经济发达镇行政执法的挑战、因应与展望——以江苏省徐霞客镇为样本

经济发达镇, 具有一定人口、工商业聚集规模, 经济实力较强、社会化水平较高, 能引领和带动当地经济发展。改革开放以来, 江苏、浙江、广东等地涌现出一批经济发达镇, 成为地方经济社会发展的重要引擎。但同时, 受制于传统的乡镇行政管理体制和法律政策制约, 经济发达镇无法提供足够有效的公共服务和监管执法, 其治理能力滞后于经济社会发展水平, 不适应经济社会发展的现实需要。

作为经济发达镇典型的徐霞客镇, 位于无锡市区和江阴市区之间, 系江阴市面积最大、人口最多的乡镇, 常住人口18万, 有6000多家企业和个体工商户。为进一步向经济社会强镇发展, 当地积极实施扩权强镇改革, 实施行政执法的体制机制改革, 管理秩序跃上新台阶, 民众的幸福感、获得感显著提升。

不少经济发达镇, 虽仍作为基层政府, 但是经济总量、财政收入、产业结构、地域面积、人口数量都远超出传统意义上的农业乡镇范畴, 接近中等城市体量。经济发达镇的经济社会管理面临着诸多挑战, 存在“先发的烦恼”。如外来人口数量较多乃至倒挂, 政府责任重而权力少, 事项繁多而经费不足, 管理体制滞后于社会治理需求, 监管服务能力滞后于发展需求等, 都对治理能力提出较高要求。实践中, 各类考核测评往往最终落在乡镇政府层面。大量事权职责要求乡镇政府在最前线“冲锋陷阵”, 乡镇“党政一把手”负总责、诸多事项的“一票否决”仍屡见不鲜。其管理事项之广泛、执法任务规模之巨, 传统乡镇体制机制已无法满足。在执法能力有限而管理要求过高、法定手段少而任务过多的背景下, 乡镇政府的执法监管面临诸多挑战和风险。

（一）各类风险居高不下

在经济新常态背景下, 经济发达镇面临着各类风险。其中, 既包括巨大的社会稳定风险, 又包括金融风险, 既有地方债务风险, 又存在劳资纠纷风险。社会稳定风险也随着经济社会发展而有上升态势。2012年江苏省启东市造纸排污工程引起激烈请愿, 2014年浙江省杭州市余杭区生活垃圾焚烧发电厂项目导致的抗议事件等, 都表明随着经济社会的发展, 发达地区在人民生活水平已有较大改善的背景下, 社会对于环境安全的敏感度明显增强。政府在重大建设项目方面或征求意见不到位或处置稍有不慎, 往往容易引发群体事件, 本已走上轨道的重大项目被叫停, 营商环境受到不利影响, 严重损害政府公信力。

（二）民生诉求不断增强

日益增强的民生诉求, 对政府治理提出较高要求。发展至今, 普通民众对于环保、民生等问题的关注程度、敏感程度明显增强, 这对政府的执法监管、公共服务都提出新的要求。比如, 在环境问题常态化的趋势下, 民众环保需求有增无减。许多地方基层环保部门都反映, 对于餐饮油烟扰民、河道黑臭、扬尘污染、垃圾焚烧、露天烧烤等投诉的数量居高不下, 群众怨气也增大, 甚至发生群体性信访。随着生活水平的提高, 食品药品、饮用水、空气的清洁安全牵动着各界民众的心, 成为基层政府执法监管要解决的重点任务。

（三）乡镇权责失衡

乡镇政府的权力少而责任重。现行法律中明确就乡镇政府设置执法权的规定较少。从现行法律法规看, 乡镇政府能承担的执法职能不多。现实中, 乡镇政府根据上级安排承担各类任务职责, 这在经济发达镇表现尤为突出。以徐霞客镇为例, 其拥有6000多家企业和个体工商户, 对于劳动监察而言构成“无法完成的任务”, 陷入“救火队”的工作状态。同时, 上级政府、普通民众、法律政策都对基层执法提出越来越高的要求。一些问题稍有不重视、不应对、不落实, 就可能成为媒体炒作热点。当下推行的一些改革也抬高了对乡镇执法的标准要求。比如, 行政执法与刑事司法衔接实施之后, 对行政执法的现场取证、证据固定要求达到接近刑事认定的标准。

