一、新时期开初十余年主流立法观念的代表
在中国最近五十多年的法制历史尤其是立法历史上，没有哪位人物能够像张友渔先生这样，在理论和实践两方面都较长时间地代表着主流的倾向。西方历史上，许多在法学上深有造诣的学者，同时也是重要的法律实践者，这样的情形是不足为奇的。而在中国近百年的历史中，除却沈家本这位在法学上学贯中西而又身兼清末修律重臣的人物，集立法理论与实践于一身之外，再要历数的人物，应当就是董必武、张友渔和其他极为可数的几位了。董必武是新中国开国之初立法观念的立言人，而张友渔则是自上世纪70年代末开始的新时期最初十余年主流立法观念的集中代表。
张友渔（1899～1992）出生于山西灵石县一个以教书为业的穷秀才家庭。幼年丧母，随父就读
于私塾。1918年考入山西省立第一师范学校。1923年考入国立北京政法大学，1927年加入中国共产
党，和董必武一样，是早期党内为数不多的有法学基本训练的一个成员。曾留学日本“九一八”事变后被日本当局驱逐回国。在长时间里，其公开身份和社会职业是新闻记者和大学教授，曾担任汉文《泰晤士晚报》总编辑，《世界日报》主笔和驻东京特约记者，民国大学新闻系主任，北平大学法商学院、燕京大学、中国大学、中法大学教授。在公开身份背后，曾先后担任过中共谈判代表团顾问、四川省委副书记、《新华日报》社长、晋冀鲁豫边区政府副主席兼秘书长、党委书记、华北局秘书长。新中国建立后，历任北京市委副书记、书记，北京市常务副市长，中国政治法律学会会长，中国社科院副院长，中国法学会会长，中国政治学会会长，北京大学法律系教授，全国人大常委会委员、法律委员会副主任。
张友渔在法学方面的尤为可贵之处，在于他在从事革命实践和担负繁重的党政领导工作的同时，还积极从事学术研究。早在30年代初，就开始研究法学，特别对宪法研究下过较多的功夫，写下一系列法学论作。70年代末新时期开始后，张先生已是年届八旬的老人，但国家的民主法制建设开始走向新的前途，激发了老人的活力，他积极参加法制建设实践特别是立法实践，参与1982年宪法和许多重要法律的起草和制定工作，经常发表论述法制或立法的重要报告、讲话和文章，总结法制建设和立法建设的经验，阐明他对立法乃至整个法制建设的观点，为后学树立了难得的榜样。
新时期开始后，法制建设可谓百业待兴，而立法又是法制建设的前提和基础。国家急切需要尽快转变无法可依的局面，繁重的立法任务摆在新时期的立法者面前。张友渔先生就是在这样的历史动因面前，担负起把立法理论和立法实践集于一身的历史责任的。他是当时执政党内曾经担任重要职务且在法学方面下过较多功夫的为数不多的法学专家，而执政党当时又尤其需要有自己的法学专家在法制建设初兴之际带头发挥作用；他又是法学界曾经在执政党内担负高级领导职务的为数甚少的重要学者，而法学界当时亦非常需要有自己的能够对国家法制施以一定影响的人物；还有，在新时期开初之际，张友渔先生已是八旬老人，德高望重，这样的身份对于他号召和媒介法制理论和实践两个方面，又可以有更好的效果；并且，这时董必武老人初逝，法制实务和法学研究两个领域都无人在资望上能出张友渔先生之右。所有这些情形，历史地选择了老人家，担当起新时期开初十余年主流立法观念的代表人物。
张友渔先生的立法观念， 作为新时期开初十余年主流立法观念的代表，可以从他阐述的立法主
题以及所阐述的观点为当时教科书所充分反映，进一步得以了解。张先生这一时期的立法论说，清楚地显示出，他谈论更多亦更予强调的主题，主要是立法基本原则，立法在民主法制建设中的位置，法律的完备，立法权、立法程序和立法起草，立法机关的议事规则等问题，特别是宪政的、民事的、经济的、行政的等方面的立法问题，还有香港特别行政区基本法的制定问题。这些立法问题，都是当时国家和学界所面临的最主要的立法实践和立法理论问题。解决这些问题，是中国立法、法制、民主走向现代化的基础性工程，而研究和阐发这些问题，便是当时法制理论和立法理论的主流任务。在当时学界，大多数人都是注意围绕这些论题展开自己的研究的，但大家通常是研究其中一个或几个属于自己研究领域的问题；只有极少数人把所有这些论题都作为自己的研究对象。张先生就是这极少数难得的研究者之一。他的研究触角，差不多遍涉那个时期所有主要的立法、法制论题，甚至遍涉当时所有重要的法学理论问题。他关于这些问题的论说，在学界有广泛的影响力。当时的法学教科书阐述这些论题时，所表述的观点，大都是张先生所代表的这些主流论说。我们现在只要把那时的法理学、宪法学和许多部门法学的教科书拿出来同张先生的论作稍做比照，便会发现，凡相同主题，其基本观点差不多都是大抵相同的，只是张先生的阐述一般都在教科书之前。
张先生学识渊博，虽知晓中外，博古通今，但其论说却绝少思幽之情，亦无孤论国外之好，更无显露学问用以自炫之习。用他自己的话说，他是最注重学以致用的。这便与那些有此等毛病的“文人”或“学人”明显不同。张先生生前往往被有的“学人”划出学界之外，主要的原因，按照他们的标准，除了认为张先生代表了与官方相洽的主流观念之外，恐怕就在于张先生没有那些人所陶醉所自沉的此类习气或曰“超然”、“绝尘”的“风格”。另一方面，张先生的论说注重理论分析和推理，注重旁征博引，他经常援引或比照外国的或古代的情形和资讯以说明问题，并且他阐述问题总是鲜明地把自己的观点陈述出来，赞成什么、反对什么，都一目了然。这又显然不同于许多纯粹的立法者或法律实务家。他兼有学界和实践两个方面的特点，又同两个方面的不少人有明显区分。这样的情形，同样可以使张友渔先生得以成为当时主流观念的代表人物。
二、立法的基本原则
1980年代以来的中国法学著述，阐述立法问题通常都要阐述立法基本原则，而所阐述的基本原则，在内容方面，较长一段时间，是同张友渔先生所阐述的立法原则有大面积相似的。 早在1980年1月，张友渔先生就发表了题为《我国社会主义法制的立法原则》一文。 这篇7千字的文章可能是新时期
以来第一篇集中论述中国立法原则的文字。
张友渔先生认为，任何法制的建立都有一定的立法原则。这种原则体现在法律条文中，也贯串在整个立法活动里。注重研究立法原则，应为法学体系建设和立法运作实践的重要课题。就当时情况看，他认为中国立法的主要原则应有以下四项。
第一，坚持从实际出发的立法原则。
立法为什么要从实际出发？张友渔说，原因有两个。其一，从实际出发是马克思主义的基本方
法，是我们一切工作的根本指针。列宁在谈到苏维埃宪法时，就曾指出：“苏维埃宪法不是按照什么‘计划’写出的，不是在书房里制定的，也不是资产阶级的法律家强加在劳动群众身上的东西。不，这个宪法是在阶级斗争发展进程中随着阶级矛盾的成熟而成长起来的。”其二，立法是为了解决实际存在的问题，必须从当前的实际出发，根据客观要求和所具备的条件，制定能够解决实际问题的法律。如果不是实际需要，或虽属实际需要，但条件还不成熟，就不应制定为法律，否则所制定的法律就会成为实际上不起作用的一纸空文，会失去法制的严肃性，甚至成为有害的东西。他并且指出，我国的法律就是从实际出发，适应我国需要，并在总结实践经验的基础上制定的。
张友渔认为，所谓从实际出发，不是以所有实际情况而是要以实际生活中最本质的东西为依据。他的这一看法是与许多人误解从实际出发就是指注意所有的实际情况，所不同的。他接着说，实际生活是发展的，现在的实际，首先是经济关系和阶级关系的变化。当前我国的主要矛盾已不是阶级斗争，我们工作的压倒一切的中心，是建设社会主义现代化强国。这是立法首先要考虑的问题。其次，经过文化大革命，人民迫切需要一个长期的巩固的安定团结的政治局面，需要有良好的社会秩序、生产秩序和工作秩序，以便加速四个现代化建设的步伐。这种情况也要反映到立法中来。还有，建国以来，已制定了一千多种法规，有了一个立法的基础。但其中有的已过时，有些没有坚持实施，需要认真清理。
立法从实际出发，就不能脱离现实，而应适应情况的变化，根据政治、经济各方面需要解决的问题，按照轻重缓急制定相应的法律。五届全国人大二次会议通过的7个法律就鲜明地体现了这一点。这些法律所反映的是客观实际迫切需要解决，根据多年经验又能够解决的问题。如选举法规定把直接选举人民代表的范围扩大到县一级。这在解放初期，是难以实现的。那时群众受政治、经济、文化水平的限制，以及交通不便，不可能了解全县范围的代表性人物。现在情况有了变化，就可以实现上述规定了。
立法从实际出发，就要注意需要和可能的结合。 所谓可能是你做了工作后有可能，是创造条件
迎可能，不是等可能。从实际出发并不排斥古为今用、洋为中用。从实际出发也不是只看到当前情况，而不预测未来发展。实际包括两方面：一是现在的实际；一是将来的实际，将来的实际是指看准了将来的方向一定是这个，而不是脱离实际的空想、超前。从实际出发，是根据实际情况，将好的肯定下来，不好的改掉，该发展的发展，而不是迁就实际。从实际出发，就要总结过去经验，并对不同时期不同国家的法律，做比较研究，作出结论。制定和修改法律一定要结合实际，抓住一个时期带有普遍性和长期性的重要问题。
第二，坚持社会主义的立法原则。
所以需要坚持这一原则，是由我国的社会正义本质决定的。张友渔援引毛泽东所言：只有社会主义能够救中国。 社会主义代替资本主义，是不可改变的社会发展规律。社会主义国家开始一段时期，由于生产力的发展还赶不上生产力早已发达的资本主义国家，因而在生产和生活方面，表现出落后于他们，这是暂时的现象。社会主义有强大的生命力，它在和资本主义国家的竞赛中，一定会显示出无比的优越性。我国现在的问题是，还没有搞好社会主义建设，而不是社会主义制度本身不行。我们应把社会主义的原则作为立法的坚定不移的原则。张友渔的这些话语，表现出一个老资格的马克思主义者，对社会正义所寄予的殷殷之情。
张友渔指出，坚持社会主义的立法原则，就是坚持法律对社会主义政治制度和经济制度的保护。我国宪法明确规定：我国是工人阶级领导的以工农联盟为基础的无产阶级专政的社会主义国家。刑法也把保卫我国政治制度明确规定为它的任务。我国法律对社会主义经济制度的保护也非常明确。我国法律在体现社会主义原则方面，还特别表现在保卫四个现代化上。社会主义取代资本主义，就是要解放生产力，不断提高劳动生产率，满足人民不断增长的物质和文化生活的需要。在立法上保护四化建设，从根本上说也就是巩固和发展社会主义经济基础，巩固和发展社会主义制度。
第三，坚持社会主义民主的立法原则。
民主问题是张友渔先生在新时期到来后殊为关切的一个主题。过去在旧中国从事革命时，他呼吁民主，以此为武器同旧政权进行斗争。文化大革命的教训又使他明了在我们的制度下，民主也需要经过艰苦努力方能获得。而把民主与法制联系起来，以民主作为法制和立法的原则，是实行民主的一个关键。
张友渔阐述了风行一时的说法：社会主义民主是社会主义法制的基础，社会主义法制是保卫社会主义民主的武器。在我国，人民享有管理国家的最高权利，这是立法在肯定国家制度时不可动摇的原则。社会主义民主不只是说人民有言论的自由，更重要的是以各种有效方式创造条件，让人民真正参加国家管理工作。我们的民主不限于公民的形式上的权利，而把重点放在保障权利的实现上，即通过立法确立行使民主权利的设施，使公民真正能够行使民主权利。我国宪法和其他法律不仅规定公民应享有的民主权利，而且规定保障措施。如规定实行民主集中制制度，保证集中绝大多数人民的意志；规定直接选举扩大到县一级，使选民更好地表达自己的意愿；规定监督代表和罢免失职代表的制度，保证代表果真能代表人民的意志。
坚持民主立法原则，不仅应在法律条文中体现民主精神和民主内容，也应在立法程序上体现民主制度。我国法律是人民的法律，应由人民自己制定，使人民或他们的代表直接参加法律的讨论、制定和修改工作。我国的法律事实上也是经过调查研究，总结人民群众的实践经验制定的。有的重要法律还经过广泛的群众讨论。如1954年宪法，全国人民讨论两个多月，共有一亿五千多万人参加。有些专业性较强的法律，如环境保护法，还拿到专业人员中广泛征求意见。实践证明，坚持民主的立法程序，立法本身就是生动的法律教育，因而法律的实施也就比较顺利。今后，要继续运用民主的立法程序进一步加强立法工作。 张友渔老人所说的这些话，在今天早就不是新论，但在1980年，却是耳目一新的言论。
第四，坚持立法不苛重在教育的立法原则。
张先生提出：立法不苛，重在教育，是社会主义法制特有的原则。坚持这一立法原则，在今天尤为重要。所以要坚持这一原则，其客观依据是我国阶级关系发生重大变化，敌人的范围比解放初期大大缩小，人民的范围较以前大大扩大。立法必须适应这种变化了的形势，不能也不应制定过苛的法律、规定过苛的条文。张先生批评有的人把法等同于刑的错误见解，指出刑是法的一部分，不是法的全部。在奴隶制、封建国家，刑是法的主要部分，但也不是法的全部。在资本主义国家，法的内容就更不等同于刑了。在我国，刑在法中就更不占主要地位了。本来，法是调整社会关系的，而社会关系是多方面的，需要刑法调整的只是社会关系的一部分，不能设想，一讲到法就是制裁人或惩罚人。
这些话语，包涵着对文化大革命和整个“左”的路线所造成的教训的反思。
张先生接着说，立法不苛包括两方面不可缺少的内容。首先，社会主义国家的立法并不依靠规定重刑治理国家。这一点应特别体现在刑法和刑事诉讼法中。我们历来主张消灭阶级和改造人，不是要从肉体消灭敌对阶级中的每一个人，而是对他们采用劳动改造与教育相结合，实行给出路的政策。新制定的刑法体现了这个原则，如规定死刑只适用于罪大恶极的犯罪分子，并规定可以判处死刑同时宣告缓期二年执行。就是说尽量少判死刑，判了尽量少执行，以期做到一个不杀。在整个刑法中，有关判处死刑的规定只有6条，比1963年刑法草案死刑条款27条大大减少了。根据社会保卫主义的理论，对于人民内部的犯罪，不能单靠严刑峻罚，而应重在预防。其次，立法不苛还表现在立法的简要上。立法不搞繁琐条文，而要简明扼要，让群众一看便知，使人民易于遵守，便于推行。 所憾的是，张友渔先生关于死刑要少的意见，在后来的刑事立法实践中，事实上被湮没了。
三、立法在民主法制建设中的位置
民主与法制这一论题，是新时期理论和实践两方面都谈论尤多的重大主题，张友渔的立法观念同样反映着这一历史印记。早在1978年5月，张友渔就发表《法制是保障民主的重要手段》一文1980年5月他在中共中央党校作了题为《关于发扬社会主义民主加强社会主义法制的几个问题》的报告。在这两篇论说中，他集中系统地阐述了自己的民主法制观。随后，他在《论社会主义法制》（1981）、《要认真研究民主法制和政治体制改革问题》（1986）和其他多篇文论中，一再陈述和发挥了自己的观点。
张友渔援引列宁关于法律就是取得胜利、掌握国家政权阶级的意志表现的观点，指出任何政权为要使自己获得巩固，为要维护和发展自己政权赖以建立的经济基础，都必定要把符合本身利益的经济、政治制度和社会秩序，用法的形式固定下来，因而法制和立法对于一个政权，具有殊为重要的意义。
张友渔指出，近代意义上的民主和法制、民主政治和法治国家，首先产生于资本主义国家。社会主义国家也需要民主和法制。在我国，发扬民主和加强法制是现代化建设的题中应有之义。发扬民主和加强法制，是充分调动人民群众积极性，发挥创造性，加速四个现代化的有力保证。发扬民主不只是一个领导作风问题，更重要的是建立和健全民主制度。这就需要使民主制度化、法律化、秩序化、纪律化。发扬民主和加强法制，是巩固和发展安定团结政治局面的重要保障。要安定团结就需要有正常的民主生活，需要有正常的法律秩序，也就是要把民主生活法律化。在这里，法制是首先包涵立法在内的。此外，法制还是保证按照客观规律组织现代化经济的重要手段，特别是经济立法在这方面显得越来越重要。我们在这方面还缺乏成熟的立法经验，我们现在正在总结我国过去的经验，吸收外国的先进做法，进行经济立法。
民主和法制紧密关联。只有发扬民主，法制才有基础。 切实保障人民当家作主，然后才能使法
