加强地方立法工作 健全社会主义法制

各位领导，同志们：
    胡锦涛总书记在首都各界纪念全国人民代表大会成立50周年大会上作的重要讲话，全面总结了人民代表大会制度建立50年来的基本经验，深刻阐述了人民代表大会制度的性质、地位和作用，指明了坚持和完善人民代表大会制度的方向，是指导人民代表大会制度建设和社会主义民主政治建设的纲领性文献。吴邦国委员长在全国人大常委会办公厅召开的社会主义民主法制建设座谈会上所作的重要讲话，紧密结合实际，深刻阐明了加强社会主义民主法制建设的重要性和必要性，阐明了坚持和完善人民代表大会制度的重大意义，明确地指出了新时期人大工作的指导思想、应遵循的重大原则和工作重点。贯彻这两个重要讲话，对于加强社会主义民主法制建设，坚持和完善人民代表大会制度，对于坚持党的领导，围绕中心，把握大局，在“三个代表”重要思想指导下，做好新时期人大工作，具有重要的意义。我们要认真学习，深刻理解，全面贯彻。这两个重要讲话，都对加强立法工作，提高立法质量提出了明确要求，为我们地方立法工作指明了方向。
    辽宁省人大常委会自1980年成立以来，把加强立法工作放在重要位置，紧紧围绕经济建设这个中心，积极开展地方立法工作，共制定了345件地方性法规；审议批准了较大的市和民族自治县报批的地方性法规和自治条例、单行条例451件。这些法规的制定或批准对于发展社会主义民主，健全社会主义法制，保障公民的合法权益，保证改革开放和现代化建设的顺利进行，起到了积极作用。
    一、坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，明确每个时期的立法指导思想
    20多年来，我省立法工作始终坚持了一个总的指导思想，即：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以宪法和法律为依据，从本地实际出发，加强立法工作，提高立法质量，推进依法治国和依法治省，为改革开放和经济建设以及社会发展提供保障。在坚持这个总的指导思想的基础上，我们根据每个阶段立法工作的新任务、新情况，确定具体的指导原则。在地方人大常委会成立初期，我们的立法工作处于起步阶段，我们坚持了“大胆探索、先易后难”的指导原则；进入上世纪90年代，为适应改革开放的需要，坚持“有比没有好”、“宜粗不宜细”的指导原则，加快了立法步伐，制定的地方性法规数量较多；90年代后期，立法数量已经不是主要矛盾，提高立法质量被提上议程，1999年6月，召开了全省地方立法工作会议，明确提出要把提高立法质量放在突出位置，把地方立法工作的重点转到提高质量上来，既要加快地方立法，更要注重立法的质量。党的十六大之后，为使立法工作适应坚持科学发展观、完善社会主义市场经济体制和社会全面进步以及加入世贸组织的新形势，我们又召开了全省地方立法工作会议，再次强调立法工作要以提高质量为重点，紧紧围绕振兴辽宁老工业基地做好立法工作，搞好创制性立法，突出地方特色，切实提高立法质量。
    二、坚持和依靠党的领导，做好立法工作
    立法是国家权力机关把党的主张变为国家意志的重要途径。地方立法工作只有在党委的领导下，才能很好地贯彻党的主张，妥善解决立法工作中的问题。我们省人大常委会在立法工作中，始终依靠省委的领导和支持。1991年，省人大常委会针对当时地方立法工作中存在的问题，向省委作了《关于贯彻中共中央关于加强对国家立法工作领导的若干意见的报告》，就省委加强对立法工作领导，省委领导立法工作的原则，报请省委讨论的地方性法规范围及程序，地方性法规批准等工作提出了意见。省委及时作了批转，使地方立法工作有了进一步的改进和加强。20多年来，省人大常委会每年的立法计划都报省委批准，重要法规在制定前向省委汇报，审议通过前报省委原则批准。在省委的领导下，地方立法工作很好地坚持了以经济建设为中心的原则，从实际情况和实际需要出发的原则，同宪法、法律和行政法规不相抵触的原则，保障人民群众当家作主的原则，坚持了正确的立法方向，及时把党的主张通过立法变为国家意志，为改革开放和经济建设提供了法制保障。
    三、围绕大局，突出经济方面立法
    地方立法必须服从和服务于全省改革发展稳定的大局。我省地方立法始终紧紧抓住发展这一执政兴国的第一要务，紧紧围绕促进我省市场经济体制建设，规范市场经济秩序，解决我省经济和社会发展中存在的突出矛盾和问题，注重经济方面的立法，为经济建设提供法制保障。党中央作出振兴东北地区等老工业基地的重大战略决策后，我省的地方立法服从和服务于这个中心任务，抓紧制定有关的地方性法规，既突出振兴工业经济这个主线，也坚持全面、协调、可持续的科学发展观，促进经济和社会各项事业的全面协调发展，为振兴创造良好的法制环境。在突出经济方面立法的同时，加强了保护人民群众切身利益的立法。重视对人民群众民主政治权利的保障，也重视人民群众其他权益的保护，制定了失业保险、消费者权益保护等方面的地方性法规，现正在研究再就业、城市贫困人口和弱势群体生活保障、教育收费、城市拆迁、进城农民工合法权益保障等方面的立法。