在乡镇层面, 条块分割的管理体制更是加剧了乡镇执法能力低下的问题。派驻机构主要作为县级部门的派出机构存在, 执法资源分散且未形成合力, 机构类型繁多而能力低下。面对违法层出不穷的现象, 条块分割的正规执法队伍点多面广、任务繁重、人手不足, 执法能力远不能满足维护管理秩序、保障民众权益的需要, 突出表现在以下三个方面。第一, 驻镇执法部门执法的管辖区域大而力量相对缺乏。一些行政执法部门在镇的派驻机构力量薄弱, 对事关民生、环保等事项难以涉及。以环保领域为例, 一般能落实到每个乡镇、街道的执法人员1-2名, 只能疲于应付, 更不可能强调监管到位。第二, 每个执法机关的管辖只限于特定条线, 即便个别派驻机构力量存在“富余”, 但由于分工过细、机构职能单一, 对于其他违法行为即便发现也无权处置。第三, 缺乏强制手段。镇政府工作人员在日常工作中发现违法情况时, 只能对违法情形进行劝阻;不听劝阻的, 只能反馈给有执法权的县级部门来处理。由于发现违法不能及时采取处置措施, 执法的权威性、严肃性势必大打折扣, 出现了市县部门“管得到而看不到”而乡镇街道“看得到而管不到”的怪现象。

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出, 创新执法体制, 完善执法程序, 推进综合执法, 严格执法责任, 建立权责统一、权威高效的依法行政体制, 加快建设职能科学、权责法定的法治政府。据此, 许多经济相对发达镇积极开展探索, 在体制理顺、制度创新、结构重组、流程优化等方面积极创新, 基层政府治理逐步走向现代化。探索构建适应城镇化需求的新型管理体制, 从传统的部门间联合执法起步, 走向跨部门整合统一的新型综合执法体制机制。如天津市滨海新区在镇成立综合执法大队, 集中行使13大类近300项行政处罚权及与之相关的行政强制措施, 实现镇街层面的综合执法“一支队伍管全部”;成都市金堂县淮口镇推行综合执法机制改革, 在纵向上整合镇、区执法职责, 将原来省级工业区的城市管理、交巡警、规划建设等10类行政执法职责整合划入淮口镇综合执法队, 实现了统一执法。各地在探索中, 表现出横向上整合执法机构, 纵向上减少执法层级, 走向基层新型综合执法的新模式。其中, 徐霞客镇的做法值得关注。

（一）推动机构改革, 理顺管理体制

乡镇政府作为一线行政执法的承担者, 直接面对公众、企业, 其执法体制, 上受制于各级政府及其部门, 下直接面对公众需求和问题。新形态的综合行政执法如何闯出一条新路?有的地方在基层体制改革与综合执法探索中, 走上了提高规格、增设机构、扩充编制人员的老路。我们认为, 从条块分割的单一部门分别执法走向条块整合、职能整合的跨部门综合执法, 是行政执法体制改革的关键。

徐霞客镇按照“机构精简高效、资源优化配置、管理职能清晰”的要求, 进行了机构改革。2010年4月, 徐霞客镇被确定为经济发达镇行政管理体制改革试点镇。按照精干高效的综合决策机构、便民服务的综合办事机构、协调统一的综合执法机构相分离的思路, 徐霞客镇对现有机构整合归并, 镇及以下不设派出机构。2012年, 徐霞客镇组建起“两办六局一中心”的新型机构模式, 即党政办公室、组织人事和社会保障局、政法和社会管理办公室 （挂司法所牌子）、经济发展和改革局 （挂生态旅游局牌子）、财政和资产管理局、建设局、社会事业局、综合执法局、便民服务中心 （挂招投标中心牌子）。

