2004年人民代表大会制度发展状况

一、概 述
    
    
    2004年，全国和地方各级人大及其常委会按照十届全国人大二次会议的决议，认真履行宪法和法律赋予的职责，在立法、监督、决定重大事项等各项工作中均取得了重要的进展，发展了社会主义民主，健全了社会主义法制。2004年人大工作中的亮点很大程度上来自一些基于现有制度框架的创造性实践，它们对政治文明建设做出了生动的诠释。从“立法打包”、“人大代表退出机制”、“述职评议票决制”等创新和探索中，人们真切地感受到了法治的力度和民主的温度。这些难能可贵的创新性实践，为促进我国的民主法制建设、加快我国的政治文明进程、促进构建社会主义和谐社会，有着十分重要的现实意义。
    
    然而值得注意的是，随着人民代表大会制度步入新的发展阶段，不仅旧有的立法、监督、组织制度等各方面存在的诸多问题凸显出来，还出现了许多新情况，发现了不少新问题。人民代表大会制度的逐步完善需要直面这些问题和情况，并从各方面作出应对。
    
    
    二、主要发展
    
    
    （一）立法驶上“高速路”
    
    1．通过宪法修正案：宪政史上的杰出之作
    
    2004年3月14日，十届人大二次会议与会的2890名代表经过认真审议，高票通过了第四次宪法修正案。此次宪法修正案总共修改了14条宪法规定，是我国宪政史上一个里程碑，具有重大的现实意义和深远的历史意义。宪法修正案主要增加了九个方面的内容:第一，“三个代表”重要思想入宪，此为本次修宪引人瞩目的内容；第二，政治文明载入宪法；第三，扩大了人民民主专政的内涵。在“序言”对爱国统一战线的表述中，增加“社会主义事业建设者”的内容；第四，规定“公民的合法的私有财产不受侵犯”，对私有财产的保护范围和保护力度都明显加大，第五，继续提升非公有经济地位，将原来的“个体户和私营经济”扩大到“非公有制”，包括外商投资企业；国家政策由“保护、引导、监督和管理”变为“保护、鼓励、支持和引导”，并对其“依法实行监督和管理”；第六，明确提出保障人权，在“公民基本权利”的前面增加“国家尊重和保障人权”的规定，人权入宪是我国民主政治和政治文明建设的历程碑式事件，表明中国政府对人权的高度重视；第七，健全社会保障制度；第八，扩大国家主席职权；第九，把“戒严”改成“紧急状态”，直接规定紧急状态的有三个条款，涉及全国人大常委会、国家主席和国务院的紧急状态决定权。此外，这次修宪还把序言中“沿着建设有中国特色社会主义的道路”修改为“沿着中国特色社会主义的道路”；把宪法第59条“全国分为省、自治区、直辖市”改为“全国分为省、自治区、特别行政区和直辖市”，扩大全国人大代表的组成范围；把宪法第98条中乡镇权力机关的任期由原来的3年延长为5年；在第四章中增加“国歌”，并把国歌确定为《义勇军进行曲》。
    
    2.制定、实施法律、法规和规章：立法理念彰显“以人为本”
    
    （1）中央立法：立法技术进步
    
    2004年，全国人大常委会共审议了33件法律、法律解释和有关法律问题决定的草案，通过了25件。其中，制定了《农业机械化促进法》、《野生动物保护法》、《关于完善人民陪审员制度的决定》等；修订了《对外贸易法》、《土地管理法》、《种子法》、《渔业法》、《拍卖法》、《票据法》、《证券法》、《公司法》、《公路法》、《传染病防治法》、《电子签名法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》等。为经济社会发展进一步提供了法律保障，向实现本届任期内基本形成中国特色社会主义法律体系的立法目标迈出了坚实的一步。同时，全国人大常委会还审议通过了一批重要的法律草案。
    
    2004年5月1日，《中华人民共和国道路交通安全法》正式施行。这部走过10年立法历程的法律，体现了对生命的关爱和对百姓利益的保护，被誉为“以人为本”立法的典范。围绕该法的实施，社会各界对此展开了热烈的争论与探讨。这部法律能有如此高的社会关注度，从一个侧面说明了全社会法律意识的提高。
    
