宪法修改是推进宪法实施的重要保障

2018年3月11日下午，十三届全国人大一次会议高票通过了现行宪法的第五次修正案。现行宪法自1982年12月4日由五届全国人大五次会议通过以来，已经进行了四次修改，此次修改是现行宪法的第五次修改。现行宪法的前四次修改分别是1988年、1993年、1999年和2004年，每一次修改都反映了时代的要求，体现了时代的特征。1988年宪法修改肯定了“私营经济”的合法性，1993年宪法修改确认社会主义市场经济的法律地位，1999年宪法修改把“依法治国，建设社会主义法治国家”治国方略写进宪法，2004年宪法修改把“国家尊重和保障人权”写入宪法。宪法的前四次修改，一方面很好地适应了改革开放和社会主义现代化建设实践发展的要求，体现了宪法对社会现实的呼应性，保证了宪法在实际生活中能够得到有效实施；另一方面，宪法修改又及时和有效地肯定了中国共产党的指导思想、重要理论观点和重大方针政策的变化，为宪法制度的完善和发展指明了前行的方向。例如，1999年宪法修改把邓小平理论作为指导思想写入宪法，2004年宪法修改又把“三个代表”重要思想写入宪法。每一次宪法修改都充分体现了党的历次代表大会的核心精神，1988年、1993年、1999年和2004年宪法修改集中体现了党的十三大至十六大会议精神，体现了中国共产党的政治领导地位和宪法所具有的与时俱进的品格。

宪法作为国家的根本法，它规定了国家的根本制度和根本任务，具有最高法律效力，是规范一切国家机关、社会组织和公民个人行为的基本准则。宪法首先是法律，具有行为规则的规范性和指引性。因此，宪法一经制定后必须要具有稳定性、连续性和权威性。宪法的各项规定，不论是表现在宪法序言中的指导思想或者是国家的大政方针政策，还是渗透在宪法条文中的宪法原则和具体的宪法规范，必须要在实际生活中得到遵守。宪法规范必须具有约束国家机关、社会组织和公民个人行为的法律功能。对此，我国现行宪法序言最后一个自然段规定：本宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果，规定了国家的根本制度和根本任务，是国家的根本法，具有最高的法律效力。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。所以，宪法一经产生，关键的问题是如何落实，也就是说，宪法实施问题是宪法制度不断健全和完善最核心的问题。

当然，作为根本法，宪法的指导思想、宪法原则和宪法规范的内涵不是一成不变的，一旦中国共产党的指导思想、重大方针政策发生了变化，这种变化就必须通过宪法修改的方式渗透到宪法文本中去，否则，就可能导致实践超前于宪法规定，并且导致宪法与实践不相适应的部分在实际生活中无法得到有效实施，甚至被搁浅。因此，依据中国共产党的政策变化和不断变化发展了的客观形势，及时修改宪法，不断完善宪法文本的各项规定，对于宪法实施工作也是一个巨大的推动。在依据法定程序修改宪法之后，被修改的宪法指导思想、宪法原则和宪法规范必须要通过宪法宣传、宪法教育的方式和途径让国家机关、社会公众和公民个人普遍知晓，只有“知法”，才能“懂法”“守法”。所以，在现行宪法进行第五次修改之后，当下最重要的任务就是要结合党的十九大精神，把此次宪法修正案的各项精神和要求宣传到位，以此来推动宪法实施，增强宪法解决实际问题的能力。

习近平总书记在党的十九大报告中明确指出“深化依法治国实践”的一项最重要措施就是：“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。”其中，“推进合宪性审查工作”第一次出现在党的正式文件中，这是以习近平同志为核心的党中央贯彻落实全面推进依法治国各项要求的一项重要举措，也是习近平总书记“依宪治国”新理念新思想新战略的制度安排和实践方案，是全面推进依法治国各项法治工作的核心和重中之重。为了全面贯彻落实党的十九大关于“推进合宪性审查工作”的要求，此次宪法修改加强了宪法实施监督的组织体制建设，把宪法第七十条第一款中“全国人民代表大会设立民族委员会、法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会和其他需要设立的专门委员会。”修改为：“全国人民代表大会设立民族委员会、宪法和法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会和其他需要设立的专门委员会。”虽然只是把“法律委员会”改名为“宪法和法律委员会”，但这样的修改对于贯彻党的十九大关于“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威”的宪法实施精神是至关重要的。法律委员会改名为“宪法和法律委员会”之后，由于“宪法和法律委员会”必须要高度关注自身在维护宪法权威、保证宪法实施方面的作用，国家机关、社会组织和公民个人肯定会对全国人大常委会在监督宪法实施方面的履职能力有更高的期待。此次通过宪法修改，把“法律委员会”改名为“宪法和法律委员会”，是在现有的全国人大专门委员会组织体制上所做的一种制度安排，突出了过去属于全国人大专门委员会之一的法律委员会在保证宪法实施方面的作用。过去法律委员会也有这项法律职能，只不过对宪法解释、宪法监督和合宪性审查工作关注得不够，今后必须要作为宪法和法律委员会的一项重要法律职责认真加以实施。现行宪法把解释宪法和监督宪法实施的职责赋予了全国人大常委会，而根据此次宪法修正案新改名的“宪法和法律委员会”是全国人大的专门委员会，在全国人大闭会期间接受全国人大常委会的领导。因此，宪法和法律委员会在法律上是负责协助全国人大常委会依据宪法的规定有效行使宪法解释和监督宪法实施的职责的专门委员会，具体任务是负责从法律上审查相关事项，向全国人大常委会提出解决问题的相关建议。

可以预见，由于此次修改宪法明确了保证宪法实施专门机构“宪法和法律委员会”自身作为全国人大专门委员会的宪法地位和合法性，这一修改举措必将对推动合宪性审查工作走上正轨、进一步提升宪法实施的水平起到非常重要的组织保障作用，通过修改宪法来推进宪法实施工作必然会呈现出不同于以往的崭新面貌。

（本文作者系中国社会科学院法学研究所研究员莫纪宏）

来 源：中国社会科学网