体现投资者保护的立法宗旨

天治基金管理有限公司
    国际经验表明，如何构建一个切实的制度框架，为基金持有人提供有效的保护机制，是保证基金业可持续发展的关键。认真研读《证券投资基金法》的相关规定，可以看出，此次出台的《证券投资基金法》体现了投资者保护这一基金业立法的宗旨。
    完善管理人内部治理结构
    为了改善基金管理人的内部治理结构，《证券投资基金法》不仅对基金管理公司的治理结构作出了原则方面及技术方面的规定，而且强化了基金管理人的职责和信息披露制度。《证券投资基金法》明确规定，基金管理人“管理、运用基金财产，应当恪尽职守，履行诚实信用、谨慎勤勉的义务”。同时，《证券投资基金法》对基金管理人信息披露的时间、方式和内容等事项均作出了明确的规定。
    关于改善基金管理人的治理结构，另一个值得关注的是，《证券投资基金法》对基金的组织形式进行了明确的区分，为基金业的进一步发展预留了充分的空间。契约型基金和公司型基金是基金最基本、最重要的两种分类。《证券投资基金法》对此进行了专门规范，规定了契约型基金持有人、基金管理人和基金托管人等相关当事人之间的法律关系，尤其是对基金管理人的权利、义务与责任进行了明确的划分。同时，考虑到我国基金市场的发展现状与现实的市场环境，《证券投资基金法》明确指出，公司型基金依基金章程设立，基金董事会依法履行受托职责，具体管理办法由国务院另行规定。无论是从理论上，还是从实践上，一个显而易见的事实是，基于治理结构的有效性，相对契约型基金而言，公司型基金是一种更为效率的制度安排。因此，《证券投资基金法》关于基金组织形式的相关规定，为基金组织形式的创新提供了充分的空间。可以期待，随着基金市场的逐步发展和公司型基金的推出，我国基金管理人的内部治理结构将更趋科学、有效、合理，从而更有助于投资者保护机制的改进。
    强化管理人外部约束机制
    为了保护基金持有人的合法权益，除了加强基金管理公司治理结构，实行严格的自律管理外，还必须加强基金管理公司的外部约束机制。《证券投资基金法》在强化基金管理公司的外部约束机制方面表现出了立法上的显著进步，这主要反映在三个方面：
    首先，《证券投资基金法》明确规定了基金持有人大会制度和基金持有人的各种权利。
    在基金法尚未出台之前，尽管相关的法律法规和基金契约都赋予了基金持有人召开基金持有人大会以及对关系自身利益的事情说话的权利，如《证券投资基金管理暂行办法》规定了基金持有人有权就修改基金契约、提前终止基金、更换管理人和托管人等召开基金持有人大会。然而，基金持有人的参与权和话语权由于诸多条件的限制发挥得并不充分。更加突出的是，关于基金持有人权利的相关规定由于成本过高，事实上导致了基金持有人在大多情况下丧失了参与一些涉及切身利益重大问题的决策权利。《证券投资基金法》对此作出了严格而明确的规定，规定了基金持有人大会制度，即基金份额持有人可以通过基金份额持有人大会形式，参与一些涉及切身利益的重大问题的决策，同时还有权监督基金管理人。同时，基金法还明确了基金持有人分享基金收益、参与基金剩余财产分配、赎回或者转让所持基金份额、建议召开基金份额持有人大会、对基金持有人大会审议事项行使表决权、查询与获取公开的基金业务和财务状况资料等权利，使得基金持有人比以往享有更多、更大的参与权与决策权。《证券投资基金法》的相关规定在很大程度上保障了基金持有人的话语权，强化了基金持有人对基金管理人的监督机制，更利于保护广大基金持有人，尤其是中小投资者的利益。
    其次，《证券投资基金法》强化了基金托管人的监督职责。
    从海外基金市场的运作实践看，由于基金组织形式的不同，基金托管人在外部约束机制中的地位和作用存在显著的差异。对于契约型基金而言，基金托管人对基金管理人的监督显得尤其重要。从某种程度上说，基金托管人事实上分享了基金持有人的某些权利。对于公司型基金而言，基金托管人的作用显现了一种弱化的态势。这主要是因为基金公司不仅直接约束着基金管理人的行为，通过更换基金管理人或者分别委托不同的基金管理人管理运作基金财产，形成基金管理人之间的竞争机制，而且可以通过聘请独立的公共审计机构来间接约束基金管理人的行为。