    2004年7月1日，《行政许可法》开始实施。这部法律以“规范行政机关的审批行为”为主要目的，它的制定和实施使中国成为第一个为“行政许可行为”单独立法的国家。这部法律最大的意义就是界定了政府的行政权限，规定什么事情政府可以做，什么事情政府不可以做，所以这部法律的制定过程也是政府自我削权的过程。[1]
    
    为配合《行政许可法》的实施，8月28日，9部法律在十届全国人大常委会第十一次会议上一次性予以修改。这既是保持法制统一、推进依法行政的重大举措，也是一种新立法技术的运用。这种技术被专家们称作“立法打包”，即用一个立法方案解决一批法律问题，体现了我国立法技术的进步。[2]
    
    （2）地方立法：强调地方特色
    
    2004年的地方立法工作富有成效。全国31个省级人大及其常委会、45个较大的市、7个经济特区以及30个自治州、120个自治旗和自治县共233家地方立法机关一共制定了近1800件地方性法规、自治条例和单行条例。其中制定约400件，修改1200多件，以决定形式废止约150件。在新制定的法规中，属于实施上位法的地方法规有300件左右，占新制定法规总量的3/4；属于地方自主性立法的100件左右，占新制定地方法规的1/4。根据行政许可法的要求进行修改和废止的法规有1100多件，约占修改和废止地方法规总量的83%，占全年立法总量的65%。
    
    2004年还是“法规清理年”，从省级到较大的市、到自治州和自治县，各级地方立法机关都集中精力，按照《中华人民共和国行政许可法》的要求，分批分次地对其所制定的法规进行了清理。此次清理工作虽然数量大，时间紧迫，但各地的清理工作依然有条不紊、井然有序，各地的集中清理工作取得很大成效。
    
    地方在2004年的立法工作中注重提高立法质量，强调地方特色，使地方立法具有更鲜活的生命力，从而更好地体现《宪法》、《地方组织法》、《立法法》等法律赋予地方立法权的精神实质。具体而言，2004年地方立法主要具有以下特点：第一，重视制定和落实立法计划。有些地方人大常委会非常注意听取各方意见，深入基层调研，利用报纸、网站等新闻媒介广纳民意，这样形成的立法计划具有较强的可操作性，既和地方实际需要紧密相连，又能统筹考虑与上位法的衔接问题，为执行立法计划奠定一个良好的基础。还有的地方在制定立法计划时，注意将立法工作和人大的代表议案、建议办理工作，执法检查等监督工作有机结合，使人大的各项工作互相衔接，增强了各项工作的实效。第二，立法透明度进一步增强。通过公开征求意见、召开立法听证会、论证会、座谈会等民主立法的形式，既缩短了立法机关和民众之间的距离，使法规的制定更符合社会的实际需求，有利于提高立法质量，也有助于提高民众对法规的理解程度，便于法规的贯彻执行。第三，坚持“不抵触、有特色、可操作”的立法原则。各地方人大及其常委会在制定、通过地方法规的过程中，坚持做到：为了维护国家的法制统一，地方在制定法规时注意和上位法的规定或精神保持一致，不超越地方立法权限，不制定与上位法矛盾的条款；注意突出地方特点，针对地方的实际情况，将立法和满足地方实际需要结合起来，将地方工作中好的经验和做法上升到法律规范的高度；不简单重复上位法，在将中央立法具体细化到各地时，结合各地的实际情况，确定具体的执行办法；严格把握起草关、审议关，坚决删除无谓重复的条款，即不简单重复上位法的内容和体例。第四，体现“以人为本，立法为民”的精神。地方非常注意改变以往偏重设定行政机关管理职能的做法，加重对相对人权益的保护性规定，强调人文关怀。河南省十届人大常委会第九次会议审议通过的《河南省安全生产条例》，就是一个佐证。
    
    3.审议、通过法律草案：保障经济、社会发展
    
    2004年，全国人大常委会审议通过了《电子签名法》、《农业机械化促进法》、《可再生能源法》和《刑法》修正案，审议了《物权法》、《企业破产法》、《监督法》、《公务员法》、《治安管理处罚法》、《公证法》等6件重要法律草案和《公司法》修订草案。其重要举措分述如下：
    
