权力制度化的难点及法律思考

引言

最近，党中央提出权力制度化，提出把“权力关进制度的笼子里”。[1]这是十八大以来的党中央在“治国理政”观念上的新突破，也体现了对中国特色社会主义建设事业的新的规律性认识，值得我们不同学科，尤其是法学、政治学、伦理学、历史学等学科的学者认真研究思考。

所谓权力制度化，指的是把权力的运行通过规则的形式固定下来的过程。其实，权力与制度原来是两个不同层次的概念。权力是强制影响他人的力量，而制度则是规定某一领域或某一方面行为的规则组合。从学术逻辑来说，它们是不搭界的，但是，由于某些原因，特别是随着西方制度经济学的某些研究结论逐渐传入我国，随着人们对当前腐败现象的认真思考，权力与制度逐渐联系起来。

围绕权力制度化的问题，笔者根据自己的思考，将分别探讨权力制度化的必要性、权力制度化的场域和特点、权力制度化的原则、难点，以及法律解决之策。

一、权力制度化的必要性

权力制度化绝不是一个孤立的政治口号，更不是心血来潮的冲动之举，相反，它是十八大以来的党中央治国理政大局中一个关键的组成部分，具有非常重要的理论和现实意义。甚至可以说，如果权力制度化不能实现，党中央治国理政的总设想，乃至小康社会建设就有可能落空。

首先，权力制度化是深入推进反腐败斗争的需要。党的十八大以来，党中央顺应党心民意，不断推进党风廉政建设和反腐败斗争。在党中央的坚强领导下，党风廉政建设和反腐败斗争不断取得新的进展，广大人民群众拍手称快。对此，习近平总书记评价说，“党风廉政建设和反腐败斗争取得了新的重大进展，党风政风为之一新，党心民心为之一振”。[2]

在党风廉政建设和反腐败斗争中，我们发现，腐败分子大都有一个共同现象，那就是其掌握的权力几乎没有限制，[3]约束他们权力的制度措施即使有一些也形同虚设，不能发挥其应有的作用。再加上少数党员领导干部思想、作风上没有底线，一有机会，就大捞一把，结果危害了党和国家。正基于此，党中央开始重视对于权力的限制措施，开始强调权力制度化，强调将权力关进制度的笼子里。习近平总书记指出，党风廉政建设和反腐败斗争所取得的成效还属于“阶段性的成效”，[4]还没有取得最后胜利，“当前，党风廉政建设和反腐败斗争形势依然严峻复杂”。[5]

为了深入推进党风廉政建设和反腐败斗争，在采取其他措施的同时，还必须加强权力制度化的设计和安排，“发挥法规制度的激励约束作用，推动形成不敢腐不能腐不想腐的有效机制”。[6]应该说，权力制度化是防止产生腐败分子的重要制度性措施，是针对腐败现象的治本之策。2015年7月8日至10日，王岐山同志在视察陕北时指出，（从纪委的角度看）权力制度化既要考虑顶层设计，又要考虑解决突出问题。[7]应该说，他的讲话是对权力制度化问题的进一步解读。

其次，权力制度化是全面推进依法治国的需要。党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）。其不仅展现了法治中国的美好前景，而且还提出了全面推进依法治国的新要求。可以说，在中国法治发展道路上，四中全会的《决定》具有里程碑的重要意义。“全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。”[8]要实现这一总目标，在坚持中国共产党领导的前提下，我们还必须坚持“任何组织和个人都必须尊重宪法法律权威，都必须在宪法法律范围内活动，都必须依照宪法法律行使权力或权利，履行职责或义务，都不得有超越宪法法律的特权”。[9]

按照全面推进依法治国的要求，我们必须强调权力制度化，强调将权力关进制度的笼子里，从而实现法治国家、法治政府和法治社会一体建设的理想局面。

再次，权力制度化是加快国家治理现代化的需要。党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，其中第一次提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”[10]的改革目标。在我国，所谓国家治理，就是党领导人民管理公共事务。[11]从历史上看，国家治理是一个不断完善、从粗线条到细线条逐渐进化的过程。也就是说，国家治理的体系和能力经历了一个逐渐提高、逐渐完善的过程。随着社会从前现代社会进入现代社会，国家治理也存在一个同步的发展趋势，也将逐步进入现代化的发展阶段。

国家掌握着一国之内最大的权力，如何能够保证权力依照制度的规定、依照法律的规定行使，是一个国家治理现代化必须要考虑解决的问题。因此，约束权力，使权力的产生和行使制度化，并实现将权力关进制度的笼子里，就是国家治理现代化的题中应有之义。

还应该看到，国家治理现代化要求依照法律规定行使权力，还隐含着重视法治而不是依靠人治的基本原则。随着法律权威的不断加强，随着法律在国家和社会生活中地位的不断提高，人们将越来越多地相信法律，按照法律规定活动。而法律地位的提高将使得人治的空间日益狭隘，人治的“市场”也日益萎缩。因此，国家治理现代化也将意味着，在我们这样一个“人治”传统存在了几千年的国家，法治将大行其道。