在人员方面, 探索行政、事业人员统一使用模式, 实有编制不增反减;镇所属事业单位的机构编制予以保留, 但不配备相关人员、不实际运作, 职责与相关办、局、中心整合归并, 人员统一使用、分类管理。改革后, 编制大幅精简, 实有人员减少10人, 初步搭建起简约、精干的政府组织架构。在综合执法方面, 徐霞客镇正式组建综合执法局, 统一行使城管、环保、安监、民政等与社会管理相关的数百项行政执法权。执法队伍打破原有条线限制, 按片区分成三个中队, 队内相对分工, 协同执法, 实现了“一支队伍管执法”。改革体现了“精简、统一、效能”的原则, 既有利于精兵简政, 又有利于减少职能交叉、多头执法。

（二）下沉执法力量, 塑造中队执法格局

从全国的普遍情况看, 不少地方纵向上的执法资源配置存在头重脚轻的现象, 县、市层级执法机构、编制、队伍相对齐备, 而乡镇 （街道）执法力量非常薄弱。针对这种执法配比与执法需求的强烈反差, 徐霞客镇注重纵向整合, 优化资源配置。

在权力职责下放方面, 江阴市政府各部门尽可能将权力下放给徐霞客镇行使涉及项目投资、规划建设、安全生产、市场监管、社会管理等方面的行政许可、非许可类审批事项, 公共服务事项和行政执法权。以行政处罚为例, 截至2016年8月, 徐霞客镇的网格综合执法已承接了江阴市级13个部门下放的行政执法权力647项。其中, 160多项需要专业人员、专业技术、专业设备, 徐霞客镇通过政府购买服务的方式, 将部分专业要求较高、年度业务量较少的业务委托给专业中介机构。

同时下沉执法队伍力量。徐霞客镇综合执法局逐步形成法规科指导、监管各中队执法工作的格局。按照“相对分工、协同执法”的原则, 各个中队统一行使城管、安监、环保、教育、卫生、文化等领域647项行政处罚权, 并相对独立完成网格内的各项任务。

（三）利用网格治理, 配合执法提升效能

在经济发达镇, 数以万计乃至十多万的人口, 数以百计乃至千计的企业数量, 仅靠数十人的执法队伍, 又没有社会力量的参与, 很难把城市管理好。对此, 徐霞客镇将已有的网格体系和网格员队伍纳入大综合执法体系中来。其思路是, 以网格化管理体系为基础, 整合基层治理资源, 配合执法, 促成执法成本的降低和执法效能的提升。徐霞客镇先后制定出台了网格治理、网格化执法的一系列专项管理制度, 网格管理与行政执法无缝衔接。在监管上, 借鉴已有网格化管理的经验。徐霞客镇按照尊重历史沿革、兼顾乡土风情、满足现实需求、预设发展愿景四个原则, 以片为单位将全镇划分6个一级网格, 以村、社区为单位划分了21个二级网格, 以自然村及企业数为单位划分了179个三级网格, 把区域内所有的“人、地、物、事、组织”等要素全部纳入网格, 成立了由179名网格员和1025名信息员组成的网格巡查队伍。各网格员、信息员及时收集、受理、监督、处理本网格范围内的环保、安监、城管、国土、住建等14大类问题。考虑到乡镇内部也存在着各区域、各网格的经济社会发展差异, 徐霞客镇以网格为基础的综合执法, 并不过分强调整齐划一, 而是注重凸显特色、凸显需求。如原璜塘工业园区和峭岐工业园区所属的网格, 由于区域内的工业企业较多, 且不少为化工类企业, 其专业网格员配置就侧重环保、安监类。

对于一般公众、网格员直接发现的违法线索、信息, 通过移动终端直接拍照取证, 固定违法线索;上报给本级网格长后, 在其职权范围内能够解决的, 就即时处理并反馈至指挥中心结案。由此, 既能第一时间对违法行为作出反应, 克服了之前基层执法的延迟滞后的弊病, 又提升了执法效能, 网格巡查队伍对于综合执法局的执法构成有力的配合和支持。