律真正代表人民的意志和利益，做到马克思所说的：“同人民的意志一起产生并由人民的意志所创造。”“成为人民意志的自觉表现。” 有了法律以后，也只有充分发扬民主，才能保证其贯彻执行，使人民的各项民主权利真正得到保障，而不致成为一纸空文。过去只讲法制的专政作用，批判法制的民主原则，不讲法制是保护人民民主的武器，这是对社会主义法制本质的严重歪曲。我国缺乏民主传统，封建影响很深。而且，我国现在还是列宁指出的那种“带有官僚主义毛病的工人国家”。
因此，通过包括法制建设在内的种种有效方式，继续争取和保障人民民主，是我国人民的一项十分重要的任务。
法制对民主的保障可以归纳为三个方面：其一，法制是民主成果的总结和保障。对于民主事实的记录和承认，并运用强制力予以保障，这是法制的一项极为重要的作用。斯大林在谈到1936年苏联宪法时指出：“新宪法草案是已经走过的道路的总结，是已经取得的成就的总结。所以，它是把事实上已经获得和争取到的东西登记下来，用立法手续固定下来。我国宪法以清楚明确的条文固定了社会主义民主的原则，并为保障人民的民主权利提供了日常立法的依据。其二，法制对保障民主的实现有促进作用。民主应当不断地发展，法制并不是消极地等待有了民主事实之后再去总结它、保护它，而是积极地能动地促进民主的实现、巩固和发展。法制既保护已争得的物质利益和民主权利，又继续争取实现更广泛、更丰富的利益和权利。从这个意义上说，法制还富有指明道路的带纲领性的积极指导作用。比如，我国宪法所规定的人民管理国家、管理各项经济和文化事业、人身自由、言论自由、财产安全、劳动休息等民主权利，以及公民的选举权、监督权和罢免权等，可以说既有已成事实的部分，也有未完全成为事实的部分。把这些民主权利规定下来，既是要承认它、保障它；也是要争取它、发展它。其三，法制对保障民主的正确行使有制约作用。在我们国家里，没有无权利的义务，也没有无义务的权利。宪法规定的公民权利，必须坚决保障，任何人不得侵犯；宪法规定的公民义务，必须履行，任何人不得例外。一定不能离开社会主义法制的基本原则去讲民主。要有言论自由，但又不允许诽谤、谩骂、人身攻击；言者无罪，但造谣、诬告、陷害就要反坐。民主与法制不仅是相辅相成的，而且还是相互制约的。
张友渔认为，法制 对于民主的作用，首先是要通过立法来实现的。为此党的十一届三中全会强调指出：“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制”，“从现在起，应当把立法工作摆到全国人民代表大会及其常务委员会的重要议程上来。”健全社会主义法制以保障人民民主，必须使人民的民主权利精确地、完备地记载在各种法律制度里。要把社会主义民主精神、原则、成果贯串到法律中去，贯串到制度中去，使民主制度化、法律化。十一届三中全会提出的有法可依、有法必依、执法必严、违法必究这十六个字方针，是紧密联系不可分割的。而有法可依是法制的根本前提，如果无法可依，后三句的三个“法”字，岂不成了无源之水，无本之木，无的放矢？哪里还谈得上法制？这些年来，我国立法基本上处于停顿状态。一些重要法律例如刑法、民法、诉讼法，早在1963－1964年间，
就已写出草案初稿，但却迟迟不能制定出来。此外，由于我国的法大多是在50年代和60年代初制定的，随着政治和经济情况的变化，这些法有些已完成历史任务需要废止；有些已与客观情况不适应需要修改；有些根据新的情况需要重新制定。法的“废、改、立”任务艰巨，立法工作显得非常重要。最近，全国人大常委会已把加强立法工作提到重要议事日程，着手全国人大组织法、国务院组织法、法院组织法、检察院组织法、地方组织法、民法、刑法、诉讼法、婚姻法、经济法等的拟定或修改工作，力求尽快健全我国的法制，为此，并设立了法制委员会，进行这项工作。
以立法的方式对民主发挥作用，一方面表现在通过立法来确认和保障民主权利和自由。比如，制定集会游行示威法，其指导思想主要应是保障集会游行示威的自由权利，而不是限制。这一指导思想在该法中予以体现，就是以立法的方式确认和保障民主。另一方面表现在通过立法来限制滥用民主权利和自由。在任何国家，个人的自由权利都是相对的，不是绝对的。宪法规定：中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法自由和权利。这样的规定就是限制或规制。这种限制也是为了保障。限制和保障是辩证的统一。没有一定的限制，也就没有完全的保障。如果你可以行使不受限制的、绝对的自由权利，可以侵犯别人的合法自由权利，则别人也可以侵犯你的自由权利，互相侵犯，都得不到保障。当然，保障和限制，两者须分主次，保障是主要的，限制是次要的。就两者的关系看，也可以说保障是目的，限制是手段，限制是为了保障，不是为限制而限制。
四、以历史的眼光观察立法的历史
如何对待过去的立法，这是立法研究和法制史研究所无可回避的问题。具体说，这个问题主要是如何看待旧时代的立法和如何看待我们自己过去的立法。张友渔指出，马克思主义对人类文化遗产的态度是批判继承，这是大家都承认的。但具体到剥削阶级的法制能不能批判继承，人们的意见就不那么一致了。过去法学界流行一种观点，似乎法制不同于一般的文化遗产，它具有强烈的阶级性，因此不能像一般的文化遗产那样讲批判继承。这样的观点是错误的，是把阶级性同继承性绝对对立起来，用阶级性来否定继承性。其实，人类文化遗产，除了语言文字、自然科学，其他如文艺、宗教、道德、哲学等，通通是有阶级性的，有一些东西，其阶级性的强烈程度未必下于法制，然而这种情况并不妨碍我们对剥削阶级的文艺、宗教、道德、哲学等加以批判继承，为什么唯独把剥削阶级法制排斥于批判继承之外呢？剥削阶级法制是有合理因素的。资产阶级在革命时期，为了争取人民的支持，曾经提出过一些反映人民利益的口号和原则，在取得政权后，把这些口号和原则用法律规定下来，这里面包含有合理的因素，值得我们吸取。此外，剥削阶级在利用法律促进经济、文化的发展方面，在调整统治阶级与被统治阶级之间，以及统治阶级内部的关系方面，在保证国家机器的运转，调整中央与地方的关系，以及处理民族之间的关系等方面，都累积了大量的经验和教训，也都有合理的因素可供我们吸取。因此对法制这类特定的文化遗产也要作具体分析，不能一概否定。解放初，我们废除了国民党的《六法全书》是完全正确的，但这并不意味它的所有规定我们一概不能加以利用。对《六法全书》也要作具体分析。
同样的，对革命法制作具体分析也是必要的，不能说凡是革命法制，统统是好的。革命法制总的说是好的，但也会有缺陷和不完善的地方。有些东西彼时彼地是好的，而此时此地则成了不好或不够好的了。解放后颁布的惩治反革命条例、惩治贪污条例、土地法大纲、婚姻法等，在当时是完全适合革命形势需要的，是很好的法律。但是经过30年，情况发生根本变化，这些法律就不那么合适了，需要用新的法律来代替。我国1954年制定的宪法，到了1975年，有些地方就需要修改，到1978年又要
修改。现在，为使宪法适应现代化建设需要，又要进一步修改。叶剑英委员长在宪法修改委员会上的讲话中指出，国家根本大法，还可以改、需要改，何况过去民主革命时期的法制，有什么不可分析，不可批评的呢？
应当承认过去一个时期我们的立法工作做得不够充分。但这不是像有些人所说的那样，我们根本不重视法，乃至不要法。实际上，在革命战争时期，苏区和解放区都有革命法制。解放前夕，我们就宣布废除《六法全书》，建立人民的革命法制；建国初期我们制定了起临时宪法作用的共同纲领，并先后制定了中央人民政府组织法、地方人民政府组织通则、人民法院组织通则、人民检察署组织通则、民族区域自治实施纲要、工会法、婚姻法、土地改革法、惩治反革命条例、惩治贪污条例、劳动保险条例和私营企业暂行条例等一批法律、法规，1954年我们制定了第一部社会主义类型的宪法，并根据宪法制定了全国人大组织法、国务院组织法、法院组织法、检察院组织法、地方组织法等一批有关国家机构的基本法律。后来又制定了农业合作社示范章程和有关公私合营企业定股定息和清产核资等办法，以及其他一些法规。据不完全统计，文化大革命前17年当中，国家制定的法律、法令和行政法规，约有1500多个。只是由于当时我国处在由新民主主义向社会主义的大转变、大发展时期，我们对复杂的社会情况还不可能完全了解，对制定完备的法律还没有成熟的经验，因而处理问题只能主要依靠政策，逐渐转到运用法律。不幸的是文化大革命破坏了社会主义法制。党的十一届三中全会强调提出必须加强社会主义法制，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究，使立法工作打开新局面。据1986年9月统计，自十一届三中全会以来，全国人大及其人大常委会制定了53个法律，通过补充、修改法律的决议和有关法律问题的决定49个，共102个。同一时期国务院制定了400多个行政法规，地方上制定了700多个地方性法规。虽然有些需要制定的法律特别是有关经济的法律还没有制定出来，但我们正在抓紧制定中。
五、法律的完备问题
法律的完备问题是张友渔立法思想中一个重要的经常性的议题。在新时期，许多人急切地希望我国的法律制度能够尽快地完备起来，希望法立的越快越好，希望所立的法尽快趋于完备。这样的心态是可以理解的，但却不利于立法的科学发展。针对这样的心态，张友渔在不少文章和讲话中，阐明了他的法律完备观。他希望人们对法律的完备问题有一个正确的理解。
1、新时期开初法律的确远不完备。
张友渔看到当时法律的确是远远不够完备的。他说：现在的问题是，法律的确还不完备， 应该
有的还没有。新宪法许多条文里规定“依照法律规定”如何如何，或规定“在法律规定范围内”得做什么。但这些法律还没有，例如新宪法第2条规定：“人民依照法律规定， 通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”但还没有这些法律。又如新宪法第16条规定：“国营企业在法律规定范围内，有经营管理的自主权。”但这个法律也还没有。新宪法还规定：不得“非法”怎么样，或“保护合法权利”等等。但“非法”非哪个法？“合法”合哪个法？现在还不完全有。因此，要抓紧制定这些法律。 同时，应当看到，法律不完备的状况，在一个新建国家是不可避免地要存在一个时期的，指望一下子制定出完备的法律不切合实际。
2、如何正确理解法律的完备。
张友渔说，所谓完备，首先指适应客观需要应该制定并可能制定的法律都制定并实行了。 制定完备的法律是为了解决实际存在、需要解决而且可能解决的问题，或预防可能发生的问题，不是追求形式上的所谓完备，制定一些实际并不需要或不可能做到的法律或法律条文。那样做，不是解决问题，而是制造问题。他接着指出，我国立法中断了十几年，现在迫切需要制定比较完备的法律。但不能不顾实际，不能空想、臆造或按图索骥、生搬硬套。法律是解决实际问题的，不是绘画绣花，不是做文章，法律是否完备，法制是否健全，是看它能否解决当前存在的实际问题，能否适应当前社会发展的客观要求。不存在适用于任何地方、任何时候的固定不变的“完备”。法律或法制的完备，是个历史的范畴，是相对的、发展变化的。今天是完备了，明天就可能不够完备或不需要了。立法固然需要预见未来，但主要是考虑现实情况和需要，它是在实践的基础上产生，并且主要是解决现实问题的。
因此，要完备法律，就要从实际出发，总结经验，根据客观发展规律，积极而逐步地制定法律。这才是完备我国法制的正确道路。
3、完备法律或法制不等于照搬资本主义国家的法律或法制。
有人认为外国有的法律我们都要有才是完备，照搬资本主义国家的法制就是完备，照抄人家的法学体系就是合理。这种见解是错误的。资本主义国家的法制，如果对我们有用，我们应借鉴，但决不能照搬资本主义国家的法制作为“法制完备”的标准，姑且不论资本主义国家的法制同我们的法制有本质上的不同，仅就资本主义国家的法制本身来说，它的法制、法律也是随着时期的不同而有所变化的，没有所谓固定不变的“完备”。不仅不能照抄资本主义国家的所谓“完备”，也不能把其他社会主义国家的法制作为我国“法制完备”的标准。因为各国的情况不同，不能是一个“模式”，我们应当从我国的实际情况出发，外国有的我们不一定要有，外国没有的，我们也可以有，这一点应当明确。在这个问题上，我们要反对马克思主义的教条主义，更要反对资产阶级的教条主义。
4、创造性和探索性不等于“超前”。
张友渔先生指出，我们的法律还不够完备，还需要加强立法。但制定法律是为了解决实际问题，不是空谈理论，不着实际。对当前需要解决而又可能解决的问题，就抓紧制定法律，付诸实施，像彭真所说的，“成熟一个制定一个，成熟一条制定一条。”需要制定但条件还不完全成熟的，则积极创造条件，争取早日制定。现在有一种“超前论”，认为制定法律可以单凭理想，超越现实。其实，法律是用来指导行动的，脱离实际，就会失掉指导作用，就行不通。现在，“超前论”很时髦，只要一提创造性的，探索性的，那就应当是“超前论”。这是误解。创造性和探索性，不就是“超前”。当然，在社会主义初级阶段里不能墨守成规，止步不前，要考虑到下一步。立法也要有比较长期的规划，但迈得步子太大、超过这个阶段太远的所谓“超前”是行不通的。至于就制定解决具体问题的具体法律来说，更不能脱离实际。如果对下一步要做的事，根据实际条件，设想一种做法是可以的，正如工程师在设计施工方案时，必须根据具体条件，不能单凭主观设想。
5、在法律不完备的情况下可以依靠政策。
我国法律现在还不完备，怎么办？是不是要等着完备，是不是案件就不处理了？张先生回答说，当然不是。他认为，有法律的就要按法律规定办，还没有法律或法律不完备的，就只能依靠已有的法律、法规、案例和政策办事。其中，依靠政策是很突出的问题。所以，现在对我们的政法干部的要求提高了，不仅要学懂宪法、法律，依法办事，而且要能掌握政策。不仅要有法制观念，还要加强政策观念。他说，政策问题既然是突出的，关于法律和政策关系问题就需要阐释几句。解放初期，主要是依靠政策办事，在当时是必要的，那时制定法律还没有成熟的条件和经验，还只能主要按政策办事。后来，对全国各方面情况了解得比较多了，深透了，立法的条件和经验也比较成熟了，就需要制定法律，运用法律，不能单靠政策了。法律以政策为基础，政策通过法律来实现，二者并不矛盾。现在和过去情况不同，只靠政策，不通过法律，不如通过法律效果好。因为政策比较抽象，领导人可以掌握运用，人民群众不一定完全懂，制定法律，人民群众就可以了解、掌握、遵守、运用。当然不是有了法律就不要政策了。政策是制定法律的依据，同时，不懂得政策，法律也执行不好。因为法律是体现政策的，它的规定在执行中，常有适应政策的灵活性，不懂得政策就不能执行好法律。例如，刑法在量刑方面的规定就有可轻可重的一定幅度。杀了人可以判死刑，也可以判无期徒刑或有期徒刑，还可以免刑；至于正当防卫，紧急避险根本不算犯罪，怎么掌握，要根据具体情况，依靠政策来决定。社会发展了，形势变化了，政策就要变，法律也要修改、补充、废止或重新制定。这样做不是不要法律，而是要法律适应新的情况。但是，修改、补充、废止、制定新法律都要依法定程序进行，不能有了新的政策，不经废止、修改程序就把法律抛在一边。
六、立法权、立法程序和立法起草
立法权问题是立法制度和立法运作中最重要的问题之一。在这一问题上，张友渔先生是个典型的狭义论者。他说，宪法规定全国人大及其常委会行使国家立法权，所以立法权属于全国人大及其常委会，其他国家机关和地方国家权力机关都没有立法权。他认为立法权就是制定法律的权力，在我国，只有全国人大及其常委会才有权制定法律，因而也只有它们才享有立法权。他进一步论证：法这个词，广义地说是由国家制定或认可，并依靠国家强制力保证实施的行为规范的总和，它包括的范围不限于法律。狭义地说就是法律。法律必须是拥有立法权的国家权力机关依照立法程序制定的规范性文件，而不是其他机关制定的规范性文件。这是现代国家的通例。在三权分立国家，必须是议会制定的规范性文件才是法律。在我国，只有全国人大和它的常委会依照立法程序制定的规范性文件才称为法律。具体他说，就是基本法律由全国人大制定，其他法律由全国人大常委会制定。没有立法权的其他国家机关制定的规范性文件，如行政机关的命令、条例、章程、规则等，虽也包括在广义的法的范围内，但不是法律，它们不得同法律相抵触。 由张先生这番话，我们可以看出他混同了立法权和国家立法权的界限以及某种循环论证的痕迹，然而他强调立法权就是制定法律的权力的观点，是十分清晰的。
