依靠法治保改革促改革

党的十八届三中全会、四中全会分别作出全面深化改革、全面推进依法治国的决定，这两个极其重要的决定是紧密相关的，堪称姐妹篇。全面深化改革离不开全面推进依法治国的保障支持。党的十八届五中全会提出创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，发展同样需要法治的保障支持。

改革需要发挥立法引领和推动作用

在人类文明发展史上，社会改革通常都是通过“变法”来实现的，如中国的“商鞅变法”“王安石变法”“戊戌变法”等。新中国成立后，废除旧法，制定实行新法，尤其如此。在现代，法的“立、改、废、释”，在任何国家都是一种常态，因为人类社会总是处在不断变化发展中。在中国改革开放新时代，情况就更是如此。

在我国，自全国人大宣布在2010年我国社会主义法律体系已经建成以后，在学术界、舆论界开始形成一种思潮，即认为，在全面推进依法治国的过程中，立法任务已经完成或已不是主要任务，今后我们的主要问题是严格执法和公正司法，即法律的实施问题。事实上，此种认识难免片面。十八届四中全会的《决定》指出：“法律是治国之重器，良法是善治之前提。建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用。”

十八届三中全会提出的全面深化改革任务涉及经济、政治、文化、社会、生态等各个领域，改革深度和力度也是空前的。这一改革方案，只有通过立法才能上升为国家意志，加以贯彻实施。改革方案通常比较原则，必须通过立法予以具体化和制度化，使其成为人们可以具体遵守的行为准则，并通过高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，使其得到严格遵守和在全国范围内得到普遍实施。通过法治保改革、促改革，是现代文明的普遍规律。我们要重视和遵循这一规律，重视社会改革中“立法的引领和推动作用”。

由于改革，现实中出现了许多原来法律没有规定的内容，需要新的法律予以规范。例如，为了实现工业化，大量农民进入城市就业，农民工的身份、待遇和生活以及他们的子女接受教育等问题，从而形成了全新的劳资关系、农民工家庭和原城市居民的新的利益关系。类此新的利益格局，如城镇化建设、完善金融市场体系等，也都需要立法机关制定新的法律法规去调整。

要依靠法治保改革、促改革，关键一环是必须坚持立法先行，充分发挥“立法的引领和推动作用”。四中全会指出“法律是治国之重器，良法是善治之前提”。何谓“良法”？它必须在内容和形式上做到“真善美”。“真”即必须符合事物的本质和发展规律，体现时代精神，充分考虑现实条件的需要和可能。“善”即符合全体人民的切身利益和长远利益，体现社会的公平正义，促进五大文明的发展与进步。“美”即法的宏观结构（即法的体系）做到上下（上位法与下位法）左右（部门法之间、实体法与程序法之间）前后（新法与旧法之间）里外（国内法与国际法之间）统一、和谐、协调；法的微观（即法的规范三要素）结构严谨，行为主体、行为内容、行为后果须明确、齐备。法的概念、原则、规范必须逻辑严谨、清晰。我们国家是社会主义国家，因此，我们的立法必须以“社会主义核心价值观”作为自己的根本价值追求。为达此目的，我们必须坚持和改善党对立法工作的领导，实现民主立法与科学立法的总要求。过去有些好的做法，建议将它们形成制度，如法律法规在付诸表决前，必须在网上公开，再听取公众意见建议，将召开利益相关群体的听证会、法学家的论证会，作为必经程序。

通过法律实施将改革落到实处

如果良法得不到切实实施，法律法规也只是一张废纸。在我国现实生活中，法律缺乏应有的权威也是事实，因此依靠法治保改革、促改革，实现依法行政、公正司法和全民守法，意义十分重大。对此，四中全会《决定》提出了一系列要求。这里有三个新举措，值得人们特别关注。

一是《决定》提出的建设“法治社会”的新概念和新目标。“法治社会”同“法治政府”相对应。其基本内涵是：各种社会组织的工作、活动都要纳入法治轨道。社会组织包括：企事业组织、各种行业协会、工青妇等人民团体以及城乡社会基层组织，等等。社会治理创新，首先要实现“政社分开”原则，提高社会组织的“自主性”以充分调动它们工作的积极性、主动性和创造性。其次是必须建立和健全社会组织各自的规章制度，包括乡规民约的建设，并提高其权威性。最后是发展与健全各种涉法组织，如律师组织、法律援助、人民调解等，并充分发挥它们的作用。社会治理创新只有纳入法治轨道，才能保证这种创新走上正确、有序、快速发展的轨道。

二是《决定》提出的“建立法治监督体系”。这一新概念的提出，在理论上丰富和发展了政治权力及法治概念的内容。这样一来，我们可将此政治权力作如下划分，即决策权（立法）、执行权（行政）、裁判权（司法）、监督权（护法）。这一体系可划分为两个子体系，即以国家权力监督国家权力和以社会权利监督国家权力。前者又可分为专门机关的监督，即人大对一府两院的监督、同一性质的机关上下相互监督以及领导集体内主要负责人对成员的监督和集体成员对一把手的监督。后者，包括社会组织、民主党派、社会团体、企事业组织对国家机关的监督以及社会媒体和公民个人的监督。这一法治监督体系的建立和完善能有力地实现“将权力关进制度的笼子里”，可有力地防止权力寻租、权力腐败和权力不作为，以保护公民权利不受侵犯。

