论我国监察机关的名与实

国家监察体制的改革，不仅要确保制度设计的科学性和合理性，也要保证相关机关名称的规范性和准确性。本文拟以中国宪法的规定与原则为背景，结合我国监察机关的法律地位与政治性质，对监察机关的名称问题加以论述。

对国家机关的命名并非一个单纯的文字语言问题，而是有着深刻的制度与法理意涵。列宁曾说过:“名称问题不只是一个形式问题，而且是具有重大意义的政治问题。”监察机关的命名应考虑如下因素。

（一）符合监察机关作为国家机关的基本性质

根据中央的部署，未来的监察机关是国家反腐败工作机构，它要服从党的统一领导，而且与党的纪律检察机关合署办公。但就监察机关的本身性质而言，是国家的“监督执法机关”，而非党的监督“执纪”机关。合署办公的前提是法律上存在两个机关，否则就不是合署办公而是完全的一体化。十八大以来，党中央强调坚持纪严于法、纪在法前，实行纪法分开。与纪法分开相对应，从机构职能上来说，纪委作为党内监督的专门机关，其核心职能是负责党内的监督执纪问责;监察机关作为监督执法机关，其核心职能是对所有行使公权力的公职人员依法实施监察。在本次监察体制改革中，中央特别强调这一改革是“国家”监察体制改革，既是考虑到对原有行政监察范围的拓展，也是考虑到其有不同于“党”的纪检体制之处。从试点地区的情况可以看到，监察委员会的成立，并不意味着党的纪检机关的撤销，而是二者并行、合署办公。因此，在对监察机关进行命名时，需要符合其作为国家机关的性质，符合国家机关命名的基本规律和逻辑，不应将其混同于党的机关。

（二）与其他相关机关的名称保持协调

国家机构是一个具有内在逻辑联系的统一整体，是“组成严密体系的国家机关的总和”。这种整体性和体系性也应当在名称上加以体现。我国的政体是人民代表大会制度，国家机构是围绕着人民代表大会展开，这是国家机构整体性和体系性的保证。在监察机关成立后，其作为国家机关，由人民代表大会产生、向人民代表大会负责，并且与人民政府、人民法院、人民检察院平行，因此，在对监察机关命名时，应当与国家机构体系中的其他国家机关，尤其是宪制机关的名称保持协调一致。

（三）符合对宪制机关命名的传统

新中国成立以来，我国宪制机关的命名在实践中逐步形成了自己的传统。这种传统，体现在我国宪法中对宪制机关的命名上，尤其是“国家”“院”“中央”“人民”等一些基本概念的使用上。在我们对新成立的宪制机关命名时，对这些传统或通行做法应当予以必要的尊重与考量。

从目前的实践和讨论来看，“监察委员会”被用来作为未来监察机关的名称，“国家监察委员会”被很多人认为是未来成立的中央层面监察机关的名称，但这种用法存在着缺陷。

（一）关于“国家”

在德国等大陆法系国家的公法理论中，国家机关和地方团体的机关是相对的，也即国家机关是国家公法人所属的机关，地方团体的机关则是地方自治团体所属的机关。由于我国法律界对国家作为公法人的性质缺乏深入研究，地方自治也没有被明确承认为我国的宪法原则，因此，与大陆法系国家不同，我国宪法中所规定的“国家机关”，是包括中央和地方的各级国家机关，而非仅指中央国家机关。

中共中央办公厅印发的《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》中指出，在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作，由省 （市）人民代表大会产生省 （市）监察委员会，作为行使国家监察职能的专责机关。《监察法》 （草案）中对此也有规定。这里所说的“国家监察体制”“国家监察职能”，即是从国家权力角度着眼，强调其既区别于传统的行政监察体制 （职能），又区别于党的纪检体制 （职能）。但如将在中央设立的国家监察机关称为国家监察委员会，就会面临着与现行宪制的冲突，因为如前所述，根据我国宪法的原理，地方的监察委员会同样都是国家监察机关，只不过是地方的国家监察机关，不应只将在中央设立的国家监察机关称为“国家”监察委员会。

应说明的是，目前实践中，也有一些中央的机关被冠以“国家”之名，如“国家发展与改革委员会”“国家工商行政管理总局”“国家宗教事务局”等，这种用法与我国宪法的精神并不完全符合，并且这些机构都是国务院下属的机构，因此对我们讨论作为宪制机关的国家监察机关的命名没有太大的参考价值。

（二）关于“委员会”