当然，为使自己的观点不至于陷入无以说明中国现实立法生活的境地，避免出现明显的片面性，他接着指出：我们说只有全国人大及其常委会享有立法权，也就是制定法律权，并不意味除法律外，不需要其他规范性文件。事实上，国务院和地方国家权力机关，为实施宪法、法律和行使自己的职权，都有权在自己管辖范围内制定具有不同效力的规范性文件。例如，国务院有权制定行政法规，发布决定和命令。国务院各委有权在本部门的权限内发布命令、指示和规章。有关地方人大及其常委会可以制定地方性法规。民族自治地方的人大有权制定自治条例和单行条例。但这些规范性文件都属于法规性质，而不是法律。问题是张友渔还认为，香港特别行政区享有立法权，有权制定法律，但香港特别行政区的立法机关是根据基本法的规定制定法律，凡符合基本法的均属有效，否则无效。而基本法本身是全国人大制定的法律。因此，香港立法机关制定的法律，也象一般地方权力机关制定的法规一样须报全国人大常委会备案，它虽叫做法律，实质上是低于法律一级的、只适用于香港一地的法规。
张友渔关于法律、立法权和规范性文件的这些论述，在随后的立法理论和实践的发展中，受到挑战。不过，直到张先生阐释这些观点的80年代中期，这些观点仍然还属于主流观点之列。
1985年8月，张友渔先生在他的《关于我国立法程序和起草工作》一文中，集中阐释了全国人大及其常委会制定法律的程序和起草法律的有关制度。法律的制定一般分四个阶段：法律案的提出；法律的审议、讨论；法律案的表决和通过；法律案的公布。而在提出法律案前，需要先起草法律草案。
法律案的提出是整个立法活动的第一个阶段。全国人大主席团、全国人大常委会、全国人大各专门委员会、国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院，都可以向全国人大提出属于全国人大职权范围内的法律案。全国人大各专门委员会、国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院都可以向全国人大常委会提出属于人大常委会职权范围内的法律案。在这些提案主体中，张友渔指出，实际上最主要的主体是全国人大和国务院两个系统，法律案主要是由这两个系统提出的。其中全国人大是提案的第一系统，一些最重要的法律案都是全国人大及其常委会提出的。
就全国人大系统而言，张友渔对专门委员会和工作委员会在立法运作程序中的地位和作用十分看重。这种地位和作用主要表现在：第一，全国人大各专门委员会的任务主要是研究、审议和拟订包括法律案在内的有关议案，并且有权提出属于全国人大或人大常委会职权范围内同本委员会有关的议案。它们的具体工作是：审议全国人大主席团或人大常委会交付的议案、质询案；审议全国人大常委会交付的被认为同宪法、法律相抵触的国务院的行政法规、决定和命令，国务院部委的命令、指示和规章，有关地方国家权力机关的地方性法规和决议，以及地方政府的决定、命令和规章，并提出报告。特别是法律委员会，负责统一审议向全国人大或其常委会提出的法律草案，其他专门委员会则就有关的法律草案向法律委员会提出意见。第二，法制工作委员会是全国人大常委会的工作机构，没有直接向全国人大或人大常委会提出法律案的权力，但它可以接受人大常委会交给的任务，进行有关法律案的研究、拟订工作，并在法律案的起草、审议过程中，同有关方面联系协商。第三，全国人大或人大常委会在必要时还可以设置有关制定法律的临时性特定委员会。香港特别行政区基本法起草委员会就属于这种类型。这种委员会没有提案权，但可以起草法律草案。
本来按照宪法和有关法律的规定，全国人大代表和全国人大常委会成员有权提出法律案。但从实际情况来看，他们很少提出法律案。他们提出的有关法律的议案，也只是提出立法的要求和原则，而不是提出法律草案。法律草案是在提案通过后，再交有关部门起草的。所以，他们在全国人大的立法运作中，事实上不是主力。
在提出和起草法律案方面，第二个主要系统是国务院系统。国务院有权向全国人大及其常委会提出法律案。这些法律案的起草工作一般由主管部门会同有关方面来进行。例如，森林法是以林业部为主起草的，会计法是以财政部为主起草的，矿产资源法是以地质矿产部为主起草的。国务院主管部门起草的法律草案，由国务院讨论通过后，作为议案，由国务院总理提请全国人大或其常委会审议。到目前为止，全国人大或其常委会通过的法律案中，绝大多数是由国务院主管部门起草的。 张友渔在这里只是说明了事实，并未置评。
张友渔进一步指出，除上述法律起草的两个主要系统外，中央军委、最高人民法院、最高人民检察院也有权向全国人大或其常委会提出法律案。他们提出的法律案的草案是他们自己起草的，事实上这些机关提出的法律案很少。
在法律案的提出和法律草案的起草之后，就是立法程序的第二阶段，亦即审议和讨论阶段。不论以上哪个系统提出的法律案，由全国人大主席团或常委会委员长会议决定提交会议审议讨论，或先交法律委员会审议再交会议讨论，也可以决定不列入议程。列人议程的，经全国人大或全国人大常委会审议讨论后，提交大会表决，表决获得法定多数的认同，便获通过。表决和通过是立法程序的第三阶段。最后一个阶段是由国家主席发布命令，公布实施。
对于法律的立法程序和起草，张友渔就是这样为我们提供了一个素描。这种素描在我国立法制度已有一定发展的今天，已无新意，但在当时，对人们集中了解情况则是有益的。
七、立法机关的议事规则
立法就是决策，就是对权利资源实行配置，就是为一定范围内的制度规制提供根据。这种重要的国家活动，其本身要合乎制度要求，因而需要遵循一定的规则，首先是要遵循立法机关自身的议事规则。并且议事规则的先进和完善程度，直接关涉立法机关的立法运作和其他需要通过议事形式实现的决策，究竟会有什么样的质量或状况。张友渔对我国立法机关的议事规则建设十分重视，专门撰写了《关于制定〈全国人民代表大会议事规则〉的问题》一文，阐释了他在这方面的一系列见解和主张。
1、制定全国人大议事规则的动因。
现代国家的立法机关一般都有议事规则。全国人大是中国最高国家权力机关和最高立法机关，它所制定的法律，直接和间接关系国家和人民的利益。要保证立法获取成功，其立法运作自然也应受规则的规制。就是说全国人大自然也应有自己的议事规则，并且它的议事规则还应当是先进的和适合中国需要的。张友渔指出，全国人大在制定法律和作出决议、决定的过程中，应遵循体现民主集中制原则的议事规则，不能采取个人独裁或少数人操纵的办法。在西方国家，议会的立法和其他活动都要遵循议事规则。在代表全国人民的意志和利益，实行民主集中制原则的我们的全国人大，当然更需要有完善的议事规则。只有这样，才能保障全国人大的立法和其他决策实现民主化和科学化，也才能提高议事效率，实现立法和其他工作的制度化和规范化。
2、全国人大议事规则问题的提出和产生。
全国人大需要议事规则是一回事，是不是有议事规则、什么时候有议事规则是另一回事。中国自1954年就有了全国人大，但直到1980年代初，全国人大议事规则一事方才得以提出。张友渔说，1980年11月间，胡乔木提出了议事规则这个问题。他在给张友渔的一封信中说：关于会议规则，现在国内只知道孙中山的《民权初步》。他不怀疑该书所讲的可用于普通开会。但是，其一，不够人大及其人大常委会这类权力机关以及将来的中外合资企业董事会之类组织使用，需要更加严密完备；其二，快一个世纪了，国际上通行的一些新规则也应补充进去。此事虽小，现在没有适当的书，就成为工作中一大困难。不知能否请哪一位内行的同志或委托某一大学的政治系编一本，如半年内可出版，那就是很快的了。根据胡乔木的要求，张友渔曾请社会科学院法学研究所有关人员编写这方面的书稿，送请胡乔木阅转全国人大常委会，作为制定议事规则的主要参考。当时，由于还缺乏成熟的实践经验，还不可能制定出严密完备的议事规则，主要是依靠惯例办事。经过几年来的摸索研究，总结实践经验，到80年代中后期，已完全有可能制定比较严密完备的议事规则了。经过努力，产生了全国人大议事规则草案，由全国人大常委会审议通过后提请七届全国人大二次会议审议通过。
3、举行全国人大会议的法定人数。
立法机关举行会议需要符合法定人数，否则会议及其决议便属无效。各国法定人数不尽相同。我国全国人大举行会议的法定人数具有现阶段中国特色，这就是全国人大会议须有三分之二以上代表出席，始得举行。张友渔说，这是世所罕见的。各国包括苏联东欧国家议会开会的法定人数一般都是议员总额的过半数以上，有的如日本是三分之一以上，还有的如法国根本不规定法定人数。我们规定三分之二以上是因为：其一，出席人数愈多愈能反映多数选民的意见，可避免为少数人所操纵，使会议开得更民主一些。其二，宪法的修改由全国人大常委会或五分之一上全国人大代表提议，并由全国人大以全体代表三分之二以上多数通过。法律和其他议案由全国人大以全体代表的过半数通过。如果议事规则不规定全国人大会议须有三分之二以上代表出席始得举行，就很可能由于出席代表中的少数代表持有不同意见，而使宪法修正案和许多法律案不能通过。
4、除因病或其他特殊原因请假外应当出席会议。
各国议事规则一般都有一系列纪律性的制度规定。张友渔亦认同和主张规定这样的制度。他说，在我国，与规定出席会议的法定人数为全体代表三分之二以上相适应，全国人大举行会议时，全国人大代表除因病或其他特殊原因请假外，应出席会议。如果可出席，可不出席，难免造成出席代表达不到全体代表三分之二的局面，以致老开不成会。所以不出席必须请假，而且请假须有正当理由，即因病或其他特殊原因。各国议会对出席会议的法定人数的规定一般虽为议员总数的过半数以上，但对议员请假则限制极严，一般都规定须经议长批准，甚至须经会议决议才能准许（如挪威）；对无故不出席会议的议员一般要给予惩处，有的国家如日本规定交付惩戒委员会议处，有的国家如法国规定给予扣发津贴的处分，有的甚至规定由议会通过决议撤销其议员资格。我们对不请假或没有正当理由而请假的也必须严肃处理以至惩处。
5、以代表团和小组讨论为主而不是大会发言为主。
大会发言规则是议事规则的一个重要内容。以什么样的形式发言，是制定议事规则所必须解决的问题。全国人大议事规则草案规定：主席团可以召开大会全体会议，进行大会发言，就议案和有关报告发表意见。有人以为大会是必须召开而且应多开的，因而大会发言不是可有可无的。理由主要是：其一，这是一些国家议会所实行的惯例；其二，只是代表团或小组讨论，不经大会发言，不能沟通全体代表意见，不能充分发挥民主作用。张友渔则反对这样规定和这种主张。他认为每次会议召开一两次大会是可以的。但对议案、工作报告等的审议、讨论主要应放在代表团或其小组，大会发言也要以它为基础，这正是我们不同于别国的特色。中国人口众多，又是多民族国家，全国人大代表人数不能太少。大会会期又不像有些国家那样长，大会发言只能是代表中极少数人，不可能深入讨论和解决问题。采取以代表团及其小组讨论为主的办法，可以使每一个代表都有发言的机会，并且互相辩论，把议案讨论得更深更透。讨论的结果，用会议简报准确记录，印发给全体代表，并不妨碍沟通各代表团代表意见，不妨碍了解全面情况。并且根据全国人大组织法的规定，在主席团审议议案时，列席会议的各代表团团长或代表团推派的代表还可以发表意见。 张友渔的这一意见最终未被采纳，但他鲜明地发表自己意见的精神给人留下深刻的印象。
6、大会发言的范围和时间应有限制。
张友渔主张全国人大议事规则应将大会发言的范围和时间予以限制。有人认为不应有限制，而可以抛开议程愿说什么就说什么，这样才能充分发扬民主。针对这样的观点，张友渔指出：任何会议都有它要解决的主要问题，将这些问题列入议程。全国人大每次要解决的主要问题，都是列入经过出席会议全体代表参加的预备会议通过的议程的。大会发言应围绕列入议程的议案，以列入议程的议案为范围，而不可以漫无边际。否则就会把会议开成漫谈会，什么问题都解决不了。对离开议程的发言，主持会议的主席可制止其发言。如在会议期间发现了新问题需要发言，可先提出议案列入议程或临时动议，得到允许方可发言。张友渔进一步提出，每人在大会发言的时间亦应限制。他说这本来是国际通例，只是我们过去没有成文的规定。在全国人大常委会的联组会上的发言，常有先发言的人说了很多不必要说的话，占了很长时间，以致需要发言的人没有机会发言。他向全国人大常委会建议，每人在联组会上的发言，不应超过10分钟至多15分钟的时间。这一建议获得采纳。全国人大常委会议事规则规定：代表在大会全体会议上发言的，每人可以发言两次，第一次不超过10分钟，第二次不超过5
分钟。他说，有人以为限制发言时间是剥夺代表的言论自由，是不民主，这种认识是对自由、民主的误解。关于代表发言还有一个问题，就是在表决议案的大会上代表是不是还可以发言。全国人大议事规则草案初稿，曾规定在表决议案的大会全体会议上，代表如果没有新的意见，不再就有关议案的内容发言。但这一规定在正式草案中被删除了。张友渔认为可以恢复初稿的这一规定，因为既然在各种会议上发表意见已告结束，在表决议案的大会上，每个代表又都可以重弹老调，絮絮不休，那就会使表决不能进行。只有发言内容的确是公认的新意见，经主席允许，才可以发言。 张先生的这些建议和主张，对矫正会议期间在发言问题上的弊病是有益的，我作为立法学者，作为有关地方人大常委会法制建设顾问，经常有机会参见一些会议，对张先生所指出的会议发言上的弊病深有同感。张友渔的这些见解也是合乎国际通例的，反映出他在晚年终于注意到全国人大会议建设应当规范化现代化。
7、法律委员会如何统一审议法案
法律委员会统一审议法律案，是全国人大立法制度的一项重要内容。关于这一制度，全国人大组织法的规定是：法律委员会统一审议向全国人大或全国人大常委会提出的法律草案，其他专门委员会就有关的法律草案向法律委员会提出意见。这一规定确立了法律委员会有统一审议法律案的职权，并没有规定法律委员会应根据什么来统一审议法律案。但全国人大议事规则草案的规定是：法律委员会根据各代表团和有关专门委员会的审议意见，对法律案进行统一审议，向主席团提出审议结果报告和草案修改稿。在这一规定里，进一步规定了法律委员会如何审议法律案。张友渔不赞成议事规则草案关于法律委员会“根据”谁的审议意见进行审议的规定。他主张将“根据各代表团和有关专门委员会审议意见”几字删去。其理由是：其一，法律委员会统一审议法律案是一种职权，各专门委员会只能向法律委员会提出意见，作为“参照”，而不是作为审议的“根据”。所以不能从制度上规定法律委员会“根据”谁的审议意见进行审议，而应规定“参照”谁的审议意见进行审议。其二，全国人大议事规则的规定同全国人大组织法的规定不一致，是不妥的。其三，议事规则草案的规定容易引起误解，使人们以为法律委员会只能在有关委员会审议的基础上进行审议。 不过，张友渔先生的意见未被采纳，后来正式通过的议事规则还是像草案那样规定的。再后来，立法法也还是那样规定的。
8、议事规则是否规定党派提案权和党派活动制度。
全国人大议事规则草案关于提案权的规定，基本上是照抄全国人大组织法的规定， 没有规定党
