性。

在应对和解决腐败问题上,法治思维并不排斥政治思维和德治思维,法治思维是政治思维、德治思维法律化、制度化的表现形式,法治方式是和平建设时期政治方式、德治方式的综合运用。事实上,法治思维必须高度重视、依赖并结合政治思维和德治思维,充分发挥政治优势与德治功能,这样才能在反对腐败斗争中真正做到标本兼治。但是,在社会主义初级阶段的基本国情下,在中国共产党成为执政党并坚持依法治国、依法执政新的历史条件下,对于腐败这个社会毒瘤,既不能靠搞1950年代“三反、五反”那样的政治运动来解决问题,也不能靠搞“文化大革命”那样的“大民主”来解决问题,更不能靠搞意识形态斗争和道德说教来解决问题。许多国家反腐败的成功实践和有益经验证明,依靠与现代民主相结合的法治,依靠严谨的法律和有效的制度,才是应对和解决腐败问题的主要途径和根本利器。

在政治思维和德治思维下提出的“反腐倡廉”,所凸显的手段和目标是“倡廉”,而在法治思维下提出的“反腐治权”,所凸显的手段和目标则是“治权”。腐败现象千变万化,腐败行为林林总总,但归根结底是公权力的腐败,因为“权力不受制约必然产生腐败”、“绝对的权力产生绝对的腐败”,所以法治国家要依法分权和治权。公权力腐败的表现形式五花八门,公权力腐败的原因不尽相同,但归根结底是掌握和行使公权力的各类主体的腐败,而这些主体基本上都是政府官员和公职人员,所以法治国家不仅要依法治权,而且要依法治官、从严治吏。在我国,依法治权、依法治官是推进依法治国、依法执政和依法行政的必然要求,也是法治思维下反腐治权的必然要求。反腐必须治权,治权必靠法治。

坚持反腐治权,以法治思维应对和解决腐败问题,要承认公权力面前“人性恶”这一政治哲学的普遍假定。在“人性恶”的政治哲学假定看来,面对公权力的特性和巨大诱惑,包括政治领袖和政府高官在内的任何人,都不是圣人而是凡人,都不是君子而可能是小人,都有人性的弱点、缺点和局限,都有可能犯错误、出问题,甚至滥用权力谋私。西方先哲亚里士多德曾经说过:人在达到完美境界时,是最优秀的动物,然而一旦离开了法律和正义,他就是最恶劣的动物。如果把行使公权力的国家公职人员、党政领导干部、所有公务员都假定为是大公无私、毫不利己专门利人、全心全意为人民服务的公仆和勤务员,都是圣人、完人和君子,那就不需要任何法治和监督了。政治哲学承认“人性恶”,看到人性的弱点、缺点和局限,有针对性地落实到国家制度设计和公权力配置上,就不能信任或者放任任何公权力主体,而要建立有效的法律制度和法治机制,监督制约所有公权力和每一个公权力行使者。

坚持反腐治权,以法治思维应对和解决腐败问题,要更加重视发挥法律和制度对于权力的监督制约作用。正如邓小平一针见血指出的:“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性……我们过去发生的各种错误,固然与某些领导人的思想、作风有关,但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这方面的制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面。”所以,还是要搞法制,搞法制靠得住些。通过法治思维反腐治权,就是要强调以制度规范权力,以民主监督权力,建立并完善以法律控制权力、以权力和权利制约权力的制度和机制,最大限度地减少公权力腐败的机会,最大限度地增加公权力腐败的成本。

反腐治权的当务之急,就是要尽快从制度上和法律上切实解决“谁来监督监督者”、“谁来监督一把手”的问题。在这方面,要认真研究相互制衡机制的合理性,仔细观察我国小朋友玩“锤子、剪刀、布”的游戏以及民间饮酒对弈中“鸡吃虫,虫咬棒,棒打老虎,老虎吃鸡”的循环制约原理,都会给我们完善反腐治权的体制机制以深刻的启迪。反腐治权要更加注重法治的“顶层设计”和宪政制度安排,更加注重从法律制度、法治方式和法治机制入手,更加充分发挥法治对于公权力的引导、规范、制约和惩戒作用。当然,在解决公权力腐败的问题上,法治不是万能的,但忽视法治、弱化法治甚至撇开法治,却是万万不能的。