（四）推行繁简分流, 实现执法流程再造

徐霞客镇积极探索执法程序的流程再造, 实施执法程序的类型化。一是依托指挥中心进行流程再造, 设置分层次的处置机制。对于在网格内能够化解的, 由网格长、网格员予以处置;超越其职权范围或需要实施强制的, 则由指挥中心派单给相关职能部门予以处置, 处置完毕反馈至指挥中心结案;职能部门认为案件复杂、疑难的, 则移入疑难事件库, 进行专案研讨处理。处理完毕后经第三方评估进行考核再予以归档。二是完善快速处置机制。快速处置机制对于最大限度地减轻违法行为的损害后果, 增强民众对执法行为的信任度, 都有积极作用。徐霞客镇在行政处罚法明确的简易程序的基础上, 建构完善违法行为的快速处置机制。综合执法人员发现的违法情形, 如依照有关法律、法规可适用当场处置程序的, 执法人员将配备的移动执法终端现场连接蓝牙打印机, 现场制作并打印、送达行政处罚文书;对于适用一般程序的处罚事项, 则通过移动执法终端拍照取证, 执法取证更加便捷。

（五）依托信息技术, 有效提升执法能力

徐霞客镇通过信息技术在执法线索搜集、执法证据保存、执法流程优化等方面的应用, 执法能力得到提升。

一方面, 信息化设备的应用, 提高了当地执法机关发现违法、预警防控、调查取证的能力。徐霞客镇借助综合管理信息平台, 对管理对象建档立库并予以类型化, 现已基本完成对象信息入库, 对辖区内各类企业, 包括僵尸企业、失信企业的管理经营信息及时更新, 通过大数据分析研判, 大幅降低了金融风险、债务风险、安全生产风险和环境保护风险。依托信息化技术构建的指挥中心, 真正实现了行政执法的主动巡查、主动发现。以环保为例, 江阴市面对近万家企业、82家国家重点监控企业和2000余家企业, 而仅有76名编制的环保执法监察人员的格局, 江阴市开发出环保在线监控系统。执法人员在办公室通过视频监控图象、在线监测数据即可发现企业的异常排放情况并及时派人处置。

在传统行政执法模式下, 证据取得、证据保存等方面存在的“取证难”问题长期困扰着各级执法机关。徐霞客镇对全镇范围内可能存在环境污染风险的企业实施全天候视频监控, 配备视频转发分发、录像存储、检索回放、调查取证等功能, 实现了远程巡查, 足不出户可及时发现违法排污等环境违法行为, 并可远程取证。

另一方面, 借力数据平台形成常态化信息共享机制。针对以往部门之间各自为政、难以形成合力, 信息孤岛下信息搜集使用效率低下等问题, 徐霞客镇注重信息的整合与共享。现已通过整合卫计、民政、社保、安监等多个部门的基层信息数据, 做到了信息共享共用。其审批信息与监管执法政务信息的“双向推送”模式, 值得关注。具体做法是, 审批部门与监管部门形成协调联动机制, 做到“一批就管、审管同步”。审批部门将审批结果的数据信息及时推送给监管部门, 监管部门则据此开展事中事后监管, 逐条逐项列出监管目录清单和追责清单, 并将监管情况及时反馈给审批部门。审批部门则根据监管信息开展协同处理。综合执法局根据审批结果和监管信息, 有针对性地开展日常巡查和调查处置。由此, 以往“强审批、弱执法”的格局得到矫正。

运用指挥中心监督平台, 与全镇1168个监控点实现联网对接和信息交换, 现已实现了每一名执法人员、每一次执法行为都在系统上留痕、可追溯, 有利于保护执法人员并倒逼执法行为规范。

（六）加强队伍选拔建设, 提供人才保障

新型综合执法对于执法人员、网格员都提出了较高要求。江阴市和徐霞客镇重视队伍建设, 选拔优秀人才并积极加以培训。2012年10月, 徐霞客镇按照“缩编减员、提高效率”的原则, 对所有中层干部实行清零竞岗、全员竞聘, 全机关32个中层正职岗位和17个中层副职岗位全部实行竞争上岗。这为综合执法改革打下坚实基础。实施新型综合执法, 对执法人员的素质提出了更高的要求。对此, 徐霞客镇通过对网格员的培训, 要求每位网格员能够熟悉并掌握本网格内的工作对象、工作资源, 摸清社会稳定风险点与不和谐因素, 家底、账本和风险了然于胸。此外, 徐霞客镇还采取选派优秀人员跟班、挂职等方式到市对应部门、服务中心学习的方式, 使得其工作人员快速掌握综合执法相关的业务知识、操作流程, 在执法内容广泛化的同时确保执法的专业水准。

