建立和完善党内法规的监督机制

【内容摘要】本文基于对《中国共产党党内法规制定条例》和《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》中所确立的党内法规制度特征的考察，结合中国共产党党章的规定，指出了党内法规目前存在四个层次的内涵：党章是具有最高效力的党内法规；党的中央组织制定的党内法规；中央纪律检查委员会、中央各部门制定的党内法规和省、自治区、直辖市党委制定的党内法规。本文认为，要建立完善的党内法规体系，必须要对目前存在的党内法规进行必要的监督，保证党内法规符合党章和国家宪法和法律的规定。本文分析了目前在保证党内法规“一致性”方面存在的问题及其原因，指出要加强党内法规的清理，保证党内法规自身具有内在的统一性。此外，本文还主张，应当着力建设党内法规与国家法规、规章和规范性文件的联动审查机制，从而在源头上解决正当性前提不一致的问题，在制度和实践层面真正有效地解决党的政策与国家法律之间的协调和统一。

【关键词】党内法规；党内规范性文件；党章；宪法；法规联动审查机制；依法执政

党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）在明确“依法执政”的内涵时将“执政党依据党内法规管党治党”作为一项重要内容对待，与此同时，《决定》还把党内法规体系作为“中国特色社会主义法治体系”的一个重要组成部分予以高度重视。《决定》对加强党内法规制度建设，通过党规严格治党以及充分发挥党规在反对党内腐败现象中的作用都做出了明确的要求。《决定》规定：党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障。党章是最根本的党内法规，全党必须一体严格遵行。完善党内法规制定体制机制，加大党内法规备案审查和解释力度，形成配套完备的党内法规制度体系。注重党内法规同国家法律的衔接和协调，提高党内法规执行力，运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处，促进党员、干部带头遵守国家法律法规。党的纪律是党内规矩。党规党纪严于国家法律[1]，党的各级组织和广大党员干部不仅要模范遵守国家法律，而且要按照党规党纪以更高标准严格要求自己，坚定理想信念，践行党的宗旨，坚决同违法乱纪行为作斗争。对违反党规党纪的行为必须严肃处理，对苗头性倾向性问题必须抓早抓小，防止小错酿成大错、违纪走向违法。依纪依法反对和克服形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风，形成严密的长效机制。完善和严格执行领导干部政治、工作、生活待遇方面各项制度规定，着力整治各种特权行为。深入开展党风廉政建设和反腐败斗争，严格落实党风廉政建设党委主体责任和纪委监督责任，对任何腐败行为和腐败分子，必须依纪依法予以坚决惩处，决不手软。

根据《决定》上述规定，加强党对依法治国的全面领导也包含了加强党对自身的依法治理，即依照党内法规管党治党。作为中国特色社会主义法治体系建设的一项重要任务，党内法规体系的完善至关重要，而要完善党内法规体系，关键是要建立科学和完善的党内法规和规范性文件备案审查机制，加强对党内法规自身正当性的监督。

2013年5月27日，经中央批准，《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《条例》）、《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》（以下简称《规定》）公开发布。这两部党内法规的制定和发布，对于推进党的建设制度化、规范化、程序化，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，具有十分重要的意义。

根据《条例》、《规定》的规定，执政党建立起了正式和规范意义上的“党内法规备案机制”。作为党内法规备案机制，与国家的法规规章备案机制一样，从法规备案机制本身的功能来看，主要是要解决法律的统一性和立法监督问题。由于党内法规备案机制刚刚运行不久，相比国家的法规规章备案机制来说，还有许多制度尚未建立，关于备案主体、备案方式、备案程序和备案审查、备案效力等等诸多方面还有许多理论和实践问题需要进一步加以研究。

一、党内法规的制度特征

根据《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》的规定，属于该《规定》所要求的“备案对象”范围是比较清楚的。该《规定》第2条规定：本规定适用于中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的党内法规和规范性文件的备案工作。

本规定所称规范性文件，是指中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委在履行职责过程中形成的具有普遍约束力、可以反复适用的决议、决定、意见、通知等文件，包括贯彻执行中央决策部署、指导推动经济社会发展、涉及人民群众切身利益、加强和改进党的建设等方面的重要文件。