派有提案权。有人认为应规定各民主党派也有提案权。张友渔认为没有这个必要。他说，党派不是国家机关，不宜以它的身份向最高国家权力机关全国人大提出议案。作为执政党的共产党也只能向全国人大提出建议，而不能提出议案。建议和议案不同。任何团体、个人都可通过一定的程序向全国人大提出建议。1982年制定新宪法时就是由共产党和各民主党派协商后向全国人大提出建议，而不是提出议案。如果党派要提出议案，那就必须由它的党员以代表的身份提出，而不能以党派的名义提出。在实行政党政治的资本主义国家，其议会一般也是这样。有的国家可以由议会内的党团主席代表该党全体议员提出议案，但也不是以党的名义提出议案。在我国如果有的党派，它的党员代表不足30人，怎么办？那就只好争取同样主张的非本党党员的代表共同提出。张友渔还就民主党派在全国人大开会期间可否进行党派活动发表了见解。他认为，各民主党派在全国人大开会期间，可以在大会内成立党的组织如党团、党组或临时支部等进行活动。为了统一党员代表的思想和行动，这类组织是必要的。在资本主义国家的议会里，各党派一般都有这类组织。有的还在议事规则中规定它的组织条件、工作方式等。这类组织是党的组织，不是构成大会的组织，它不能代替代表团或其小组，也不能妨碍代表团或其小组的工作。张老的这些看法，是很开明的。
9、两高是否也要向全国人大报告工作。
全国人大议事规则草案规定：全国人大每年举行会议时，全国人大常委会、国务院、最高人民法院、最高人民检察院向会议提出的工作报告经各代表团审议后，会议可以作出相应的决议。这是不是说“两高”也同国务院一样，应向会议提出报告呢？是不是同现行宪法只要求国务院提出报告的规定有矛盾呢？张友渔的回答是否定的。他说，现行宪法没有规定“两高”应提出报告，不是宪法起草委员会遗漏，而是经过考虑有意不作规定。当时认为“两高”虽同国务院一样，都是由全国人大产生、对它负责、受它监督。但“两高”的任务和工作都同作为全国人大执行机关的国务院不同，不一定要硬性规定它们报告工作。在当时情况下，“两高”工作中，很少有重大问题，何必硬性规定形式主义地作例行公事的报告呢？当然，不作硬性规定，就等于说可报告也可不报告，而不等于不可报告工作。在“两高”自己认为有必要报告或全国人大及其常委会要求他们报告时，就可以或应当报告。事实上，几年来，每次人大会议他们都作了工作报告。
八、关于宪政立法
宪政问题是民主法制的大局和核心，也是张友渔先生在新时期最为关切的法律问题。他就这一重大主题一再发表论说。这些论说主要反映在《开创我国社会主义法制建设的新局面》（1983年1月）、《新宪法是我国最好的一部宪法》（1983年7月）、《新中国制宪工作回顾》（1984年5月）、《要认真研究民主、法制和政治体制改革问题》（1986年12月）等文章中。
张友渔宪政立法观念的基本内容关涉这样一些论题：
1、对建国以来几部宪法的总的评价。
张友渔认为，1954宪法总结了我国长期革命的历史经验，肯定了以工人阶级为领导、以工农联
盟为基础的人民民主专政制度，指出了逐步实现社会主义工业化、实现三大社会主义改造的方向。它是社会主义类型的宪法，但还不是完全社会主义的宪法，而是一个过渡时期的宪法。1975年宪法肯定了以阶级斗争为纲的基本路线和无产阶级专政下继续革命的错误理论，肯定了文化大革命中我国政治生活出现的极不正常状况，取消了1954年宪法规定的许多正确原则。1978年宪法改正了1975年宪法的一些错误，但来不及正确地总结历史经验和彻底清除左的影响，仍然存在不少严重缺点。1982年宪法以四项基本原则为指导思想，从实际出发，适应新时期社会主义现代化建设的需要，总结革命和建设的历史经验，继承1954年宪法的正确原则，吸取前三部宪法有用的成份，也包括纠正1970年代两部宪法的错误和缺点，特别是吸取文化大革命沉痛教训，明确规定了新的历史时期我国人民的根本任务和为实现这一根本任务所必需的方针、政策和原则。这是一部具有中国现阶段特色的好宪法。1982年宪法所贯穿的基本精神和包括的内容在于：第一，把四项基本原则作为新的指导思想并将其写入序言。第二，把建设高度的社会主义民主作为奋斗的根本目标和根本任务之一。第三，把坚持并不断完善社会主义经济制度，促进社会主义现代化建设，作为宪法的重要内容。第四，强调在建设高度物质文明的同时，努力建设高度社会主义精神文明。第五，还对国家统一、民族团结，加强社会主义法制，健全国家机构以及坚持独立自主的对外政策等一系列重大问题作出了明确规定。
2、使宪法的各项规定体现在具体法律中。
张友渔先生提出，为保证宪法的实施，就要使宪法的各项规定体现在具体法律中，就需要加强立法。宪法是国家的根本大法，不是法律大全。宪法的这种性质决定了它的各项规定只有通过各种具体法律加以体现才能得到实施。斯大林曾说：“宪法并不是法律汇编。宪法是根本法，而且仅仅是根本法。宪法并不排除将来立法机关的日常立法工作，而要求有这种工作。宪法给这种机关将来的立法工作以法律基础。” 没有宪法，具体法律就失去了存在的基础；只有宪法而没有具体法律，宪法的各项规定就很难得到贯彻。党的十一届三中全会以来，扭转了
立法工作长期停顿的局面，但立法工作仍不能说已完全适应客观形势需要，还有一些迫切需要的法律有待制定。从1982年起，着手对党和国家领导体制、领导机构进行改革。与此同时，国家已决定对经济体制实行改革。新宪法肯定了改革的方针、政策和具体措施，作了相应的规定。为贯彻宪法的规定，今后需要加强行政立法和经济立法。随着我国现代化事业的发展，需要在更广泛的领域内用法律来调整各种关系，这就要求制定更多的法律。在制定新法的同时，还要按照宪法的规定，对原有的大量法律、法令和法规进行清理、修改和废止的工作。为进一步加强立法工作，新宪法对国家立法权的行使，作了新的规定。应当看到，人大常委会在立法方面的任务是繁重的，必须进行必要的充实和调整。不应把各级人大常委会当成安排年老、体弱干部的机构，不应把它当作摆设，而应充分发挥它的作用。为此，要选择一批既有实际工作经验，又有法律知识的干部充实进去。只有这样，这些机构才有条件担负宪法所赋予的立法责任。
3、加强全国人大常委会的权力以弥补全国人大不足。
1982年宪法不同于先前宪法的主要特点之一是强化了全国人大常委会的建设。一方面，赋予常委会制定法律的权力，明确规定全国人大和全国人常委会共同行使国家立法权，有权制定和修改除应由全国人大制定的法律以外的其他法律，在全人大闭会期间，对全国人大制定的法律进行部分补充和修改，只是不得同该法律的基本原则相抵触。另一方面，加强了组织机构，规定由全国人大常委会委员长、副委员长、秘书长组成委员长会议，处理人大常委会的重要日常工作；全国人大设立各种专门委员会，在全国人大及其常委会的领导下，研究、审议和拟定有关议案；全国人大常委会的组成人员不担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务等。张友渔指出，全国人大的代表人数很多，不便开会行使职权，但由于国家大，人口多，又不能把代表减得太多，代表过少就不能代表各方面人民的意志。制订1982年宪法时曾考虑把代表人数减到一千多人，经各方面反复讨论，认为这样不行，尽量压缩还是2900多人。这么多人不可能经常开会，开会也由于时间限制，不可能完全解决需要解决的问题。所以必须加强全国人大常委会的权力，加强组织机构建设，以补救这个缺点。全国人大常委会是全国人大的常设机构，可以经常工作，它的工作加强了，也就发挥了全国人大的作用。过去有人讥笑全国人大常委会是橡皮图章，因为它没有多少工作，实际上它也没有权多做工作，有些权属于全国人大，不属于它。例如过去它没有立法权，不能制定法律，只有全国人大才能行使立法权，而全国人大一年开一次会，事实上，不能及时制定必要的法律。所以必须给予全国人大常委会以立法权才行。这和苏联就不一样，相当于我国全国人大常委会的最高苏维埃主席团就没有立法权。这是我们的特点，我们现在需要这样。
4、1975年宪法和1978年宪法的教训。
1982年宪法亦即现行宪法是以1954年宪法为基础，而不是以1975年宪法和1978年宪法为基础的。1982年宪法对1975年宪法和1978年宪法不是发展而是修正，可以说1975年宪法是被废止了，1978年宪法也基本上等于废止了。1975年宪法是极左思想的产物，它的指导思想“无产阶级专政下继续革命”理论同马列主义所说的“不断革命”完全不是一回事。1975年宪法表面上好像是强调党的领导，实际上并不利于党的领导。就国家体制来说，全国人大是最高国家权力机关，但1975年宪法却规定它是在中国共产党领导下的，这样就不是最高国家权力机关了。1975年宪法规定国务院总理要根据中共中央提议任免，中共中央主席统帅全国武装力量，这都是不符合国家体制的。还有1975年宪法在总纲第一条里特别强调工人阶级通过自己的先锋队共产党实现对国家的领导，共产党是全中国人民的领导核心，井规定马列主义毛泽东思想是我们指导思想的理论基础。这些都是事实，但是写在宪法里就不符合国家体制。党的领导是政治上的领导，不是组织上的领导，主要是依靠正确的路线、方针、政策，政治思想工作和党员的模范作用来领导，而不是依靠法律的强制力来领导。不能像在公民的基本权利和义务一章里规定的那样，拥护共产党的领导是公民的义务。这样反倒容易引起人们的反感，不愿接受领导。我们党在没有取得政权时，不是得到人民的拥护吗？那并不是因为我们有一条什么法律要强制人民接受我们的领导。1975年宪法还作了许多有害的规定，如“四大自由”等。1978年宪法基本上没有摆脱1975年宪法的影响，也不是一部好的宪法。
5、全国人大会议议案制度。
1982年宪法规定了新的全国人大会议议案制度，由此产生一个问题：为什么提议案有限制？为什么代表提案一定要由1个代表团或30名代表联名提出来？张友渔说，这个问题在制定宪法时，就有过考虑。过去无论是谁提个意见都作为一个议案，不管内容如何，都照转，实际上是形式主义，没有能就重要问题进行认真研究、讨论，作出处理决定。所以，1982年宪法作了新的规定。代表提出议案，一是要依照法定程序，不能随便提；二是要提属于人大职权范围内的事项，不要把鸡毛蒜皮的事都作为议案提。所提议案的确是必须由人大处理的，人大也就必须和可能认真处理。依照什么法定程序提案，这正是重视这些议案而不是限制议案。1个代表团或30名代表提出议案并不是不可能做到的事。如果没有1个代表团肯提或连30个联署的人都找不到，可见这个意见就没有作议案提出的价值。其他的意见并不是不许提，只是不作为提出议案处理。
6、为什么设立没有实质性工作的国家主席？
1982年宪法有关国家主席的规定与1954年宪法不同，国家主席不再统率全国武装力量， 担任国
防委员会主席，召开最高国务会议并担任最高国务会议主席。有人问：国家主席没有实质性工作，设他干什么？张友渔回答了这个问题：其一，一个国家总该有元首代表国家。现在世界上，不存在没有元首的国家。我们的国家元首职权是由全国人大常委会和国家主席结合起来行使的，国家元首是集体的国家元首，同苏联近似，但不完全相同。总的说全国人大是最高国家权力机关，它的常委会的地位相当于苏联的最高苏维埃主席团，但苏联最高苏维埃主席团所行使的国家元首的职权，在我国不是由常委会行使，而是有一部分由国家主席来行使。例如公布法律，对外代表国家，接受外国使节。这是我们的特点。其二，我们的人大常委会本来像苏联的苏维埃主席团一样，是最高国家权力机关的常设机构，但在国际上，常被认为是议会，接待来访的别的国家的元首常会引起误解，外交活动不大方便。所以还是设一个国家主席好，这对于代表国家接待外国元首，接受外国使节等外交活动方便一些，比较合乎国际上的习惯。其三，让人大常委会特别是委员长多搞外事活动会妨碍人大常委会的经常工作，今后，人大常委会是要经常做具体工作的。让委员长去接待外宾，做外事活动，势必妨碍人大常委会的工作。所以，还是以恢复主席为好。其四，既然恢复了，为什么又不让他管实质性的工作呢？这是因为，具体工作，特别是军事工作，最好不要由国家元首来管。实际上他不可能具体来管。要具体管，就得像美国总统那样，不要国务院，另设一个总统府庞大的机构来管。如果国家主席也管具体行政工作，国务院就不是最高国家权力机关的执行机关了，而是属于主席的机关了。还有，把军政大权都集中于主席一人之手，也不好，容易发生个人独断。
7、为什么中央军委主席没有任期？
1982年宪法在国家领导机构的设置上规定了国家中央军委主席制度，但主要制度中没有包括任
期制度。不少人对此表示不解。张友渔先生是这样解说的：国家主席、副主席，人大常委会委员长、副委员长，国务院总理、副总理、国务委员等都有任期制度，而中央军委主席没有任期制度，是因为军委有他的特殊情况。军委是个军事机构，在宪法上不能定的太死。比如说，正在军委主席的任期届满之时发生了战争，这时另选一个人也来不及，另选一个人恰当不恰当，有战争经验没有，也没有把握。原来的中央军委主席是有经验的，是恰当的人选，他继续留任就能应付局势。至于什么时候改选，那就看情况再说，所以不能定死。假如没有这种情况也可以不再选他。选举时可以考虑，不宜在宪法上定死。实际上将来选举时也还要经过协商，他能不能连任，需要不需要连任，换届时可经各党各派，各方面代表协商解决，不必要在法律上定死。定死恐怕在事实上行不通，行不通就违宪了。所以，就不在宪法上规定。有人问党的军委主席是不是就是国家中央军委的主席？张友渔说，这是个政治问题、事实问题，而不是法律问题。就法律来说，可以是，可以不是。
8、从立法的角度看法制的统一和尊严。
1982年宪法规定：“国家维护社会主义法制的统一和尊严。” 张友渔指出，这就确立了维护法制统一和尊严的原则。这是过去几部宪法没有的一项新规定，是加强法制建设的总原则。他认为，理解这一原则，应把握这样几点：其一，统一和尊严是法制本身的一个重要特性。如果失去这种特性，就不成其为法制。列宁十分重视维护法制的统一和尊严。在《论“双重”领导和法制》一文中指出：“法制应当是统一的。” 如果没有法制的统一和尊严，而是政出多门，各立其法，各行其是，国家就不成其为国家，就没有一个共同活动的准则。其二，维护法制的统一和尊严，核心问题是维护宪法的权威。宪法是国家的根本大法。法制统一要以宪法为基础，为核心。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。其三，全国人大及其常委会行使国家立法权。国务院只能根据宪法和法律制定行政法规。省、直辖市的人大及其常委会只能在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，制定地方性法规，并且要报全国人大常委会备案。其四，行政法规是根据宪法、法律制定的，是执行宪法和法律的具体措施，所以不必要批准，也不需要备案，如果全国人大或其常委会认为它违反了宪法和法律，把它撤销就是了。地方性法规是在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下制定的，所以不必事先报请全国人大常委会批准。但需要报全国人大常委会备案，让全国人大常委会知道这个事，以便在必要时审查，防止它和宪法、法律、行政法规相抵触。如果全国人大常委会认为它不适当，有权撤销或纠正。民族自治地方有权依照当地民族的政治、经济、文化的特点，制定自治条例和单行条例，自治条例和单行条例的内容有的可能与法律不一致，甚至可能同宪法的一般规定有点出入，因此须经批准后才可生效。
9、国务院行政法规和决定对法院和检察院有无约束力？
有人问，国务院不是国家权力机关，它的行政法规和决定对法院、检察院有无约束力？可否以它们作为办案的根据？张友渔对此的回答是肯定的。他说，国务院是最高国家权力机关的执行机关，所制定的行政法规，发布的决定，是执行宪法、法律和全国人大及其常委会的决议、决定的结果，因而具有法律效力，法院和检察院应以其作为处理案件的根据。如果不承认其法律效力，可以不遵守，那就不可能贯彻执行宪法、法律和全国人大及其常委会的决议、决定。当然，国务院的行政法规和决定违反了宪法、法律，法院和检察院可提出意见，请人大常委会撤销它。但在没有撤销前不能做同它的规定相反的处理，至多只能暂时搁置等全国人大常委会作出决定后再处理。