最后，权力制度化是全面深化改革的需要。权力制度化最根本的原因，说到底，就是全面深化改革的迫切需要。从这个意义上讲，没有全面深化改革，也就不可能有权力制度化口号的提出。

当前的改革进入了深水区，比较容易改革的领域和行业大都已经先后推进了改革，也先后都取得了很大的成绩。现在的改革领域大都是一些真正的难点、真正的“硬骨头”领域，是传统利益最集中的区域，也是少数人最不能也不愿放弃的利益领域，其中就包括行使权力所带来的巨大利益。然而，目前的形势要求我们必须全面深化改革，不是停止改革来分享利益而是通过深化改革获得“红利”。在全面深化改革中，尽管权力是一个牵一发而动全身的重要问题，但是，改革者没有退路，必须直面权力领域，必须约束权力的行使，一定要将权力关进制度的笼子里。

二、权力制度化的场域

权力制度化问题确实比较复杂，它是在一个具体的环境内发生的，而这个具体环境，笔者称之为场域，[12]它是权力制度化展开、转折，乃至完成的现实环境。这个场域都包括哪些因素，是我们首先需要关注的问题。笔者将对场域内的法律体系、权力结构，以及侵润在权力运行方式之中的习惯、历史、民族性格做一个说明，因为，如果对上述因素不了解、不熟悉，那么，无论我们希望从外面或上面强加给我们生活于其中的场域或环境什么理想，什么高大上的口号，最终只能是自说自话。更严重的是，如果我们对于这个场域的发展规律认识不到位，这个场域就只能按照自己的既定步伐不紧不慢地发展。

（一）如何认识权力

权力，按照德国学者韦伯的理解，是“迫使他人按照权力拥有者的意愿行事的能力”，[13]而被迫者在其他情况下并不会如此行为。从法学上定义，权力意指人们通过一定行为或不行为而改变某种法律关系的能力。而法律上的权力，简单地说，则是指由法律规定或授权的改变某种法律关系的能力。

根据美国法学家霍菲尔德的理解，在法律中，有八个基本概念非常重要，它们是构成整个法律理论体系大厦的基石，其中，权力概念意义不凡。与众不同的是，霍菲尔德提出一种观察和思考权力概念的方式，即把权力放在一个相互联系的体系之中加以理解。也就是说，应该在相互关系中理解权力。为此，他提出了关联和对立两种层次。他认为，与权力概念相互关联的是责任，而与权力概念相互对立的则是无能力。按照沈宗灵先生的理解，所谓相互关联，指的是两个概念之间相辅相成、缺一不可的关系，例如权力与责任；而相互对立则是指两个概念之间相互冲突或矛盾的关系，例如权力与无能力。[14]责任是按照法律规定，人们必须为的一定行为，一旦不为或错误行为就会受到惩罚。而无能力则指无论是行为还是不行为都不能改变既定的法律关系。也就是说，所谓关联是指，与权力概念密切联系的概念，而对立则是指与权力概念所指完全相反的内容。[15]

按照霍菲尔德的思路，权力与责任的相互关联关系又可以区分出两种情况：一种是当权力与责任由不同主体分别承担时，就表现为（权力主体）我能够做什么，（责任主体）必须接受；另一种是当权力与责任由同一主体承担时，表现为在某些法律关系中，（权力主体）能够做什么，而在另一些法律关系中，（权力主体）则必须接受来自相关人员的作为。

霍菲尔德上述认识给人们的启示是多方面的，重要的是，他不认为权力概念是孤立的，而是提倡一种在相互关系中认识权力的方式。应该说，这是一种比较贴近事实的理论观察方法。实际上，无论是自然界还是社会生活，没有绝对孤立的事物存在，而是相互关系中的存在。

按照霍菲尔德的理论，既然权力与责任是相互密切联系的两个概念，那么，权力与责任就意味着彼此不能分开。首先，有权力，一定有责任。我国在相当长一个时期，掌权者可以不必为自己的错误决策或者不法侵害承担责任。一旦权力运行出了问题，他们不是推卸责任，就是调动了之。现在，这种做法不行了。即使调动了，甚至即使已经退休，也要为自己的错误决策承担责任。其次，有责任，一定就要追究责任履行的结果如何。一旦掌权者掌握权力或行使权力出现了问题，发生了不法侵害，掌权者一定要受到法律追究。党的机关、国家的法律机构一定要追究当事人的责任。因此，从学理上看，权力并非一个绝对的存在，它一定与责任相互联系，不存在没有责任的权力。

我们现在提倡的权力制度化，实际上是有所侧重的，权力制度化绝不仅仅是指将权力逐渐给予制度的存在形式，而是以限制权力、监督权力为特点的制度化过程。也就是说，权力制度化侧重于“把权力关进制度的笼子里”。从法学上讲，权力制度化首先要求权力法律化。从人类历史经验看，尽管人们采取了多种办法约束权力，有些人可能对权力的政治约束、道德约束有更大的兴趣，但是，法治国家的实践证明，只有法律对于权力的约束才是真的约束，也才是成功的约束。