    （1）审议通过《电子签名法》
    
    2004年8月28日，十届全国人大常委会第十一次会议通过了《电子签名法》。该法赋予电子签章与数据电文以法律效力，将在很大程度上消除网络信用危机，它还规定了认证机构的资质条件和认证机构的责任。政府的电子政务系统、金融领域的安全信用应用系统、企业信息化的众多应用、军队的政令传达、CAD/CAM领域的设计流程应用、医疗移动临床系统和院校的远程教育系统、身份确认、档案管理、门禁系统等诸多应用领域，都将充分享受电子签名技术所带来的便利。
    
    （2）审议《物权法（草案）》
    
    10月22日，《物权法》草案提请十届全国人大常委会第十二次会议审议。这标志着2002年12月首次提请审议的民法草案，开始实际进入分编审议通过的程序。草案对所有权作了较为全面的规定，对保护私人财产的法律制度作出了完善。其中规定：私人对其依法取得的生活资料和生产资料享有所有权，国家保护私人投资以及因投资获得的收益等。
    
    （3）审议《监督法（草案）》
    
    8月23日，十届全国人大常委会第十一次会议听取了《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会监督法（草案）》的修改情况汇报。这是《监督法》第二次上会审议。草案依据宪法和法律的规定，在总结各级人大监督工作经验的基础上，就人大开展监督工作的指导思想和基本原则、监督宪法和法律的实施、听取工作报告等，作出了相应的规定。
    
    （4）审议《治安管理处罚法（草案）》
    
    2004年10月22日，《治安管理处罚法（草案）》首次提请十届全国人大常委会第十二次会议审议。草案在现行《治安管理处罚条例》的基础上作了较大的调整，既确保违反治安管理行为受到必要惩处，同时进一步规范警察权的行使。草案增加了应当受到处罚的违反治安管理行为，增加了对单位违反治安管理的处罚；提高了罚款处罚幅度，同时减少了对行政拘留处罚的自由裁量幅度；进一步完善了处罚程序。
    
    （5）通过了《反分裂国家法（草案）》的议案
    
    为了反对和遏制“台独”分裂势力分裂国家，促进祖国和平统一，维护台湾海峡地区和平稳定，维护国家主权和领土完整，维护中华民族的根本利益，在广泛听取各方面意见的基础上，全国人大常委会委员长会议研究提出了《反分裂国家法》草案，提交2004年12月下旬召开的全国人大常委会第十三次会议审议，经过表决，出席会议的常委会组成人员全票通过了关于《反分裂国家法》草案的议案。
    
    4．起草一批法律法规：涉足立法真空地带
    
    （1）修订三大诉讼法列入十届全国人大常委会立法规划
    
    随着我国经济社会和民主法制建设的不断发展，刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼的一些制度(如证据制度、鉴定制度等)需要进一步修改和完善；同时，司法实践中也出现了一些新情况、新问题需要研究解决。2004年，全国人大常委会法制工作委员会就三部诉讼法的修改问题进行了调查研究，广泛征求意见，抓紧对三部诉讼法的研究修改工作，准备适时提出修正案草案或者修改草案。
    
    （2）起草《紧急状态法》
    
    全国人大法律委员会认为，根据十届全国人大二次会议通过的宪法修正案所确定的紧急状态制度，为了有效地应对各种重大的突发事件，维护公共安全，制定紧急状态方面的法律非常必要。国务院有关部门正在抓紧起草工作。
    
    （3）《违法行为矫治法》即将制定
    
    我国的劳动教育制度自1957年实施以来，在维护社会治安秩序和预防、减少犯罪方面发挥了重要作用。随着社会情况的发展变化，劳动教养制度存在一些需要解决的问题。为了完善劳动教养制度，拟制定违法行为矫治法。全国人大法工委已就起草该法同有关部门进行多次协商，并将在深入调查研究的基础上，拟订违法行为矫治法草案。
    
    （4）《国家赔偿法》修改问题正在研究
    
    进一步完善国家赔偿制度，对于促使国家机关依法行政、公正司法，更好地维护人民群众的合法权益，具有重要意义。修订《国家赔偿法》已列入十届全国人大常委会立法规划，全国人大法工委正在对有关问题进行研究。
    
    （5）起草《护照法》
    
     制定护照法对于维护公民的有关权益、促进改革开放、加强护照和出入境的监管、维护国家的尊严和形象十分必要。《护照法》正在起草，全国人大外事委积极协助推动解决立法中的难点问题，争取2005年将草案提请全国人大常委会审议。
    