10、谁管违宪？
从法治的视角看，违宪是各种违法之中最为严重的违法，对违宪需要治理这是无疑的。在法治国家，治理违宪或处理违宪案件的制度通常是健全的，这方面的实践也容易形成健康的局面。然而在中国，治理违宪的制度和实践，都有待向法治化和现代化发展。中国的违宪治理的所有基本问题都还有待解决。一个突出的问题是：在中国，谁管违宪。张友渔对这个问题的看法是，从全国来说，违宪当然是全国人大和全国人大常委会管。现行宪法规定它们都有监督宪法实施的职权。这既是职权，也是职责。全国人大常委会有权管违反宪法的事，它有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令，也有权撤销同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。地方各级人大常委会对地方上的违宪行为，也有权管。宪法规定：县级以上地方各级人大常委会有权撤销本级人民政府的不适当的决定和命令；撤销下一级人大的不适当的决议。所谓“不适当的决定和命令”，“不适当的决议”，当然包括违宪的东西。全国性的由全国人大常委会来管，地方性的由地方人大常委会来管。当然，是不是违宪，最后决定权属于全国人大常委会。张友渔进一步指出管辖的范围。他说，这个管，主要是管国家机关或是国家机关主要负责人的违宪行为，不是事无巨细大小都管，特别不是管一般人的违法行为。一般的违法行为不需要人大常委会直接来管，而由司法机关或行政机关直接处理。
11、民主协商与法律程序。
在我国，有关国家的方针政策和重大问题在国家权力机关决定前，都要经充分的民主协商。民主协商是以共产党为核心，有各民主党派、各人民团体、各界人士和各方面的代表参加的协商。通过协商，在求大同存小异的基础上形成一致的、能为各方面接受的协议，作为决定国策、处理重大问题的基础。民主协商和法律程序的相互关系，主要存在于国家权力机关内。在这个问题上，有人认为，人大代表和国家领导人的选举已由选举法、组织法作了规定，依法办事就行了，不必进行民主协商，如果民主协商，则违反法律程序。并认为党中央向六届人大一次会议提出关于国家领导人候选人的建议名单不符合法律程序。张友渔指出，这是误解。第一，所提出的名单是各方面一致赞同的建议，不是共产党独自的建议。建议不是命令，不是强加于人，不存在违反法律程序的问题。第二，依照法律规定，共产党也有权单独提候选人。选举法规定：中国共产党、各民主党派、各人民团体，可联合或单独推荐代表候选人。第三，人大主席团对共产党的建议可同意，也可不同意，重新提出新的人选；还可部分赞同，部分反对，作局部调整；取舍之权完全在主席团。即使主席团完全赞同建议，代表在讨论协商时，仍有权变动。主席团只能根据代表们协商的意见最后确定正式候选人。在大会表决时，代表也有权对选票上的候选人投反对票，另选他人，还可投弃权票。当然，坚持民主协商并不是要用它代替法律程序。有人说既然协商一致了，何必履行法律程序，这不是形式主义吗？其实不然。第一，民主协商是履行法律程序的基础，因此它也是民主程序的一部分。法律程序可以是对民主协商结果的正式验收。通过法律程序可反映出协商后的一致程度和还存在的分歧程度。因为在民主协商时，大家可公开发表各自的见解，亮出自己的观点。但出于这种或那种原因，有些人不愿把自己的观点公开，而权力机关按照法律程序进行表决时，通常采用无记名投票的方式，代表可毫不顾虑地表达自己的真实意愿。第二，法律程序是作出决议的必需形式。经过民主协商取得的一致意见可作为决议的内容，而决议的形成必须经过一定的法律程序表达出来，这是国家生活不可缺少的环节。
12、权力机关和行政机关、司法机关的关系问题。
这是政治体制的一个重要主题，也是与立法体制直接相关的一个重要问题。张友渔说，西方国家多实行三权分立，议会、政府、法院三者既分权，又互相制约。我们这里现在也有人提出要实行三权分立，把人大的权力降低，并同行政机关、司法机关互相制约，变成像外国的议会一样。但我国是人民民主专政的国家，实行的是人民代表大会制度。在我国，一切权力属于人民，而人民行使权力的机关是人民代表大会。人民代表大会是国家权力机关，其常委会是其常设机关，它的权力比政府、司法机关大，地位比政府、司法机关高。全国人大常委会有权监督国务院、中央军事委员会、最高人民法院和最高人民检察院的工作，还可以撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令。地方人大常委会也有权监督政府、两院的工作，撤销本级人民政府的不适当的决定和命令。当然，我们不搞三权分立，但也需要分工。人大常委会对政府、法院、检察院有法律监督权和工作监督权。对政府机关的工作监督要比法院、检察院多一些，因为政府是人大的执行机关。这种监督权并不是直接指挥权，更不能包办代替。人大常委会主要是行使监督权，对违宪问题，对重大的违法问题，对涉及方针政策的问题和其他重大问题可以过问。一般的事情，应由行政机关自己处理。对法院的具体工作要管得少一些。对具体审判工作的监督应按诉讼程序进行。如当事人到人大常委会申诉，人大常委会可以交法院考虑，但具体解决要由法院去办。法院院长、检察院检察长有违宪行为、重大违法行为或整个说来不胜任的，人大常委会可批评、纠正，甚至罢免。法院、检察院和人大的关系与政府还有一点区别，法院、检察院在人大会议上，可以做工作报告，也可以不做。因为它的工作和政府不同，如果没有必要，不一定要在每次人大会议上都做工作报告。形式主义的工作报告没有多大意义。司法机关自主性要多一点。 张先生的这种说法，是当时的正宗解释。
13、立法与民族区域自治。
民族区域自治制度是有中国特色的政治制度的一个组成部分。我国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家，必须确立和巩固平等、团结、互助的民族关系。在各少数民族聚居的地方实行民族区域自治制度，是这种民族关系的体现和具体形式。但它和苏联的联盟制不同，后者是国中之国，有权制定宪法和法律，有的还有外交权，甚至还有自由退出苏联之权。我国民族自治地方没有制宪权、外交权，更没有自由同祖国分离的权力。民族自治地方和省、直辖市、县、市、乡一样，是中央统一领导下的地方行政区域，同时享有适应民族特点、保护民族利益、处理民族内部事务的自治权。 民族区域自治制度同国家其他重要制度一样，也需要用法律保障。早在共同纲领中就规定了民族区域自治制度。1952年民族区域自治实施纲要对民族区域自治作了具体规定。1954、1975、1978年宪法也都沿袭了这样的规定。1982年宪法，又对民族区域自治制度从各方面加强了规定，使这一制度在国家的政治体制中稳固地确立了自己的地位，得到进一步的完善和发展。经过30多年发展，在此基础上制定一部正式的民族区域自治法，既有必要，也已具备条件。 有人问，宪法肯定了民族区域自治制度并专列一节作了规定，还有什么必要制定民族区域自治法？这是因为：国家法律制度一般都分为若干层次。宪法是国家的根本法，其次是一般法律。有了宪法关于民族区域自治制度的原则规定，再以民族区域自治法作出进一步的具体规定，就能形成比较完整而具体的民族区域自治法律制度。民族区域自治法是为了保障宪法规定的原则和宏观制度的实施而制定的基本法律。它的内容比宪法详细和具体得多。当然，民族区域自治法也不能太具体、太详细，因为它是针对我国民族自治地方的一般情况制定的，不可能把每个民族自治地方存在的特殊问题和解决问题的具体措施，以及有关民族区域自治的所有细节都规定进去。各民族自治地方各有自己的特点。不可能也不应呆板地适用一种规定，搞一刀切。更具体的规定可以也应留给各民族自治地方的自治机关依照当地特点制定的自治条例或单行条例去规定。
14、三十五年制宪的主要经验
1984年5月，张友渔在《新中国制宪工作回顾》一文中，总结了35年的制宪经验。这些经验主要有三条：第一，必须坚持从马克思主义的历史唯物论、从社会发展阶段的实际情况出发，把马克思主义的普遍原理同中国革命和建设的具体实践相结合。中国要制定的宪法是社会主义的宪法，这种宪法当然要以马克思主义的原理为指导思想，但不能教条主义地运用马克思主义，而必须结合中国的实际，适应中国历史发展的每一阶段的需要。新中国成立后，包括共同纲领在内，我们共制定过五部宪法，其中共同纲领、1954年宪法和1982年宪法都做到了这些。第二，必须坚持原则性与灵活性相结合的方针。这个方针是毛泽东在总结制定1954年宪法时提出的。所谓原则性主要指民主原则和社会主义原则。所谓灵活性主要指一时办不到的事，必须允许逐步去办，现在能实行的就写，不能实行的就不写。这一方针也体现在1982年宪法中。例如关于国营企业中实行民主管理的问题，宪法规定的制度是：参加企业的民主管理，是作为国家主人的广大职工的权利，也是义务，这是原则，必须实行；但参加哪些管理，怎样进行管理，可根据实际情况有所不同，这是灵活性。实行对外开放，设立特别行政区等，都体现了原则性和灵活性相结合。第三，必须发扬民主，走群众路线。不仅宪法的内容必须体现这个原则，宪法的制定过程也必须遵循这个原则。列宁说，民主组织原则意味着使每一个群众代表、每一个公民都能参加国家法律的讨论，都能选举自己的代表和执行国家的法律。 制宪工作只有走群众路线、才能把那些成熟的、带规律性的东西总结起来，才能科学地反映群众的实践。制宪工作走群众路线决不是说可以不要经过国家立法机关而由群众自己立法。我们制宪的方法是领导机关和群众相结合。1954年宪法和1982年宪法的制定都实行了这个原则和方法。
九、关于民事立法
民事立法在50年代和60年代初期就有相当程度的开展，但由于缺乏经验，由于商品经济受到严重抑制，也由于政治运动和阶级斗争的冲击，一直到文化大革命爆发，未能成功。在新时期到来时，民事立法同宪政立法、经济立法成为并重的一大立法任务，而民事立法在某种程度上还是难度更大的立法。张友渔作为新时期开初十余年主流立法观念的代表，他在民事立法方面承担着重要的阐释使命。
1、为什么制定民法通则而不是民法典。
如何解释中国何以制定民法通则而不是民法典，是需要阐释的主要难题之一。中国素来有成文法大国之风，又在民法法系和普通法法系之间选择了更为接近民法法系，因而制定民法典便成为中国法制发展的题中应有之义。但新中国建立数十年，仍不见民法典的踪影，到80年代才产生了民法通则。主要原因何在呢？按张友渔先生的解说是：其一，我国地域辽阔，人口和民族众多，民事关系、经济关系很复杂，又处在经济体制改革不断发展、新情况新问题不断出现的情况下，民事立法缺乏成熟经验，因而不可能在短期内制定一部完整的民法典。其二，法律是要解决实际问题的，不能从教条和空想出发，或从别国抄袭一个体系或模式。而只能采取针对实际问题，根据需要和可能，分清缓急先后，分别制定单行法的办法。几年来已陆续制定不少调整民事关系的单行法，如经济合同法、涉外经济合同法、专利法、商标法、继承法等。这样做的好处是能及时地、有效地解决实际问题，成熟一个制定一个，一步一步把民事立法推向前进。如果不先制定单行法，民事立法到现在还可能是空的。条件不成熟就制定完整的民法典，是行不通的，那会成为一纸空文，甚至行之有害。那就不是立法，而是文章游戏。我主张先搞单行法，不赞成追求形式上的完备和系统。其三，在民事立法中有一些共同的基本的东西，如基本原则、民事权利、权利能力、行为能力、民事责任、时效等，单靠单行法各搞各的不行，需要把这些共同的东西作一个统一规定。以避免发生不必要的重复或矛盾。因此，在不可能制定完整的民法典情况下，需要制定这部民法通则，而制定的条件也比较成熟了。其四，民法通则和一般所说的民法总则不同。总则是民法典的一部分，民法通则的内容不限于总则的范围。它具有我们中国的特点，这就是既不同于一般的民法典，又不同于作为民法典的一部分的民法总则。当然它只适用于一定的阶段，并不是一成不变的。在条件具备以后，还是需要制定一部比较完整的民法典的。 这就是民法通则诞生前后，关于中国为什么制定民法通则而不是制定民法典问题的经典性解释。很显然，张友渔先生是典型的条件论者。但这种解释是当时所需要的，是有很大影响的。当年民法通则通过时，北京大学法学理论专业研究生考试的面试试题，便是请考生回答中国为什么制定民法通则而不是制定民法典这一问题，而理想的答案，则是张先生所阐释的观点。
2、采用民法手段调整经济关系所走的曲折路程。
民法作为商品生产和商品交换的一般条件，是人类文明的重要成果。民法自产生以来经历了漫长的演进过程，产生了罗马法、法国民法典这样的典范性法典，积累了大量经验。但社会主义国家在采用民法手段调整经济关系方面，所走的是一段曲折的路程。苏联在1918－1921年实行战时共产主义经济政策，企图消灭商品生产和商品交换，运用行政手段组织无货币经济，因而民事立法失去存在的根据。到1921年改用新经济政策，商品交换成为新经济政策的杠杆。这是社会主义历史上第一次经济管理体制改革，这一改革要求改变单纯依靠行政手段组织和管理经济的办法，要求运用民事法律手段调整商品生产和商品交换关系，在列宁领导下制定了第一部社会主义民法典，即1922年苏俄民法典。此后虽然发生过1930年信用改革再次消灭商品货币关系的尝试，虽然高度集中的经济管理体制限制了民法的调整作用，但民法作为调整经济关系的基本法的地位没有动摇。 我国在60年代中期之前也重视民法的调整作用，曾两次组织民法典的起草。党的十一届三中全会以来，各种经济关系的发展更需要民法调整。民法通则的颁布，标志我国民事立法有了较大发展。制定民法通则时，曾参考了外国民事立法经验，包括社会主义国家和资本主义国家的经验，但不是照抄照搬，而是作为借鉴。
3、民法通则的中国特色。
民法通则是根据宪法和我国实际情况，总结我国民事活动的实践经验的立法成果，具有我们自己的特色。这种特色表现在：其一，坚持社会主义公有制为主体。公有制经济是整个国民经济的主体，是建设社会主义的基础。因此民法通则将保护公有财产不受侵犯，作为自己的首要任务。也将劳动群众集体所有财产的保护置于重要位置。这方面的规定表明了我国民法通则的社会主义性质。此外，民法通则还把保护作为社会主义公有制经济的必要补充的其他经济形式放到适当地位。其二，适应经济体制改革和发展社会主义商品经济的要求。制定民法通则的主旨，就是要用民事法律手段巩固经济体制改革已取得的成果，为进一步改革提供法律基础，促进社会主义商品生产和商品交换的发展。因此，民法通则着重规定反映商品经济一般条件的重要制度，如法人制度、合同制度、代理制度等。其三，特别着重公民和法人民事权利的保护。民法通则禁止任何组织或个人侵占、哄抢、破坏或非法查封、扣押、冻结、没收公民的合法财产。公民享有生命健康权、姓名权、肖像权、名誉权、荣誉权、婚姻自主权。婚姻、家庭、母亲和儿童受法律保护，妇女享有同男子平等的民事权利。传统民法一般只规定对损害财产给予赔偿。民法通则认为人身和人格权利受到侵害也可以要求赔偿损失，因此规定公民的姓名权、肖像权、名誉权、荣誉权受到损害的，除有权要求停止侵害、恢复名誉、清除影响、赔礼道歉外，还可以要求赔偿损失。在保护公民的民事权利的同时，对法人的合法权利也给予了切实周全的保护。其四，致力于促进科技进步和文化繁荣。在科学技术还比较落后的我国，科学技术的现代化是社会主义现代化建设的关键。民法通则在民事权利一章中专设了知识产权一节，分别对保护著作权（版权）、专利权、商标专用权、发现权、发明权或其他科技成果权作了原则性规定。同时，在民事责任一章中还明确规定著作权（版权）等知识产权受到侵害的，有权要求停止侵害，清除影响，赔偿损失。其五，在注重物质文明建设的同时注重社会主义精神文明建设。民法通则十分注意防止商品经济可能产生的消极作用，规定民事活动应遵守法律，尊重社会公德，不得损害社会公共利益；规定不违反法律或社会公共利益是民事法律行为应具备的条件；规定违反法律或社会公共利益的民事行为是无效力的。其六，在形式方面，民法通则没有拘泥于西方国家民法典体系结构的模式，也没有受以苏俄民法典为代表的社会主义民法典体系结构框架的束缚，完全根据中国的实际和体制改革的需要安排了独特的体系结构，分基本原则、公民（自然人）、法人、民事法律行为和代理、民事权利、民事责任、诉讼时效、涉外民事关系的法律适用，以及附则等九章。