（二）权力制度化的场域特点

权力制度化是一场现实的活动，是针对现实政治中的某些弊端而提出的一种纠正策略，目的是改造现实政治的某些环节。为此，我们有必要认真了解权力制度化的具体场域，也就是权力制度化具体发生和不断完善的具体环境。我们生活的环境是相当复杂的。它是由政治、法律、经济、社会、文化、历史、民族性格等因素组成的复杂统一体。为了叙述的方便，笔者将这个场域的特点大致分为三个层次来介绍，即法律体系、权力结构和民族性格。

1.法律体系

所谓法律体系，就是指“一个国家所有的法律，依照调整对象和调整方法的不同而对现行法律做出的分类”。[16]刘作翔教授认为，法律体系是一国之内所有现行法律规范，按照不同法律部门分类，按照一定的原则组织起来的统一整体。[17]即对于一个国家来说，有法律并不等于已经具备了法律体系，只有当该国的所有现行法律按照不同法律部门，按照一定的原则被组织成一个整体时，我们才能说，这个国家具有了法律体系。法律体系的形成不仅表明一个国家法律发展的成熟程度，而且还表明这个国家的法律意识有了普遍的提高。按照学者的归纳，我国社会主义法律体系的七大部门，按照公法、私法和社会法的划分，可以将宪法、宪法相关法、行政法、刑法视为公法，民商法属于私法，经济法是公法与私法的结合，而社会法既是一个独立的部门，也是一个大的类别。[18]

新中国成立之后，经过六十多年，特别是改革开放三十多年的努力，我们已经具有了一个体现中国特色的社会主义法律体系。2011年3月10日，在第十一届全国人大第四次全体会议上，全国人大常委会委员长吴邦国同志宣布，党的十五大（1997年）提出的到2010年形成中国特色社会主义法律体系的立法工作目标，如期完成。其重大意义在于，“国家治理的各个主要方面已经有制度可用，有法律可依，有规章可遵、有程序可循，表明以宪法为核心，以法律体系为基础的国家治理制度体系已经形成”。[19]当然，中国特色社会主义法律体系已经形成并不意味着万事大吉，什么都不需要再做了，还需要我们根据党的十八大精神、十八届三中全会《决定》和四中全会的《决定》不断完善法律体系，使之成为内容科学准确、部门分类齐全、不同位阶法律关系符合逻辑，同时又能够顺应时代和社会发展的“活”的法律体系，从而为国家治理的现代化和社会发展提供可靠保障。

目前我国法律体系有以下几个特点值得重视：第一，党中央高度重视法律，特别是2014年10月中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。以中央全会的形式讨论并通过全面推进依法治国的决定，在我们党的历史上还是第一次，彰显了我们党坚持走依法治国道路，并将依法治国作为党领导人民治理国家的基本方略的坚定决心。在此基础上，我们一定要坚持重大改革于法有据[20]的根本原则，绝不能再继续“什么法不法的，干起来再说”的心理。第二，尽管中国特色的社会主义法律体系已经形成，但是，这一法律体系目前还有不少不足需要我们及时填补或改正，这也是党的十八大、十八届三中全会《决定》和四中全会《决定》规定的一项重要任务。一方面，目前的法律体系还不健全，还有若干领域没有或者说缺乏明确的法律规定，例如社会组织领域、慈善领域、新闻出版领域等，这种情况亟待改变。另一方面，目前的法律实施还有很大提高的空间。正如习近平总书记指出的，“有了法律而不能有效实施，那再多法律也是一纸空文，依法治国就会成为一句空话。”[21]换句话说，目前的法律权威性还不充分，严肃性还不到位，在有些领域，法律还是一个稻草人，甚至是一纸空文。

在实践中，法律上对于权力的约束和监督虽然存在，但是还很不充分，也缺乏力度。其中大致有两个问题值得高度注意：第一，现有法律还不完善，还有不少问题缺乏法律上的直接规定和约束。习近平总书记指出，“我们的制度有些还不够健全，已经有的铁笼子门没关上，没上锁。或者栅栏太宽了，或者栅栏是用麻杆做的，那也不行。”[22]第二，现有法律的权威性不够。习近平总书记指出，我们的制度不少，可以说基本形成，但不要让它们形同虚设，成为“稻草人”，形成“破窗效应”。[23]有些人对于法律和制度还是“视而不见、听而不闻”。[24]在“任性的”权力面前，法律和制度还只能算是一个“小兄弟”。

与法律不完善的问题相比，法律的权威性不够更为严重。在全国各地的改革实践中，经常有突破法律，有时甚至突破宪法规定的行为。尽管有些情况下，这些突破法律、宪法的行为可以通过改革实践效果来证明突破的合理性，但是，这种不受规范约束的行为还是值得注意和警惕的，因为没有权威的法律就好比没有牙齿的老虎，不发光的灯。缺乏权威性的法律只能是摆设。我们总不能在建设法律制度的同时，又开始破坏法律制度。

