周淑真：依法治国、依宪执政、依规治党三者关系及内在逻辑

十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出：“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。”“依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党。”这样就出现了三个概念，即依法治国、依宪执政和依规治党，对这三者的关系及其内在逻辑，可从四个层次去理解。

政党是人类社会政治文明发展到近代的产物。在当今世界各国，政党组织是民主政治的主要载体，政党发展是政治发展的关键所在。政党起源于西方，经300 多年的发展到现在，世界上约有 6200 多个政党，在180多个国家和地区均实行政党政治。政党政治已成为世界范围内普遍存在的社会政治现象。政党是社会群体中一部分具有相同政治理念和政治主张的人的政治组织。马克思主义认为政党是在一定的阶级基础上产生、由本阶级或阶层中的积极分子所组成的。

政党的特性表现在：具有明确的政治纲领；政党以执掌政权或参与政权为实现自己纲领的重要手段；政党具有严密的组织体系、制度规章和纪律约束。政党不仅有一套从上而下的组织系统，以动员本阶级的全体成员进行有效的斗争，而且通过一定的党内规章和组织纪律来约束其成员，以维系自身的团结和统一，提高自身的战斗力。不同类型政党的组织状况有所差别，一般说来，共产党的章程最为明确，组织体系最为健全，组织机构最为严密，纪律要求最为严格。社会党和保守党也都有比较明确的组织章程以及组织纪律。美国的两大政党组织松散、结构涣散，则是政党中的特例。

国家之概念有代表社会整体的国家与作为政治组织的国家两个方面的理解。代表社会整体的国家概念包含了人口、疆域、历史、主权、文化等复杂的内容，可进一步引申到国土、国民、国力、国史、国情等在不同领域表达社会整体的词汇；将国家定义为政治组织的国家概念，则引申出如国法、国务活动、共和国、国体、国事、国会等，这一概念强调国家是功能最强、形态最复杂的政治组织，建立以宪法为核心内容的政治制度和法律法令，并要求国民一体遵行。也就是说，国家以政治组织的方式来表达公共的强制性力量，其形态体现为围绕宪法所形成的组织结构与制度体制，其功能在于实施国家治理和政治管理，同时保障本国公民的权利。依法治国、依宪执政主要是从这一概念出发的。

政党组织成员与国家成员的权利来源不同，决定了治国与治党的方式方法不同。

首先，党规党纪与国法适用的对象、范围不同。国家既是一个政治概念，也是一个地理概念，其主体范围及于这一国家领土范围内的全体公民。在这块国土上，全体公民不论同意与否，都必须与国家发生关系，不能独立于国家之外；政党是一个国家内的部分公民自由自愿选择参加的政治组织，一个政党组织不论如何强大，也不能囊括这个国家所有的国民。因此，党纪与国法适用的对象与范围不同。

其次，党规党纪与国法发生作用的机制不同。国家是一种强制性的组织，个人对于国家是无从选择的，且作为一个公民在享有公民权利的同时必须承担国民的义务，履行一定的责任，比如纳税、服兵役等。政党是一种自愿的组织，即加入政党完全基于个人的自由意愿，是在政治认同和政党认同基础上的政治行为，自愿加入后合乎逻辑的结果就是接受党的约束。社会的个体在具有政党认同的基础上志愿加入政党，是党规党纪发生作用的逻辑起点。政党认同是指政治主体在政治和社会生活中对政党所产生的一种思想、情感和意识上的归属感，是对政党肯定性的心理反映和行为表达。加入政党是在政党认同基础上自觉自愿的行为。对中共党员来讲，入党是建立在认同党的纲领、服从党的决议、遵守党的纪律、执行党的决议等体现实质内容的政党认同的自觉自愿行为，因此必须受到党规党纪的刚性约束。党纪严于国法，国法高于党纪。贪腐官员作为中共党员，对其处理按照党纪、国法的时序，在受到党纪的惩处被开除出党后再受到国家法律的制裁。正是从这个意义上讲，各级官员在施政过程中带头守法，将为依法治国提供原动力。中共中央要求“各级党组织和全体党员模范遵守宪法和法律，为全面推进依法治国提供根本保证”。所以说，党规党纪与国法发生作用的机制不同。

更为根本的是，党员与国家成员权利来源不同。权利是生活在一定社会关系中的人们所享有的受到国家或组织所承认的权益。在一个国家内，国家成员的权利是与生俱来的，不需要自己去争取，也不需要别人赋予（当然外来移民除外）；而政党成员的权利是在入党后接受党纲、党章和党纪约束的同时由党组织所赋予的。也就是说，党员权利是党员在自己作为公民本来享有的自由权利的基础上，以部分的公民权利交换而来的。按照权责一致的原则，政党成员在享有党员权利的同时，必须遵守党的纪律，接受党规党纪的刚性约束，尽到党员的责任。现在有些党员领导干部只想享受和利用党员的权利掌握公共权力，而拒绝接受党规党纪的约束，这无论从理论上还是从实践上都是极端错误的。所以说，不同的权利基础和权利来源，决定了对党与对国家治理方式的差异。