根据决策权归属的不同，可以将国家机关区分为独任制和合议制两种类型。独任制机关，也可称为首长制机关，指由机关首长独自负责作出具有外部效力的决定;合议制机关则要求具有外部效力的决定必须由委员会经合议作出。一般说来，在国家机构中设置“委员会”，其本来涵义是在其中采取委员集体决策的“合意制”领导体制，实行少数服从多数的决策原则，从而与采取首长负责制的独任制机关不同。但在我国实践中，委员会的概念被泛化使用，大量的委员会，尤其是作为政府部门的委员会，采取与部、厅、局相同的领导体制，也即实行首长负责制，有的委员会甚至连委员都没有，导致很多委员会严重名不符实。由于党的纪律检查委员会和行政监察机关目前均实行独任制 （首长负责制），我国未来的国家监察机关在领导体制上应当也是采取独任制 （首长负责制），沿用委员会的名称也将可能存在名实不符的问题。

将监察机关称为监察委员会，一个重要考虑可能是为了与党的纪律监察委员会保持一致。但党的机关命名规则本身与国家机关即有所不同，例如各级党委的组织、宣传部门都称为组织部、宣传部，而在国家机关中只有中央人民政府的组成部门才可能被称为部。此外，纪委与监察机关合署办公，并不要求二者在名称上的一致。中纪委与监察部自1993年开始即已经合署办公，但二者一个是“委员会”、一个是“部”，并未因此产生任何不便。

笔者认为，我国未来的国家监察机关名称应为“人民监察院”，其中，在中央设立的国家监察机关，名称应为“中华人民共和国最高人民监察院” （一般称为“最高人民监察院”），是最高国家监察机关;地方各级监察机关名称应为“省 （自治区、直辖市）人民监察院”“市人民监察院”“县 （区）人民监察院”等，在性质上是地方国家监察机关。

（一）监察机关名称不称“委员会”而称“院”的理由

我们认为，我国未来的监察机关不宜称为监察委员会，而应称为监察院。理由如下:

其一，有利于为监察机关的管理体制保留的灵活性。未来监察机关的管理体制应以首长负责制为主，称为委员会容易和实行合议制的机关混淆。不仅如此，由于“院”这一名称具有很大的包容性，将国家监察机关称之为监察“院”，并不妨碍从民主集中制原则出发，在其中设立委员会，对某些特定的重大事项实现实行集体决策的领导体制。称为“院”还可以容纳强调独立性、专业性的监察官制度。目前在我国法院、检察院中即设立有审判委员会、检察委员会，法官、检察官在司法工作中具有很大的独立性，可以作为参考。如果将监察机关称为委员会，则对不属于委员会成员的一般监察官而言，其独立性难以得到保障。

其二，可以避免与人民政府下属的委员会混淆。我国目前各级人民政府内部设立的机构，很多称为委员会，如发展改革委员会、卫生与计划生育委员会等，监察委员会的名称容易与之混淆。

其三，可以体现对我国古代监察传统的借鉴。我国监察制度历史悠久，在长期的制度演进过程中积累了很多的有益经验。如，唐代设立了御史台，为最高监察机关，其下设台院、殿院和察院三院，形成唐代严密的监察系统。宋元均沿唐制设御史台，掌纠查百官善恶、政治得失。明朝先是沿袭元朝，在中央设御史台，后撤销御史台机构，改置都察院。清沿明制设立都察院。民国时期，根据孙中山的五权宪法设计，于1931年2月正式成立了国民政府监察院作为中华民国最高监察机关。由上可见，称监察机关为“院”在我国是有历史传统的。

其四，在将监察机关称为监察“院”以后，在人大之外的国家机关可以统一称为“一府三院” （在中央也可称为“四院”），相较于“一府两院一委”更为简洁明快。

（二）称为“人民”监察院的理由

在监察机关的名称中加上“人民”，可以凸显我国监察机关的人民性，监察工作、反腐败工作的最终目的是为了人民的利益，并且需要人民的参与、支持和拥护。称为人民检察院，也可以与各级人民代表大会、人民政府、人民法院、人民检察院的名称协调一致。

在我国现行的“一府两院”体制下，各级人大的名称均为“人民代表大会”，各级政府的名称均为“人民政府” （国务院也即中央人民政府），各级法院的名称均为“人民法院”，各级检察院的名称均为“人民检察院”。采取这种命名方式，既符合我国的人民民主专政的国体，也符合我国人民代表大会制度的政体。从国体上而言，我国是人民民主专政的社会主义国家，《宪法》第二条明确规定:中华人民共和国的一切权力属于人民，一府两院名称上冠以“人民”两字，有利于凸显我国国家机关的人民性，体现国家的一切权力来自于人民、服务于人民、受人民监督。正如习近平同志所指出的，“我们国家的名称，我们各级国家机关的名称，都冠以‘人民’的称号，这是我们对中国社会主义政权的基本定位。”监察权和所有其他国家权力一样，来自于人民、属于人民，也必须服务于人民。从政体上而言，我国实行人民代表大会制度，各级人民政府、人民法院和人民检察院在“一府两院”名称上均冠以“人民”两字，有利于人们明了它们与人民代表大会共同构成我国的国家机构体系，并都由人大选举产生、向人大负责、受人大监督。