目前, 徐霞客镇已初步建立起与经济发达镇经济社会发展要求相适应的新型治理体制机制, 社会治理能力显著提升。2015年, 徐霞客镇的全口径财政收入达到12.5亿元, 公共财政收入达到6.2亿元, 综合考核排名从2012年的江阴市第13名, 2014年跃升至第3名, 并在激烈竞争的背景下2015年继续稳居第3名。

2016年12月, 中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见》, 对执法体制、综合行政执法机制、责任制、协调机制等提出明确要求。经济发达镇要抓住这一契机, 以满足公众需求为导向, 适应经济社会继续前进的节奏, 进一步完善其综合执法体制机制。为不断提升基层治理能力, 并推动经济社会的健康可持续发展, 改革应注重以下方面。

第一, 理顺条块关系, 稳步推进新型综合执法。从发展方面看, 基层行政执法有必要从“小综合”走向“大综合”, 从纵向为主的专业行政执法走向“块块为主”的区域综合执法。今后的新型综合执法, 应在总结综合执法成功经验的基础上, 将乡镇的各类派出机构、分支机构的执法力量、执法资源继续整合, 从条条的纵向为主向镇主导的块块为主转化。

第二, 完善立法, 强化固化引领作用。有必要根据基层治理的新形势新需求, 结合现代信息技术的深刻影响, 出台新法、修改已有立法, 为新形态综合执法监管保驾护航, 便于其发挥更大作用。一方面, 从执法手段来看, 行政处罚权的集中行使有行政处罚法作为明确依据, 而行政强制措施、行政强制执行权的集中综合仍处于无法可依的状态。从中央到地方的相关文件都提出要将各部门在镇、街层面的派出机构整合由镇统一管理, 需要修改法律予以支持。另一方面, 基于信息化、网络化的新型综合执法尚缺乏明确的法律依据。以环境污染源的在线监控为例, 已经在环境执法方面发挥一定作用, 但由于缺乏足够明确的法律依据, 在线数据是否能够作为执法的有效证据, 民众通过拍照发现的违法行为能否作为行政执法的证据还是仅可作为执法线索, 现在仍不明确, 在许多地方, 这些数据、视频只能发挥预警或补充作用。为此, 一方面, 建议对现有行政执法相关的法律法规进行审视、修订;另一方面, 利用立法法所赋予的立法权, 通过地方立法为乡镇综合执法提供依据。

第三, 强化保障, 形成坚强后盾。为新型综合执法与配套改革提供全方位的保障, 是改革深入推进的基础。一是确保镇综合执法的编制身份保障。一方面, 与执法需求、执法规模相适应, 在地方机构编制限额内, 建议赋予相对灵活的用人自主权。另一方面, 还应加强执法人员身份待遇保障。从全国范围看, 基层综合执法人员身份较为混乱, 有公务员、事业编制、合同编制等。执法人员身份的差异, 不仅带来待遇不同, 而且导致激励机制差异, 成为综合执法人员反映较为强烈的问题。对此, 建议考虑将城管执法人员整体纳入公务员的“行政执法类”, 适用统一的法律规范、绩效激励和责任机制。二是加强财政支持保障力度。江阴市本着财权与事权相匹配的原则, 加大对徐霞客镇的镇级财政支持力度。考虑到发达乡镇对执法经费的需求较强, 江阴市明确财政关系按照“一定三年不变”的原则, 公共财政预算收入超过2009年基数部分, 地方留成部分按80%结算财力返还, 以增强其发展活力, 确保公共财政经费保障充足、到位, 这为确保徐霞客镇治理创新的可持续性提供了坚实保障。

来源：中国机构改革与管理 2017年第11期