进一步深化司法体制改革的顶层设计和具体路径

党的十八大报告全面总结了十七大以来党治国理政的辉煌成就和宝贵经验，对未来全面推进改革开放和社会主义现代化建设、全面建成小康社会和实现中华民族伟大复兴、全面推进党的建设新的伟大工程，作出了重大战略部署，是指导社会主义民主法治建设、全面推进依法治国、进一步深化司法体制改革的纲领性文件。

进一步深化司法体制改革，应当转变观念，凝聚共识，把思想认识提高并统一到党的十八大报告精神上，在经济建设、政治建设、社会建设、文化建设和生态文明建设“五位一体”的整体战略布局中，从党和国家工作大局的高度，深刻认识人民法院、人民检察院和整个政法工作对于全面推进改革开放和社会主义现代化建设、全面建成小康社会更加重要、更加不可或缺的法治保障作用；深刻认识走中国特色社会主义政治发展道路、改革政治体制和全面推进依法治国对于进一步深化司法体制改革的指导作用，自觉把司法体制机制改革纳入新一轮政治体制改革的整体布局中，落实于全面推进依法治国、建设社会主义法治国家的伟大实践进程中。

进一步深化司法体制改革，应当全面把握党的十八大报告对于未来法治建设、司法工作和司法改革的新要求新部署，把司法体制改革融入未来法治建设的整体部署中，形成以司法体制改革促进司法公正和司法公信力不断增强的新局面。十八大报告对未来法治建设、司法工作和司法改革的新要求新部署主要包括：全面推进依法治国，更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，维护国家法制统一、尊严、权威，保证人民依法享有广泛权利和自由；推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持法律面前人人平等，保证有法必依、执法必严、违法必究；进一步深化司法体制改革，坚持和完善中国特色社会主义司法制度，确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权；提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力；完善司法公开和各领域办事公开制度，健全质询、问责、引咎辞职、罢免等制度，加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行；到2020年实现“依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成，司法公信力不断提高，人权得到切实尊重和保障”等等。

进一步深化司法体制改革，应当深刻理解习近平总书记在纪念现行宪法颁布施行30周年大会上的讲话精神，坚持依宪治国、依宪执政，增强宪法意识，维护宪法权威，全面贯彻实施宪法。习近平总书记“12•4”讲话中有关司法体制改革的新要求主要包括：一要按照宪法确立的民主集中制原则、国家政权体制和活动准则，实行人民代表大会统一行使国家权力……保证国家机关依照法定权限和程序行使职权、履行职责，支持审判机关、检察机关依照宪法和法律独立负责、协调一致地开展工作。二是各级国家行政机关、审判机关、检察机关要坚持依法行政、公正司法，加快推进法治政府建设，不断提高司法公信力。三要深化司法体制改革，保证依法独立公正行使审判权、检察权。四是任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法。一切违反宪法和法律的行为，都必须予以追究。五要依法公正对待人民群众的诉求，努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义，决不能让不公正的审判伤害人民群众感情、损害人民群众权益。

党的十八大报告和习近平总书记“12•4”讲话的上述重要内容和重要精神，是对在新起点上全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家的新部署，是对在新形势下坚持依宪治国、加强法治建设的新要求。进一步深化司法体制改革，必须以中国化的马克思主义为指导，贯彻落实科学发展观，把思想认识最大限度地统一到十八大报告和“12•4”讲话精神上来。

做好深化司法体制改革的顶层设计，应当充分肯定改革开放以来、尤其是党的十五大以来，我国司法建设和司法改革取得的成绩。这是进一步深化司法体制改革的基础，也是保持司法改革连续性的前提。1997年以来，我们在贯彻落实依法治国基本方略的进程中，大力推进包括司法体制和工作机制等内容在内的司法改革。2012年10月国务院新闻办公室发布的《中国的司法改革》白皮书，对近年来我国司法改革作出了总体评价：“通过司法改革，中国特色社会主义司法制度不断完善。司法改革促进了司法机关严格、公正、文明、廉洁执法，推动了中国司法工作和司法队伍建设的科学发展，赢得了公众的认可与支持。”党的十八大报告也充分肯定了过去5年的司法改革工作，认为我国“司法体制和工作机制改革取得新进展”。

在充分肯定司法改革成绩的同时,也要看到存在的问题和不足,主要表现在：“有法不依、执法不严、违法不究现象在一些地方和部门依然存在；关系人民群众切身利益的执法司法问题还比较突出；一些公职人员滥用职权、失职渎职、执法犯法甚至徇私枉法严重损害国家法制权威”；干预人民法院、人民检察院依法独立行使审判权检察权的现象经常发生，制约和影响司法公正、司法权威、司法公信力的深层次问题依然存在，现行司法体制机制还不能完全适应全面推进依法治国、全面建成小康社会的新要求，还不能充分满足广大人民群众对于司法公正和有效保障人权的新诉求，还没有全面建成公正独立高效权威的社会主义司法制度，进一步深化司法体制改革依然任重而道远。

司法体制是政治体制的重要组成部分，司法体制改革是政治体制改革的一个有机组成部分，也是全面推进政治体制改革的一个突破口。因此，进一步深化司法体制改革，必须按照十八大报告关于全面推进政治体制改革的总部署和总要求，坚持中国特色社会主义民主政治发展方向，在党的领导和现行宪法的框架下，在社会主义法治的轨道上，有领导、有组织、有步骤积极稳妥地展开。

进行司法体制改革的顶层设计，应当按照十八大报告的新部署和“12•4”讲话的新要求，使司法体制改革进一步回归宪法原则和宪法体制，回归法治思维和法治方式，回归司法规律和司法属性，研究好、设计好、规划好、实施好新一轮司法体制改革。

