二、党内法规的历史沿革

中国共产党的党内法规建设大致分为三个阶段。

（一）萌芽形成阶段（1921—1949年）

这一阶段的党内法规建设可分为4个时期：党的创立和大革命时期（1921—1927年）、土地革命战争时期（1927—1937年）、抗日战争时期（1937—1945年）、解放战争时期（1945—1949年）。

1. 党的创立和大革命时期的党内法规建设（1921—1927年）

第一，高度重视党章建设。党章源自于马克思主义基本原理及其实践。马克思和恩格斯认为，对于无产阶级政党来说，为了完成解放全人类、实现共产主义这一艰巨历史使命，需要有正确的路线、纲领、政策，需要把自己组织成为有统一意志、统一行动、统一纪律的高度集中的战斗集体，这就必须制定一个章程。列宁在领导俄共过程中，不仅重视党章的修改完善，而且根据形势任务需要领导制定了一系列党内法规和法规性决议。

中国共产党是根据马克思主义建党学说的基本原理和列宁的建党原则建立的无产阶级政党。党的一大召开前，我国早期共产主义者就普遍认识到，建立党组织首先要有一个章程。1921年8月5日，中国共产党第一次全国代表大会通过《中国共产党第一个纲领》，共15条、700多字，这是党的历史上第一个具有党章性质的党内法规[11]，确定了党的名称，提出了推翻资产阶级政权、承认无产阶级专政、消灭资本家私有制、联合第三国际4条纲领，规定了入党条件、入党手续、党的组织、党的纪律等内容，宣告了中国共产党的诞生。在《纲领》指导下，工人运动蓬勃开展，马克思主义广泛传播，党组织和党员队伍建设得到加强，从嘉兴南湖游船上走来的中国共产党扬帆起航。

1922年7月党的二大通过的《中国共产党章程》，共6章29条，近4000字，是中国共产党的第一个党章，首次提出反帝反封建的民主革命纲领，对党组织的设置、党的会议制度、党的纪律、经费来源和使用等作了具体规定。

1923年6月党的三大对党章进行了第一次修正，严格了入党手续，首次对党员的候补期作了规定。主要考虑，一是三大提出同国民党建立革命统一战线，需要提高党员素质；二是当时中国产业工人很少，主要在农民和小资产阶级中发展党员，严格入党手续和程序，可以防止把其他思想带到党内。

1925年1月党的四大对党章进行了第二次修正，只作了局部调整和个别修改，侧重于解决组织问题。

1927年4月，党的五大在大革命局部失败的危急情况下召开，来不及讨论修改党章，把党章修改问题委托给中央政治局会后完成。同年6月中央政治局通过了《中国共产党第三次修正章程决案》，这是党的历史上唯一一个不是由党的全国代表大会制定修改的党章。与前3个党章相比，第三次党章修改的一个突出特点是在章节体例、内容结构上发生了重大变化。党章原来是6章31条，这次修改为12章85条，篇幅多了近3倍。五大党章第一次规定民主集中制为党部指导原则，第一次把党的组织分为党的全国代表大会、省、市县、区、支部五级体系，第一次规定中央政治局和中央政治局常委会的设置，第一次对入党年龄作了规定，是党成立以来对党章进行的第一次全面修改，反映了革命斗争迅速发展形势和党的建设需要，成为后来的党章蓝本。

第二，加强组织建设。党在成立之初，力量比较薄弱，特别重视从组织上解决党的生存发展问题。一是确立民主集中制。党的四大通过《对于组织问题之决议案》，规定党的组织体制是中央集权制，组织原则是民主集中制，对党员和各级党组织提出了严格的组织纪律要求。党的五大通过《组织问题决议案》，确立了党的集体领导制度。二是完善中央领导机构。党的三大通过《中国共产党执行委员会组织法》，这是党的第一个组织法规，对党的中央领导机构的组织结构、人员构成、职责分工、工作制度等作了规定，改变了建党初期中央缺乏组织机构和工作机制、领导不力的状况。三是创立党的工作部门。1923年10月中央局发布的《教育宣传委员会组织法》，是第一部规范党的工作部门的党内法规，对委员会的组成、职责、会议制度等作了规定。1924年 5月，中央扩大执行委员会决定成立中央组织部等工作部门，由毛泽东兼任组织部部长，罗章龙兼任宣传部部长，王荷波任中央工农部部长，向警予任中央妇女部部长。会议通过的《党内组织及宣传教育问题议决案》提出，“中央及区亦应分设宣传组织功能等部分分担责任”，规定了中央宣传部、中央工农部、编辑委员会的职责。为落实党的四大有关组织问题的决议，中央组织部制定了《中央组织部工作计划》，对组织部的组成、职责等作了规定，大致相当于中央组织部组织法。1926年7月中央扩大执行委员会通过的《关于宣传部工作议决案》，对中央宣传部的日常工作作了规定。1924年5月中共扩大执行委员会通过的《S.Y.工作与 C.P.关系议决案》[12]，对共青团的任务、中心工作以及党团关系作了规定，是第一部有关共产党和共青团关系的党内法规。1925年5月，中共中央和共青团以中央局通告的形式对党团关系进行了更为具体的规定。

第三，严格党的纪律。为适应秘密工作的需要，党在创立时期就规定了严密的组织和严格的纪律。《中国共产党第一个纲领》规定，党员不得担任政府官员或国会议员。二大党章要求党员绝对服从“全国大会及中央执行委员会之议决”，并对党的纪律作了专门规定，其中六条纪律被称为“六款天条”[13]。此后每部党章都专章规定党的纪律。第一次国共合作后，共产党员以个人身份加入国民党，面临权力地位、金钱美色的诱惑，加上革命阵营内部分化日益严重，少数意志薄弱的党员出现了追求享受、贪污腐化甚至叛党变节现象，因而四大党章设置监察委员会，这是党的历史上第一个纪检监察机构。

这一时期，为把自身建设成为坚强的无产阶级先锋队，担负起领导中国革命的重任，党仿照苏俄建党经验，把制定修改党章和健全民主集中制作为建设革命政党的核心任务，组织建设和纪律建设成为党内法规建设的重中之重。但党此时还没有党内法规意识，相当一部分具有法规性质的内容出现在非法规文件中，党章和其他党内法规的内容深受苏俄（共产国际）的影响，执行过程中存在不按规定缴纳党费、不按期召集会议等有规不依、执规不严现象。尽管这一时期的党内法规建设存在种种不足，但为党的制度建设进行了有益探索。[14]

2. 土地革命战争时期的党内法规建设（1927—1937年）

第一，进一步修订党章。1928年6月党的六大在苏联莫斯科近郊纳罗法明斯克城的五一村召开，这是唯一一次在国外召开的党代会。六大通过的《中国共产党党章》第四次修正案，比较全面、详细，但它是根据共产国际和各国共产党草拟的《共产党模范章程》、苏共党章起草的，不适当地强调了中国共产党和共产国际的关系，一定程度上使中国共产党丧失了独立性。

第二，强调党的民主集中制和党领导军队原则。1927年，毛泽东领导著名的三湾改编，确立了“将党的支部建在连上”制度。1928年11月，毛泽东在总结党领导革命的经验时，强调建立红军中的党代表制度。1929年12月，为统一红四军党内思想，中共红军第四军在福建上杭县古田召开第九次代表大会，会议通过的《关于纠正党内的错误思想的决议》在强调加强党的思想建设的同时，还指出必须加强党的组织建设，必须坚持民主集中制，反对极端民主化、非组织观点等错误倾向，提出“每连建设一个支部，每班建设一个小组，这是红军中党的组织的重要原则之一”。在当时六大党章不完全适用的情况下，古田会议决议作为一个全面的指导性文件，解决了六大党章未能解决的问题，特殊条件下起到了党章的作用，对党的建设产生了深远影响。