4、民事诉讼法的立法原则。
新时期民事立法的一个重要方面是制定民事诉讼法。张友渔先生对民事诉讼法的立法原则问题十分重视。他认为，制定民事诉讼法应遵循三项原则：其一，既要便利法院办案，又要便利人民打官司。为此，诉讼法的条文要规定得明确、周密、简便易行，在不违反原则的前提下特别是在技术性规定方面还应有必要的灵活性。比如，原来的条文对合议庭制度规定得很死，基层法院审判一审民事案件，由一个审判员、两个陪审员组成合议庭；中级法院、高级法院、最高法院由一个至三个审判员、二个至四个陪审员组成合议庭。因为规定必须有一定人数的陪审员参加合议庭，事实上实行起来有困难。现在的规定可由审判员和陪审员共同组成合议庭，也可由审判员组成合议庭；并且规定简单的民事案件可由审判员一人审判。这就简便易行，便于办案。再如，规定简单的民事案件可用简易程序处理，并着重调解，调解不成，然后审判。审判不一定要当事人到法院来，可派巡回法庭就地审判，即到事情发生地点去审判，这样不会因为打官司耽误时间，增加开支。这就是便利人民打官司。其二，有利于社会安定、人民团结。法院审理民事案件，应着重调解；调解无效的应及时判决。能调解的，应在查明事实、分清是非的基础上进行调解，促使当事人互相谅解，达成协议。另一方面，审理案件要做到公平合理，使败诉的也口服心服。对于诉讼当事人，在适应法律上一律平等，保证诉讼当事人平等地行使诉讼权利。对争议的问题，诉讼当事人有权进行辩论。应重证据不重口供。法院对证据必须经过查证属实，才能作为认定事实的根据。当事人拒绝陈述的，不影响法院根据证据认定事实和作出判决。其三，实事求是，从我国当前实际出发。不成熟的，行不通的，不能定进法律中去。不应根据空想或教条，在制定法律前先划一个框框，定一个范围，不管它是否适应我国当前的情况和条件。外国有的，我们可以没有；外国没有的，我们可以有。例如人民调解制度外国就没有，是我们的创造。
5、民事诉讼法的特点。
张友渔阐明了我国民事诉讼法的三个特点。其一，法院调解贯穿在审判前、审判中和上诉审判整个过程中。有人认为，应规定调解为主。也有人主张规定先行调解。还有人说，法院主要是进行审判的，不应规定着重进行调解。张友渔认为：前两种意见是比较好的，但容易被误解为轻视审判的作用。故以现在的民事诉讼法中推想的着重进行调解为好。着重调解有利于社会安定团结。事实证明、民事案件经过调解解决比经过审判解决效果好。从国际上看，现在许多国家对民事案件也是逐渐走向着重调解。当然，着重调解也要避免久调不决，调解无效的就要及时判决。 其二，法院派出法庭，巡回审理，就地办案。我国地广人多，一个县几乎等于国外一个小国家，住在乡下的农民进城到法院打官司，要走不少路，吃、住也成问题，花钱不少，很有困难。为农民着想，要有就地办案制度。这不仅便于农民打官司，不耽误生产，不多花钱，也便于法院办案，了解案情，迅速而准确地解决问题。其三，规定了人民调解委员会的法律地位和作用。人民调解委员会是在基层人民政府和基层人民法院指导下，调解民间纠纷的群众性组织。这个制度是我国的一个创造。有人认为，法院是审判机关，而调解委员会的工作不属于诉讼程序，所以不应规定在诉讼法内。但根据我们的实际情况，应把人民调解委员会写进民事诉讼法中。人民调解委员会不仅给法院做了许多工作，而且和法院关系十分密切，它的调解虽然是诉讼前的工作，但使人民少打官司，减轻了法院的负担，实际上同诉讼程序有密切关系。据统计，全国调解委员会调解的纠纷是全国法院审判案件的十点八倍。调解委员会受基层法院的指导和监督，如果调解有悖于政策和法律，法院应予纠正。张友渔还说，美国大法官伯克曾对他说：“你们的办法很好。”他们也想学习我们的调解办法。
6、检察院应否参与民事诉讼案件。
有人主张，对损害国家利益的重大民事案件，检察院应像刑事案件一样提起公诉。张友渔认为，行不通的就暂时不要这样规定。建国30多年来，检察院没有参加过民事诉讼，当前，检察院同刑事犯罪斗争的任务十分繁重，事实上，仍然没有力量参与民事诉讼。当然，检察院是法律监督机关，对民事审判活动有权监督，但要它参与民事案件的诉讼，代原告起诉是行不通的。正因为这样，在检察院组织法中，关于检察院职权范围，只规定对刑事案件提起公诉，而没有规定对民事案件提起公诉。 1991年修改了的民事诉讼法通过后，这一问题重新提出。张友渔则重申他的观点，并进一步指出：检察院是国家法律监督机关，它不适合作为当事人直接参加诉讼活动。有些国家如美国也有在法律中规定检察机关可对民事纠纷提起诉讼的，但这主要是适用于涉及国家利益的问题和某些特殊问题，而不是一般民事纠纷都适用。
7、民事案件的社会干预。
苏联刑事诉讼法规定，国家机关、团体、企事业单位以及个人都有权代受害者起诉。张友渔说，起草民事诉讼法时，原打算照苏联的办法做，后来认为不合适，改为规定：机关、团体、企事业单位对损害国家、集体或个人民事权益的行为，可以支持受害的单位或个人向人民法院起诉。而不是代为起诉。因为，假如受害的是个人，本人不起诉而由别的单位代他起诉，没有必要，而且和民事诉讼当事人有权在法律规定的范围内处分自己的民事权利和诉讼权利的制度相矛盾。如果受害的是国家机关、国营企业，那也不是什么代为起诉的问题，因为受损害的单位或企业自己不起来斗争，保卫国家利益，那它本身就是违法读职，别的单位可连它一并揭发、检举，而不是代它起诉。如果检察院起诉的话，也应把它作为被告之一而起诉。事实上，也很少有人代别人打官司的，规定代为起诉，实际上是具文。替别人打官司可能有两种情况，一种是见义勇为，另一种是想搞点名堂。所以还是不规定代为起诉为好。
8、民事案件的诉讼费用。
有人主张不要收诉讼费用，理由是我国是社会主义国家，法院是为人民办事的，收费会使人民打不起官司，我国人民的收入不多，难以支持打官司的费用。有人主张收，理由是少数人打官司不应由国家也就是全体人民负担费用，并且法院的预算有一定的数额，不收费，好多花费法院也拿不起。世界各国包括苏联在内，法院都收费，我们也应收费。有关财产的案件涉及外国人的很多，不收费会便宜了外国人。有的人主张可以收，但要少收，实际交不起的可以减免，可以不收。现在的规定是采取折中的办法，一般案件少收一点受理费，如同医院的挂号费。财产案件可收一定的其他费用。张友渔主张采取折中的办法。
9、民事案件的陪审制度。
张友渔说，1954年宪法规定法院审判案件依照法律实行人民陪审员制度；1975年宪法是体现群众办案；1978年宪法、1979年法院组织法则都规定了群众代表陪审制度。这次民事诉讼法没有对陪审制度作硬性规定，只规定“人民法院审判第一审民事案件，由审判员、陪审员共同组成合议庭或者由审判员组成合议庭。”这就采取了灵活的办法。从我国目前实际情况看，完全实行陪审制度有困难。主要是陪审员不易找到，即使可以勉强找到，但往往没有法律知识。在合议庭，陪审员是多数，审判员是少数，合议庭是要少数服从多数的，而多数不懂法律知识，容易造成审判上的混乱。还有陪审员的费用也是个问题。据说一个陪审员所需要的费用，超过增加几个审判员的工资。这次修改宪法也没有规定陪审制度。国外审理民事案件，实行陪审制度的也少了。
10、机关团体可否直接向法院提起民事诉讼。
1991年通过的修改了的民事诉讼法，比原来试行的民事诉讼法增加了65条，并作了许多处重要修改，有很大进步，但也还存在一些有争论的问题。一个问题就是机关、团体、企事业单位对损害国家、集体或个人民事权益的行为，可否提起民事诉讼。有人主张可以，有人主张不可以。修改后的民事诉讼法规定：机关、社会团体、企事业单位对损害国家、集体或个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或个人向法院起诉。只说可以支持起诉，而不是迳自起诉。也没有提其他公民以及检察机关是否可以迳自起诉。张友渔认为这样规定是恰当的。因为：其一，民事纠纷在不构成犯罪的情况下，是人民内部矛盾，应本着互让互谅原则，经过和解或调解，谋得解决，不宜轻易诉诸法院，别人更不应插手，挑起诉讼。其二，民事纠纷一般属于损害个人权益问题，不是都直接关系国家社会利益，当事人有权自己处分民事权利，有权决定打官司或不打官司，与本案无直接利害关系的人非经委托不能越俎代疱提起诉讼。当然，在权益受损害的人被阻挠、被压制或有其他原因不能起诉的情况下，所属机关、团体、企业事业单位可给予支持，使其能达到起诉目的。
11、民事申诉的时效。
1991年修改后的民事诉讼法规定了申诉的条件、时限和范围。张友渔认为这是恰当的。他说，给予诉讼当事人对已发生法律效力的判决、裁定以申诉的权利，是纠正法院错判、保护诉讼当事人利益的一种办法。但对申诉的条件、时限、次数等应有明确规定。法院对合乎规定的可以受理，对不合乎规定的可以不受理，不是一切申诉都要受理；并且对不受理的申诉可明文驳回，也可置之不理，否则同上诉便没有分别。同上诉一样处理，岂不成了三审终结制。如果对申诉的条件、时限和范围不作规制，就会出现纵容无理取闹的人长期缠讼、妨碍法院正常工作、损害有关人的利益，对申诉者本身也废时、废事，耗费钱财，并无好处。张友渔不赞成有人把民事诉讼法规定申诉时限为判决、裁定发生法律效力后二年内说成为时过短。他反诘说，一般诉讼都有时效，申诉反能没有？
十、关于经济立法
新时期开始后，以经济建设为中心的现代化建设，是压倒一切的大局。处在这一历史环境之下，张友渔的立法论说中自然也包涵丰富的有关经济立法的内容。在《论社会正义法制》（1981）、《关于全民所有制工业企业法草案的研究报告》（1987）、《关于修改〈中外合资经营企业法〉的问题》（1989）以及其他一些文章中，可以比较集中地了解张先生强调加强经济立法和阐明有关经济立法重要问题的基本观点。
1、企业的法律地位。
1981年张友渔在《论社会正义法制》一文中指出，就当时而言，企业的法律地位问题是经济立法亟待解决的问题。以立法确立企业的法律地位，是客观经济规律的要求。只有给企业的自主地位以法律保障，才能根本避免重蹈用行政手段管理经济的故辙。解决这个问题，就要从立法上确定企业的自主权，并具体规定自主权的范围，使企业在经济活动中有所遵循，以免产生有损社会主义经济的混乱局面。要规定职工代表大会的法律地位。职工代表大会是企业的权力机关，它有权对本企业的重大问题作出决定，有权向上级建议罢免本企业不称职的行政领导人。要积极创造条件，逐步实行选举适当范围的领导人。此外还要明确规定厂长的法律地位。国营工厂的厂长是企业的行政领导，他同时对厂职工代表大会和上级主管机关负责。要给厂长以生产的指挥调度权，同对，还要规定他的责任和义务。
2、集体经济和个体经济的法律地位。
张友渔认为，新时期伊始，有关集体经济和国家允许经营的个体经济的法律地位问题，也亟待解决。他主张允许多种经济形式并存。全民所有制、集体所有制、个体经济、中外合资经营经济，都是建设现代化强国不可缺少的，都应给以一定的法律地位。目前要特别强调对集体经济和个体经济的保护。他说宪法（1978）对集体经济和个体经济已有明确规定，现在需要针对这两种经济形式进一步作出具体的法律规定，比如：城镇非农业个体经济的经营范围，个体经济户的权利和义务，对个体经济户的法律保障，个体经济户违法的处理。对城镇集体经济也应明确作出规定，如：城镇集体经济的所有权性质，发展方针，集体经济组织的法律地位，集体经济和国家的关系等。特别是要规定，保护城镇集体企业的财产所有权不受侵犯，不得随意平调集体经济的财产，集体企业的一切问题应由它的职工代表大会或社员大会决定。立法时，尤其要注意它们同全民所有制企业的区别，它们拥有对生产资料的所有权，即包括占有、使用、处理的全部权利，因而它们比全民所有制企业应有更大的自主权。但也要明确规定它应履行的义务。 张先生的这些论说，对当时的立法实践产生了积极的影响。
3、新时期开初经济立法的方略。
新时期开初，经济立法有两个明显的特点：一是任务繁重，二是难度很大。针对这样的特点，张友渔指出：对经济立法速度的要求要切合实际。由于正在进行经济改革，情况不断发生变化，加上经济立法又缺乏经验，整个经济法的制定需要一个过程。在这个问题上，只能从实际出发，成熟一个，制定一个，逐步完善我国的经济法律制度。张友渔还提出应当明确经济立法与经济政策的关系。建国之初，在没有制定适当法律的情况下，只能执行政策。现在，有的已有法律，就必须执行法律的规定，执行了法律也就执行了有关的政策。如果过去的经济政策与现行法律矛盾，只能执行现行法律，而不能再执行过时的经济政策。还要明确规章制度与经济立法的关系。法律是国家制定的，而规章制度则是企业或政府部门制定的。规章制度是法律的补充，为了使整个经济健康运转，不仅需要法律，也需要规章制度。并且有些问题，在制定法律的条件还不成熟时，只能先根据政策，采用规章制度的方式，以便执行，待条件成熟后，再制定为法律。但规章制度必须符合法律或政策，不得违反它们。
4、全民所有制工业企业法应解决的问题。
1987年7－8月，张友渔在贵阳、成都、重庆等地就有关企业法的问题分别召开有关部门座谈。次年1月写成《关于全民所有制工业企业法草案的研究报告》。报告为完善企业法草案提供了有益的资讯和建议。张先生首先叙述了座谈情况。座谈中，大家普遍认为企业法有比没有好，实践中确实需要有一个法来保护企业的权益。但大家感到企业法仍有许多地方需要再研究。主要的意见和看法是：其一，职工的民主管理在企业法中反映得不够，这样，企业管理的好坏往往取决于厂长的素质。其二，企业法的许多条款超越了现实情况，将来执行时只好各自开口子变通执行，使企业法难以实行。其三，厂长负责制如何体现。 接着张先生谈到企业中存在和面临的主要情况：一是企业内部关系不协调，矛盾重重。实行厂长负责制，厂长有提名副厂长的权力，但实际上副厂长往往是上面决定或指派的；职工代表大会可代表职工提意见，但厂长不一定听，因而职工代表大会有意见，厂长往往任意用人，自己定工资、奖金。厂长和书记关系紧张。二是“婆婆”太多，揽权不放。出一个事故，各口都来罚款；一个报告要向四五家汇报。但企业碰到困难时，则各部门互相推诿，置之不理。三是企业仍缺乏自主权。四是凡政府部门设有的机构，除火葬场外企业都有，如计生办、保卫部、学校、幼儿园、医疗室等。四是企业的社会负担太重，变相摊派严重，甚至派出所修厕所也得企业拿钱。五是税收负担太重。六是近亲严重，企业职工子女就业困难，只好企业自己安排。 针对这些情况，张友渔先生建议制定企业法应注意解决这样一些问题：第一，国家赋予企业的权力要落实到实处，使企业真正行使自主权。第二，理顺企业内部关系，使责权统一，奖惩分明，政企分开。第三，精简机构，不把政府的组织机构搬到企业。第四，不要搞一刀切，大中型企业与小型企业应有所区别，减少党政扯皮。第五，加强政治思想工作。这些建议对企业法的制定起到积极作用。
5、所有权和经营权的分离。