下列文件不属于备案范围：

（一）人事调整、内部机构设置、表彰决定方面的文件；

（二）请示、报告、会议活动通知、会议纪要、领导讲话、情况通报、工作要点、工作总结；

（三）机关内部工作制度和工作方案；

（四）其他不具有普遍约束力、不可反复适用的文件。

根据上述规定，属于《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》所规定的应当“备案”的“党内法规”是指不包括“规范性文件”在内的狭义上的“党内法规”，其“法”的特点有三：一是在实践中具有普遍的约束力，不是针对个别问题形成的规定，具有针对不特定“党员或党组织”的“适用特征”；二是可以“反复适用”，即在没有通过相应的修改或废止程序予以变更之前，“党内法规”的适用效力是连续有效的；三是“党内法规”相对于“规范性文件”来说，具有更加完备的表现形式，通常以条款形式来表述党内法规的内容，对于违反党内法规的行为设定一定的党纪责任。当然，《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》对“备案对象”还作了一点“限制”，也就是说，必须是“中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委”制定的党内法规和规范性文件。如果不是上述党的机构制定的党内法规和规范性文件，虽然也具有约束“党员或党组织”的普遍约束力，但是不属于《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》规定的“备案对象”的范围。不属于《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》规定的“备案对象”范围的其他性质的党内法规和规范性文件是否也要“备案”，从党内法规备案机制的功能来看，应当涵盖所有的党内法规和规范性文件，但在实践中如何操作，还需要认真加以研究。根据党章、《中国共产党党内法规制定条例》、《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》的相关规定，我国目前党内法规主要分为四个层次：党章是具有最高效力的党内法规；党的中央组织制定的党内法规；中央纪律检查委员会、中央各部门制定的党内法规和省、自治区、直辖市党委制定的党内法规。不过目前党内法规体系四个层次的理论还没有正式文件来系统加以表述，只是从相关规定中可以推导出来，这种状况必须在完善党内法规体系过程中不断加以解决。

《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》使用了狭义上的“党内法规”的概念，并且与“规范性文件”相并列，但到底哪些规范性文件属于“党内法规”，《规定》并没有予以明确，故无法从制度意义上来给出严格意义上的“党内法规”的内涵和外延。但是，从《规定》相关条文来看，“党内法规”作为特殊形式的党内规范性文件有以下两个基本特性：

1、“党内法规”有“上位和同位”之分。《规定》第7条规定：中央办公厅对报送中央备案的党内法规和规范性文件进行审查。主要审查以下内容：……（三）是否同上位党内法规和规范性文件相抵触；（四）是否与其他同位党内法规和规范性文件对同一事项的规定相冲突。上述规定确立了“党内法规”的效力层次，但并没有说明具有最高效力的“党内法规”的表现形式，根据《规定》第7条第（一）项规定，党的理论、路线、方针、政策不属于具有最高效力的“党内法规”，但在效力上应当高于“党内法规”，是审查党内法规的上位法依据。

2、“党内法规”有“联合发布”和“单独发布”之别。《规定》第4条规定：依照本规定应当备案的党内法规和规范性文件，自发布之日起３０日内由制定机关报送中央备案，联合发布的党内法规和规范性文件由主办机关报送中央备案。具体工作由制定机关或者主办机关所属负责法规工作的机构承担。根据《规定》第14条规定：建立党内法规和规范性文件备案审查与国家法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制。结合《规定》第4条和第14条规定，“联合发布”的“党内法规”应当涵盖了联合发布主体一方是有权发布“党内法规”的党内机构。由此可见，“联合发布”的“党内法规”就其内容和事项来说也分为两种情形，一是“联合发布”的“党内法规”仅仅涉及到党内事务，不具有对党外事务的约束力；二是“联合发布”的“党内法规”也具有约束党外行为的效力。在“联合发布”的“党内法规”事项中，是否存在着中国共产党作为执政党与参加人民政协的八个民主党派联合发文的问题，这个问题在《规定》中并没有涉及，需要深入加以研究。

二、完善党内法规备案机制应当解决的几个理论问题

由于党内法规备案审查机制刚刚建立，如何根据党内法规自身的规范特征来确立上下一体、协调统一的备案审查制度，建立和完善党内法规监督机制，这在理论上还有很多值得认真研究的问题，这些理论问题在《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》中所设计的党内法规备案审查机制中也能够反映出来。主要的理论问题包括以下几个方面：

1、“党内法规”的制定主体需要在制度上明确化。《规定》对受备案审查的“党内法规”的制定主体规定得相对较为明确，主要包括“中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委”，但是，由于《规定》采用了“上位党内法规”的提法，故需要在理论上明确的是，权威在“中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委”之上党的机构哪些有权制定“党内法规”，这些“党内法规”谁来进行备案审查。从目前的《规定》来看，似乎只有“中央”这个概念。但根据《中国共产党章程》的规定，“中央”是一个含义很广的概念，涉及到中央委员会、中央政治局、中央政治局常务委员会等等中央机构。事实上，明确“中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委”之上党的机构作为“党内法规”的制定主体，涉及到“党内法规”的最高法规地位问题，只有具有最高效力的“党内法规”地位明确，才有可能建立起适应党规备案审查的“下位党规不得抵触上位党规”的备案审查原则。