第三，适应白色恐怖改革组织制度。为审查和纠正党在大革命后期的严重错误，决定新的路线和政策，1927年8月7日中央召开紧急会议（即八七会议）。会议通过的《党的组织问题决议案》规定，党的六大前由中央临时政治局执行中央委员会的职权，并规定了白色恐怖时期党的中央组织和各级党委的工作方式、职责任务、纪律要求等。1927年11月，中央临时政治局扩大会议通过《最近组织问题的重要任务决议案》，对工会的组织问题、农民的组织问题、党团关系、党的组织与纪律、发展党员数量等作了规定。本次会议还通过《中央通告第二十号——关于组织工作》，规定了改组各级党委的办法，以解决各级党委中的机会主义问题。鉴于以往党组织遭受严重破坏的教训，为在国民党统治区做好地下工作，1928年5月，中共中央发出《中央通告第四十七号——关于在白色恐怖下党组织的整顿、发展和秘密工作》，提出党的组织形式要适应秘密环境。上述党内法规，为恢复和发展党组织、继续进行革命斗争提供了制度保证。

第四，创立党内巡视制度。1931年5月，中共中央通过《中央巡视条例》，这是党的历史上第一个巡视法规，规定了巡视员的条件、任务、方法、职责、纪律等，对于贯彻中央决议案、肃清脱离群众的官僚主义、了解各地党的工作环境和基层党组织的实际状况，具有重要意义。

大革命失败后，我们党开展了武装反对国民党反动统治的斗争，创建、发展红军和农村革命根据地。在各根据地内，党大力加强自身建设。1928年3月，《中央通告第三十七号——关于没收土地和建立苏维埃》提出，暴动胜利后，一切土地归苏维埃公有，重新分给农民耕种；一切权力归于苏维埃，建立直接之民众政权。1931年4月，针对苏区不重视发动工农群众问题，中共中央通过《关于苏区宣传鼓动工作的决议》，对苏区如何开展党的宣传工作作出全面部署。为完善苏区土地政策，1936年7月，中共中央通过《关于土地政策的指示》，对有关地主、富农、商人、小业主、大农业企业主等的土地政策作出修正，进一步清除了封建残余，赢得了人民拥护。

这一时期，党处于生死存亡的危急关头，党内法规主要为适应地下工作和根据地建设需要而制定，数量较少，体系不完整，也没有受到应有的重视。

3. 抗日战争时期的党内法规建设（1937—1945年）

抗日战争时期，中国共产党根据民族抗战的历史任务，以建立健全民主集中制为重点，进一步加强党内法规建设。

第一，独立自主制定党章。1945年4月党的七大通过的党章，是党在民主革命时期独立自主制定的第一部党章，也是同一时期最好、最完备的一部党章，是党发展成熟的重要标志，在党的历史上以及党章发展史上都具有里程碑意义。七大党章第一次增加了总纲部分，第一次把毛泽东思想作为党的指导思想写入党章，发展和完善了民主集中制原则，明确了党员的四项权利和四项义务，保证了全党在思想上、政治上、组织上的空前团结。

第二，加强党的组织纪律性。抗战前后，党内出现了两起严重破坏党的民主集中制原则的事件。一是1935年红军长征途中，张国焘不顾中央北上决定，擅自率部南下，宣布另立中央，公开分裂党、分裂红军，最后发展到叛党投降国民党。二是1937年王明受共产国际委派回国，在政治上推行右倾投降主义，组织上闹独立，擅自以中央名义发表宣言、声明，不尊重、不服从以毛泽东为核心的中央领导，造成党内思想上、组织上的混乱。为此，毛泽东在1938年9月党的六届六中全会上首次提出“党内法规”这一概念。他指出，鉴于张国焘严重破坏党内纪律的行为，为使党内关系走上正轨，除了重申个人服从组织、少数服从多数、下级服从上级、全党服从中央四项最重要的纪律外，“还须制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动”。 [15]在这次会议上，刘少奇代表中共中央规则起草委员会就《关于中央委员会工作规则与纪律的决定》、《关于各级党部工作规则与纪律的决定》、《关于各级党委暂行组织机构的决定》作了《党规党法的报告》，这是党的领导人第一次使用“党规党法”的名称。这3个决定对中央领导机构和地方各级党委的职责任务、组织机构、会议制度、工作制度和政治纪律、组织纪律、保密纪律及纪律处分等，作了具体详细规定，规范了党的领导制度，保证了党的团结统一。

第三，推进宣传教育工作。为扩大党内党外的宣传教育，深入动员群众参加抗战，中共中央分别于1939年5月、1940年3月发出《关于宣传教育工作的指示》、《关于开展抗日民主地区的国民教育的指示》。1941年7月，中央宣传部又发出《关于各抗日根据地群众鼓动工作的指示》，改进宣传鼓动工作。为加强各级领导干部的马克思列宁主义教育，提高他们的素质能力和工作水平，1940年2月，中共中央发出《关于办理党校的指示》，要求各地党的领导机关都办理党校。1941年12月，中共中央作出《关于延安在职干部学习的决定》，对延安在职干部学习的类别、方法、内容等作了具体规定。

第四，加强党的集中统一领导。1942年9月，为适应残酷的战争环境，解决抗日根据地党政军民关系中存在的不协调问题，中央政治局作出《关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》，规定在党政军群组织间，以党的中央局和地方党委为最高领导机关，对它们作出的决议、决定和指示，同级政府的党团、军队的军政委员会和政治部、民众团体的党团及党员均须无条件执行，确立了党的一元化领导制度。1943年3月，中央政治局作出《关于中央机构调整及精简的决定》：重新成立中央政治局和中央书记处，毛泽东为中央政治局主席和中央书记处主席；中央书记处根据中央政治局决定的方针处理日常工作，中央书记处讨论问题，主席有最后决定权，从而确立了党的最后决定权制度，不过这项制度存续时间并不长，1944年5月随着中央书记处停止工作而取消。

这一时期，我们党修改完善了党章，在思想建设、组织建设、纪律建设等方面制定了一批重要党内法规，为最后夺取抗日战争的胜利奠定了制度基础。由于党身处险恶战争环境，因而格外强调党的纪律，格外强调党的集中统一领导，这成为抗日战争时期党内法规建设的鲜明特征。

4. 解放战争时期的党内法规建设（1945—1949年）

解放战争时期，为巩固和改善党的领导，争取新民主主义革命的彻底胜利，党颁布了一系列党内法规，使党的制度建设更加科学化、规范化。

第一，健全党的民主集中制。1948年9月，中共中央发布毛泽东代中央起草的《关于健全党委制》的决定，指出“党委制是保证集体领导、防止个人包办的党的重要制度”，必须建立健全党委会议制度，“一切重要问题（当然不是无关重要的小问题或者已经会议讨论解决只待执行的问题），均须交委员会讨论，由到会委员充分发表意见，做出明确规定，然后分别执行”。[16]

第二，加强思想建设。解放战争胜利前夕，为防止资产阶级思想侵蚀党的队伍，1949年3月党的七届二中全会提出“两个务必”：提醒全党要警惕骄傲自满、以功臣自居的情绪的滋长，警惕资产阶级用糖衣裹着的炮弹的攻击，全党同志务必继续地保持谦虚、谨慎、不骄、不躁的作风，务必继续地保持艰苦奋斗的作风。全会还根据毛泽东的提议，作出“六条规定”：禁止给党的领导者祝寿；不送礼；少敬酒；少拍掌；禁止用党的领导者的名字作地名、街名和企业的名字；不要把中国同志和马、恩、列、斯平列，禁止歌功颂德现象。这些制度规定，保证了全党在胜利面前始终保持清醒头脑。

