“非典”时期为政府防疫法律体制把脉

自从“非典”开始在北京等地扩散后，有关政府机构对待疫情扩散的态度让我们看到内地政府治理的典型病兆：政府行为缺乏透明度、面对突发危机时应激能力差。2003年4月中旬之后，中央政府开始采取积极的应对措施，显示出政府直面疫情的决心。不过，政府在防治“非典”中的行为，不仅关系到疫情公布所涉及的透明度问题，而是折射出一系列病状。与“非典”所不同的是，这些病兆不属于急性发作，而是长期积淀的制度化疾病。为此，我们有必要对相关的政府病进行观察，并针对“疫情”，辩方施治。
    
    由于“非典”在香港与内地均有爆发，因此笔者在对有关政府行为进行分析时，对两地的防疫机制与立法进行了对比，以期为内地提供具有建设性的参考意见。从对比的结果看，在防治“非典”的政府处理方式上，内地应当向香港看齐，包括疫情报告机制、疫情控制机制与政府进一步防疫措施方面。
    
    首先，香港政府对疫情信息发布表现出高效与负责，反衬出内地“官本位”的疫情报告机制失灵。在对“非典”的疫情报道方面，香港政府的信息具有公开、及时与连续性的特征，而内地则出现漏报、迟报的病端。香港的疫情通报除由新闻发布之外，还由香港宪报统一发布；而内地虽则不断进行新闻发布，但是消息缺乏连续性，消息的真实性一度因信息封闭而受损。香港卫生署除对“非典”数据进行整体统计之外，还对患者的情况进行分析整理，迅速公布病源、发病者的性别、年龄、职业以及发布比例。此外，为了提醒游客与市民，又专门公布曾入院接受治疗的染病者所居住的楼宇名单并每天更新。由于信息详实，香港政府的疫情信息对公众具有参考性。反观内地有关“非典”的信息，起初仅有总体数字，缺乏细节公布，病人情况空白，卫生部门的表现让人质疑其“病人非人”的态度。
    
    香港政府的疫情统计之所以能够有效率地进行，得益于香港《检疫及防疫条例》对疫情报告的规定以及从1996年开始实行的政府信息公开制度。《条例》除规定医护人员与一般人士的通知义务之外，同时将通知书附在立法之后，要求对患者的基本身份情况、病情、医院处置方法、就诊医院与医生的情况登记在案。这样既是对患者负责，也方便政府主管部门对疫情发展进行统计。而香港政府的《公开资料守则》则授权及规定公务员除有特别理由外，应按惯例或应要求向公众提供政府资料。上述规定，均属我国目前法律所欠缺的疫情报告与公布机制。
    
    第二，香港政府在控制疫情扩散的同时，注意对其他基本权利的保护。政府的疫情控制政策既是与疾病做斗争，同时也是基于对公民生命健康权的保障。然而，这种保障可能会对公众的其他权益产生影响，尤其是人身自由、表达自由等等。为了明确对上述自由与权利进行限制的合法性，需要通过正式的立法机关授权，以民意来决定该等政府行为的适当性。这种适当性一旦成立，就会有助于政府工作的效率。
    
    在疫情迅速扩散时，采取隔离与强制体检等措施对人身自由进行限制显属必要，但是香港与内地的限制机制则显现出法治传统的深浅。在香港，政府根据《检疫及防疫条例》修订了《防止传染病蔓延规例》，授权相关部门行使权力。例如，《规例》赋予卫生主任禁止其他未被扣留、但蒙受染病危险的人士离港的权力，亦赋予权力经卫生署署长授权的人士，为抵港及离港的人士量度体温，以及在有需要时，为授权人士提供法律依据，在不同的口岸为抵港及离港人士量度体温。卫生主任或获授权的医生并可为抵港或离港人士进行身体检验，以确定他们是否相当可能受严重急性呼吸系统综合症感染等等。由于《规例》属于授权立法，在政府制定草案之后，还需经立法会同意方能通过。
    
    反观内地在实施相关限制性政策时，基本上全部是通过行政手段，“红头文件”满天飞，立法机关几乎置身事外。这些“红头文件”中，有些固然是出于健康与安全的考虑，有些则令人怀疑是借非典而滥用职权。在行政机关“方便行事”的同时，不但不利于保护人民身体健康权，反而会危及其他方面的权利。例如据报道，某些基层组织以“非典”为由要求外地人搬迁；有些行政部门假“非典”为名停止办公；更有甚者，有关部门对外地人进行排查时进行歧视性对待，或拒绝入境，或入境而无分状况一概实施拘押式“隔离”。这些都是对公民权利的侵犯。从最近中央一再派出督查组的做法看，上述问题已经引起一定注意。但是督查组的工作需要制度化；督察的重点，既要包括及时切断疫病传播，也应当包括对民众相关权益的保护。
    