2.权力结构

对于权力制度化来讲，比法律体系更为深刻的一个层次，就是权力结构。与其他国家相比，在我国，权力结构的影响就更为明显，也更为直接。

所谓权力结构，是指按照一定原则组织起来的权力整体。周永坤教授将权力结构定义为：“权力的组织体系、权力的配置与各种不同权力之间的相互关系。”[25]现代西方国家权力结构的特点是三权分立。与其不同，尽管从形式上看，我国的权力结构有不同类型，在中央层面上有部、委、办、局；在地方层面上有省、市、地、县；厅、处、科、股等。但是，无论权力结构有多少种类，我们国家的权力结构大致具有如下特点：第一，从具体上看，各个单位的“一把手”大都在自己分管的“一亩三分地”里面说一不二，大权在握。同时，各个单位还被组织成不同系统，并按照下级服从上级的原则加以管理。第二，与其相关，从整体上看我们国家的权力结构基本上是一种金字塔型的。有学者认为，当前中国的权力结构特点是，“横向权力集中在党的系统，纵向权力集中在中央，党内权力集中在领导者个人”。[26]在金字塔式权力结构的底层，几乎已经看不出有什么权力了。民间谚语也能反映这一现象，即“天高皇帝远”。苏力在自己的《送法下乡》中提到，“国家权力在乡村的实际控制力是比较弱小的”。[27]在这种权力结构中，越往上，权力越明显、越大；越往下权力越模糊，越小。

新中国成立后，尽管各项制度都与我国封建时代的制度有了根本的区别，但由于多种原因，还是保留了不少封建制度的特点。对此，邓小平指出，“旧中国留给我们的，封建专制传统比较多，民主法制传统很少。解放以后，我们也没有自觉地、系统地建立保障人民民主权利的各项制度，法制很不完备，也很不受重视。”[28]封建因素对于我们权力结构的影响，实际上加重了权力的集权化趋势。“文化大革命”的悲剧就是这种封建影响的最恶劣的结果。

在这种权力结构中实施权力制度化，就得服从这个结构中的原则，甚至可以说，只有按照这个结构中的原则行事才能实现权力的制度化。换句话说，权力制度化是有前提的，前提就是特定权力结构的存在，而权力制度化只能在这一结构中实现。有鉴于此，在出台八项规定时，习近平总书记强调“党风廉政建设，要从领导干部做起，领导干部首先要从中央领导做起”，并做出“中央政治局同志从我本人做起”的郑重承诺。[29]

3.民族性格

除了前面两个层次，对于权力制度化而言，还必须提到我们的民族性格。在近代西方，民族性格和历史因素对于法律的影响被引起高度重视。孟德斯鸠在《论法的精神》中突出强调了民族性格、历史和文化因素对于理解一国法律的重要性，而萨维尼则在《德国民法典》的制定过程中始终强调民族精神、性格对于制定法典的极端重要性。

民族性格也一直影响着我们的决策和行动。近代以来，在政治生活中，中国人性格比较急躁，遇事喜欢走极端，[30]可是，几次极端走下来，结果还是绕圈子，并没有“质”的提升。所以在我国有所谓“三十年河东，三十年河西”的民间智慧，而这种智慧则揭示了中国人理解的“变化”，说到底，那不过就是循环。民国时期，我们的前辈就开始了代议制的尝试，先后经历了“移植代议制”、“改造代议制”、“重回代议制”几个阶段，折腾到最后，民国时期还是没有代议制。[31]尽管在上述三个阶段都有人暴得大名，赢得些许赞誉，可是代议制在中国却威信扫地。

三、实现权力制度化的难点

以上分析的三个层次的内容在现实中呈现出非常复杂的情况。这三个层次的内容，以及我们尚未分析到的其他层次的内容复杂地交织在一起。它们对于现实行动的影响，绝对不像海浪那样，一层一层而来，又一层一层退去。相反，它们这些因素几乎同时存在，在相互影响的同时又共同影响现实中的行动。这就需要我们非常清醒又认真地看待权力制度化这一行动，使它能在现实的复杂环境中逐步实现。更为重要的是，我们生活于其中的场域或者说体制都是历史形成的。就其与本文讨论的关系而言，有几个特点值得关注。

第一，在这一场域逐步形成发展的时期，影响场域形成的指导思想很少涉及约束权力、限制权力，更多论及的是集中权力。也就是说，当时的指导思想没有认识到限制权力的必要，更谈不到权力制度化。对此，在改革开放初期，邓小平同志有深刻的认识，他曾经指出，我们党和国家的总病根是权力过分集中，统得过多，管得过死。[32]