第三，建立健全请示报告制度。1948年1月，在全国胜利在望的情况下，为克服存在于党内和军内的无纪律无政府状态，使中央及时了解各地贯彻落实党的路线方针政策情况，中共中央下发毛泽东代中央起草的《关于建立报告制度》，规定各中央局和分局，由书记负责，每两个月向中央和中央主席作一次综合报告。同年3月，中共中央发出《关于建立报告制度的补充指示》，补充规定了3项报告制度。6月，为统一党的宣传工作，中共中央作出《关于宣传工作中请示与报告制度的规定》，规范了请示报告制度，严格了新闻宣传纪律。8月，中共中央发出《关于严格执行报告制度的指示》。9月，中共中央作出《关于在各中央局、分局、军区、军委分会及前委会向中央请示报告制度的决议》，对各项工作中的决定权和请示备案等制度作了详细规定。请示报告制度的建立，对于加强党的集中统一领导，统一全党意志和纪律，起到了重大作用。

总的看，这一时期我们党从思想上、组织上、行动上重视党的制度建设，进一步健全党的民主集中制，进一步规范党的集体领导制度、工作制度和党的纪律，保证了党的团结统一，保证了党的纲领和路线方针政策贯彻执行，保证了全国解放战争的胜利。

新中国成立前，由于党所处的外部条件和制定技术等原因，党内法规主要是把党的纪律以规范形式表现出来，强调保密性时效性，规范性稳定性不足。但这些是革命战争条件下的必然现象。事实上，新民主主义时期的党内法规建设已初具轮廓，不仅为夺取革命胜利作出了巨大贡献，而且为新中国成立后的党内法规建设奠定了初步基础。

（二）曲折发展阶段（1949—1978年）

新中国成立，中国共产党由革命党成为在全国范围执掌政权的政党，担负起领导全国各族人民建设新中国的重任。这一阶段的党内法规建设大体分为4个时期，即新中国成立和社会主义改造时期（1949—1956年）、社会主义建设时期（1956—1966年）、“文化大革命”时期（1966—1976年）、过渡和徘徊时期（1976—1978年）。

1. 新中国成立和社会主义改造时期的党内法规建设（1949—1956年）

第一，建立党对国家的一元化领导制度。新中国成立初期，为适应恢复国民经济和应对复杂国内国际局势的需要，我们党把革命战争年代的一元化领导方式应用于对国家事务的领导和管理。1949年11月，中央政治局通过《关于在中央人民政府内组织中国共产党党委会的决定》和《关于在中央人民政府内建立中国共产党党组的决定》，加强党对政府机构内党员和政府事务的管理，加强党对中央人民政府和政务院的领导[17]，初步确立了党的一元化领导制度，形成了我国党政关系的基本格局。1953年3月，为加强党对中央人民政府各部门的指导，中共中央发布《关于加强中央人民政府系统各个部门向中央请示报告制度及加强中央对于政府工作领导的决定》，规定政府各部门的党组工作必须加强，并应直接接受中央的领导，“政务院各委和不属于各委的其他政府部门一切主要的和重要的工作均应分别向中央直接请示报告”。在一元化领导格局下，党注意到防止党政不分、以党代政问题。1949年10月，根据党中央要求，中央宣传部和新华总社发出《关于中央人民政府成立后宣传工作中应注意事项的指示》，明确规定“凡属政府职权范围者应由中央人民政府讨论决定，由政府明令颁布实施”，“不要再如过去那样有时以中国共产党名义向人民发布行政性质的决定、决议或通知”。 1950年，中共中央发布《关于中央人民政府成立后党的文化教育工作问题的指示》，规定政府管理业务，党负责思想、宣传和文化教育政策的制定。

第二，建立和完善党的组织制度。新中国成立之初，实行党管干部原则。除军队干部实行单独管理外，其他所有干部统一由中央和地方各级党委的组织部门管理。在大规模经济建设开始后，国家工作的分工日益细密，各部门的组织机构日益增多，干部队伍迅速扩大，单靠党的组织部门管理，已不能完全适应形势任务发展的需要。1953年11月，中共中央发布《关于加强干部管理工作的决定》，提出改变现行干部管理办法，逐步建立在中央及各级党委统一领导下，在中央及各级党委组织部统一管理下的分部分级管理干部制度。分部管理是指党的工作部门对口管理政府部门的干部，分级管理是指中央和地方各级党委之间建立分工管理各级干部的制度，凡属担负全国各个方面重要职务的干部，由中央负责管理，其他干部分别由地方各级党委分工管理。1955年10月，分部分级管理干部制度在全国正式确立。此后，又建立健全了对干部的检查、巡视、轮训制度。

第三，初步建立党的监督制度。革命胜利后，一些投机分子钻进党内，一些党员革命意志衰退、个人主义膨胀，一些干部官僚主义、命令主义作风严重，少数人甚至以权谋私、腐化堕落。1949年11月，为加强新形势下党内监督，中共中央发出《关于成立中央及各级党的纪律检查委员会的决定》，成立中央和地方各级党的纪律检查委员会，检查和审理中央直属各部门及各级党的组织、党的干部和党员的违纪行为。鉴于党领导着全国政权，工作中的错误和缺点容易危害广大人民的利益，1950年4月，中共中央作出《关于在报纸刊物上展开批评和自我批评的决定》，要求在报纸刊物上，对党和人民政府及所有经济机关、群众团体工作中的错误和缺点开展批评和自我批评，帮助党克服官僚主义，密切党群干群关系，保障党和国家民主化。1952年，针对一些党委对纪律检查工作不够重视的情况，中共中央发出《关于加强纪律检查工作的指示》，规定党委会议上定期讨论纪律检查工作，健全各级纪律检查委员会的办事机构。在开始大规模经济建设和全面社会主义改造的过渡时期，党内发生了高岗、饶漱石反党分裂活动的严重事件。为汲取高饶事件教训，加强对党员特别是党的高级干部的监督，1955年3月，党的全国代表会议通过《关于成立党的中央和地方监察委员会的决议》，规定党的中央和地方各级监察委员会经常检查和处理党员违反党章、党纪和国家法律、法令的案件，负责处理应受党纪处分的行为，使党的监督组织化、制度化。

总的看，这一时期的党内法规建设取得了一定成绩，确立了党的领导制度和组织制度，强化了党的纪律，巩固了党的执政地位，保证了党的各项事业顺利发展。但也要看到，这一时期的党内法规建设没有引起足够重视，党内法规数量很少，比较零碎。由于当时巩固政权、恢复经济和民主改革任务繁重，需要在各方面加强党的领导，所以在一元化领导方式下的党政不分、以党代政问题并未得到很好解决。

2. 社会主义建设时期的党内法规建设（1956—1976年）

第一，制定执政后的第一部党章。1956年9月党的八大通过的党章，是第一部执政党党章，是我们党探索执政党建设规律的初步成果。八大党章提出，党的工作重心转移到社会主义现代化建设上来，社会的主要矛盾是人民群众不断增长的物质文化生活需要同当前经济文化不能满足人民需要之间的矛盾；强调党必须充分发挥国家机关的作用，使国家机关能够相对独立地、负责地开展工作；第一次规定全党、省、县三级实行党的代表大会常任制。八大党章准确反映了执政党建设的新形势新要求，为社会主义建设时期党的建设指明了方向。