    （6）起草《自然保护区法》
    
    一些全国人大代表建议制定自然保护区法，以加强自然保护区的建设和管理，使我国自然保护事业逐步走向制度化、规范化和法制化，在《国务院自然保护区条例》实施多年的基础上研究制定自然保护区法是必要的。全国环境资源委员会按照立法规划的要求，正在抓紧组织该法的起草工作。[3]
    
    5．改进立法程序：立法民主化
    
    （1）立法听证
    
    立法听证会是一个提供公共空间的，公民可以在场或在场外参与，并形成场内外双重互动的立法程序，立法听证为公民自愿参与立法提供正式的制度通道。
    
    2004年，不少地方人大进行了一系列立法听证的尝试和实践。例如， 4月，上海市人大常委会主持召开《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例（草案）》听证会；5月，甘肃省人大常委会举行了本省第一个立法听证会，156人报名参会，其中16人陈述意见；8月，河北省人大常委会主持召开《河北省奖励和保护见义勇为人员条例（草案）》听证会；山东省人大常委会举行《山东省海洋环境保护条例（草案）》立法听证会，普通渔民参会；9月，北京市人大法制委员会就实施《道路交通安全法办法（征求意见稿）》举行听证会。
    
    （2）采集民意
    
    一些地方坚持和完善公布法规草案征求意见等制度、充实立法专家资料库，拓宽立法的民主渠道。2004年起，广州市所有的立法项目在网上征集市民意见，重要的、关注面广的立法项目同时在报纸上公开征集意见。深圳市人大常委会首次“开门”向社会各界征集立法建议，20多件建议大多集中于城市规划管理、欠薪保障、物业管理、环境保护等方面，部分被纳入立法计划。浙江、湖南、甘肃、广西等省级人大常委会均公开征集立法项目。
    
    （二）加强监督力度，创新监督模式
    
    就制度规定而言，人大监督既是全程的也是全方位的，这种制度设计的主旨在于防止行政和司法部门的渎职与权力的滥用，进而构筑法治。人大的监督主要包括两个方面：一是法律监督，主要是针对规范性文件的合法性（包括合宪性）的问题进行监督；二是工作监督，主要是针对“一府两院”的工作，对其执行法律、履行职责的情况进行监督。
    
    2004年，人大在充分行使立法权的同时，也非常重视监督权的行使。全国人大常委会检查了6件法律的实施情况，听取和审议了国务院和最高人民法院、最高人民检察院的11个专题工作报告，支持和督促有关国家机关依法行使职权；地方各级人大广泛开展了述职评议活动；在信访工作中，确立了“贵阳信访模式”。人大监督工作取得的新进展，主要体现在以下几个方面：
    
    1.设立“法规审查备案室”：宪法不再是“空中楼阁”
    
    2004年5月，全国人大常委会法工委专设“法规审查备案室”，首次提出对规范性法律文件的合宪性进行审查的目标，这是我国第一个受理规范性文件审查的专业机构。该机构由中央编制办批准，隶属于全国人大常委会法制工作委员会。该室不仅负责法规备案，更重要的是审查下位法和上位法的冲突和抵触。这种审查采取被动审查和主动审查相结合的方式。
    
    根据《立法法》的规定，如果法规存在违宪或者违反法律的情况，对于法规的审查权仍由各专门委员会行使，国务院、最高人民法院、最高人民检察院、地方人大、中央军委五大机构可以提出审查要求，公民、法人、其他社会组织也可以向全国人大常委会提出审查建议。法规审查备案室所承担的职责是对这些审查要求与审查建议进行先期研究，确认是否进入启动程序，然后交由各专门委员会进行审查。各专门委员会审查认为法规同宪法或者法律相抵触而制定机关不予修改的，可以向委员长会议提出书面审查意见和予以撤销的议案，由委员长会议决定是否提请常委会会议审议决定。如果确认违法、违宪，按照法律规定的程序，可以撤销相应的规定，也可以要求制定机关自己改正。此外，全国人大常委会的立法工作机构对重要的法规会主动审查，如果发现违法违宪，也会按照法定的程序来纠正。[4]
    