第二，在这一场域逐渐形成的年代，由于指导思想强调集中权力，也就谈不上考虑限制权力、约束权力的技术手段和措施。即使当时偶尔有一些限制权力的想法，但由于缺乏具体的技术措施和手段，限制权力的想法没有机会发展壮大，也没有办法具体落实。这从另一个层次上证明，今天我们不仅要强调权力制度化的思想，提倡将权力关进制度的笼子里，还要注意落实这一重要的思想，要在实践中寻找和发现行之有效的限制权力，限制大大小小的“一把手”权力的技术措施和手段。否则，权力制度化就不可能真正“落地”。

第三，由于长期生活在权力集中的场域之内，人们的思想意识对权力集中产生了某种依赖，习惯于按照权力集中的要求去考虑问题和解决问题，习惯于按照权力集中的要求处理纠纷，把解决难题的希望寄托在位置更高、权力更大的人身上，久而久之，就不能不产生和复制人治的“土壤”和气氛，这些都与全面推进依法治国的要求格格不入，甚至是背道而驰的。因此，在推进落实权力制度化的过程中，必须同时加强人们的思想工作，使人们有意识地按照党的十八大以来的思想路线认识问题、考虑问题。否则，权力制度化建设就可能出现“雷声大、雨点小”的局面，甚至完全“走样”。

第四，在这一场域形成期间，对于“政治错误”也有一套处理办法，例如，上个世纪60年代，在党中央的领导下，对河南、安徽等地省级领导在大跃进期间所犯错误的处理，即当众做检查、撤职等纪律处分等等。但是，从整个制度来说，并没有形成“发现问题，纠正偏差”的制度措施。[33]当然，当时也有一些限制权力的制度，但主要是通过对掌握权力的机关加以限制来实现不同权力机关之间的分工合作，例如公、检、法的分工与合作。不过，这显然与将“权力关进制度的笼子”的要求还有很大的不同。将权力关进制度的笼子里的重要论断，既是党的十八大以来认识上的提高，也是中国特色社会主义建设事业中的一次重要转折，而一旦权力被关进制度的笼子，那将是中国共产党人自我完善的重要制度保障。

因此，当我们今天开始提倡限制权力，提倡将权力关进制度的笼子里时，上述这些因素的不熟悉、不配合、抵制，甚至抗拒都是可以预见的，也不必大惊小怪。应该说，这是我们今天要实现权力制度化的难点所在。

四、权力制度化的原则

当下，各个部门都在为落实习近平总书记的指示、实现权力制度化而开展具体的工作。在这个时候，有必要申明权力制度化的几个基本原则，使权力制度化始终沿着正确的道路逐步前进。

第一，坚持党的领导是权力制度化的核心。从根本上说，在我国，权力制度化是党领导的、党和国家治理中的自我完善的重要步骤。我国《宪法》（1982年）明确规定，“中国各族人民将继续在中国共产党的领导下，在马克思列宁主义、毛泽东思想的指引下，坚持人民民主专政、坚持社会主义道路，不断完善社会主义的各项制度，发展社会主义民主，健全社会主义法制，自力更生、艰苦奋斗，逐步实现工业、农业、国防和科学技术的现代化，把我国建设成为高度文明、高度民主的社会主义国家。”

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》也指出，“全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。”[34]实现这个总目标，必须坚持以下原则。第一条，也是最重要的一条就是，“坚持中国共产党的领导。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治国家最根本的保证。”[35]

从本质上说，党的领导是保证权力制度化过程始终沿着中国特色社会主义道路前进的关键。没有或者不重视党的领导，权力制度化就会迷失方向，人民当家作主的局面就无法保证，依法治国也不可能实现。从技术上说，权力制度化是一项复杂的系统工程，它需要有全面的考虑，既要有顶层设计，也要有基层工作；既要有全面推进，又要有重点突出等，从工作本身来讲，也需要一个坚强有力的领导者。在当代中国，只有中国共产党有这样的领导能力。

第二，依法开展是权力制度化的基本保证。习近平总书记一直强调，重大改革一定要于法有据，他要求，一定要“本着于法周延、于事有效的原则制定新的法规制度”。[36]如果说，在改革开放初期，由于当时的法律数量少，而且其总体精神也有不符合改革开放要求的一面，为了改革而有所突破应该是避免不了的事情，今天的进一步改革再不能无视法律存在，更不能公开违反法律规定。随着中国特色社会主义法律体系的基本建成，党和国家的一切活动都已经或正在纳入国家法律的轨道，因此，权力制度化也绝不能例外，必须在国家法律的规定范围内开展。

必须强调的是，今天即使有突破法律规定而改革的冲动，任何人也要牢记国家法律必须遵守的原则。同时，我们还要认识到，突破法律规定而改革虽然可能具有短期利益，产生短期效果，但从长期来看，它对于法律稳定性，乃至对于国家生活长治久安的破坏都是难以弥补的。