第二，加强党的领导制度。面对上世纪60年代初“大跃进”造成的经济全面紧张，我们党制定了一系列党内法规，为全面调整国民经济和社会政治关系提供制度保证。1960年11月3日，中共中央发出《关于农村人民公社当前政策问题的紧急指示信》(简称《十二条》)，规定人民公社实行三级所有、队为基础且至少7年不变，彻底纠正“一平二调”的错误，允许社员经营少量的自留地和家庭副业，从各方面节约劳动力加强农业生产第一线。1961年6月19日，中共中央同日印发《关于城乡手工业若干政策问题的规定（试行草案）》（简称《手工业三十五条》）、《关于改进商业工作的若干规定（试行草案）（简称《商业四十条》），纠正了“大跃进”以来取消农村集市贸易和小商小贩，将集体性质的商业向全民所有制过渡的错误。1961年9月，中共中央通过《国营工业企业工作条例（草案）》（简称《工业七十条》），恢复了被“大跃进”运动否定和打乱的工业企业规章制度，推进了我国工业企业管理规范化制度化。1962年9月，党的八届十次全会通过《农村人民公社工作条例（修正草案）》（简称《农业六十条》），纠正了公社化以来农村实际工作中的突出错误，在调动农民积极性、恢复发展农业生产方面发挥了积极作用。

第三，健全组织制度。一是干部轮训制度。1961年9月，为使广大党员干部适应社会主义建设新要求，中共中央作出《关于轮训干部的决定》，对干部轮训的对象、内容、措施、方法、组织领导等作了详细规定，健全了干部轮训制度。二是干部交流制度。1962年9月，党的八届十中全会通过《关于有计划有步骤地交流各级党政主要领导干部的决定》，建立了定期交流干部制度。三是基层组织制度。为加强党的基层组织建设，1963年中共中央先后颁布《中国共产党农村基层组织工作条例试行草案》、《中国共产党国营工业企业基层组织工作条例试行草案》和《中国共产党商业企业基层组织工作条例试行草案》。

第四，强化监督制度。1962年9月，为保证党章和党的路线方针政策贯彻执行，加强对党员特别是党员干部的监督，党的八届十中全会通过《关于加强党的监察机关的决定》，规定加强中央和地方各级监察委员会，扩大各级监察委员会委员名额，并要求各级监察委员会加强对同级国家机关党员的监督。

这一时期的党内法规建设，如同党探索社会主义建设道路艰难曲折的历程一样，经历了诸多曲折和反复。党在贯彻民主集中制方面提出一些正确措施，如加强党的建设，实行党代会常任制，建立轮训、交流干部制度，加强党的监察制度，但权力过于集中，个人崇拜、个人专断、一言堂作风有所发展，党内生活和党的集体领导遭到损害。1957年党内斗争严重扩大化后，党的指导思想上出现“左”的偏差，走的是一条依靠思想政治教育和搞政治运动的路子，党内法规建设并未摆上重要议事日程。

3. “文化大革命”时期的党内法规建设（1966—1976年）

这一时期的党内法规建设，与党和国家各项事业一样，遭到了空前破坏。

1966年8月8日，党的八届十一中全会通过《中国共产党中央委员会关于无产阶级文化大革命的决定》（简称《十六条》），对“文化大革命”的目的、重点、依靠力量、方式方法等作了规定，但没有对“走资派”、“左派”、“右派”这些概念提出明确的判别标准，没有对如何实现党的领导作出具体规定，在很大范围内激化了盲目的造反行动和严重的社会动乱。之后，“文化大革命”迅速扩展到全国。

1969年4月，党的九大通过党章，这是九大思想上政治上组织上的错误指导方针在党的建设上的集中反映，是适应以阶级斗争为纲的“左”倾错误的需要而产生的。九大党章突出“无产阶级专政下继续革命的理论”和“文化大革命”，确定以阶级斗争为纲，否定社会主义现代化建设这个根本任务，取消了党内民主、集体领导、党员权利和义务等在党的建设史上起过重要作用的条文，取消了党的监察机关，对党内生活和党内关系的许多方面都没有作出明确规定。尤为严重的是，它用党章形式把林彪确认为毛泽东的接班人，这在党章史上前所未有，破坏了党的民主集中制和集体领导原则。这些都是不科学的，给党的事业带来了严重危害。

九一三事件发生后，林彪等人叛逃，中央领导机构很不健全，写有“毛泽东同志的亲密战友和接班人”的九大党章急需修改。1973年8月，党的十大通过党章，保持了九大党章的许多错误思想理论和观点，在一些方面还有所发展，同时增写了恢复和加强党的领导、有利于党的建设的内容。但由于十大的指导思想仍然是“无产阶级专政下继续革命的理论”，因此从整体上看，十大党章是九大党章的继续。

九大和十大通过的党章反映了党在社会主义建设过程中遭受的严重挫折。制定正确的党的建设方针政策，不断健全党的民主集中制和集体领导制度，充分发扬党内民主，不把阶级斗争作为加强党的建设的主要内容和主要方法，这是“文化大革命”留给我们的宝贵教训。

4. 过渡和徘徊时期的党内法规建设（1976—1978年）

这一时期处于结束“文化大革命”混乱走向正确道路的过渡和徘徊阶段。

1977年8月党的十一大通过的党章，最突出的特点是具有两重性。一方面纠正了九大、十大党章的一些错误，比如，恢复了八大党章关于指导思想的表述，提出把党的工作重心转移到进行社会主义现代化建设上来，在20世纪末基本实现四个现代化的奋斗目标，增写了坚持民主集中制原则的内容，在县以上各级党委恢复设立党的纪律检查委员会，第一次规定中央政治局向中央全会报告工作，接受监督。但由于特殊历史条件，十一大党章仍然坚持“文化大革命”的理论方针特别是九大、十大党章中关于“无产阶级专政下继续革命”、“以阶级斗争为纲”等提法。因而十一大党章是一部既有积极作用又有严重缺陷的党章。

（三）全面发展阶段（1978年至今）

这一阶段的党内法规建设大体可分为4个时期，即恢复发展时期 （1978—1989年）、继承创新时期（1989—2002年）、全面推进时期（2002—2012年）、深入发展时期（2012年至今）。

1. 恢复发展时期的党内法规建设（1978—1989年）

改革开放后，以邓小平为核心的党的第二代中央领导集体，注重党的制度建设，确立了制度建党思想，标志着党内法规建设由自发阶段走向自觉阶段。

第一，高度重视党内法规建设。在反思“文化大革命”的教训时，邓小平深刻认识到制度建设和党内法规的重要作用。1978年12月，他在中央工作会议上提出：“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障。”[18]根据邓小平的建议，党的十一届三中全会决定健全党的民主集中制和党规党法，这为新时期的党内法规建设指明了方向。邓小平在1980年8月中央政治局扩大会议上指出：“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”[19]1986年9月，党的十二届六中全会通过《中共中央关于社会主义精神文明建设指导方针的决议》，强调“建设好党的作风，思想教育很重要，制度建设也很重要”，首次在思想、组织、作风建设外提出制度建设的观点。1987年党的十三大提出，“在新的历史条件下，在党的建设上走出一条不搞政治运动，而靠改革和制度建设的新路子”，这为党内法规建设创造了广阔发展空间。

第二，修订党章及相关法规。一是《关于党内政治生活的若干准则》。由于党的组织、党员的党性观念、党的优良传统和作风在“文化大革命”中遭到严重破坏，十一大党章未起到正本清源的作用，而十一大召开不久，修改党章已来不及，为医治“文化大革命”给党的建设造成的巨大创伤，恢复党的优良传统和作风，增强党的凝聚力战斗力，使党内政治生活逐步走上正轨，邓小平、陈云等中央领导同志在党的十一届三中全会后提出，先搞一个准则指导当时工作，从基本方面对党内政治生活加以规范，作为党章的具体补充。据此胡耀邦、胡乔木、宋任穷等主持起草了《关于党内政治生活的若干准则》，并在1980年2月29日党的十一届五中全会上获得通过。《准则》在党的历史上是一个创举，既总结了党内政治生活正反两方面的经验教训，又针对当时的实际状况增添了新内容，在保证党的路线方针政策贯彻执行、保障党内政治生活健康有序方面发挥了不可或缺的作用。二是十二大党章。1982年9月党的十二大通过的党章，是我们党执政以来比较好的一部党章，确立了现行党章的基本内容和结构。十二大党章共10章50条，正确规定了党的性质、指导思想、奋斗目标、基本政策等，第一次对改革开放作出阐述，第一次确立了社会主义初级阶段理论，第一次提出了中国特色社会主义理论体系，第一次规定“党必须在宪法和法律的范围内活动”，对党的民主集中制作了比较充分、具体的规定，对党的中央和地方组织体制作了重要调整，清除了十一大党章中的错误，实现了党章的拨乱反正。三是十三大党章。1987年10月党的十三大通过的党章，只对部分条文作出修正，第一次规定党委讨论决定重大问题需进行表决，第一次规定实行差额选举，取消了中央和地方国家机关、经济组织和文化组织的党组。