为解决企业的改革问题，张友渔先生主张从立法上确立所有权和经营权分离的制度。他说，两权分离的原则是正确的。社会主义国家，社会总产品为全民所有，经济制度的基础是公有制。规定所有权属于代表全民的国家，是必须确定的。但国家不可能也无必要直接管经济方面的具体业务。过去管死、管细、管多有弊、有害。因此要两权分离，所有权属于国家；具体的经营管理权属于企业。资本主义国家也不是所有者都是经营管理者。实行所有权和经营权的分离，自然会引起企业和国家授予它经营管理的财产的关系问题。张友渔指出，应当明确原有固定资产不属于企业所有，企业只能使用，不能自行处分，不能用以承担民事责任。企业只能处分非固定资产，如流动资金等，经营中增殖的固定资产也可以处分。如确有必要，处分原固定资产须经政府有关部门批准。如像企业法草案那样规定有“依法处分”的权利，即实行所谓委托行使所有权，就要专门制定所要“依”的“法律”，现有的规定一般民事关系和经济活动的法律，不能解决问题。至于如何确定原有的固定资产，可考虑在企业设立登记时明确解决。
6、承包和租赁制。
张友渔先生认为，在两权分离后的经营管理情况下，主要采取承包、租赁等经营责任制形式是必要的。但不能把它看成绝对的、唯一的、永久不变的形式。为纠正过去官僚主义的经营管理和“吃大锅饭”弊端，有的企业特别是大型企业在企业内部实行岗位责任制，职责明确、赏罚恰当，也可以解决问题。不一定都用对外承包、租赁的形式。承包和租赁本身也有负面因素。既要发挥承包和租赁的优越性，又要防止可能发生的弊端，要订立恰当的合同。应当特别指出，承包和租赁可以，转让和拍卖则不可以。允许私人企业存在和发展，不宜把私人企业收为公有，但不能反过来把全民所有制企业变为私有。社会是发展的，企业的经营管理的形式也必将随之发展，到了实现现代化的时候，就不一定完全采取这种形式。
7、企业的自主权。
张先生指出，实行两权分离，就必须给予企业以自主权，宪法早有规定，这个原则必须坚持。现在的问题是实际上没有贯彻执行这个原则。有的中央部门，有的地方党委、地方政府，揽权不放，对企业横加干涉，瞎指挥，而且政出多门，甚至不是顶头上司也来干涉，使企业感到不只怕“婆婆“，更怕”表叔”。解决这个问题，就要禁止一切摊派。即使是政府，在企业正常负担外，临时征用企业的人力、物力、财力，必须符合法律规定，经过法定程序。现在对企业的摊派达到了不可容忍的程度。企业可为职工解决一些福利问题，例如办职工食堂等，但不能应有尽有，不能把企业办成“小社会”。政府有关部门不得侵犯企业依法享有的经营管理自主权，政府也不能对企业撒手不管。单纯依靠和完全抛弃行政手段都不可。
8、厂长负责制。
解决企业的问题，完全有必要实行厂长（经理）负责制。有人主张大型企业设立企业委员会，决定企业中的重大问题；有人主张企业只设立管理委员会，协助厂长决定企业的重大问题。张友渔赞成后一种主张。他说，如果设企业委员会作为企业集体决策的机构，一旦决策失误，则难以追究厂长的责任，集体决策，无人负责的局面也难以改变。但决策权属于厂长，不等于厂长在决策时可以为所欲为，滥用职权，因亲疏任免职工，凭喜怒奖惩职工，而应依照法律和制度行使职权，遵循民主集中制的原则，在管理委员会会议上，进行充分的民主讨论，听取委员们的意见，作出决定。厂长享有依法开除工人的权利，政府法院必须保护。反之，违法开除工人的，政府和法院都不能允许。实行企业自主权，并不意味企业可以是独立王国。
9、中外合资经营企业法中的外资不应包括台资。
中外合资经营企业法是1979年由全国人大制定的，经过10年发展需要修改。在讨论修正案的具体内容前，首先要明确的一个问题，是中外合资经营企业法中所规制的外资是否包括台资。张友渔认为不能包括，不能根据中外合资经营企业法来处理台资问题。因为从法理上说，台湾是中国的一个行省，不是外国，台湾同胞是中国人，不是外国人，台资是中国人的资本，不是外国人的资本。如果根据这个法来处理台资问题，就无异承认“一中一台”、“两个中国”。就实际说，台湾同胞来大陆投资同外商来中国投资不同，他们不只是为了赚钱，而且是出于爱国爱乡的心情；不只是做短期打算，而且是要置永久产业，世代相传。因此，处理台资的问题，应另外制定法律、法规，不应直接根据这个法。当然，中外合资经营企业法中某些条款的规定，如对外资给予优惠待遇等，台资也同样可享受。如果还没有制定有关台资的法律、法规，也可考虑在中外合资经营企业法的附则中，规定某些条款适用于台资，但不能认为这个法中的外资包括了台资。
10、吸引外国投资应坚持平等互利原则。
张友渔认为修改中外合资经营企业法的出发点，应是为了进一步贯彻对外开放方针，继续改革投资环境，使外国投资者能够更放心地来我国投资，从而更有利于我国学习外国的先进技术和管理经验，有效地提高企业管理水平，促使国民经济更好地发展。就是说，吸引外国投资是手段，发展国民经济是目的。因而在吸引外资的过程中，必须坚持平等互利原则，既要给予外方投资者以一定的利益，也要不损害我方的基本利益。外方投资者是为赚钱而来，不给予一定的利益，当然不行。但给予的利益应是有限度的，不是无限度的，不能有求必应，以致损害我方的基本利益。为取得大的利益而承受小损失，为取得长远利益而承受暂时损失，是允许的。但这是个别情况，而不是经常情况。有人以为不承受损失乃至过大损失就不能满足外方投资者的要求，达不到吸收外资的目的。这是不了解国际资本情况和投资市场情况的想法。实际上，国际上掌握在发达资本主义国家手中的资本是过剩，而不是不足，特别是我国近邻日本，正千方百计地为资本找出路，而地大物博、人口众多、具有偿还债务潜力的中国，正是最大最好的投资市场，只要政局稳定，不是完全无利可图，他们是愿来投资的。“六四”之后，以美国为首的一些发达国家的政府，曾对中国采取了经济制裁手段，但他们的企业家不完全同意，他们不愿轻易放弃中国这个大的投资市场。原有的外方投资者多数没有撤走，新的外方投资者接踵而来。我们不要怕外方不来投资，而应根据平等互利原则，给予他们以一定的利益。
11、中外合营企业的期限确定。
国务院提出的中外合资经营企业法修正案草案，对合营企业的期限，在原条文“由合营各方商定”后，加了“合营各方在合同中，可以确定合营期限，也可以不确定合营期限”一句。也就是明确表示“可以不确定合营期限”，否定了国务院制定的《合资法实施条例》关于合营企业期限的规定。理由是几年来一些外商对规定期限有意见，不利于吸引外资，尤其不利于引进外国先进技术和管理经验。有些人不同意这样修改。理由是：其一，利用外资要符合我国整个经济发展的战略需要。不规定合营期限，在我国有必要采取调控措施时，就会陷于被动地位。另一方面，外方投资者也会以没有规定期限为理由，随时提出终止合同。其二，目前我国向外资企业有偿转让土地使用权时都有期限的限制，如果我方是以土地使用权按年计价，作为对合营企业的投资时，不规定合营期限就无法计价。其三，我国现行税法对合营企业的优惠待遇是，经营期限在10年以上的，给予两年免税、三年减半征税的优惠待遇。如果不确定合营期限，就无法判断是否给予优惠待遇。张友渔认为这些反对意见是有一定道理的。他说，外方投资者主要是根据有无利益可图来决定是否投资的，而不是根据有无期限长短规定来决定的。事实上，一般并不要求不规定期限。即使规定了期限，也可以申请延长。就我方来说，也并不一定由于不规定期限就可引进更多更好的技术和经营管理办法。因此，不一定要增加“可以不规定期限”的规定。
12、中外合营企业董事长安排。
中外合资经营企业法修正案草案把原法规定的“董事会设董事长一人，由中国合营者担任，副董事长一人或二人，由外国合营者担任”，修改为“董事长和副董事长由合营各方协商确定或由董事会选举产生，中外合营者的一方担任董事长的，由他方担任副董事长”。张友渔认为这样修改是合适的。因为除了有些发达中的国家规定董事长必须由本国人担任外，一般国际惯例，都是按投资比例分配董事名额，再由董事会产生董事长。实际上就是投资多的一方担任董事长。这符合平等互利原则。我国过去规定“董事长由中国合营者担任”，是因为当时确定了外方投资不得超过百分之四十九，中方投资不得少于百分之五十一。中方投资多，董事长当然应由“中国合营者担任”。现在，情况变了，外方投资额不受限制，为多吸收外方投资，有效改善、提高企业的经营管理，应允许外方投资者担任董事长。有人疑虑让外方投资者担任董事长，可能使我国经济被外国人控制，损害我国利益。这种忧虑是不必要的。因为中外合资经营企业是在我国政府主管机关登记注册的“中国法人”，受中国政府主管机关的监督和管理，它的合法权益受法律保护，它的一切活动必须遵守中国的法律、法规。如有违法行为，中国可以纠正、处分。董事长不是可以为所欲为。问题是所订立的合同要恰当，不能有可利用来搞违法行为的漏洞。
十一、关于行政诉讼立法
张友渔先生生前参与和见证的最重大的行政立法，是行政诉讼法的制定。1989年这部法律出台，那一年张友渔先生整整90岁。关于这部法律，我们现在可以读到的老人家的文章，主要是他的《关于行政诉讼法的三点意见。文章收集在1992年1月由现代出版社出版的老人家的《建立健全社会主义民主和法制》一书中。这本书是当时北大法律系有关人员编辑的。可能是不谙编书，书中收集的所有文章，均未标明发表或成文的时间，以至难以准确辨明各篇文章的先后次序及其关系，更难以准确判定文章中的话是在什么样的时间条件下说出的。从文章内容看，我的推断是，张老这篇文章肯定为1990年10月行政诉讼法正式实施之前的作品，有可能是1989年10月之前成文的。文中包涵了老人家
有关行政诉讼立法的一些基本观点。
1、制定行政诉讼法的必要性。
张友渔对行政诉讼法的制定寄予很高的期望。他说，七届全国人大二次会议通过了行政诉讼法，这是进行法制建设的一个重要步骤，也是政治体制改革的一项主要内容。所谓行政诉讼，主要指由于国家行政机关及其工作人员行使行政权力的具体行为被认为是侵犯了公民或其他组织的合法权益所引起的诉讼。行政诉讼的发生，也是政府和人民的关系不正常乃至矛盾激化的表现。对行政诉讼问题处理不当，将会引起人民对政府的不满，影响社会的安定团结；而要处理得当，就必须有正确的行政诉讼法。受理行政诉讼的机关，各国有所不同。有的国家由普通法院受理，如美国；有的国家由行政法院受理，如法国。而行政法院又有两个类型。有的国家是属于行政系统的，如法国；有的国家是属于法院系统的，如联邦德国。但无论是普通法院受理，或是行政法院受理，都必须有行政诉讼法，像民事诉讼必须有民事诉讼法，刑事诉讼必须有刑事诉讼法一样。我国过去没有行政诉讼法，只是在民事诉讼法中带了一笔：“法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定”。同时，还规定：“依法应当由其他行政机关处理的争议，告知原告向有关行政机关申请解决”。这些简陋的规定，是不适应现时社会发展的实际需要的。因此，制定行政诉讼法十分必要，可以说是当务之急。
2、制定行政诉讼法的主要目的。
张友渔说，制定行政诉讼法的目的是什么，行政诉讼法规定得很明确，就是为保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权。目的就是这三条。在这三条中，张友渔先生认为现今最主要的是第二条，亦即通过行政诉讼法保护公民、法人和其他组织的合法权益。现在有不少政府机关及其工作人员，在执行行政职务的具体行为中，确有侵犯公民合法权益的，并且这种事还大量存在，这是需要切实加以纠正和防止的，否则会造成党和政府同人民之间的矛盾激化，损害安定团结的政治局面。当然，这三个目的是一个统一的整体，在实施行政诉讼法时不可偏废，不可有片面性。要实现行政诉讼法的目的，最主要的是行政机关及其工作人员要依法办事，把行使行政职权的具体行为纳入法治轨道，不去侵犯公民、法人和其他组织的合法权益。现在有些行政机关的人员有畏难情绪，认为搞行政诉讼制度，以后事情就不好办了，为了避免麻烦，只好尸位素餐，多一事，不如少一事。这是不对的。实施行政诉讼法不仅有限制违法行政行为的一面，也还有维护行政机关依法行使行政职权的一面。过去不允许民告官，这很不对，但我们也要维护国家的利益，不能不管告得对不对，对违法行为只是一味迁就、妥协，这也是渎职，应受处分。就公民、法人和其他组织来说，自己的合法权益受到侵犯，应学会依法斗争，不怕告官，但不能因为可以告官，就不论合法不合法，随便提出要求，甚至无理取闹。
3、从实际情况出发确定行政诉讼向谁提出。
张友渔先生说：提出行政诉讼的方式和程序，各国不同。一般可概括为三种。一是直接向法院提起诉讼；二是向上级行政机关提出申诉，请求复议，不服复议的，可向法院起诉；三是由提出诉讼的人自行选择，可向法院起诉，也可向上级行政机关提出申诉。我国行政诉讼法是采取第一种方式兼第二种方式，规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提出诉讼”。没有说也可先向上级行政机关提出申诉。还规定：对属于法院受案范围的行政案件，公民、法人或其他组织可先向上一级行政机关或法律、法规规定的行政机关申请复议，对复议不服的，再向法院提起诉讼；也可直接向法院提起诉讼。法律、法规规定应先向行政机关申请复议，对复议不服再向法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。这些制度，表示一般原则是直接向法院起诉，向上级行政机关申请复议只是例外。我认为根据我国目前的实际情况，似以采取第二种方式为宜。就是一切案件都先向上级行政机关申诉请求复议，不服上级行政机关复议裁决的，再向法院起诉。这是因为上级行政机关熟悉有关业务，比较了解争议情况，并且有责任也有权力对下级行政机关进行领导、监督，解决问题比较容易。另一方面，无庸讳言，现在我们基层法院以至某些高级、中级法院的干部质量并不很高，能力并不很强，对社会各种情况并不完全了解，审理大量行政诉讼案件，即使专设行政诉讼庭，大量增加人员，也很难要求都做到判决完全正确，这一点是最高人民法院所确认的。最高人民法院在对行政诉讼法草案的修改建议中，主张公民、组织对行政机关的具体行政行为不服，一律经过上级行政机关复议后，才能向法院起诉。理由之一，就是审判实践证明，大量的行政争议可以通过行政复议求得解决。法院可以集中力量处理经过复议解决不了的行政案件，以保证办案质量。
4、规章应能作为法院审理案件的依据。
国务院部委规章和地方政府规章，是我国规范性法律文件中为数最大的一种规范性法律文件。规章能否作为法院办案的根据，是一个关乎我国法的形式和法的实施的一个重大问题。行政诉讼法第52条规定：法院审理行政案件，以法律、行政法规、地方性法规为依据。这里没有提到规章，意思就是规章不能作为依据。第53条又规定：法院审理行政案件，参照国务院部委规章以及地方政府规章。就是说规章不能作为依据，只能参照。对行政诉讼法规定的这种制度，张友渔先生不大认同。他认为规章应作为法院审理行政案件的依据，不应只是作为参照。他明确提出行政诉讼法的规定需要重新考虑。理由是：其一，国务院部委和有关地方政府可以制定规章，是宪法、国务院组织法、地方组织法所明确规定的。宪法和两个组织法所以作这样规定，是因为关于行政方面的问题，特别是具体行为，法律和法规不可能也不必要都作出详细的具体规定，需要运用规章来解决。规章固不同于法律、法规，但它是法律、法规的具体化，是实现或补充法律、法规的必要手段，也可以说是宪法、法律授权行政机关制定的法律文件。因而它具有法律效力，人民和行政机关本身应遵守，法院也应作为审理行政案件的依据。其二，不少国家的行政机关处理行政事务，都是依靠规章。美国、苏联都是这样。我国法律、法规不够完备，更不能不这样。例如我国现行有关工商管理的法律、法规和规章有180多个，其中规章就有130多个。如果法院判案不以规章为依据，行政机关执行行政职务就会陷于无所依据的境地，法院审理案件也会增加很多困难，所以，最高人民法院召开的全国法院工作会议决定规章可以作为经济案件的判案依据。 张友渔对此持认同态度。
5、规章的效力和地位同规章的制定不能混为一谈。