权力制度化是全面推进依法治国的一个组成部分。而全面推进依法治国对于我们国家的发展来说具有非常关键的意义，它是“坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，事关人民幸福安康，事关党和国家长治久安”。[37]从这个意义上讲，依法开展权力制度化，将权力关进制度的笼子，事关党和国家的根本前途和人民群众的利益。

依照法律规定开展权力制度化，使得权力制度化本身不仅具有政治合法性，而且也具备了法律意义的合法性，[38]权力制度化是法律更加全面覆盖国家和社会生活的表现。

第三，循序渐进是实现权力制度化的基本方法。权力制度化是一项复杂的系统工程。首先，在党和国家的历史上由执政党提出将权力关进制度的笼子，这还是第一次。这种限制权力的要求，在党和国家的发展中，具有革命性意义，对执政党产生的挑战效果绝对不能低估。对此，我们要有充分的思想准备和对策。其次，权力制度化涉及方方面面，可以说，权力制度化的实现过程，也就是党领导人民不断消解各种局部利益而争取最大利益的过程。因此，如何设计好权力的制度化过程，如何选择好突破口，如何确保在每个阶段都获得大多数人的支持，以及解决问题先后顺序上的安排等等都需要党中央广泛征求意见，“谋”定后动。再次，作为一种重要活动，权力制度化毫无疑问也将经历一个发生发展的过程。从事物发展的规律来看，任何事情的开展都需要按照事物的内在规律循序渐进、逐渐展开，它需要心细如发的仔细谨慎，还需要大刀阔斧的创新精神。按照事物的发展规律，按照循序渐进的原则，权力制度化才能正常开展，直至最终实现目标。

从理论上讲，与其他国家关于权力的思考和制度化相比，我国的权力制度化是在中国特色社会主义道路上的权力制度化，是服务于党的执政兴国、人民幸福安康、国家长治久安的一项具体工作。具体说，就是在党的领导下，党的管理和国家管理的自我完善，是国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，是严格按照依法治国的要求而开展的一项工作，也是应该按照循序渐进原则逐渐开展的一项工作。

五、难点的克服——法学思考

面对上述难点，不同学科的学者们已经提供了不少解决方案。例如，有学者建议，要限制权力应该及时提倡道德建设，使得人人都能够加强道德自律，严格要求自己。笔者认为，道德解决社会问题的能力不能说没有，但是，与法律相比，道德不得不屈居次席。

道德，作为约束人们内心世界的规范体系，始终与特定人群密切相关，不同的人群或民族就有不同的道德。例如，在西方，早在1814年—1815年的维也纳会议明确了欧洲的战争法概念，它明确了一系列区分，例如，战争与和平、作战人员与非作战人员、敌人与罪犯等。更重要的是，维也纳会议还确定了通行于整个欧洲的一种道德观念，即主权国家可以彼此作为敌人，但不得将对方视为罪犯。[39]而那个时期，在世界其他地区，人们还没有这样的意识和观念。正是由于道德与特定民族或人群的密切关系，导致有学者提出了“谁的道德？”这样的问题。[40]

与道德相比，在适用面上，法律更为广泛，法律具有全民性，是一个国家内所有民族、所有公民都接受的一种规范，具有更为广泛的覆盖性。由于法律的普遍性，全面推进依法治国对于治理国家来说，才具有整体的效果。当然，这并不是说，法律可以取代道德，实际上，法治也不可能全面取代德治。只是说，道德和法律彼此各有擅长，不能相互取代，也不能相互替代。从法治国家的情况来看，通常的做法是在法治的框架内加强道德教育。

从法律上思考可以为如何推进权力制度化提供一个观察和解决难点问题的新思路。法律是解决纠纷的基本准则，是依靠规则而不是依靠人的感情来解决纠纷的机制。只有依据法律规则，可以认识事情的共同本质，实现某种意义上的平等。因此，从法律上思考解决上述问题，既可以有形式上的规定，又有实际上的运行，还有依靠规则而不依靠人的感情判断是非，解决纠纷，以及认识问题的便利。应该说，法律是解决上述难点问题的较好方式。

从法律上思考，主要是利用法律的规范属性明确两个基本问题，分别是：通过立法或者制定规则直接对权力的限制，使得掌权者知道自己手中权力的界限；明确公民的权利界限，使得公民的权利，特别是公民的基本权利具有权威性，从而使得掌权者不能逾越。

（一）通过立法，使得权力的授予和运行受到限制

权力制度化一定要从权力的源头做起。虽然制定规则总是对权力有所限制，至少也是从字面上规定了权力的种类、运行的领域等等，但是，以往的规制大都无视或有意回避限制权力的主题，甚至相反突出强化权力的色彩。[41]有鉴于此，为了实现权力制度化，我们有必要在制定规则或者立法时，明确限制权力的必要。否则，以往的经验告诉我们，制定多少规则也不会有根本改变。