第三，改革完善党和国家领导制度。1980年8月，邓小平在中央政治局扩大会议上发表《党和国家领导制度的改革》的重要讲话，提出了一系列改革党和国家领导制度的指导思想和具体措施。1982年2月，中共中央作出《关于建立老干部退休制度的决定》，废除了领导干部职务终身制。党的十三大后，中央政治局第一次会议通过《十三届中央政治局工作规则试行》、《十三届中央政治局常委会工作规则试行》、《十三届中央书记处工作规则试行》，建立健全了中央工作制度，推进了中央工作制度化、规范化、程序化。

第四，加强作风制度建设。1979年11月，中央发布《关于高级干部生活待遇的若干规定》，重申“文化大革命”前党的有关规定，结合新情况作了一些调整和补充，对于促进党风政风好转、改善党群干群关系起到了积极作用。上世纪80年代中期，一些党政机关和党政干部违规经商、办企业，以权谋私、损公肥私，引起群众强烈不满。1984年12月，中共中央、国务院发布《关于严禁党政机关和党政干部经商、办企业的决定》，此后又出台《关于禁止领导干部的子女、配偶经商的决定》、《关于进一步制止党政机关和党政干部经商、办企业的规定》、《关于县以上党和国家机关退（离）休干部经商办企业问题的若干规定》，对遏制这股不良风气起到了重要作用。为贯彻落实党中央、国务院《关于近期做几件群众关心的事的决定》，1989年中央办公厅、国务院办公厅先后印发《关于严格控制领导干部出国访问的规定》、《关于中央党政机关汽车配备和使用管理的规定》、《关于在国内公务活动中严禁用公款宴请和有关工作餐的规定》等党内法规，严格领导干部出国访问、汽车配备使用管理、公务用餐等规定，恢复和发扬了党的艰苦朴素、密切联系群众优良传统，深化了党风廉政建设。

第五，恢复和加强纪检监察制度。“文化大革命”期间，党的纪律检查机构被取消。1978年12月，党的十一届三中全会决定成立中央纪律检查委员会。1979 年1月，中央纪委一次全会通过《中共中央纪律检查委员会关于工作任务、职权范围、机构设置的规定》，规定“中央纪律检查委员会的根本任务是，维护党规党法，切实搞好党风”。1987年7月，为严格执行党的纪律，建立健全党内监督制度和人民监督制度，中央纪委制定《关于对党员干部加强党内纪律监督的若干规定（试行）》，对党内纪律监督的任务、内容、方式等作了规定。同月，中央纪委印发《党的纪律检查机关案件审理工作条例》，规范了纪委案件审理工作。

总的看，这一时期党内法规的概念、地位和作用获得重新认识，党内法规的数量不断增加，党的组织制度、反腐倡廉制度建设得到极大加强，党内法规制度体系初具轮廓，在党内法规建设史上具有里程碑意义。

2. 继承创新时期的党内法规建设（1989—2002年）

从党的十三届四中全会到党的十六大，以江泽民同志为核心的党的第三代中央领导集体，继承邓小平的制度建党思想，强调把制度建设纳入党的建设全局，贯穿于思想建设、组织建设、作风建设全过程。

第一，修改完善党章。1992年10月，党的十四大对党章进行了修改完善，把我国经济体制改革的目标确定为建立社会主义市场经济体制；确认了“党内法规”这一概念，明确了各级纪委负有维护党章和其他党内法规的重要职责，这标志着党内法规得到了党章的正式确认，在党的建设中具有最高“法定依据”；恢复了十二大党章对党组的规定。1997年9月，党的十五大通过《中国共产党章程修正案》，把邓小平理论确立为全党指导思想。

第二，加强组织制度建设。一是党的代表大会制度。1985年2月，中央组织部发布《关于党的地方各级代表大会若干具体问题的暂行规定》，对党的代表大会代表名额及产生、代表大会主席团的产生及任务、委员会委员和候补委员名额及产生、纪律检查委员会名额及产生、选举办法等作了全面规定，进一步健全了党的代表大会制度。二是选举制度。1990年6月，为规范基层党组织选举工作、提高基层党组织战斗力，中共中央印发《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》，明确了党的基层组织的范围，规定了党的基层组织代表和委员会的选举要求、实施程序和监督处分措施。1994年1月，中共中央印发《中国共产党地方组织选举工作条例》，规定了党的地方各级代表大会代表、委员会委员、常委会委员和书记、副书记的产生条件和程序，以及党的地方各级代表大会的召开审批程序和选举实施程序，规范了地方党组织选举工作。三是党内民主生活制度。1990年5月，中共中央印发《关于县以上党和国家机关党员领导干部民主生活会的若干规定》，规范了县以上党和国家机关党员领导干部民主生活会，促进了县以上党组织民主生活会质量普遍提高。四是地方党委决策机制。1996年4月，为加强和改进党的地方各级委员会的领导，中共中央印发《中国共产党地方委员会工作条例（试行）》，规定了党的地方各级委员会的职责、组织原则和议事决策程序，对于坚持和健全党的民主集中制具有重要意义。五是干部选任制度。2002年7月，中共中央颁布《党政领导干部选拔任用工作条例》，规定了民主推荐、考察、酝酿、讨论决定、任职以及党向人大或人大常委会推荐领导干部人选等程序，确立了公开选拔、竞争上岗等制度，是规范新时期党政领导干部选拔任用工作的基础性法规，推进了领导干部选拔任用工作科学化、民主化、制度化。六是党员发展管理制度。1990年8月，为规范发展党员工作，保证新发展党员质量，中央组织部印发《中国共产党发展党员工作细则（试行）》，对发展党员的原则、入党积极分子的教育培训和预备党员的接收、教育、考察、转正等作了详尽规定。1994年1月，中央组织部发布《关于加强党员流动中组织关系管理的暂行规定》，这有利于流动党员及时参加党的组织生活，接受党组织的教育和监督。

第三，加强反腐倡廉制度建设。1997年1月，为加强对领导干部的管理和监督，中央办公厅、国务院办公厅印发《关于领导干部报告个人重大事项的规定》。为进一步健全党内监督机制，1997年2月中央办公厅转发了《中央纪委关于重申和建立党内监督五项制度的实施办法》。1997年4月，中央纪委发布《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则（试行）》，规定领导干部应遵守的六条廉洁从政准则，促进了党员领导干部廉洁从政。同月，中共中央发布《中国共产党纪律处分条例（试行）》，详细规定了党组织和党员违犯政治、经济、组织、人事等七类错误时应受的纪律处分。

第四，加强党的制度建设。1990年7月，中共中央颁布被称为党内“立法法”的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》，首次以党内法规的形式界定“党内法规”，对党内法规的名称、适用范围、制定主体、制定程序等作了规定，推进了党内法规制定工作制度化规范化。需要说明的是，此前没有一个有关党内法规的权威定义，《暂行条例》对党内法规的内涵和外延作出界定，为人们执行、遵守、认识、宣传、研究党内法规提供了依据，从这个意义上说，《暂行条例》的出台对于党内法规建设具有里程碑意义。1990年11月，中央办公厅发布《关于党内法规备案工作有关问题的通知》，对党内法规的报备机关、工作要求作了原则性规定。1991年2月，中共中央印发《关于加强对国家立法工作领导的若干意见》，对中央领导国家立法工作的内容、范围、程序等作了规定。1991年4月，中办法规室成立，以上述3个法规文件为抓手，全面启动了法规起草、法规审核、备案审查、服务中央领导国家立法等工作，标志着中办法规服务工作正式起步。

