应急状态下适用强制措施的原则

“应急状态”或“紧急状态”使政府拥有更多的紧急处置权，对于公民权利的限制也多于正常时期，如果处理不好，很容易造成滥用职权和不必要地侵犯公民权利的后果；从另一方面看，也可能造成推卸紧急处置权的情况。因此不能仅仅满足于这些权力具有法律根据，而且还应当在行使这些权力的时侯尤其注意遵守特定的法律原则。其中有些原则虽然也都存在于宪法、行政法当中，但在它们突发事件应急时期也具有特殊的含义或更高的标准。
    
    1．法治原则。突发事件应急状态下，政府部门和官员必须尊重法律的权威，按照法律规定的职权和范围，依法行政，既不能不履行法律规定的义务和责任，又不能超出法律权限，任意加码，滥用职权；在行使法定职权时，必须遵守法律规定的程序和手续；在对公民权利进行限制和对财产权进行征用时，一定要有明确的法律根据。例如在应对突发公共卫生事件时，对于传染病病人、传染病疑似病人和与病人密切接触者所采用的措施在性质、方法和程度上都有不同，因而一定要严格按照法律规定采取相应的措施；对于征用有关财产时，必须由法律根据和有关主管部门依法作出的决定。
    
    2．公众利益原则。这一原则是指在应急状态下采用的限制性措施必须是以公众利益为目的。突发事件之所以构成特殊的“紧急状态”或“应急状态”，是因为它威胁到大多数人的利益，从而需要对一些人的权利甚至相当多的人的权利进行限制。这种限制的必要条件是具备法律根据；但仅此一项还不够，它还必须具备深层的法理依据，即必须符合最大多数人的利益，并以此为惟一宗旨。这一原则的现实作用在于防止个别官员假借法律规定的强制措施实现打击报复、保护个人或小团体的利益。诸如借抗击非典为由拦路设卡，强行收取消毒费的做法，就违背了这一原则，因而是一种表面上具有法律根据（符合法律形式要件）而根本违背法律原则和精神（不符合法律实质要件）的非法行为。
    
    3．适度和必要性原则。它要求政府部门所采取的限制公民权利的强制性措施一定要有一个合理的度的界限，同时这些措施在合理的度的范围内是必要的。度有三个考量因素构成，即符合客观情况的需要，具有相应的科学依据，其强度不能超过必要程度。这一原则与外国行政法中的比例原则类似。其衡量标准是，强制性措施是控制突发事件带来的危害所必须的，它带来的对于公民权利进行限制的后果和损失不能大于突发事件所造成的后果和损失。在应急状态下采用这一原则的时侯，合理的度和衡量标准也要符合紧急状态时期的形势和客观条件，而不能简单地根据正常状态下的标准来衡量，也不可采用绝对等量的公式为标准，必须允许一定的公差度，以避免出现因为担心超过必要的界限而放弃应当履行的职责，从而造成更大危害后果的现象。
    
    4．公开透明原则。在突发事件发生时，多数人往往无法了解真实和全面的情况，从而容易造成心里恐慌和秩序混乱。而强制措施的采取也会进一步加剧民众的恐慌心理。消除这种混乱局面的最佳效果就是把事实真相、强制措施的法理根据、必要性和目的尽可能迅速和全面地公布于众。为此，政府的运行应当公开，使群众了解客观真实情况及其发展，使政府和公民的想法相互沟通，并形成共识。例如在应对非典袭击时，有些地方的群众出于对非典的恐慌或对强制措施的不理解，采取了围攻隔离地点、阻止建立隔离点、拒不服从隔离等妨碍抗击非典工作正常进行的手法。如果信息及时和公开，充分说明强制措施的法理依据和客观必要性，就有利于对群众进行宣传教育，减少不必要的干扰，迅速建立紧急状态下的法律秩序。
    
    5．责任原则。政府部门和官员必须要依法承担不履行法定职责或违法滥用职权的法律责任。在应对突发事件的过程中，政府起着核心和领导作用；应对突发事件的成败在很大程度上也依靠政府部门和官员的效率和责任。健全政府部门和官员的责任制，才能有效地监督权力的运用，有效地防止玩忽职守或逃避责任的现象。国务院在抗击非典过程中制定的《突发公共卫生事件应急条例》不仅规定了在突发事件中政府部门和官员的种种法律责任，而且在具体制度上规定了公民举报的权利和程序，在政府官员问责制方面迈出了新的一步。但是还应当看到，大量的法律责任还需要有更多相应的法律规定和程序的进一步完善。
    
    6．恰当行使自由裁量权原则。法律体系永远是一个不断发展的不完整的体系。所谓“天网恢恢，疏而不漏”，在有些情况下只能从历时性的角度得以实现。“天网”在某种程度上类似德沃金的“整合性法律体系”，需要不断从原则的角度对其进行解释、周延和发展。尤其在“紧急状态”情况下，对比常态而言，法律体系（特别是我国发展中的法律体系而言）中的缺漏、模糊，甚至是失误肯定存在。如果简单、机械、绝对地适用严格依法的信条，面对突发事件和无法预料的情况，我们就无能为力。因此当现实法律体系中对于某些突发事件和情况的规定并不明确时，应当允许政府有关部门和官员行使自由裁量权，采取有效措施应对突发事件和情况。但是这种“超出法律范围”的自由裁量权的应用必须与前述诸项原则同时适用，即自由裁量权必须有更为广义的法律的根据，如符合法律内在原则、目的和逻辑的要求，必须是为了公众利益，必须具有必要性，必须公开透明和相应的职权和程序。自由裁量权的应用范围和程度与法制发展的状况相联系。法制越健全，自由裁量权的空间也会越小。对于自由裁量权的适用也会随着社会的发展和人们对于紧急状态情况下的应急权的认识的提高而更为规范。
    
    7．及时原则。突发事件的性质和可能带来的紧迫后果要求政府部门在采取必要的应对措施时必须要考虑形势的急迫性和应对措施的及时性。因此在应急状态下对于政府的决策和适用法律的力度都有特殊的要求。当断则断，不可犹豫。如果决策正确，但采用正常状态下的程序，疑而不决，贻误战机，显然也不符合人民的利益和客观形势的要求。法律法规应对突发事件和紧急状态时期的决策机构、程序和受权有尽可能明确的规定，以避免因无明确规定和受权而使决策无章可循。及时原则与法治原则是一致的，因此及时绝不能理解为违法擅断。
    
    上述原则不应分割孤立地看待，而应作为有机的综合体系，共同适用。
    
    
    文章来源：清华大学法学院