通过立法规制权力运行大致有两个方向：一个是直接限制权力，有意识地强调权力的来源、行使权力的范围和责任等，力图做到权力运行有根据、有规矩，从而落实权力的制度化。通过权力制度化，使得掌权者至少在规则层面上有所限制，再不能肆无忌惮、无所顾忌；另一个是强调公民的权利，特别是宪法所规定的公民基本权利不受权力部门或大大小小的“一把手”的侵害，使得公民权利在掌权者眼中是真正的铜墙铁壁，而不再是可有可无的装饰。

（二）强调严格执法，使权力运行符合规范的要求

严格执法既是全面推进依法治国的关键，[42]又是权力制度化的重要环节。对于执法，人民群众比较普遍的看法就是，当前就是有法不依，执法不严。当我们说到权力制度化时，首先想到的就是日常生活中司空见惯的权力未经制度化所产生的各种弊病。更严重的就是以权压法，权钱交易、徇私枉法等等。

严格执法是限制权力任意妄为的重要措施。为此，执法者们时刻要牢记自己的权力界限，知道自己的行为依据，一旦越界执法就要受到追究，就要承担法律责任。因此，各级领导机关和干部都要树立法治思维，并提高运用法治方式解决问题的能力，要忠实于法律，自己严格执法，再要求他人认真守法。

（三）提倡公正司法，使权力运行具有价值目标

无论是全面推进依法治国还是权力制度化，都要求司法公正。公正既是对于一个美好社会首要品质的要求，也是人们对于解决纠纷的唯一期待。因为没有公正，社会就会陷入混乱，而解决纠纷就可能出现偏袒、偏私，就会出现腐败和不公，就会引发几乎没完没了的争执，就会引起社会的动荡。

司法公正首先要求司法人员树立良好的职业道德，要秉公办案，要既能抵制来自上级的、非法的办案“指示”，又能抵制来自熟人的人情关系，还要能够抵制来自金钱美女的诱惑等，努力通过自己的审判使得人民群众在每一个司法案例中都能感受到公平正义。

司法公正除了要求司法人员具有良好的职业操守外，还需要及时解决一系列妨碍实现司法公正的深层次问题，例如，完善司法体制机制问题、司法职权的配备及分工，以及有意识地建立公民权利的司法保障机制等因素。

（四）普遍守法使权力制度化具有良好基础

在一个法治社会里，公民的普遍守法是一项最基本的指标。没有这项指标，可以说也就没有法治社会。如果说一般社会成员的不守法，迷信潜规则，只能说明社会普法的工作还有很大的改进空间。那么，领导干部的不守法或者说依法办事的能力不强，甚至知法犯法、以言代法、以权压法、徇私枉法，就会产生更加严重的后果，造成社会的不稳定、社会的无秩序等复杂的局面。

在我国，公民是否普遍遵守法律，从某种意义上讲，依赖于领导干部是否遵守法律。如果身居高位的领导干部能够普遍遵守法律，奉法律为自己行为的圭臬，那么，在全社会树立普遍守法意识相对就比较容易。如果领导干部不拿法律规定当作一回事，那么全民守法的意识和全民守法的现实也就很难出现。

（五）法律监督是实现权力制度化的重要保障

权力制度化是针对权力的一系列规则，是一种制度性安排，目的是使权力的运行有规矩，不越界。对于掌权者来说，首先需要其明确他们所掌握的权力来自何处，有何界限，一旦越界行使权力就会受到法律问责，受到法律追究。有些干部可能会出于不同动机并不把已经制定的规则当作一回事，或习惯于想怎么干就怎么干，一旦没有干好，就一推六二五。在权力制度化的体系中，这种不负责任的行为是绝对不能允许的。因此，一定要及时开展法律监督工作，通过制度上的约束，使得那些违反权力制度化规定的人受到法律追究。习近平总书记提出，“要加强法律监督，落实监督制度，用监督传递压力，用压力推动落实。对违规违纪、破坏法规制度踩‘红线’、越‘底线’、闯‘雷区’的，要坚决严肃查处，不以权势大而破规，不以问题小而姑息，不以违者众而放任，不留‘暗门’、不开‘天窗’，坚决防止‘破窗效应’。”[43]

改革开放以来，尽管党和政府开始高度重视法制建设，但是，一段时期之内，对于法律监督问题重视不够，动真格的时候少，总是想当然地认为，有了法律，法律的实施似乎就是不言而喻的事情。实际上，当前的问题是，尽管我们已经有了一些关于法律监督的规定，然而，与其他已经存在的法律规则一样，它们经常受到忽视，不是这些规则过于笼统、缺乏操作性，就是缺少权威性，而被人们当作可以无须重视的因素对待。

从全面推进依法治国的目标看，法律监督是非常重要的一环。没有问责，不追究不执行法律、不遵守法律人员的责任，法律就会成为一纸空文。

总之，权力制度化是一项复杂的社会系统工程，[44]它需要精心设计、需要有全局考虑，还要有局部意识；既要有顶层设计，也需要有基层配合；需要有总体目标，还要坚持分段实施、环环相扣、相互促进。