这一时期的党内法规建设，在继承和创新中推进，制定了一批党的组织、反腐倡廉、制度建设方面的基础主干法规，进一步完善了党内法规制度体系。《暂行条例》的颁布实施和中央办公厅法规工作机构的成立，标志着党内法规建设步入制度化规范化轨道。

3. 全面推进时期的党内法规建设（2002—2012年）

从党的十六大到党的十八大，以胡锦涛同志为总书记的党中央，着眼于提高党的建设科学化水平，大力推进党内法规建设。

第一，提出党内法规建设目标任务。党的十六届四中全会首次在党的正式决议中将制度建设与思想建设、组织建设、作风建设并列，同时作为党的建设的重要组成部分。2006年1月6日，胡锦涛在中央纪委六次全会上提出“要适应新形势新任务的要求，加强以党章为核心的党内法规制度体系建设”，这是党的领导人首次提出党内法规制度体系建设目标任务，具有重大战略指导意义。党的十七届四中全会将“建立健全以党章为根本、以民主集中制为核心的制度体系”作为执政党加强自身建设的基本经验。

第二，与时俱进修改党章。2002年11月，党的十六大通过《中国共产党章程（修正案）》，把“三个代表”重要思想同马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论一道确立为党必须长期坚持的指导思想，确立了本世纪头20年全面建设小康社会的奋斗目标，增写了依法治国，建设社会主义法治国家的内容，增写了党徽党旗一章。2007年10月，党的十七大通过党章修正案，第一次系统阐述科学发展观的科学内涵和根本要求，第一次规定党的各级组织按规定实行党务公开、党的各级代表大会实行任期制、党的中央和省区市委员会实行巡视制度，体现了党的十六大以来我们党的实践创新、理论创新和制度创新重要成果，实现了党章内容的与时俱进。

第三，加强组织制度建设。一是党员权利保障制度。2004年9月，中共中央颁布《中国共产党党员权利保障条例》，将党章规定的党员8项权利细化为3大类共20项权利，是党员权利方面的基本法规，是保障党员权利的强大法规武器。二是党的代表大会制度。2008年，中共中央印发《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》，实行党的代表大会代表任期制，健全了党内民主制度，激发了党的生机活力。三是干部工作制度。党的十六大以来，党中央高度重视干部工作制度化建设，颁布实施了一系列党内法规制度。2004年4月，为细化2002年《党政领导干部选拔任用工作条例》，中央办公厅颁布《关于公开选拔党政领导干部工作暂行规定》等5个法规文件[20]和《关于对党政领导干部在企业兼职进行清理的通知》(简称“5+1”文件)。2006年1月，中共中央印发《干部教育培训工作条例（试行）》，这是党的历史上首次以党内法规的形式，对干部教育培训工作作出全面系统的规定。2006年6月，中央办公厅印发《党政领导干部职务任期暂行规定》、《党政领导干部交流工作规定》、《党政领导干部任职回避暂行规定》3个法规，进一步健全了领导干部职务任期、交流、回避制度。2009年6月，为加强对党政领导干部的管理和监督，增强党政领导干部的责任意识和大局意识，中央办公厅、国务院办公厅印发《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》。2009年7月，为贯彻落实中央办公厅《关于建立促进科学发展的党政领导班子和领导干部考核评价机制的意见》，中央组织部印发《地方党政领导班子和领导干部综合考核评价办法（试行）》、《党政工作部门领导班子和领导干部综合考核评价办法（试行）》、《党政领导班子和领导干部年度考核办法（试行）》，进一步完善了领导干部政绩考核评价体系。2010年3月，为健全干部选拔任用工作监督机制，中央办公厅印发《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法（试行）》，中央组织部同步印发《党政领导干部选拔任用工作有关事项报告办法（试行）》、《地方党委常委会向全委会报告干部选拔任用工作并接受民主评议办法（试行）》、《市县党委书记履行干部选拔任用工作职责离任检查办法（试行）》。这4项制度构成了事前要报告、事后要评议、离任要检查、违规失责要追究的干部选拔任用工作监督体系。在党的历史上，在短短数年间如此集中出台干部工作法规制度实为鲜见，充分体现了中央深化干部人事制度改革、推进社会主义民主政治建设的决心，标志着干部法规制度体系初步形成。

第四，注重作风制度建设。2006年6月，中央办公厅印发《关于加强党员经常性教育的意见》等4个保持共产党员先进性长效机制的法规文件[21]，为永葆共产党员先进性提供机制和制度保障。为推动党政机关厉行勤俭节约、制止奢侈浪费，这一时期中央办公厅、国务院办公厅先后印发了《关于继续从严控制党政机关办公楼和培训中心项目建设的通知》（2003年1月）、《关于省部级人员因公临时出国的若干规定》（2005年6月）、《党政机关国内公务接待管理规定》（2006年10月）、《关于进一步严格控制党政机关办公楼等楼堂馆所建设问题的通知》（2007年3月）、《关于进一步加强因公出国（境）管理的若干规定》（2008年3月）、《评比达标表彰活动管理办法（试行）》（2010年10月）、《党政机关公务用车配备使用管理办法》（2011年1月）等法规制度，有力促进了党风政风好转。

第五，强化党内监督制度。一是从政行为制度。2007年5月，针对当时权钱交易手法不断翻新、形式日趋多样的新情况，中央纪委发布《关于严格禁止利用职务上的便利谋取不正当利益的若干规定》，提出八项严格禁止的要求，细化了党员干部在经济和社会交往方面的政策界限。2009年7月，中央办公厅、国务院办公厅印发《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》，这是规范国有企业领导人员廉洁从业行为的基础性法规。2010年5月，中央办公厅印发《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》，对领导干部报告事项的范围、程序、监督检查作了更加明确、具体的规定，是促进领导干部廉洁从政的重要举措。2010年11月，为明确领导班子、领导干部在党风廉政建设中的责任，中共中央颁布了《关于实行党风廉政建设责任制的规定》。2010年1月，中共中央印发《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》，强调防止以权谋私、防止利益冲突，在禁止“利用职权和职务上的影响谋取不正当利益”等8个方面对党员领导干部提出52个“不准”，规范了党员领导干部的廉洁从政行为，是一部规范党员领导干部从政行为的基础性法规。二是权力制约和监督制度。2003年12月，中共中央颁布《中国共产党党内监督条例(试行)》，这是党的历史上第一个党内监督法规，也是马克思主义政党的第一个党内监督法规，成为中国共产党解决自身问题的一大创举。条例把党的各级领导机关和领导干部列为党内监督的重点对象，规定各级纪委是党内监督的专门机关，确立10项监督制度，构筑了规模宏大的监督“法网”。为保证条例的贯彻落实，中央有关部门进一步细化各项具体监督制度，比如，2005年12月中央办公厅印发了中央纪委、中央组织部《关于对党员领导干部进行诫勉谈话和函询的暂行办法》和《关于党员领导干部述职述廉的暂行规定》，2007年4月中央办公厅印发了《地方党委委员、纪委委员开展党内询问和质询办法（试行）》，2009年7月中共中央印发了《中国共产党巡视工作条例(试行)》，等等。三是纪律处分制度。2003年12月，中共中央颁布《中国共产党纪律处分条例》，根据新形势新情况进一步完善了党纪处分规定，是党的纪律和纪律处分方面的基础性法规，对于严肃党的纪律、纯洁党的组织、维护党的团结统一、保证党的路线方针政策贯彻执行，具有重要意义。