反对规章作为法院判案依据的主要理由是：现在的规章又多又乱，互相矛盾，如作为判案依据，会使判案失去公正，损害人民利益。张友渔说，这是没有把什么是规章，规章本身应不应有法律效力，同如何制定规章，具有什么内容才成其为规章这两个问题混为一谈了。所谓规章，如宪法和两个组织法规定的，必须具有三个条件。一是国务院部委和有关地方政府制定的，不是企事业单位或社会团体制定的；二是它根据法律和行政法规制定，不同法律和行政法规相抵触；三是它是在本行政机关的权限范围内制定的，不是超越权限范围的。具备这三个条件才是规章。现在所谓“规章”，既多又乱，有的还是内部掌握的，没有公开，大家并不知道，这是事实。这些所谓“规章”，其实并不都是名副其实的规章，应加以清理。符合三个条件的保存，不符合的则纠正以至废除。它们没有法律效力，法院判案不能作为依据。但不能因此就得出结论：规章本身没有法律效力，法院判案只可参考，不能作为依据，甚至连参照也不可以。清理工作当然很繁重，搞不好会搞乱。但这是工作方法和步骤问题，不是搞不搞的问题。应分清轻重缓急，有计划、有步骤地进行。同时，要根据宪法和两个组织法的原则，确立制定规章的程序，严格规章的内容，不符合要求的一律无效，情节严重的还应追究制定机关的 责任。虽然内容没有问题，而只是内部掌握没有公开的，也无法律效力，不能作为法院判案依据。
6、规章之间不一致、规章同法律、法规相抵触问题。
法院在审理行政案件中，认为有关规章同法律、法规相抵触时，如何解决，在当时是一个难题。张友渔先生说，由于我国法院没有司法审查权，不能作出这个规章没有法律效力的决定，则基本上可按行政诉讼法规定的原则处理：法院认为地方政府规章与国务院部委规章不一致的，以及国务院部委规章之间不一致的，由最高人民法院送请国务院作出解释或裁决。需要补充的是法院认为规章同法律、行政法规相抵触的，可经由最高人民法院分别提请全国人大常委会或国务院解释；认为地方政府制定的规章同地方性法规抵触的，可提请地方人大常委会解释。法院同国务院或地方人大常委会认识不一致的，可提请全国人大常委会作出决定。可以告慰张老的是，他当年所操心的这一问题，随着立法法的出台，已从制度上获得解决。
7、首长负责制与规章的效力。
主张规章不可作为法院审判行政案件依据的，还有一个理由，就是行政机关实行首长负责制，规章是首长个人随意决定的，不像法律那样是经过多数人决定的，有规范性，稳定性。张友渔说，这个理由不充分。因为我们的首长负责制不是个人独裁制。宪法明确规定：“国家机构实行民主集中制的原则。一切国家机关都须实行这一原则，行政机关也不能例外，只是具体做法有所不同。宪法虽然规定各部委实行部长、主任负责制，但又规定各部部长、各委员会主任负责本部门的工作，召集和主持部务会议或委员会会议、委务会议，讨论决定本部门工作的重大问题。国务院组织法也有同样规定，并且还规定国务院工作中的重大问题，必须经国务院常务会议或国务院全体会议讨论决定。可见首长负责制对重大问题也要提交会议，进行民主讨论，然后由首长作出决定，不是首长可以独断独行，随意作出决定的。各部委制定规章，是要以国务院关于各部委工作中的方针、政策、计划和重大行政措施的决定为根据的，并且不同法律和行政法规相抵触，不超越本部门的权限范围，还要经过会议讨论决定。怎么能说都是首长随意决定的产物，不能作为法院审判行政案件的依据呢？张友渔先生接着说，总之，他认为规章应作为法院审判行政案件的依据之一，行政诉讼法关于“参照”的规定不可取。
十二、香港特别行政区基本法的制定
我所读到的张友渔关于香港特别行政区基本法的文章主要有三篇，一篇是《制定香港特别行政区基本法的原因、原则和应包括的内容以及表达方式》，另一篇是《关于香港特别行政区的民主政治问题》，还有一篇是《关于香港问题的联合声明涉及的几个法律问题》。前两篇文章辑录于张友渔的《建立健全社会正义民主和法制》一书中，后一篇文章收集于张友渔的《宪政论丛》（下）。这三篇文章比较集中系统地反映了张先生关于香港特别行政区基本法的主要思想，特别是立法思想。
1、香港特别行政区基本法不是宪法而是法律
。
这是研究香港特别行政区基本法所要解决的前提问题。如果是宪法，则同一直以来人们所普遍认同的单一制国家结构形式理论发生抵触。并且也只能由香港人民和香港政权自己制定，而不能由香港以外其他地方的人民或政府制定，就是说不能由全国人大制定。因为宪法从来不是宪法生效以外的地方制定好了，然后送给宪法生效以内的地方的。这就突破了一国两制的框架，自然亦是不能认同的。所以，张友渔对这个问题的回答十分明确。他指出：香港特别行政区基本法是法律，不是宪法，虽然它在香港的法律中具有最高法律效力，但不具有宪法的性质，不能同国家的宪法处于同等地位。因为我国是单一制国家，不是联邦制或联盟制国家，香港只是经宪法授予取得享有高度自治权的特别行政区的地位，而不是作为构成联邦制的基础之一的邦、加盟国或美国的州。香港本来没有宪法，也无权制定宪法。香港享有高度自治权，是宪法作为例外特别授予的，而不是它本身固有的。有人把基本法说成是香港的小宪法，是不怎么恰当的。张友渔的这些观点，捍卫了国家主权的完整和统一，摆正了香港与全国的关系、香港与中央的关系。
2、制定香港特别行政区基本法的动因。
香港既然是中国的一个组成部分，是中央政府领导下的一个地方行政区域，那又为什么要制定不同于中国其他地方的基本法呢？这是由香港特别行政区的特殊地位和状况所决定的。按张友渔先生解释：中国对香港恢复行使主权后，香港作为中国的一个地区，本来应和其他各地区一样适用全国通用的法律。但由于香港的历史背景和现实情况不同，需要有适用于这个特殊地区的特殊法律。香港人民长期生活在经济比较繁荣的资本主义社会，习惯于那样的生活方式。香港的政治体制比较独特，司法制度基本上沿用英国的体制。适用的法律，除以英国的普通法和衡平法为基础外，还有香港立法局制定经总督同意的一部分条例和附属立法，以及原有的习惯法。经济制度和教育、科学、文化、社会服务以及对外业务方面，也都有与其他地区不同的特点。加上香港的一部分居民，受敌视社会主义和夸大我国缺点的恶意宣传的影响，对我国现行的社会主义制度有所疑虑和恐惧，甚至根本反对。在这种情况下，如果对香港强制实行社会主义制度势必要出问题，损害经济繁荣。因此，我们采取了一国两制的方针政策，根据宪法第31条的规定，设立了享有高度自治权的不同于其他地区的香港特别行政区，在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人大以法律规定。这种法律就是香港特别行政区基本法。 除却张先生所说的这一原因外，还有一个原因需要补充，那就是：只有由全国人大制定香港基本法，在香港实施由全国人大制定的基本法，一国两制的框架和方略才能既获得法律根据，并且又不超出法律的制度制约。
3、制定香港特别行政区基本法应遵循的原则。
这是众说纷纭的问题，也是需要统一的问题。张友渔先生对此发表了自己的看法。张先生认为，制定香港特别行政区基本法应遵循四项基本原则。其一，一国两制的原则。基本法应体现一国两制，将一国两制法定化。因为是两制，基本法应保证在香港保持资本主义制度而不实行社会主义制度，采取与此相适应的政治、经济、社会生活等方面的措施，并保证50年不变。 因为是一国，基本法在确认香港享有高度自治权的同时，应同时规定它仍然直接受中央政府管辖，是中国的地方行政区域，不是任何独立的政治实体。香港享有的高度自治权是中央权力机关授予的，不是毫无限度的。在行使高度自治权时，不是完全不受中央政府的领导以至必要的。其二，保持香港繁荣和稳定的原则。香港的长期稳定和繁荣有利于中国的统一和四化建设。保持香港繁荣和稳定，基本上不外保持资本主义制度，并具体利用香港在历史发展和现实情况中所形成的优势，采取有利于发展经济的措施。例如保持自由港和独立关税地区的地位，继续实行自由贸易政策，保持国际金融中心的地位，并保障金融企业的经营自由以及资金在香港流动和进出香港的自由，等等。 在劳资关系方面，基本法应规定劳资两利。其三，港人治港的原则。在中央政府领导下，由香港人民自己管理立法、行政、司法等方面的具体事务，中央政府不派人去直接管理这些事务。香港特别行政区政府由当地人组成，行政长官在当地通过选举或协商产生。不能沿袭在英国殖民统治下的制度，不允许外国人治港或仰外国人鼻息。其四，符合中英联合声明的原则。联合声明虽然形式上不同于一般的国际条约，但对签署国也具有国际法效力和法律约束力。我们说话应当算数。这四项原则，事实上也是基本法的立法基本原则。
4、基本法应包含的内容和应采取的表达方式。
张友渔先生认为，根据立法动因和原则，基本法主要应包含五方面内容：其一，有关国家统一和行使主权的内容。也就是中央与香港的关系。其二，有关民主政治、人民权利和人民义务的内容。其三，有关政治体制的内容，包括立法、行政、司法各方面的产生、地位、职权及其相互关系的问题。其四，有关繁荣与稳定的内容。其五，有关教育、科学、文化、卫生等方面的内容。 这些内容在基本法中都得到充分的反映。关于基本法的表达方式，张友渔的意见总的说，是“宜粗不宜细”。原则问题应明确，例如保持香港原有资本主义制度和生活方式。具体问题不必规定得过多、过细、过死，可由一般法律文件去进一步规定。例如正常的选举程序，可另以选举法规定。基本法既要适应当前需要，也要照顾将来情况，情况是不断发展变化的，规定得过多、过细、过死，势必不能完全适应将来每个发展阶段的情况。
5、香港主权收复前的法律应受到何种对待。
张友渔先生认为，这个问题的解决要以一国两制原则和香港实际情况为根据。联合声明指出，香港现行法律基本不变。基本法应秉持这一精神来对待主权收复之前的法律。但正如张友渔先生所指出的，联合声明说现行法律基本不变，不等于说完全不变。属于殖民统治性或带有殖民主义色彩的法律当然不能要。同基本法相抵触的，亦不在保留之列。并且香港特别行政区立法机关认为不适用，作出修改的也不保留。香港特别行政区立法机关制定法律，也要以基本法为根据，不能与基本法相抵触，并要依照法定程序，否则无效。制定后还要报全国人大常委会备案。
6、如何起草香港特别行政区基本法。
张友渔就此提出四点意见：其一，根据宪法第31条的规定，香港基本法不是宪法而是法律。因此如果成立起草委员会来起草，这委员会应是全国人大常委会所属的工作委员会或特设委员会，而不能像宪法修改委员会那样同常委会并列。其二，基本法的起草可采取两种方式。一是由全国人大常委会起草，一是由国务院起草提交全国人大。二者最后都由全国人大审议通过。如采取前一种方式，则起草委员会的组成人员基本上应是全国人大常委会委员或全国人大代表，不具有这两种身份的人也可由全国人大常委会约请参加。主持起草的应是全国人大外交委员会和法律委员会。如采取后一种方式，则起草委员会是国务院设立的机构，全国人大常委会成员只能以个人身份参加，不能以常委会成员的身份参加，起草工作以外交部和港澳办为主，约请有关方面参加。其三，在实际起草中，不论采取哪种方式，全国人大常委会和国务院都要互通声气，互相协作。其四，如采取前一种起草方式，则在全国人大批准联合声明前，只宜成立工作机构性质的委员会，不宜宣布成立正式的起草委员会，否则人们会说全国人大是橡皮图章，联合声明只是走过场，只是形式。张友渔的这些观点，充满了法治精神，是坚持立法的法治原则的典范。
7、基本法是民主协商和斗争的综合产物。
在张友渔先生的记述中，可以清楚地看到，香港特别行政区基本法既不是单纯的民主协商的产物，也不是单纯的斗争结果，而是民主协商和一定斗争相综合的体现。在起草基本法的过程中，大家对一国两制、恢复行使主权和保持香港的稳定繁荣这些原则，是有共识的。对另一些问题则有不少激烈争论。张友渔认为这是正常的现象：香港是多元化的社会，英国在那里经营多年；世界上许多国家和地区与那里有广泛联系，在那里有经济利益；香港居民的组成亦比较复杂，有不同政治观点、思想意识、价值观念和目的追求，而制定基本法是事关香港前途命运的大事，自然会有各种意见和要求。实际情况表明，制定基本法，需要充分而反复的民主协商，广泛地听取各方面意见。 基本法的起草和制定过程，正是充分实行民主协商的过程。 另一方面，单有民主协商、互谅互让的精神是不够的。在某些原则问题上也要进行斗争。张友渔举例指出：英国原来只想交治权而不交政权，经过我们抵制和斗争，英国作了让步。1988年12月，英国政府不顾联合声明和两国政府交换的备忘录中有关香港居民国籍问题的承诺，抛出“居英权方案”，宣称赋予5万个家庭、2．5万香港居民完全的英国公民地位，并享有英国领事保护权。针对这种情况，基本法在香港特别行政区主要官员的资格上，加上了在外国无居留权的香港永久性居民中的中国公民的限制，这对于维护国家主权和由香港当地人管理香港的原则，是完全必要的。正如张友渔先生所说：“古往今来，任何一部法律，都不可能得到百分之百的人的完全赞同，即使像基本法这样一部普遍称赞的法律也不例外。在基本法起草过程中，我们尽可能地考虑和照顾到各方面、首先是香港各界别的人士和各阶层广大居民的意见，对所有符合原则的、合理而切实可行的意见，通过反复协商，都达成了共识；对那些违背原则，不合理、没有可行性，以至存心捣乱、破坏的言行，如果不进行必要的斗争，就根本无法顺利进行工作。”
8、政治体制是以行政为主导还是以立法为主导。
这是基本法起草过程中争论颇为激烈的一个重要问题。张友渔指出，香港主权收复之前是以总督为政府首长的。总督是英女王在香港的代表，具有领导香港政务的最高权力，又是香港名义上的三军总司令。总督以政府首长的身份，主持行政及立法两局会议，享有立法、土地处理、法官及公职人员的任免、决定法官任期等权力。行政局是香港政府的首要决策机构，负责向总督提供意见，以备总督发出指示。立法局通过的法案，须经总督同意才能成为法律。显然，这种政治体制是以行政为主导的。在香港特别行政区成立后，究竟应采取什么样的政治体制，在基本法起草过程中有不同意见。有的意见认为应以行政为主导，即大体上沿用先前的体制；另有意见则认为应以立法为主导，即改变现行体制，加强议会权力和议会对行政长官的制约作用。以行政为主导的意见，大体上是以美国总统制为模式的；以立法为主导的意见，大体上是以英国议会制为模式的。 经反复协商，最终形成了基本法所规定的现行体制：在行政和立法的关系上，既相互制衡又相互配合。行政长官有很大的权力，但要受到制约。行政长官是特区首长，代表香港特区。行政长官依照基本法规定对中央政府和香港特区负责。行政长官领导特区政府，执行法律，签署立法会通过的法案，公布法律，签署财政预算案。行政长官有严重违法或渎职行为而不辞职，立法会可通过一定程序提出弹劾案，报中央人民政府决定。这一体制的确立，得到了大多数人的赞成。
9、外籍人或在外国有居留权的香港永久性居民可否作为立法会议员。
这也是一个意味深长的问题。有人对这一问题持否定的意见，理由是非本国人不能担任本国立法机关成员是一般通例，并且这些人对中国和香港特别行政区是否忠诚是成疑问的。亲英派则对此持肯定意见。
张友渔先生告诉我们，经多次协商，从香港是一个国际性的大城市的实际情况出发，并考虑到如果非中国籍人士所占比例不大，则不会有多少害处，在维护国家主权和坚持由香港当地人管理香港的原则的前提下，基本法规定：“香港特别行政区立法会由在外国无居留权的香港特别行政区永久性居民中的中国公民组成。但非中国籍的永久性居民和在外国有居留权的永久性居民也可以当选为立法会议员，其所占比例不得超过立法会全体议员的百分之二十。”同时规定：行政长官、行政会议议员、立法会主席、政府主要官员、终审法院和高等法院首席法官以及基本法委员会香港委员，必须是在外国无居留权的香港特别行政区永久性居民中的中国公民。这样的规定，既体现了国家主权和由香港当地人管理香港的原则，又考虑到香港的实际情况，是比较可行的。所以张友渔先生对这一规定持肯定的态度。
选自：北京大学立法学研究中心，
主办：中国社会科学院法学研究所、国际法研究所
地址：北京市东城区沙滩北街15号