政党不是国家，政党只是社会中一种特殊的政治组织，是一个国家中部分民众的政治性组织；国家是权力机关，是按照以代议民主制为精髓的现代政治要求所构建的、涵盖整个民族和领土的政治组织。政党和国家之间、政党的组织和国家政权机关之间既不是包容关系，也不是从属关系，但同时两者之间又存在交叉和重叠的关系，相互发生作用。一个国家的宪政体制所形成的政治生态，决定政党产生和发展的方式，政党的发展状况又对国家政治体制发生影响。各政党之间所构成的政党关系结构即政党制度，是国家政治制度运行的载体和推动力。政党经由法定程序进入国家制度体系，作为执政党时执掌国家政权，依据法律授权和制度安排决定和管理国家事务。凡是政党，都把夺取政权、执掌政权和参与政权作为自己的中心任和行动目标。当政党成为执政党后，依宪执政是世界各国执政党的通则和惯例。在西欧、北美的发达国家，政党产生晚于国家，政党仅仅是沟通国家与社会之间的桥梁；而在一些发展中国家，政党产生往往早于国家，国家是由政党建立的，政党承担着建设国家、改造社会的重任，人们对执政党的认同往往与对国家政治制度、社会制度的认同紧密联系在一起。中国共产党作为一个在13亿人口的大国长期执政的政党，也是中国唯一的执政党，作为全中国人民的领导核心，在全面推进依法治国的进程中，依规治党是依法治国的前提，党要管党、从严治党是依规治党的必然要求。十八大以后，中共中央办公厅党内法规局全面清理自新中国建立到2012年6月的党内法规性文件。通过这次清理，一揽子解决了党内法规和规范性文件中存在的不适应、不协调、不衔接、不一致问题，该废止的废止，该失效的宣布失效，该修改的安排修改。这大大增强了党内法规制度的适应性和活力，有力维护了党内法规制度体系的协调统一，使党内法规制度基本适应党的建设和党的工作新形势新任务的需要，有利于提高党内法规制度的严肃性和权威性，进而促进党内法规制度的遵守和执行。因此可以说，政党与国家的相互作用，使依法治国、依宪执政和依规治党密切联系在一起。

四、依宪执政是执政党的基本守则

无论革命政党是通过斗争方式取得政权，还是普通政党通过选举途径上台执政，当政党成为执政党后，依宪执政是世界各国执政党的通则和惯例。中国共产党与20世纪的中国历史更是体现了这一规律性特点。各民主党派和各族各界在中国共产党的领导下，1949 年通过召开中国人民政治协商会议，以民主协商的方式，建立了新的国家政权。1954年通过召开全国人民代表大会，制定宪法，实施宪政。因此在当代中国，“宪法是党和人民意志的集中体现，是通过科学民主程序形成的根本法”。“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。”依宪执政首要的是学习宪法、尊重宪法、落实宪法。宪法序言、总纲和公民基本权利及义务等内容值得我们反复认真学习。如在宪法序言中，通过追溯近代中国历史发展的方式，把执政的责任赋予了在历史发展中做出重大贡献的中国共产党，它赋予了执政党治国理政的责任和使命。序言还论述了统一战线的历史地位和现实作用，提出中国共产党领导的多党合作制度将长期存在和发展，这些基本精神应该得到落实。同时对宪法中关于公民基本权利和义务的规定，应切实尊重并加以保障。这是依宪执政弘扬宪法精神的重点。

总之，理解三者之间的关系，既不能脱离一般概念理论，又不能忽视中国国情和政治发展的经验法则。质言之，宪法是国家的根本大法，治国安邦的总章程；党章作为党内根本大法，是管党治党的总章程。依法治国的核心是治官治权，是“把权力关进制度的笼子里”，它要求党的各级组织和党员干部在工作中模范遵守国家法律法规；依规治党就是在党中央的领导下，依照党章和其它党内法规规定的职责、权限、程序，管理党的事务，从事党的各项活动，进行党的建设；依宪执政是党执政的基本守则。2014年12月4日是我国首个宪法日，其意义在于提醒各级公务人员要明白手中的权力来源于宪法，要敬畏民众，敬畏手中的权力，慎用手中的权力。这是依法治国的真谛，也是依规治党的目的。

来源：刊载于《理论视野》2015年第1期