第六，推进制度建设。2011年7月，中办法规室更名为中办法规局，升格为正局级机构，充分体现了中央对党内法规建设的高度重视，这是党内法规建设史上一件具有里程碑意义的大事。中办法规局成立后，先后起草并分别以中共中央、中央办公厅名义发布了《中国共产党党内法规制定条例》、《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》、《关于开展党内法规和规范性文件清理工作的意见》3个重要法规文件，全面重启党内法规工作，党内法规建设进入了新阶段。

总的看，这一时期的党内法规建设全面推进，确立了党内法规建设的目标任务，制定了一大批组织建设、反腐倡廉建设、制度建设等领域的基础主干法规，出台了一系列配套法规制度，在党内法规建设史上取得了前所未有的大发展，为实现党科学执政、民主执政、依法执政提供了坚实制度保障。    

4. 深入发展时期的党内法规建设（2012年至今）

党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央将党内法规建设提到新高度，明确要求将党内法规建设作为事关党长期执政和国家长治久安的重大战略任务，摆到更加突出位置切实抓紧抓好。

第一，修改完善党章。2012年11月，党的十八大通过党章修正案，把科学发展观载入党的指导思想，把生态文明建设同经济建设、政治建设、文化建设、社会建设一道，纳入中国特色社会主义事业总体布局，强调整体推进党的思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设、制度建设，全面提高党的建设科学化水平。通过这次修改，党章得到进一步完善。

第二，加强顶层设计。党的十八大对推进党的制度建设、全面提高党的建设科学化水平作出战略部署。党的十八届三中全会提出了加强和改善党对全面推进依法治国的领导需要建立健全的制度机制。党的十八届四中全会第一次在中央全会文件中提出“形成完善的党内法规体系”的战略任务，并对加强党内法规制度建设作出全面部署。习近平总书记多次强调，要立体式、全方位推进制度体系建设，把权力关进制度的笼子里。为加强党内法规制度建设，2013年11月，中共中央颁布《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013—2017年）》，提出建党100周年时全面建成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系的目标任务，对今后5年中央党内法规制定工作进行了统筹安排。这是党的历史上第一个党内法规制定工作五年规划，是加强党内法规建设顶层设计、加快构建党内法规制度体系的重大举措。

第三，推进党的领导和党的工作规范化。2015年，中共中央颁布《中国共产党统一战线工作条例（试行）》，这是中国共产党关于统一战线工作的第一个党内法规，全面规范了各领域各方面统一战线工作，是新时期做好统一战线工作的基本遵循。同年5月，中央政治局通过《中国共产党党组工作条例（试行）》，对党组的设立、职责、组织原则、议事决策等作出全面规范，是党组工作方面的基础主干法规。条例的制定实施，对于加强和改善党的领导，提高党的执政能力，更好发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心，具有十分重要的意义。

第四，加强组织制度建设。一是干部选任制度。2014年1月，为落实新时期好干部标准[22]，完善干部选任制度，破解干部选拔任用工作中“唯票、唯分、唯GDP、唯年龄”问题，中共中央印发新修订的《党政领导干部选拔任用工作条例》。2015年，中央办公厅发布《推进领导干部能上能下若干规定（试行）》，推进干部能上能下，形成能者上、庸者下、劣者汰的用人机制。二是从严管理干部制度。党的十八大以来，中央组织部先后制定实施了规范党政领导干部在企业兼职（任职）、个人有关事项报告抽查核实、配偶已移居国（境）外的国家工作人员任职岗位管理等一系列法规制度，完善了从严管理干部队伍法规制度体系。三是干部教育培训制度。2015年，中共中央根据新形势新任务，修订《干部教育培训工作条例》，对干部教育培训制度进行了改进完善。

第五，狠抓作风制度建设。党的十八大以来，中央聚焦解决“四风”问题，以制度建设推进党的作风建设。2012年12月4日，中央政治局会议通过八项规定，这是以习近平同志为总书记的党中央加强作风建设的切入口和动员令。随即中央办公厅、国务院办公厅印发八项规定实施细则。经过近3年的持续努力，八项规定精神已深入人心，规范的内容大大拓展，由最初的改进考察调研、精简会议文件、规范出访活动等方面，向治理超标办公用房、规范高级干部公有住房管理、清理整治高尔夫球场等领域拓展延伸。为贯彻落实习近平总书记关于建立健全反浪费制度体系的批示精神，中央办公厅大力推进1+20厉行节约反对浪费制度体系建设，其中的“1”是指2013年11月中共中央印发的反浪费基础主干法规《党政机关厉行节约反对浪费条例》，“20”是指此后出台的《党政机关国内公务接待管理规定》、《因公临时出国经费管理办法》、《中央和国家机关培训费管理办法》、《关于厉行节约反对食品浪费的意见》、《关于加强公务机票购买管理有关事项的通知》、《关于全面推进公务用车制度改革的指导意见》等配套法规制度，一系列“硬约束”推动了各项节约措施落到实处。

第六，深化反腐倡廉制度建设。全面从严治党，是党的十八大以来新一届中央领导集体治国理政的最鲜明特征。为切实解决一些党员干部中发生的贪污腐败、脱离群众、形式主义、官僚主义等问题，我们党加强了反腐倡廉制度建设。一是推进纪检体制改革。2015年3月，中央办公厅印发《省（自治区、直辖市）纪委书记、副书记提名考察办法（试行）》、《中央纪委派驻纪检组组长、副组长提名考察办法（试行）》、《中管企业纪委书记、副书记提名考察办法（试行）》，强化上级纪委对下级纪委的领导，加强了党对反腐败工作的领导，增强了纪委监督权的相对独立性和权威性，为进一步推进党风廉政建设和反腐败斗争提供了组织和制度保障。二是修订廉政准则。2010年发布的《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》仅对党员领导干部提出规范，没有涵盖8700多万党员，适用对象过窄；“8个禁止”、“52个不准”均为负面清单，缺少正面引导。2015年10月中共中央颁布了新修订的《中国共产党廉洁自律准则》，坚持正面引导、重在立德向善，将“8个禁止”、“52个不准”等负面清单内容移入同步修订的纪律处分条例，将18条、3600余字的准则浓缩为8条、309字的自律标准，围绕如何正确对待和处理“公与私”、“廉与腐”、“俭与奢”、“苦与乐”的关系，提出“四个坚持”；围绕“廉洁”二字，从公仆本色、行使权力、品行操守、良好家风等4个方面，对党员领导干部提出更高要求。三是修订纪律处分条例。2003年《中国共产党纪律处分条例》存在纪法不分问题，许多条款与刑法等法律规定重复。2015年10月新修订的条例删除了原条例中70余条与法律法规重复的规定，增写了拉帮结派、对抗组织审查、搞无原则一团和气、非组织活动、不如实向组织说明问题、不执行请示报告制度、侵害群众利益、漠视群众诉求，党组织履行全面从严治党主体责任不力、工作失职等违纪条款，将原条例规定的10类违纪行为整合为6类，体现了纪法分开、严字当头。四是修订巡视工作条例。党的十八大以来，巡视工作面临新形势新任务，内容和方式都作了重要调整和改变。2015年8月，为落实全面从严治党要求，加强党内监督，改进巡视工作，中共中央颁布修订后的《中国共产党巡视工作条例》，进一步规范巡视工作权限和程序，对于充分发挥巡视利剑作用、全面从严治党具有基础性作用。   

党的十八大以来的党内法规建设，更加强调党内法规建设的全面、从严要求，更加强调党内法规建设的规范化、体系化，不断健全党内法规制度体系，标志着党内法规建设日趋成熟、定型。

（中国社会科学院法学所国际法所法治战略研究部 李忠）

 