坚持反腐治权,以法治思维应对和解决腐败问题,要进一步加强科学民主立法工作,完善反腐败法律体系。立法权本质上是人民意志的汇集和表达。立法权是提供制度、规范和程序从事反腐治权的第一道防线,如果因为法律的疏漏、程序的欠缺、规范的乏力、手段的不足等造成对某些腐败防治的不力或不能,其体制机制的主要原因就在于立法。因此,一方面,要确保民主立法、科学立法和公正立法,认真解决部门立法、借立法扩权卸责等问题,警惕并有效防止立法腐败；另一方面,应当加强反腐治权的立法力度,加快制定宪法实施监督法、反腐败法、公职人员财产申报法、国家机关编制法、重大决策程序法、政务公开法、行政组织法等法律,修改刑法以进一步加大对腐败犯罪的惩罚力度,完善有关行政法和经济法从制度源头上堵住或减少公权力寻租的可能。

在法治思维下,对公权力腐败的容忍,就是对公正的亵渎；对公权力腐败的手软,就是对人民的残忍。因此,靠法治反腐治权,不仅要有法可依、疏而不漏,而且要重典治腐、严刑惩贪。

坚持反腐治权,以法治思维应对和解决腐败问题,要坚定不移地推进依法行政和严格执法。行政权本质上是人民意志的执行。行政权是把体现为人民意志和党的主张相结合的立法决策落实兑现的关键,既是反腐治权的重点对象,也是反腐治权的第二道防线。执法作为反腐治权的重点对象,是因为与立法权不直接经管人财物、司法权管辖案件较少接触人财物的特点相比,行政权非常强大,具体掌握着国家绝大多数资源的分配使用权,经常需要与经济文化事业、公民事项、社会事务、企事业单位等打交道,因此具有更多的腐败资源、腐败条件和腐败可能,是反腐治权的重点对象。

另一方面,如果行政权切实做到有法必依,执法必严,依法行政,真正做到严格高效公正执法,把反腐治权的各项立法执行好,把反腐治权的各项法律规范严格高效地执行到位,执行到人,执行到权,就能起到反腐治权第二道防线的作用。如果说,无法可依和有法难依的主要责任在立法环节,那么,有法不依、执法不严、违法不究、放任贪腐的主要责任就在执法环节。作为执法环节的行政权,不仅要坚持依法自律和控权,做到自己不贪不腐、不滥用职权、不以权谋私、不执法犯法、不权钱交易……还要做到依法防贪、依法治权、依法治官,切实保证行政权依法廉洁高效地行使。

坚持反腐治权,以法治思维应对和解决腐败问题,必须毫不动摇地坚持依法独立行使职权和公正司法,充分发挥司法作为反腐治权最后一道防线的作用。司法是公正的象征,公正则是腐败的克星。司法权本质上是人民意志的裁断,它所追求的最高价值目标是公正。为了保证司法公正,所以要坚持司法独立原则,保证人民法院、人民检察院依法独立行使审判权和检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。实现司法作为反腐治权最后一道防线的功能,一方面,要切实保证司法机关依法独立行使职权,排除各种干预和干扰,明确区分司法权与行政权、立法权的界限,把判决执行权归还行政机关,把审判权回归人民法院,把矛盾纠纷解决的终结权回归人民法院,把人民法院回归宪法体制和法治。同时,应当尽可能地剥离或者减少司法权的经济、民事、行政和社会活动,避免司法机关自己成为被告,从制度设计和程序安排上最大限度地减少司法腐败的可能。

另一方面,司法机关要以事实为根据,以法律为准绳,秉公司法,依法严惩各种腐败犯罪。尤其要坚持法律面前人人平等,切实做到“不管涉及什么人,不论权力大小、职位高低,只要触犯党纪国法,都要严惩不贷”。

(作者系中国社会科学院法学研究所所长)