【注释】

[1]“没有健全的制度，权力没有关进制度的笼子里，腐败现象就控制不住。”中共中央纪律检查委员会、中共中央文献研究室编：《习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编》，中央文献出版社、中国方正出版社2015年版，第125页。

[2]《习近平在中共中央政治局第二十四次集体学习时强调：加强反腐倡廉法规制度建设，让法规制度的力量充分释放》，载《人民日报》2015年6月28日第1版。

[3]参见前引[1]中共中央纪律检查委员会、中共中央文献研究室编书，第50页。

[4]前引[2]。

[5]前引[2]。

[6]前引[2]。

[7]《王岐山在陕西调研时强调：坚持纪严于法，实现纪法分开，推进全面从严治党制度创新》，资料来源于中纪委监察部网站：http://www.ccdi.gov.cn/ldhd/gcsy/201508/t20150803_60085.html,最后访问时间：2015年7月24日。

[8]参见《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（2014年10月23日中国共产党第18届中央委员会第四次全体会议通过），载《北京日报》2014年10月29日第1版。

[9]前引[8]。

[10]参见《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，载《中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议文件汇编》，人民出版社2013年版。

[11]参见李林：《依法治国与推进国家治理现代化》，载《法学研究》2014年第5期。

[12]法国哲学家福柯曾经提出过“场域”的概念，“在福柯的研究中，部署这个词出现在一个新的词汇场域的内部，这个场域旨在理解网络运作或某种串联的成形……”参见［法］阿兰·布罗萨：《福柯：危险的哲学家》，罗慧珍译，漓江出版社2014年版，第31页。

[13]转引自［美］理查德·拉克曼：《国家与权力》，郦菁等译，上海世纪出版集团2013年版，序言。

[14]沈宗灵：《现代西方法理学》，北京大学出版社1992年版，第146页。

[15]前引[14]，第148页。

[16]信春鹰：《中国特色社会主义法律体系及其重大意义》，载《法学研究》2015年第4期。

[17]夏勇主编：《法理讲义》，北京大学出版社2010年版，第574页。

[18]前引[16]。

[19]前引[11]。

[20]习近平总书记提出“于法周延”的要求。参见前引[2]。

[21]转引自张文显：《法治中国建设的重大任务》，载《法制日报》2014年6月11日。

[22]前引[1]中共中央纪律检查委员会、中共中央文献研究室编书，第129页。

[23]前引[1]中共中央纪律检查委员会、中共中央文献研究室编书，第128页。

[24]前引[1]中共中央纪律检查委员会、中共中央文献研究室编书，第128页。

[25]周永坤：《权力结构模式与宪政》，载《中国法学》2005年第6期。

[26]刘俊杰：《当代中国权力制衡结构的完善与变革》，载《当代世界与社会主义》2009年第1期，第113页。

[27]苏力：《送法下乡——中国基层司法制度研究》，中国政法大学出版社2000年版，第39页。

[28]《邓小平文选》（第二卷），人民出版社1994年版，第332页。

[29]赵洪祝：《深入推进党风廉政建设和反腐败斗争的强大思想武器》，载《人民日报》2015年3月2日第6版。

[30]季卫东教授有类似的认识，他说过，自近代中国以来，革命时期一味追求毕其功于一役的激变。参见季卫东：《程序比较论》，载《比较法研究》1993年第1期。

[31]邓丽兰：《权力制度化的追求与挫折——民国政制史论纲》，载《社会科学辑刊》2006年第4期。

[32]转引自保育钧：《我看大午“私企立宪”》，载《炎黄春秋》2015年第7期。

[33]王岐山同志强调指出，权力制度化要有顶层设计，要有一个发现问题，纠正偏差的体制机制。参见前引[7]。

[34]前引[8]。

[35]前引[8]。

[36]前引[2]。

[37]前引[8]。

[38]参见高丙中：《社会团体的合法性问题》，载《中国社会科学》2000年第2期。

[39]参见［德］卡尔·施密特：《政治的概念》，刘宗坤等译，世纪出版集团、上海人民出版社2015年版，第149页。参见阿拉斯代尔·麦金太尔的著作。

[40]邓小平曾经指出，旧中国留给我们的封建专制传统比较多，民主法制传统很少。解放以后，我们也没有自觉地、系统地建立保障人民民主权利的各项制度，法制很不完备，也很不受重视。

[41]参见《邓小平文选》（第二卷），人民出版社1994年版，第332页。

[42]参见李林：《全面推进依法治国的新布局新要求》，载中国社会科学院法学研究所编辑：《习近平关于全面依法治国思想研讨会论文集》，北京2015年6月21日—23日，第46页。

[43]前引[2]。

[44]习近平总书记指出，“全面推进依法治国是一个系统工程”。习近平：《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》，载《人民日报》2014年10月28日第2版。实际上，大到全面推进依法治国，小到权力制度化，都是一项系统工程，都需要精心设计、认真执行。

来源：《北方法学》2016年第1期