三是《决定》提出的培养和健全“法治文化”的新概念。“法治文化”的科学内涵在我国包括：建立社会主义法治理论、法治理念、法治精神、法治思维、法治方式和法治方略，作为建设“法治中国”的思想理论指导；规定法官的法袍、法槌、法庭的陈设和秩序，被选举的中央及地方官员的宪法宣誓仪式，国家“宪法日”等庄严的法治礼仪；法制文学的创作与传播活动；我国开展“一五普法”以来卓有成效的全民普法活动，等等。法治文化建设的目的是树立全民对宪法、法律的信仰，形成全民对法治的敬畏心理，并将其作为建设“法治中国”的一项基础工程。

法治监督体系和法治文化工程将从制度上和思想上有力保证立法民主科学、政府依法行政、社会依法治理、法院公正司法，从而保证法治能够有力地保改革、促改革，实现全面快速推进国家五大文明建设。

改革对法治中国建设提供支持

我国依法治国方略的全面贯彻落实和法治中国的加快建设，同样离不开全面深化改革的支持。这有两方面的含义：一是一个国家法治文明程度的高低，首先取决于宪法与法律内容的文明程度，它必须通过改革才能促进经济、政治、文化、社会、生态文明的进步。二是法律制度有其自身独特性质及发展规律，包括它的权力（如侦查、起诉、审判）配置、司法运行程序以及人员素质等。因此法治建设自身也有一个不断改革进步的过程。三中全会《决定》的第九部分，就是“加快法治中国建设”。四中全会《决定》更是提出了法治中国建设过去从未有过的体制机制改革的190项新举措。“改革”像一根主线，贯穿在四中全会《决定》的全过程。

对于中央提出的“改革要于法有据”，应有正确的理解。它不仅仅是说我们的改革要在现行法律允许的范围内进行，而且是强调党的改革主张必须上升为法律，才能在全国范围内建立与之相适应的制度，并在各级国家机关和全民中普遍遵行。为此，四中全会在进一步强调要切实贯彻“党的全面领导、人民当家作主和依法治国的有机统一”的同时，提出了党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法的党领导法治建设的新理念。

在现代政党制度下，绝大多数执政党依宪依法执政，首先就是通过领导立法来实现对国家的领导。西方和东方概莫能外，因为除此没有它途。行政机关和司法机关分别行使行政权和司法裁判权。在西方主要是通过占据行政和司法领导岗位的执政党成员极力贯彻执政党的治国理念来实现执政党对国家的领导。在我国主要是通过从中央到地方各级党组织的领导机构总揽全局，指导和监督各级国家机关，实现党领导立法、保证执法、支持司法和带头守法。同时通过设立在行政机关和司法机关中的“党组”和这些机关的党员负责人来贯彻执政党的执政理念，来保证行政机关依法行政和支持司法机关独立、公正司法。它清楚地表明，我们党反对党组织代替行政机关行使执法权，也反对党组织干涉司法机关独立办案，代替它们行使司法权。我国现行宪法的序言明确规定：“宪法是国家的根本法，具有最高的法律效力，全国各族人民一切国家机关和武装力量，各政党和社会团体，各企业组织，都必须以宪法为根本活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”建设法治中国，必须形成全民守法的文化氛围。为此，执政党要求所有党组织及其成员带头守法具有极其重要的作用。

现在国外和国内都有人对中国实行依法治国必须坚持党的领导提出质疑和担心，这是没有道理的。百余年来的中国近代史，特别是30多年的中国改革开放的历史已经用实践证明了只有共产党才能领导人民实现中华民族伟大复兴的中国梦。它的执政地位是历史形成的。今天，也没有任何别的政治力量能够代替它。中国的民主历史地形成了自己的特色，即民主选举、民主协商、民主参与相结合。党的十八大以来，在“四个全面”战略布局指引下，中国人民在大阔步前进。党坚持实行依宪执政和依法执政的主张和承诺是十分真诚和坚定的。四中全会提出的党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法的新理念，是党决心实行“依宪执政”的又一证明。只要把党的领导、人民当家作主和依法治国有机结合得好，中国特色的法治国家是一定能够建成的。这样的政治体制就一定能够保证我们的改革和法治符合全体人民的根本利益，一定能够保证国家的和谐稳定而又生机勃勃，就一定能够保证1978年以来改革开放的伟大事业继续前进，并更上一层楼。

（作者系中国社会科学院荣誉学部委员、法学研究所研究员、博士生导师，中国法学会学术委员会荣誉委员、中国法理学研究会顾问）

来源：《学习时报》2016-03-17