行政区划调整：北京试验解决的是北京问题

2010年6月28日，国务院下发国函[2010]55号文，正式批复北京市政府关于调整首都功能核心区行政区划的请示，原有东城、西城、崇文、宣武四区被合并为新的东城、西城两区。随后4天之内，北京市紧锣密鼓地进行了一系列的协调、沟通与动员。首都功能核心区行政区划调整工作正式启动，老北京开始了新试验。

 

而据透露，四区合并的计划雏形早已形成。2005年，北京市社会科学院城市所的一份题为《“十一五”期间加快北京南城发展思路研究》的专题报告中提出了四城区合并的建议。同年，国务院批准了《北京城市总体规划（2004-2006）》，即“两轴-两带-多中心”的城市空间布局规划，四城区被划为首都功能核心区。此后，又历经了多年的考察、调研、论证、研究和筹划。就这样，52年来北京最大规模的行政区划调整，经过5年精心的谋篇布局，只用了不到两星期就完成了上报、批复和启动实施。决策之慎重，行动之迅速，令人惊叹。

这次调整是有着现实考量与长远规划的。就当前北京的发展格局而言，城南落后于城北，核心城区里南部的崇文宣武也落后于北部的东城西城；旧城保护中，四区“九龙治水”，环节不畅、保护不力的情形甚为严重；而由于现实的发展压力与政绩考量，四区各自为战，贪大求全，也使得资源分散，低水平重复建设多而核心区功能难以凸显。因此，在决策者看来，合并的好处是现实和明显的。合并之后，原四个核心城区的空间资源就能得到更有效的整合，为打破资金、技术、人力等要素流动的行政壁垒提供体制保障，从而有利于推进核心区南北区域均衡发展；合并后，新的两个京城核心区将会实力大增，从而能够消除原四城区结合部的薄弱环节，进一步拓展空间，也有利于提高核心区的承载能力和服务水平；由于根据《北京城市总体规划（2004年—2020年）》和专项规划，京城核心区与旧城保护区基本重合，因此，核心区的减少就能够进一步理顺各环节的衔接，有利于加强历史文化名城的整体保护；当然，城区合并从长远来看也必然意味着机构和人员的精简，更能深层次整合地区的经济、社会资源，集中管理力量和资源，减少内耗，从而有利于降低行政成本，提高行政效率。如果运转顺利，近些年来，首都经济社会快速发展中，行政区划划分过细，首都功能核心区有限的空间资源难以得到有效利用的矛盾将会得到缓解甚至一定程度上的解决，从而有助于推动首都全面、协调、可持续发展。　

人们已经认识到，在某种程度上，这是一次试图以行政区划调整解决跨行政区经济社会发展矛盾、消解城市内部二元结构的改革试验，也是一次通过区域合并带动政府机构改革、合理配置资源的尝试，其成败得失，将为下一步中国的区域经济发展和行政体制改革带来借鉴。作为“大北京战略”的一个方面，它很“可能形成某种示范效应”。而实际上，国内已有数个城市陆续进行了大手笔改革调整行政区划，包括上海、天津、重庆、深圳、厦门、沈阳等。此外，除上述直辖市、经济特区、省会城市，部分大中城市也着手进行了行政区划调整，或正酝酿调整，以至于“有可能在中国形成一个趋势”。

但我们必须注意的是，任何“趋势”都不仅可能提供学习的榜样，也可能会导致一哄而上的盲从，因而值得警惕。此次北京行政区划调整其着力点是将位于城市中心的行政区进行调整，进行“大核心区”发展模式的探索。这显然既不同于国内有些城市将外围临海、临江的行政区合并组建享有特殊优惠政策的新区，也不同于我国香港特区以及巴黎、伦敦、东京等城市“大城小区”的模式。因此，北京试验的意义是独特的。因为，京城核心区不仅面临西方国际大都市同样的各城区要发展起各具特色的产业与社区文化的问题，不仅要面临国内其他城区所面临的经济发展问题，更面临如何实现首都核心功能区的功能担当问题。问题的独特性，决定了解决方案的具体性。

也因此，北京试验的重要意义就在于它是要解决“北京”问题，而不是为所有城市的问题提供格式化的一揽子解决方案。其他城市在建设和调整中仍然要大处着眼，小处着手，结合长远规划和现实考虑，关键是要基于自身的特点和功能定位，探索自己的发展模式。就北京试验本身来说，“大核心区”也是为了解决更“细”的问题，它是对一味地贪大求全和求新求洋的扬弃。它的启示是，不能所有的城市或城区都盯着“地产”，盯着“开发”、“改造”，不能完全从经济视角看待问题，而应实现绿色发展、科学发展、人文发展与和谐发展。

本文刊发于《法制日报》2010年7月8日第3版。