注释：

[1] 党的省级以下组织制定的具有普遍性规范性的文件称为规范性文件，可以使用除党章、准则、条例之外的其他党内法规名称，即规则、规定、办法、细则，但不得称作党内法规。

[2] 纪检是纪律检查的简称，表明纪检条规的适用范围；条规是条例、规定、办法等的总称。按照《制定条例》，中央纪委无权制定条例，“条规”只是沿袭过去的用法。

[3] 参见曾市南：《“党内法规”提法不妥》，《中国青年报》2004年1月2日；王俊华：《对“党内法规”提法的再思考》，载《上海党史党建》2008年第7期，第19—20页；刘作翔：《“党纪”与“国法”不能混同，党内规范不宜称“法规”》，《北京日报》2015年8月3日。

[4] 参见操申斌：《“党内法规”概念证成与辨析》，《当代世界与社会主义》2008年第3期，第131—133页；潘泽林：《中国共产党党内法规及其体系构建问题研究》，《南昌大学学报：人文社会科学版》2007年第1期，第27—28页；刘德敏：《中国共产党党内法规初探》，《中共天津市委党校学报》2007年第1期，第21—22页；姜明安：《论中国共产党党内法规的性质与作用》，《北京大学学报（哲学社会科学版）》2012年第3期，第111—115页；王振民：《党内法规制度体系建设的基本理论问题》，《中国高校社会科学》2013第5期，第136—140页。

[5] 参见中央办公厅法规室、中央纪委法规室、中央组织部办公厅：《中国共产党党内法规选编》(1978—1996)、（1996—2000）、（2001—2007)，法律出版社1996年版、2001年版、2009年版。

[6] 兰亚宾：《党内法规建设存在的问题及对策研究》，《理论学刊》2005年第11期，第80页。

[7] 周叶中：《关于中国共产党党内法规建设的思考》，《法学论坛》2011年第4期，第46页。

[8] 白建民：《学习贯彻党章与加强党内法规制度建设》，《安徽工业大学学报（社会科学版）》2006年第7期，第4页。

[9] 前引潘泽林：《中国共产党党内法规及其体系构建问题研究》，第31—33页。

[10] 参见宋功德：《党规之治》，法律出版社2015年版，第302—304页。

[11] 一大党纲是纲领还是章程，对此有不同认识：认为是纲领的，主要是根据文件名称、一大决定党章由中央局起草并提交二大通过、三大制定第一次修正章程这些事实；认为是章程的，主要是从内容上看，而且当时的与会者及后来的中央领导人都把这个文件看作党章。一大党纲既列举了党的纲领的条文，又列举了入党条件、入党手续、党的组织机构等党章性质的条文。从当时党的机关刊物《共产党》月刊转载的兄弟党的文件看，这种将纲领和章程结合在一起的文件通称“党纲”。叶笃初、姚桓等党章专家均认为二大党章是党的历史上第一个党章。参见叶笃初：《党内法规建设述略——为纪念中国共产党诞生90周年而作》，《江汉论坛》2011年第7期，第6页；姚桓等著：《从党章发展看中国共产党成功之道》，中国方正出版社2015年版，第33页。

[12] S.Y.是社会主义青年团的简称，C.P.是中国共产党的简称。

[13] 所谓“六款天条”，是指党员违背党章及议决案、无故连续2次不到会、欠党费3个月、无故连续4个星期不为党服务、留党察看期满仍不改、泄露党的秘密，就会被所属地方委员会开除。

[14] 关于这一时期党内法规建设的详细情况，参见何益忠：《党的创立及国民革命时期党内法规建设述论》，《湖北社会科学》2010年第6期，第22—26页。

[15] 《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第528页。

[16] 《毛泽东选集》第4卷，人民出版社1991年版，第1340—1341页。

[17] 在中央人民政府内成立党组，一个重要目的是加强党的领导。当时中央人民政府委员会6位副主席中，民主党派和无党派民主人士3人；56位委员中，民主党派和无党派民主人士27人。政务院4位副总理中，民主党派和无党派民主人士2人；15位政务委员中，民主党派和无党派民主人士9人。政务院所辖4个委员会和30个部、会、院、署、行等机构中，担任正职的民主党派和无党派民主人士14人。参见中共中央党史研究室：《中国共产党历史第二卷（1949—1978）上册）》，中共党史出版社2011年版，第18页。

[18] 《邓小平文选》第2卷，人民出版社1983年版，第147页。

[19] 《邓小平文选》第2卷，人民出版社1983年版，第333页。

[20] 这5个法规文件是：《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》、《党政机关竞争上岗工作暂行规定》、《党的地方委员会全体会议对下一级党委、政府领导班子正职拟任人选和推荐人选表决办法》、《党政领导干部辞职暂行规定》、《关于党政领导干部辞职从事经营活动有关问题的意见》。

[21] 这4个法规文件是：《关于加强党员经常性教育的意见》、《关于做好党员联系和服务群众工作的意见》、《关于加强和改进流动党员管理工作的意见》和《关于建立健全地方党委、部门党组（党委）抓基层党建工作责任制的意见》。

[22] 新时期好干部标准是习近平总书记在2013年全国组织工作会议上提出的“信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁”。

[23] 参见前引宋功德：《党规之治》，第3—4页。

[24] 梁相斌、祝捷：《八项规定改变中国》，湖北人民出版社2014年版，第99页。

[25] 王岐山：《发挥巡视监督作用，助力全面从严治党》，《人民日报》2015年8月21日。

[26] 1991年，中办法规室曾集中办理了中央纪委、中央各部门、省区市党委和中央军委及其总政治部报备的1978年至1990年间制定的471个党内法规，并办理了上述部门报送的当年制定的35个党内法规。但此后备案工作陷入停顿。

[27] 安徽省和新疆维吾尔自治区曾设立过法规工作机构，但在以后的机构改革中撤销。未设法规工作机构的省区市通常把法规工作职能交由办公厅的秘书处、文电处、办文处等承担。

[28] 参见操申斌：《改革开放以来“党内法规”研究述评》，《毛泽东邓小平理论研究》2008年第5期，第76页。

[29] 这方面的代表性著作有：侯通山：《党内法规精要8讲》，中国方正出版社2005年版；韩强：《党的制度建设研究》，中共中央党校出版社2007年版；夏赞忠主编：《党内民主法规制度研究》，中国方正出版社2009年版；宋功德：《党规之治》，法律出版社2015年版。代表性论文有：潘泽林：《中国共产党党内法规及其体系构建问题研究》，《南昌大学学报(人文社会科学版)》2007年1月；操申斌：《改革开放以来党内法规制度建设的基本经验》，《求实》2010年11月；周叶中：《关于中国共产党党内法规建设的思考》，《法学论坛》2011年7月； 姜明安：《论中国共产党党内法规的性质与作用》，《北京大学学报(哲学社会科学版)》2012年5月；王振民：《党内法规制度体系建设的基本理论问题》，《中国高校社会科学》2013年7月；任铁缨：《如何更好地构建党内法规制度体系》，《中国党政干部论坛》2014年2月； 韩强：《中国共产党党内条例研究》，《探索》2014年12月；付子堂：《法治体系内的党内法规探析》，《中共中央党校学报》2015年6月；李军：《中国共产党党内法规研究》，复旦大学博士论文2010年。

[30] 参见前引宋功德：《党规之治》，第295页。

[31] 如2007年4月中央办公厅发布的《地方党委委员、纪委委员开展党内询问和质询办法（试行）》，规定了地方党委委员对常委实行监督的方式，但调研中发现，目前这项工作在地方基本没有开展，主要原因是缺乏可操作的工作程序。

[32] 参见前引宋功德：《党规之治》，第425页。

[33] 落日条款是一种形象说法，寓意为法律有一定的制度周期，会象太阳一样“下山”。最早提出这个观点的是美国前总统杰斐逊，他认为包括宪法在内的一切法律都应有一定寿命。