在监察机关的名称中加上“人民”二字，并非是形式主义，而是要名实相副，将人民性体现在其制度运行的全过程，这既包括监察机关由人民代表机关选举产生、向其负责、受其监督，也包括通过体制机制的设计，保证监察机关各项权力的行使符合人民的意志和利益，落实人民主权和人权保障的宪法原则。要将贯彻群众路线作为人民监察工作的生命线，在大力加强监察官正规化、专业化、职业化建设同时，重视人民群众的作用，例如可以考虑构建独立的人民监察员制度。要将自觉接受人民监督作为人民监察工作的重要保障，正确对待舆论监督，虚心听取人民的意见和建议。《监察法》 （草案）未规定监察机关应当向人民代表大会报告工作，对此应予完善。

此外，从1954年宪法开始，在“一府两院”的名称中冠以人民两字，已经成为确定的做法和传统，率性改变之，可能会引起观念上的混乱和不必要的争论。

（三）关于中央的“最高人民监察院”

设在中央的国家监察机关称为“最高”人民监察院而非“国家” （人民）监察院”或“中央” （人民）监察院。由于各级检察院都是“国家”的机关，因此设在中央的国家监察机关不宜称为国家监察院，否则容易产生地方各级监察院就不属于国家机关的误解。上级监察机关对下级监察机关有领导、监督之权责，设在中央的监察机关对全国监察检察机关有领导、监督之权责，称为“最高”人民检察院有利于凸显其崇高地位。称为最高人民监察院，也可以和与之平行的其他两个宪制机关，即最高人民法院、最高人民检察院协调一致。全国人民代表大会和国务院的名称中尽管没有“最高”，但《宪法》也明确规定二者分别为最高国家权力机关和最高国家行政机关，由于“全国”和“国务” （或中央）已经可以凸显这两个机关的“最高”性质，因此不必在名称中加以体现。

中央人民监察院的名称也是选项之一，因为用中央一词可以体现其与地方监察院的区别，并且我国的国务院也即中央人民政府，中央人民监察院可与之对应。但相比较而言，最高人民监察院的名称要优于中央人民监察院。因为在我国近年来的政治实践中，“中央”一词一般被用于党的机关，例如中央政法委、中央纪律检查委员会、中央统战部、中央宣传部、中央保密委员会等。中华人民共和国中央军事委员会具有特殊性，因为如前所述，它和党的中央军事委员会是完全一体的。

在《监察法》 （草案）中，曾将中央监察机关命名为“中华人民共和国监察委员会”，其本意或许是希望通过加上“中华人民共和国”，以使其能与地方的监察机关区分开来。但在实践中，“中华人民共和国”作为中央国家机关名称中的国别要素，除了在对外交往时，一般是省略的。如果遵循其他宪制机关的惯例，将“中华人民共和国监察委员会”简称为“监察委员会”，则其存在难以与地方的监察机关相区分的缺陷;而如果将其简称为“国家监察委员会”，则会同样面临前述的将“国家”这一名词运用于宪制机关上的难题，而且与最高人民法院、最高人民检察院也不匹配。因此，《监察法》 （草案）的这一方案也并不可取。

监察机关是我国重要的宪制机关，其名称需要须符合宪法的规定与精神，与监察机关的法律地位、政治性质相匹配，并与其他相关机关的名称保持协调。应将我国的监察机关命名为人民监察院，以体现其人民性，并与人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院相协调。在监察机关的权力运行过程中，要充分体现权力来自于人民、受人民监督、为人民服务的要求，为人民代表大会和人民群众对监察权运行的参与、监督提供制度化的渠道。称为监察院而非监察委员会，有利于保留领导体制上的灵活性，在采取首长制的同时吸纳合议制的因素，并为建立专业、独立的监察官制度留下空间。将设在中央的监察机关命名为最高人民监察院而非国家监察院或中央人民监察院，符合我国宪法中对国家一词的使用规则，符合监察机关作为国家机关而非党的机关的性质，也可以与最高审判机关和最高检察机关的名称保持一致。

来源：《社会科学文摘》2018第3期。