《应急条例》的法律特征和立法对策

为了有效的应对非典型性肺炎造成的危害，建立快速、高效的突发性公共卫生事件应急处理机制，国务院于2003年5月12日颁布了《突发公共事件应急条例》（以下简称《应急条例》），自公布之日起施行。《应急条例》是享有行政法规立法权的国务院，在自身享有的管理公共卫生事物职权的范围内，依照《传染病防治法》和相关法律规范制定的。我们认为，《应急条例》创建了独具特色的突发事件应急处理机制，体现了公共卫生法律制度的应急性、弥补性、前瞻性和责任的严格性。同时，根据《应急条例》本身固有的内在法律缺陷，以及在具体实施过程中可能遇到的困难，需要制定相配套的实施细则，我们提出了四条立法建议，供有关立法机关参考、借鉴。
    一、《应急条例》的特点
    ⑴条例的应急性。针对前一段时期预防、控制非典疫情积累的成功经验和采用的有效方法，国务院根据《传染病防治法》和相关法律、法规的规定，及时制定《突发公共卫生事件应急条例》，解决了为了抗击非典采用的应急性行政行为的合法性问题，并将在实践中证明行之有效的预防控制措施制度化和规范化。《应急条例》反映了政府和公民希冀用法律的手段解决非典传播造成的生命健康安全和公共卫生危机的迫切需要。强化了行政部门的紧急处置权，有利于提高处理公共卫生危机的行政效率。
    
    ⑵条例的弥补性。在卫生监管体制上，《传染病防治法》建立了以部门行业为主的监管模式，由卫生行政主管部门对传染病防治工作实施统一监督管理，各级卫生防疫机构、卫生医疗保健机构和解放军卫生部门分别承担责任范围内的监督和防治管理任务。根据目前预防非典的实践经验，这种条条式的卫生监管模式并不能有效的控制非典型性肺炎的传播。《条例》针对《传染病防治法》的不足，设立了突发事件应急处理指挥部这样一个临时性的机构负责协调、处理指挥突发性的卫生危机。《条例》克服了《传染病防治法》上条条式纵向管理模式存在的弊端，建立了统一指挥、综合协调的突发事件应急处理机制。
    ⑶条例的责任严格性 《应急条例》设定了比以往颁布的任何一部法律规范都要严格的法律责任，加重了对失职、渎职行为的惩罚力度。条例规定各级人民政府及其有关部门没有履行条例规定的法律职责的，对政府主要领导人和部门主要负责人依法给予降级、撤职、开除的行政处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。条例实现了行政责任的法制化，有利于强化行政主管部门依法行政观念和行政责任意识。
    ⑷条例的前瞻性 《应急条例》既是对预防、控制非典实践经验的总结和深化，又建立了一整套完善的法律制度调整诸如非典疫情导致的公共卫生危机。同时，条例设立的突发事件应急处理模式还为国家制定统一的紧急状态法，处理突发紧急事件提供了法律雏形。《应急条例》建立了公开的信息报告制度，有利于增强政府行为的透明度，也为我们以后进行政府信息公开方面的立法创造了条件。条例规定公民有权向政府有关部门举报突发事件隐患和相关部门不履行职责的行为，国家建立突发事件信息发布制度，社会公众有权了解事实真相，我国的舆论监督立法也有可能以此为契机而取得较大突破。
    二、《应急条例》的立法对策
    ⑴突发公共卫生事件的认定标准有待明确 《应急条例》第二条规定了调整对像是突发公共卫生事件，主要包括三种类型：①突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情；②群体性不明原因疾病；③重大食物和职业中毒以及其它严重影响公众健康的事件。但是对于什么是重大传染病、不明原因疾病等等突发事件应该有一个明确的医学诊断标准。对于突发卫生事件的等级分类和相应的预防控制措施也应该由相应的规章制度对此作出界定。所以我们建议由国务院卫生行政主管部门制定《突发公共卫生事件技术标准实施办法》，以部门规章的形式对此加以明确规定和细化。
    
    ⑵突发公共卫生事件的启动程序需要完善 《应急条例》赋予了紧急状态下应急处理机构以很大的职权，它可以采取隔离治疗、封锁疫区等行政强制措施，限制公民的人身权利和自由。因而有必要规定完备的法律程序启动突发事件应急预案，以规范政府的行政行为，加强对公民权利的保护。我们认为关于突发事件启动程序的实施细则应该规定以下一些内容：突发事件的判定程序；突发事件的认定机构和认定程序；启动应急预案的决策程序；突发事件的宣布程序；突发事件的行政救济程序。
    
    ⑶突发事件信息报告和发布制度的完善措施 《应急条例》建立了公开透明的政府信息报告和发布制度，严格限定了突发事件应急报告的时间，规定报告时限全部为1至2小时。但是，公民对于突发事件的知情权仍然欠缺法律保障。法律只是简单的规定了突发事件举报制度，没有赋予公民对于突发事件的知情权，也没有对知情权的法律救济途径作出具体的规定，需要制定相关的实施条例进行补充规定。公共信息的公开既是政府的法定义务，也是公民的法定权利。建议制定统一的《信息公开法》，规范政府的公共信息报告和发布制度，以法律规范形式确认公民的公共信息知情权。
    
    ⑷行政强制措施的合法性补救。《应急条例》规定可以对病人、疑似病人和传染病病人密切接触者可以采取限制人身自由的强制措施。《立法法》规定限制人身自由的强制措施只能以法律的形式规定（第九条）。《应急条例》是国务院制定的行政法规，如果没有法律的规定，是不能作出限制人身自由的强制措施的规定的。《传染病防治法》第二十四条规定只有对甲类传染病人、病原携带者和乙类中的艾滋病人和肺炭疽病人才能采取隔离治疗措施。因此，根据相关法律的规定，目前为控制、预防非典的流行传播而采取的限制人身自由的强制措施是欠缺法律依据的。我们认为，要弥补这种合法性的缺失、可以采取如下手段：
    ㈠由国务院将非典型性肺炎依照法律规定宣布为甲类传染病。但此类行政行为只能适用于目前控制非典型性的流行传播，对于如食物中毒等重大突发卫生事件并不适用。因此，这种办法只是当前应对非典疫情的权宜之计，并不能有效补救《应急条例》中设立的限制人身自由的强制措施合法性之不足。我们仍然需要从立法上进行补充和完善。
    ㈡由全国人大常委会对《传染病防治法》进行法律修改或法律解释。对可以采取隔离治疗等行政强制措施的传染病类型进行补充规定，或作扩大解释，使其可适用于《应急条例》规定的突发公共卫生事件。
    ㈢制定统一的《紧急状态法》。规定紧急状态的决定、宣布和解除，紧急权力行使的目的、条件、程序和范围，以及政府的职责，紧急状态下对公民权利的救济措施。使得《应急条例》规定的限制人身自由的强制措施在紧急状态下获得合法性来源。
    
    
    文章来源：清华大学法学院