    第三，为进一步防治疫情而动用公共开支时，两地的表现凸显民意机构在政府治理中的地位差别。为了舒缓非典给社会与经济带来的负担，香港与内地先后公布了防治非典的政府拨款。4月23日，香港公布涉及118万港元的方案，同时明确拨款用途包括宽免差饷、宽减水费与排污费、宽免牌照费、退还薪俸税、开设新职位及增加培训名额、为四个重灾区行业设立35亿元贷款保证，以及为长者及有需要的人提供家居清洁和维修服务等等。当然，在政府公布上述方案之前，已先向立法会财经事务委员会汇报并获得支持；而方案公布之后，立法会仍然不断检查方案的实施。
    
    与此相对，同期国务院计划动用预算的总预备费20亿人民币用于非典防治基金，各地方也纷纷启动类似计划。防治基金的主要用途为救治病患、购置医疗设备、医护工作者补贴、以及药品与器械储备。虽然上述基金立意纯良，但是各项用途缺乏具体方案，而全国人大常委会在4月24日审议相关专题报告时，对有关预算的使用也没有进行单独审议，仅仅是事后的确认。这让我们担心某些部门在具体执行该项计划时，会滥用公共开支、妨害纳税人的利益。
    
    两地的不同治理方式导致了不同的国际反映与社会效果。虽然香港目前也未能全面控制疫情发展，但是国际社会对香港的处理方式普遍表示认可；而内地虽然一再表示成效显著，却难免遭受质疑。归根结底，疫情控制不应只是针对一时一事，内地政府部门应当以此为契机，建立起以法律为依托的疫情控制机制。
    
    首先，应当通过立法确定疫情通报的具体形式与途径。目前《传染病防治法》虽然规定了疫情报告和公布制度，但是环节众多，而且没有统一的格式要求。内地应该借鉴香港《检疫及防疫条例》所规定的通知书形式，直接要求医院按照法定的表格要求，将患者的基本身份情况、病情、医院处置方法、就诊医院与医生的情况登记在案，上报卫生部门。
    
    其次，对疫情控制中出现的违法事件应当进一步落实其政治责任与法律责任。立法的不完善是以往官本位的通报机制能够存活下来的重要原因。突出地表现在对政府瞒报、漏报的责任不明确。例如，《传染病防治法》禁止各级政府有关主管人员和从事传染病的医疗保健、卫生防疫、监督管理的人员瞒报、谎报疫情。然而，上述行为的法律责任，又仅限于责令限期改正或对主管人员和直接责任人员的行政处分。涉及范围更加广泛的《统计法》对统计调查对象虚报、瞒报、拒报、迟报……，也同样仅规定了行政处分以及通报批评。与此相应，香港的《检疫及防疫条例》则对不予报告的行为规定为刑事犯罪，同时规定，就上述任何疾病或死亡明知而提供任何虛假资料，可处罚款2500港币。
    
    4月13日，国务院总理温家宝在全国“非典”防治工作会议上发表讲话，表示要“高度重视、明确责任”，“层层建立责任制”。对其中“责任制”的理解，传统上仅限于下级对上级负责。4月20日之后对有关部门领导的裁撤，让我们有希望看到“责任制”回归其本义――领导对民众负责。此外，最高人民检察院最近也发出通知，表示对国家机关工作人员严重失职、渎职，造成疫情扩散的要及时查办。如果上述举措能够进一步制度化为领导人的政治责任与相关人员的法律责任，对完善防疫法制将是有力的推动。
    
    最后，人大及其常委会在防治非典的法律体系中应当充分行使其职权。人大可以参与的内容包括：由各级人大对公共开支的用途进行跟进监督；由人大常委会通过授权立法为政府的防治行为提供法律依据；以及通过质询与询问等方式对各级政府部门防治非典的举措进行问责制式的监督等等。其中特别值得一提的是，我国《立法法》第8（5）条明确规定，限制人身自由的强制措施只能以制定法律的形式加以限制；第9条又进一步明确，在尚未制定法律的情况下，全国人大及其常委会有权通过决定，授权国务院制定行政法规。可见，我国立法对限制人身自由的规定与香港保护基本权利的精神并无二致，但是在实践中却不如香港能够贯彻执行，这是值得立法机关与国务院注意的。有鉴于此，对强制隔离与体检等限制人身自由的防疫措施，建议通过授权立法进行规定。
    
    中国社会与中国政府均处在转型期。这个转型成功与否的检验标准并非经济指数，而在于其文明指数，尤其体现在对人及人的基本权利的关怀方面。在疾病面前，要民众与政府团结一致，就需要政府与民众休戚与共。反映在法律与政府治理模式上，就是防疫从法律出发，而法律从人权出发，政府对民众负责的现代政府样态。
    
    
    文章来源：北大法律信息网
    作者系清华大学法学院副教授