2、法规备案审查，不论是国家性质的，还是党内性质的，设立备案审查机制的制度目标都在于应当保证上下位法规之间遵循相同的原则。为确保上下位法规之间的“一致性”，对“上位法规”的解释是法规备案审查必不可少的制度工具。例如，为保证国家法律法规的统一性和便于法律法规备案审查工作的开展，我国现行宪法第67条就规定全国人大常委会有权解释宪法和法律。正因为全国人大常委会有权解释宪法和法律，故当接受备案审查的法律法规是否与作为最高法律效力的宪法相抵触时，对相关的宪法条文的宪法解释就非常重要。同理，接受备案审查的法规、规章和规范性文件是否与法律相抵触，也需要全国人大常委会对相关法律进行解释。因此，“党内法规”备案审查制度要真正发挥自身的监督作用和保证党规自身的统一性，就需要对审查党内法规的“合规性依据”或“正当性前提”做出解释。从《规定》现有的规定来看，“党章和党的理论、路线、方针、政策”是“党内法规”体系中具有最高效力的正当性依据，故需要建立对“党章和党的理论、路线、方针、政策”的解释制度。与此同时，在明确“党内法规”中具有最高效力的法规形式基础之上，对“最高党内法规”也应当建立起必要的法规解释制度。根据中国共产党章程的规定，可以确定只有党章才是具有最高效力的党内法规。但现行的党章并没有对党章如何解释加以明确规定。故要建立和完善党内法规的监督机制，只有党规解释制度跟进，“党内法规”的备案审查机制才能发挥真正的监督作用。

3、《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》第14条确立了一项“法规联动审查机制”，该条规定：“建立党内法规和规范性文件备案审查与国家法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制”。将“党内法规”备案审查与“国家法规”备案审查结合在一起，确立相互衔接、相互补充的备案审查制度，完全符合我国的政治和法律国情，也是执政党依法执政的重要形式，是正确处理“党的政策”与“国家法律”一致性的必要保障机制。但要在制度上保证“法规联动审查机制”的有效运行[2]，实际上关键还在于确立法规效力层级体系。虽然在党的领导地位层面，党的政策高于国家法律，但具体到党内法规与国家法规之间的关系时，就必须进行法规层次上的效力分类。否则，就会出现备案审查依据相互之间的矛盾和冲突。从我国目前的政治体制来看，中国共产党的党章和国家的宪法毫无疑义应当作为“党内法规”备案审查的最高依据。而一般性的党内政策或者文件，不仅不得与党章矛盾，也不得与宪法相抵触。对于党的中央组织发布的“党内法规”与作为国家最高立法机关制定的国家法律，如果相互之间出现不一致的，也要尽量采取法规解释的手段，避免相互矛盾和冲突现象的产生。在这一方面，需要相关部门通力合作，制定出确实可行的“法规联动审查机制规则”。

4、此外，要解决党内法规“合规性”的监督问题，从根本上来看，需要对“党的中央组织”制定的“党内法规”建立必要的备案审查和监督制度，特别是党的中央组织制定的“党内法规”如果与党章规定不一致或者是相抵触，如何在制度上建立一套有效的备案审查机制来对违反党章的“党的中央组织”制定的“党内法规”进行必要的监督，应当通过党内立法的形式来加以明确。否则就可能出现如现行《立法法》存在的全国人大及其常委会自身制定的法律与宪法相抵触或不一致时无法在制度上确立有效的机制来纠正违宪的法律[3]。“党的中央组织”制定的“党内法规”如果违背了党章的规定或者与党章规定不一致的，目前在合规性监督制度设计方面还存在一定的真空。如果要真正做到不同层次的“党内法规”都能遵守“下位党规”服从“上位党规”的原则，所有党内法规都必须服从党章的规定，就必须要树立党章的最高权威。只要是违反党章的党内法规，都要通过合规性审查机制来加以纠正。

5、要加强党内法规的及时清理工作，通过清理来发现违法违规的问题，及时予以纠正。2013年8月，中共中央发布了《关于废止和宣布失效一批党内法规和规范性文件的决定》。根据该《决定》，1978年以来制定的党内法规和规范性文件，有300件被废止和宣布失效，467件继续有效，其中42件将作出修改。[4]