回归宪法原则和宪法体制，就是要坚持宪法规定的依法治国基本方略和建设社会主义法治国家的政治发展目标，坚持以宪法的最高权威、最高法律效力和根本法的地位推进依宪治国，坚持宪法思维和宪法权威。在宪法思维看来，立法是以民主为核心价值取向的表达人民意志的“分配正义”，行政是以效率为核心价值取向的实现人民意志的“执行正义”，司法则是以公正为核心价值取向的保障人民意志的“矫正正义”。深化司法体制改革，最根本的就是要从体制、机制和事实上切实保障人民法院、人民检察院作为国家审判机关和国家法律监督机关的国家属性，切实保障并依法监督它们依照法律规定独立行使审判权和检察权。

回归法治思维和法治方式，就是要坚持社会主义法治价值和法治原则，坚持宪法法律至上和法制统一。在我国，党的领导、人民当家做主和依法治国是有机统一的，因此，维护社会主义法治权威，就是维护党和人民共同意志的权威；捍卫社会主义法治尊严，就是捍卫党和人民共同意志的尊严；保证公正司法，就是保证党的事业和人民根本利益的实现。我们应当按照十八大报告的要求，学会并善于运用法治思维和法治方式研究、设计和推进司法体制改革。

回归司法规律和司法属性，就是要在宪法和人民代表大会制度关于国家审判权、国家检察权科学定位的基础上，坚持人民司法的科学性、规律性和客观性，尊重司法规律，认同司法属性，保障司法权威，通过深化司法体制改革使司法制度及其功能真正体现司法的本质要求和属性特征。

首先，应当为司法体制改革做好充分科学的理论准备。没有革命的理论，就没有革命的实践。而理论有多远，我们就能走多远。深化司法体制改革亦然。应当在深入调查研究的基础上，对前15年司法改革的成效进行全面评估和深刻反思，总结经验，找出差距，调整思路，为进一步深化司法体制改革提供历史经验和实践依据。同时要立足国情，学习借鉴国外先进经验，深入研究和确立中国特色社会主义的司法理论，为新一轮司法体制改革提供科学的理论指导。

其次，应当根据宪法的政治架构和社会主义法治原则，从体制、机制和法律上理顺并处理好一系列重要关系。主要包括：人大与司法的宪法关系，政法委与司法的政治和法律关系，公众、媒体与司法的民主和法律关系，公、检、法三机关之间的宪法和法律关系，保证各类主体回复其宪法法律、政党政治和社会监督的角色，使它们各归其位，各司其职；确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权。在法院和检察院内部，要尽快建立和完善保障法官、检察官依法独立行使职权的权责利相统一的体制机制，真正做到有职有权、独立行使、权责统一、高效权威，从根本上树立和维护人民法院、人民检察院的司法公信力。

第三，应当高度重视并充分发挥司法作为解决矛盾纠纷最后一道防线的功能，重建司法终结涉诉涉法矛盾纠纷的良性循环机制，不断强化司法公信力和权威性。当代任何社会要保持稳定和秩序，对于社会矛盾纠纷的解决，都必须设置终结机制，而不可能任由当事人无休无止地“诉求”或“纠缠”下去。宪法和法治是人类政治文明发明的解决社会矛盾纠纷的最好机制和方式。在宪法原理和法治思维下，矛盾纠纷解决的终结机制主要由纵横两方面构成。在横向结构上，通过宪法对国家权能做出立法权、行政权、审判权、法律监督权等的分工，把终结矛盾纠纷的权力赋予审判权（司法或者法院）；在纵向结构上，通过在审判权内部设置两审或者两审以上的审级制，把终结矛盾纠纷的权力赋予终审法院。如果解决社会矛盾纠纷的终结权，既不在司法，也不在终审法院，而是由其他机构和人员代而为之，那么，必然会出现国家权力职能分工紊乱、民众诉求紊乱和社会秩序紊乱的现象，其结果是欲求稳而不能稳、欲求治而不得治。因此，进一步深化司法体制改革，必须坚持宪法原则和法治思维、法治方式，把涉诉涉法信访全盘纳入法治轨道，依照程序法和实体法解决和终结矛盾纠纷。

第四，应当在我国宪法框架下，以法治思维和法治方式进一步增强司法的透明度和公开性，强化司法的民主性和专业化，祛除司法的行政化、地方化和官僚化色彩，更加注重发挥司法在国家和社会治理中的权利救济和定分止争作用。我比较赞成卓泽渊教授的建议，近期司法改革应当围绕“一、二、三”展开，即一个中心——依法独立行使审判权检察权；两个目标——司法公正和司法公信；三个重点——法官制度（法官的选任制度、晋升制度、考评制度、薪酬制度）、法院制度（重点是与行政区划关系的制度）和司法预算制度。

十八大以后，中国的法治建设和司法改革既面临千载难逢的新机遇，也面临前所未有的新挑战。由衷希望法学界、法律界能够结合学习贯彻十八大精神，以建设性的高度和负责任的求真务实态度，理论联系实际、理想结合现实，积极开展全面推进依法治国和深化司法体制改革的大讨论。法学界、法律界应当解放思想，积极参与，集思广益，群策群力，为新一轮司法体制改革建好言、献良策。有关主管机关和部门应当充分发扬民主，广泛听取各方面意见和建议，组织深入调查研究，积极引导讨论方向，及时提出司改草案，最大限度地形成深化司法体制改革的思想共识、理论共识和方案共识，以十八大倡导的新精神和新作风充分调动一切积极因素支持和参与新一轮的司法体制改革。

原文载于 《人民法院报》2012年12月19日