中国语境下的“宪法实施”：一项概念史的考察

宪法实施，通俗点说就是如何来贯彻落实已经制定的成文宪法。从比较法的视角来看，“宪法实施”对应的英文概念为implementingthe constitution或constitutional enforcement。但一般西方宪法学理论中，这些与“宪法实施”相对应的概念并不常见。当今日本宪法学上也有“宪法施行”或“宪法实施”的表述，而在一般宪法学研究中，这些概念也并不多见。与国外宪法学研究形成鲜明对比的是，在我国宪法学研究中“宪法实施”则是一个被广泛使用的概念。

我国现行宪法文本在序言部分规定了“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责”。《宪法》第62条和第67条分别规定了全国人大及其常委会“监督宪法的实施”职权。此外，类似的概念还有“宪法执行”、“宪法遵守”等。在其他法律文本中也有“宪法实施”、“贯彻实施宪法”等表述。

宪法文本中的“宪法实施”究竟何指？根据彭真的解释，“宪法实施”包括以下几个方面：1）国家机关和国家工作人员都需要自觉地、严格地遵守宪法。2）宪法实施要动员人民参与。3）其他社会组织也要积极保障宪法实施。4）保障宪法实施。

在这种思路主导下，所谓“宪法实施”不局限于法律方式，其主体非常广泛，实施方式多种多样，包括一些国家机关、武装力量、社会组织、企事业单位，甚至包括一般人民大众。

上述主流政治观念中的“宪法实施”概念可以追溯至毛泽东在1954年宪法制定时候的讲话。但是，在近代宪法学上较早使用宪法实施这一概念的是梁启超。1901年，梁启超在《立宪法议》一文中，使用了“宪法实施”的概念。此外，他同时也使用了“实行宪法”的说法。从源流上说，毛泽东在1954年宪法草案讲话中有关“实行宪法”的表述可以追溯至梁启超的表述。

清末民初，思想界将宪法与宪政一同视为一种西方的舶来品。因此，所谓宪法实施也指将西方的宪法政治引入中国。梁启超有关“立宪（法）”的主张正是在这种背景下提出来的。分析其语境可以知，其所谓的“实行宪法”与“仿行立宪”含义基本相同，体现的是一种“变法思维”，即通过制定并实施宪法来改变传统的皇权体制，建立新的政治和法律秩序。即，通过制定新的宪法来改变现有制度，建立新的制度，以期实现某种更高的价值目标。

在制宪活动频频发生的历史背景下，所谓“宪法实施”与“制定宪法”、“实施宪政”同意。在这种语境下，没有“宪法政治”与“日常政治”的区分，宪法制定和宪法实施共同存在一个长期延续的“宪法时刻”中。其时，很多知识分子也都认识到，现代宪法是舶来品，宪法实施不能仅仅依靠制定宪法文本，就可以万事大吉了，而是需要人民宪法观念的发展孕育加以配合，才能实现宪法秩序。与此相应，这种变法思维主导的宪法实施理念就是：强调宪法制度变革的政治动力。

1949年以后，中国共产党宣布全面废除“六法全书”，包括废除“伪宪法”和“伪法统”，并试图在马克思主义的指引下，建立新的社会主义法学理论体系。在打破旧世界、建立新世界的政治目标指引下，“宪法实施”概念所潜含的自然也是一种变法思维。这种变法思维恰好也暗合了中国自近代以来的“宪法实施”概念。在这种变法思维影响下，宪法规范只是更宏大的政治系统运作的一个环节，实施宪法是实现政治目标的一种手段。在此过程中，需要贯彻实施的不仅仅是宪法规范，也包括政治的价值理念和规范，如政治目标、党章党纪等。这种政治化实施的思路是将宪法实施置于一个更长的历史维度和更宏观的社会背景下来统筹安排。换言之，宪法是附带在政治目标的实现中来贯彻落实的，为此可称之为“附属型的宪法实施”。

在宪法学说史上，对新中国的主流宪法观念影响最大的是苏联国家法学说。根据苏联的主流国家法学说，法治过程大体上可以分为三个部分，即法律制定（立法）、法律实施（执法）和法律监督。相应的，“宪法实施”概念包含的理论框架是宪法制定——宪法实施——宪法监督。在这种理论体系中，司法机关和行政机关本质上没有区别，都是代议机关的执行机关，其功能在于实施代议机关已经制定的法律。宪法实施也并非以司法为中心的实施，在主流的宪法实施理念中，没有立法、行政与司法的区分，更没有三权之间的相互监督与制衡。在非司法中心的宪法实施理念影响下，立法机关在宪法实施中扮演着举足轻重的角色。相应的，我国主流宪法观念也将立法作为实施宪法的主要方式，“通过完备的法律推动宪法实施”被认为是宪法实施的一个重要经验。

从宪法观念发展的源流来看，社会主义新宪法秩序建构与中国近代以来的“变法思维”的双重影响，共同缔造了中国政治化的“宪法实施”概念。在上述观念影响下，中国主流政治观念中的“宪法实施”主要是通过宪法观念的改造，然后动员各种政治的力量落实宪法的规定，为此也特别重视一般人民大众的宪法观念，寄希望于“人民养成人人遵守宪法、维护宪法的观念和习惯，同违反和破坏宪法的行为进行斗争”。

从宪法学说跨国继受的过程看，无论是民国时期的宪法学说还是苏联版本的国家法学说，都与德国近代国家学之间存在着某种学说上的关联性。从思想史的脉络看，近代中国法学受日本影响较大，许多法学概念都是从日本回流传入中国。而日本宪法学说又受到德国国家法学说的影响。此外，德国近代国家法学说对苏联的主流国家法学说也产生了一定的影响。这些近代宪法理念有一个共同的价值取向，就是对代议机关在宪法秩序的建构中寄予厚望。因为在这些理论产生时，通过法律程序来保障宪法实施的违宪审查制度尚未在世界上普遍确立，宪法理论对司法违宪审查制度也关注不够。因此，无论是我国民国时期的宪法文本还是借鉴苏联而来的我国现行宪法，其中存在大量的法律保留条款也就不足为奇了。从比较宪法史来看，正是由于我国尚未完成立宪主义的近代课题，社会各界对立法机关实施宪法仍存有期待，立法机关仍被视作为宪法实施的主要力量。

当前，中国社会观念整体而言尚未完全接受现代法治的价值理念，社会各界的宪法观念仍然有待提高，因此通过政治动员来提高宪法观念对宪法实施仍具有重要意义。但这种政治化实施宪法的思路忽视了宪法作为框架秩序对政治的规范功能，同时也忽视了宪法作为法律规范所具有的正当化功能。在社会主义法律体系逐渐形成后，立法中心主义的时代即将过去，如何以宪法为根本法律依据，清理和优化法律体系是法治建设的一个关键问题。在此背景下，通过专门法律机构来保障宪法实施的任务尤为迫切。因此，对“宪法实施”概念的理解应当超越以政治化的宪法实施观念，转向重视法律保障机制的宪法实施理念。与此相适应，推进宪法实施的理论设计和方案应超越政治动员模式，转向重视宪法实施保障的法律机制。

文摘来源：《中国法学》2016年第2期