这次集中清理工作是中共中央于2012年部署开展的。根据2012年6月中共中央批准印发的《中共中央办公厅关于开展党内法规和规范性文件清理工作的意见》，这次清理工作分两个阶段进行：第一阶段（2012年7月至2013年9月），清理1978年至2012年6月制定的党内法规和规范性文件；第二阶段（2013年10月至2014年12月），清理新中国成立至1978年前制定的党内法规和规范性文件。中共中央发布《关于废止和宣布失效一批党内法规和规范性文件的决定》，就是第一阶段清理工作的重要成果。这次对党内法规和规范性文件进行集中清理，在我们党历史上是第一次，是党的制度建设的一项基础工程。在这次清理工作中，中央办公厅会同有关部门对1978年至2012年6月期间发布的767件中央党内法规和规范性文件进行了清理，逐件予以研究、论证、审核，并充分征求了有关方面的意见。在此基础上，中央研究决定，对162件部分内容同党章和党的理论路线方针政策相抵触、同宪法和法律不一致、明显不适应现实需要、已被新规定涵盖或替代的党内法规和规范性文件，予以废止；对138件调整对象已消失、适用期已过的党内法规和规范性文件，宣布失效。其余467件党内法规和规范性文件继续有效，其中42件需作修改。

通过对党内法规的集中清理，废止了一些过时失效的党内法规，补充和完善了一些已经不适应新形势要求的党内法规，依据符合党章要求和国家宪法法律规定的标准[5]，重新对清理后的党内法规进行全面审查，比较有效地维护了党内法规的权威性，为建立完善的党内法规体系提供了法理和法律依据。

三、严格界定“党内法规”的调整范围有利于提高党内法规监督工作的效率

党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》首次明确地提出了“形成完善的党内法规体系”的要求，并且把“党内法规体系”视为“中国特色社会主义法治体系”的重要组成部分。“党内法规体系”进入“中国特色社会主义法治体系”之列完全符合中国的政治国情，具有鲜明的中国特色，也是“中国特色社会主义法治体系”对“中国特色社会主义法律体系”的制度升华，使得依法治国、建设社会主义法治国家治国方略具有了更加丰富的理论内涵和实践价值。要从建设中国特色社会主义法治体系的高度来“形成完善的党内法规体系”最关键的问题是要保证“党内法规”自成体系，这一体系不仅具有下位党规服从上位党规的层次效力要求，而且属于同一党内法规体系中的各种党内法规的调整和规范对象也必须具有内在的一致性，否则，就很难形成理论上自圆其说、实践中行之有效的党内法规体系。对党内法规提出“体系化”要求，通过完善党内法规的监督机制是一条重要的制度途径。但从本质上来看，要形成完善的“党内法规体系”关键在于要在制度上保证党内法规之间的“同质性”。

事实上，尽管目前在制度上对党内法规和党内规范性文件做了名称上的区分，把党内法规作为一种形式要件要求比较高的党内规范性文件，但就除了党章之外的其他三种形式的党内法规而言，党内法规的调整对象仍然是不太统一的。以中共中央办公厅法规室、中共中央纪委法规室及中共中央组织部办公厅编撰的《中国共产党党内法规选编（2001—2007）》[6]为例，该《党内法规选编》中甚至收录了中共中央组织部、人事部、最高人民法院关于印发《人民法院书记员管理办法（试行）》的通知（2003年10月20日）；中共中央组织部、中共中央金融工作委员会、中共中央企业工作委员会、公安部、人事部印发《关于加强国家工作人员因私事出国（境）管理的暂行规定》的通知（2003年1月14日）；中共中央办公厅、国务院办公厅印发《建设部、中共中央组织部、财政部关于易地调动干部住房管理暂行规定》的通知（2003年7月30日）等“党内法规”文件。这些“党内法规”很显然其调整对象不限于“党内事务”，与国家法律法规的调整对象存在着部分交叉和重叠。由此可见，要形成完善的“党内法规体系”首先要对目前已经存在的各种各样的“党内法规”进行规范化的分类，把那些与国家法律法规调整对象相互交叉和重叠的事务从党内法规体系中分离出来作为独立的规范性文件，或者纳入法律体系的范围，或者是另行建立“党的政策体系”。