    《证券投资基金法》在明确基金管理人的外部约束机制上既体现了立法的现实性，又体现了立法的前瞻性。考虑到我国目前的基金都是契约型基金的市场格局，《证券投资基金法》在借鉴以往立法经验的基础上，更加明确和强化了基金托管人的监督职责，比如将基金托管人明确为共同受托人的地位，并对基金托管人的职责、资格条件等作出了严格而明确的规定，着重突出了基金托管人的独立性。同时，基金法也对公司型基金作出了原则规定。
    最后，《证券投资基金法》降低了基金市场的准入条件，强化了外部竞争机制。
    随着基金业发展到一定阶段，市场规模显著扩大，相关法律法规逐步建立，过高的市场准入条件将削弱基金业的竞争，不利于基金业整体管理水平的提高。因此，随着基金业的发展，应逐步放宽限制，降低市场准入机制，从而促使基金市场逐步走向有效竞争。
    回顾我国基金业的市场准入条件，基本上经历了从加强管制到逐步放宽限制这样一个历程。我国基金市场的市场结构也由初期的“寡占”型的非充分竞争市场逐步演变为“垄断”型的较充分竞争市场。
    《证券投资基金法》则更加降低了基金业的市场准入条件。可以预见，随着该项法律在明年的正式实施，我国基金管理公司的准入机制将变得更加市场化，必将更加促进我国基金业的充分竞争。
    有助于调整基金市场定位
    《证券投资基金法》的意义并非仅仅在于它为我国基金业的可持续发展提供了一个基础性的制度安排，更大的意义在于，其立法精神与立法宗旨带给我们的启示及其引发的更深层次的思考。
    我们认为，《证券投资基金法》最为重大的意义在于明确体现了投资者保护这一基金业立法的根本宗旨和核心，为我国基金市场的重新定位与正确发挥其功能指出了方向。
    无论是发达国家的基金发展史，还是新兴市场国家的基金发展史，均传递出这样一个信息：保护基金投资人，尤其是保护中小基金投资人的利益是基金业立法的关键。事实上，基金业立法的核心就是寻求监管与自律二者之间的恰当定位。强调基金业立法的思想精髓，就是充分保护中小基金持有者的利益，并将信息公开的诚信原则贯彻到基金市场的运行中，从而最终实现资源优化配置的目标。
    然而，问题的关键是，如何形成有效的基金法律体系，也就是说如何在政府监管与自律管理之间找到一种有机的结合，并形成富有效率的结构。基金市场的发展必须致力于寻求政府监管与自律管理之间相互协调配合的最佳点，并通过法律纽带来维系。关于这个问题的回答，很大程度上与基金市场的定位与功能有关。更进一步地，由于各国经济发展状况的差异，导致基金市场在各国经济生活中承担着不同的职能。
    传统上，基金更多地是作为一种投资制度而受到关注的。基于这种逻辑起点，基金市场被赋予了推动资本市场发展、促进机构投资者发展、促进经济增长等诸多职能。然而，对于我国这样一个发展中的大国经济而言，经济社会正处于一个转型期，基金并非仅仅作为一种投资制度而发挥其经济职能，它在一定程度上还作为一种新型的金融工具承担一定的政策职能，发挥一定的政策导向作用。也就是说，基金应在资本市场和货币市场之间发挥桥梁和纽带的作用，引导储蓄资金有序进入证券市场。
    应该说，关于基金职能的重新界定可以从两个方面得到解释。一方面，这与我国金融体制改革的进程相一致，体现了所谓的“路径依赖性”。改革促进了非银行金融机构的快速发展。同时，金融资产的规模结构也发生了显著的变化，而国民收入结构的发展变化则导致了直接融资和间接融资地位的变迁和重点的转换，也就是所谓的“金融结构变迁”。这要求我国积极发展直接融资，大力培育证券市场，在证券市场和货币市场之间建立有效的沟通渠道。在这个过程中，基金业的产生、发展、壮大，发挥了重要作用，承担了相应的职能。
    另一方面，这也与我国广大居民的投资文化、投资偏好、投资行为等所谓的“投资传统”相吻合。同时，转型期社会保障制度的滞后则更加强化了公众的风险意识。基于这样的认识，在我国基金市场的更确切定位是为广大投资人提供大众化投资工具的一个场所。因此，一个符合逻辑的推论是，关于我国基金市场的重新定位，正在成为我国政府对基金市场及各方主体行为进行监管的理论基础和基金业立法的思想精髓。应该说，此次出台的《证券投资基金法》充分贯彻了保护广大基金投资人利益这一立法宗旨。
    
    来源：中国证券报