    四、健全立法工作机构，完善立法工作程序
    1991年，为了加强立法的组织和协调工作，辽宁省人大常委会设立了法制工作委员会。2000年，为贯彻立法法，实行地方性法规草案的统一审议，省人大设立了法制委员会。2003年8月在省人大常委会机关机构改革时，进一步加强了立法机构的力量，在法制委员会设立了三个处级机构。法制委员会成立后，从2001年3月开始对地方性法规草案进行统一审议。法制委员会根据常委会组成人员、有关专门委员会的审议意见，对法规草案进行审议和修改，提出法规草案修改稿和审议结果的报告、法规草案表决稿。同时注意发挥其他专门委员会熟悉专业知识和实践的优势，对法规草案认真审议，提出审议意见。在统一审议的体制下，法制委员会和其他各专门委员会密切配合，共同解决法规草案中的问题，对保证法制统一，提高地方性法规质量发挥了重要作用。省人大常委会为完善地方立法程序，规范立法活动，制定了有关立法方面的地方性法规和工作规范，使地方立法工作逐步走向规范化、制度化、程序化，保证了立法质量的提高。
    五、坚持民主立法，开门立法
    我省十分重视民主立法，采取多种形式听取各方面的意见，实行开门立法，立法民主化程度越来越高。一是在法规起草、审议过程中充分听取各方面的意见。起草法规草案时，不仅听取有关部门的意见，还深入到基层调查研究，直接听取人大代表和基层群众的意见。在修改法规草案过程中，根据常委会组成人员、有关专门委员会在审议中提出的意见，通过调查研究和召开座谈会、论证会等形式，进一步听取有关部门和基层群众的意见。对行政管理方面的法规草案，不仅听取管理部门的意见，还听取管理相对人的意见。常委会审议法规草案时，注意听取列席常委会会议的人大代表的意见。通过聘请立法顾问单位和立法顾问，充分听取专家学者的意见。二是对一些与群众利益直接相关的法规草案，通过报纸向社会公布，广泛征求意见。三是召开立法听证会，直接听取各方面不同的意见。四是加强对地方立法的宣传。通过从立项、起草、审议、直至通过的各个阶段进行全方位的宣传，使人民群众和社会各界对立法过程有充分了解，为人民群众积极参与立法创造条件。
    六、认真清理法规，维护法制统一
    对已经不能适应形势发展需要的地方性法规适时进行清理，是地方立法工作的重要内容。省人大常委会根据形势发展的需要和新出台的有关法律的要求，对我省地方性法规进行了几次集中清理，维护了法律的严肃性，维护了法制的统一。
    行政处罚法实施后，省人大常委会根据行政处罚法的规定和市场经济发展的要求，于1996年至1997年对我省的地方性法规进行了集中清理，使我省的地方性法规有关处罚的规定基本上符合了行政处罚法的规定。为适应加入世界贸易组织的需要，2001年根据中央和省委关于清理地方性法规的要求，省人大常委会组织省政府、省人大各专门委员会和常委会工作机构，按照“法制统一、非歧视原则、公开透明原则”对各自起草的地方性法规进行了认真的清理。经过认真清理和及时修改、废止，我省地方性法规基本符合了加入世界贸易组织的要求。2004年上半年，按照贯彻实施行政许可法的要求，对地方性法规进行了全面清理，同时对限制非公有制经济发展和妨碍公平竞争的法规进行清理。
    七、认真做好较大的市的地方性法规和自治条例、单行条例的审查批准工作
    省人大常委会重视较大的市的地方性法规和自治县自治条例、单行条例的审批工作，对报批的法规，坚持对其合法性进行审查。凡同宪法、法律、行政法规和本省的地方性法规不相抵触的，都尽快予以批准，充分尊重较大的市和自治县的立法权，支持较大的市人大及其常委会在不抵触的原则下，结合本市经济和社会发展的实际，制定有本市特点的地方性法规；支持自治县人民代表大会在法律、行政法规规定的原则下，正确运用“变通权”，根据本地民族政治、经济、文化的特点，制定单行条例，促进自治县政治、经济和文化事业的发展。
    立法法颁布实施以来，我省的立法工作虽然取得了一些成绩，但立法质量不高仍是突出的问题，一是法规项目与实际需要结合得还不够紧密；二是有的部门对法规草案起草工作重视不够；三是地方特色不够突出，自主性、创制性的法规少；四是仍然有个别法规存在部门利益倾向；五是审议质量有待于进一步提高；六是民主立法程度还不够高，听取群众意见的形式和渠道比较单一。这些问题都需要在今后的工作中逐步研究解决。
    我省今后的立法工作要按照胡锦涛总书记和吴邦国委员长重要讲话的要求，坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻党的十六大和十六届三中全会精神，以促进改革开放、完善社会主义市场经济体制和维护最广大人民根本利益为出发点，与时俱进，开拓创新，切实加强立法工作，提高立法质量，为加快辽宁老工业基地振兴、提前实现全面建设小康社会的目标提供更加有力的法制保障。
    
    
    作者系辽宁省人大常委会副主任