从党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》对“党内法规”的“任务”要求来看，“党内法规”的调整对象只限于党内事务。《决定》在明确“依法执政”内涵时指出：“依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党。”因此，根据《决定》上述精神，党内法规的任务是“管党治党”。此外，《决定》在强调“加强党内法规制度建设”也明确指出了党内法规的任务限于“管党治党”，即“党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障。党章是最根本的党内法规，全党必须一体严格遵行。完善党内法规制定体制机制，加大党内法规备案审查和解释力度，形成配套完备的党内法规制度体系。注重党内法规同国家法律的衔接和协调，提高党内法规执行力，运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处，促进党员、干部带头遵守国家法律法规”。

从党内法规的历史渊源来看，党内法规概念的提出也是为了“管党治党”，专门用来规范党内事务。“党内法规”概念是毛泽东在党的六届六中全会上首次提出[7]，并在1945年召开的党的七大上由刘少奇所做的《关于修改党章的报告》明确加以阐述。刘少奇在《关于修改党章的报告》中指出：“党章，党的法规，不仅是要规定党的基本原则，而且要根据这些原则规定党的组织之实际行动的方法，规定党的组织形式与党的内部生活的规则”[8]。中国共产党取得政权成为执政党后，对党内法规建设高度重视，1978年邓小平在《解放思想，实事求是，团结一致向前看》重要讲话中明确指出：“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障”[9]。党内法规随着上世纪90年代初《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》的出台而不断制度化。当然，值得注意的是，由于在执政党如何执政、党的政策与国家法律之间的关系等等基本理论问题还缺少深入细致的研究，党内法规的调整对象还比较庞杂，党政机关联合发文的情形比较多，党内法规“管党治党”的特征没有充分体现出来。因此，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》非常明确地提出了“党要依据党内法规管党治党”的价值要求，这就为形成完善的党内法规体系提供了制度上的保障。当下，必须要将党内法规的规范功能聚焦在“管党治党”上，才能在制度上真正有效地解决不同的党内法规之间存在的矛盾和不一致，才能保证党内法规在“管党治党”中有效地发挥自身的规范功能。从理论上来看，也只有把党内法规的调整对象限定在党内事务上，党内法规体系才能科学地建立起来，才能在建设中国特色社会主义法治体系过程中保持自身的独立性。从实践角度来看，只有将党内法规的规范功能限定在“管党治党”上，才能在不同类型的党内法规之间建立起相互一致的逻辑关系，也才能建立起对党内法规的有效监督机制，形成完善的党内法规体系。

总之，“党内法规”合规性监督机制的建立意义非常重大。一方面，解决了执政党自身党规建设的问题；另一方面，又可以在党内法规、党的政策与国家法律法规之间建立起保证相互一致性的具体备案审查制度。该制度的建立和运行，必然会给执政党依法执政带来全新的思路，为法治中国的建设营造一个良好的法律和制度环境。

注释：

[1]王岐山：“加强党内法规制度建设依规管党治党”，《人民日报》2014年11月3日。

[2]杜江茜、徐霄桐：“专家：党内法规体系和国家法规体系要衔接起来”，《中国青年报》2014年11月10日。

[3]例如，2015年3月15日修改后的《中华人民共和国立法法》第97条第（一）项规定：全国人民代表大会有权改变或者撤销它的常务委员会制定的不适当的法律，有权撤销全国人民代表大会常务委员会批准的违背宪法和本法第七十五条第二款规定的自治条例和单行条例。上述规定虽然明确了全国人大可以监督全国人大常委会制定的法律或者是批准的自治条例和单行条例，但全国人大自身制定的基本法律如果出现违反宪法的问题，应当由什么样性质的机构或什么样的程序来解决，《立法法》就未做规定。从目前的规定情形来看，全国人大要改变或者撤销它的常务委员会制定的不适当的法律，由于提请程序不明，故全国人大要行使上述监督权也很困难。这说明，要保证国家法律法规的统一性，并使得这种统一性根植于宪法的原则，以及要保证所有党内法规都符合党章的要求，至少目前在党内法规制度体系中和中国特色社会主义法律体系中还没有特别有效的解决方案。

[4]王比学、姜业宏：“新观察：依党内法规从严治党”，《人民日报》2014年11月26日。

[5]方世荣：“以党内法规促进依宪治国”，《人民日报》2014年12月4日。

[6]法律出版社2009年10月版。

[7]1938年10月，在党的六届六中全会上，毛泽东作《中国共产党在民族战争中的地位》报告指出：“除了上述四项最重要的纪律外，还须制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动”。《毛泽东选集》（第2卷），人民出版社1991年版，第528页。

[8]《刘少奇选集》上卷，人民出版社1981年版，第316页。

[9]《邓小平文选》（第2卷，人民出版社1983年版，第147页。

来源：《学习与探索》2015年第10期