    法规审查备案室的设立，虽然距离实现中国违宪审查机构的专门化，还有一段漫长的路程，但是，毕竟已经走出了这重要的一步。
    
    2.执法检查：突出重点
    
    2004年，十届全国人大常委会对《义务教育法》、《土地管理法》、《工会法》、《动物防疫法》、《进出境动植物检疫法》、《统计法》的执法情况进行了检查，同时针对“三农”问题、审计部门查出的问题、民工工资拖欠的问题、国有企业职工工资拖欠和社保资金的问题等，展开了大规模执法检查，并根据检查结果，要求有关部门严格依法办事，采取有效措施解决存在的各种问题。
    
    （1）“三农”问题
    
    十届全国人大常委会把粮食安全和“三农”问题作为2004年监督工作的重点，展开了常委会组成以来最大规模的监督检查。自2004年4月底至6月，以“三农”问题为中心，从土地管理和耕地保护、落实各项农业政策措施、金融支农等三个方面，组织土地管理法执法检查、农业政策调研和金融支农调研三个组，由副委员长任组长，分赴15个省、自治区检查有关法律实施情况；听取和审议国务院关于当前农业和农村工作情况的报告；加强对“三农”问题的跟踪，督促有关方面贯彻法律、落实政策。[5]将执法检查和工作调研结合起来，是全国人大常委会监督工作的一项创举。8月，十届全国人大常委会再次创新监督形式，将执法检查与听取审议国务院工作汇报结合起来，于第十一次会议听取和审议了国务院关于当前农业和农村工作情况的报告。
    
    （2）审计查出的问题
    
    2004年6月23日，审计署审计长李金华向全国人大常委会提交了年度审计报告。该报告披露了国务院24个部门涉及违规资金40多亿元，17个省区市的788户企业漏税251亿元，以及工商银行总行及21个支行违规办理汇票承兑和贴现101亿元。全国人大常委会立即建议国务院责成有关部门和地方对审计查出的问题，认真分析原因，切实进行整改，特别是对重大违法违规和屡查屡犯的事件，要依法追究责任人的责任，并在2004年底前将纠正情况和处理结果向全国人大常委会提出报告。在全国人大常委会的从严监督下，各有关单位和部门迅速进行了整改。
    
    （3）民工工资拖欠问题、国有企业职工工资拖欠及社保资金问题
    
    2004年8月至9月，全国人大常委会组成5个检查组分赴辽宁、上海、浙江、湖北、内蒙古、云南等地检查工会法的实施情况。针对在执法检查中发现国企职工对拖欠工资和社保资金问题，全国人大常委会明确提出了“用3年左右时间基本解决历史拖欠问题”等4条要求。据此，国务院有关部门随即积极采取相应措施，试图逐步解决这些问题。
    
    （4）基层司法机关的编制及建设问题
    
    由于法院和检察院所办理的案件有80%在基层，因而基层工作的好坏，将直接关系到人民群众的切身利益，关系到司法工作的大局。近年来，由于种种原因，有关司法案件的群众来信和来访有所增加。2004年，十届全国人大常委会专门听取和审议了最高人民法院、最高人民检察院关于基层法院与检察院建设情况的报告，并与国务院有关部门进行协商，促使基层法院和检察院的编制和经费问题得到解决。中编办已经增加5万人编制，用于充实基层法院和检察院审判和检察力量。国务院也决定，增加法院和检察院办案经费，并增加对边远、困难地区基层法院和检察院的办案经费。
    
    3．探索加强人大监督的方式：地方人大述职评议引入票决制
    
    2004年，全国31个省区市人大制定了法规，或在立法性文件中规范述职评议，从县级到省级人大常委会，不同程度地开展了“控制授权”的述职评议活动。
    
    安徽省人大常委会对年度人大评议对象的确定，首次由过去的常委会主任会议“议定”改为常委会“票选”，票选本年度述职评议对象。江苏省徐州市人大常委会评议市教育局、市法院、市检察院等6名负责人后，首次对他们进行优秀、称职、基本称职、不称职四个档次的无记名票决。武汉市武昌区人大常委会述职评议票决制规定，“不称职票超过实到会议人数二分之一”，建议调整其工作，直至依法提出撤职或罢免案。6月5日，山西省人大常委会评议副省长范堆相履职情况，在进行无记名票决后，范成为山西首位被评议的副省长。7月28日，北京市人大常委会听取副市长牛有成的述职报告，面对面进行评议，这是2001年以来北京市第三次对副市长进行评议。湖南《述职评议条例》规定：常委会组成人员对述职人员按称职、基本称职和不称职进行无记名投票，并当场宣布投票结果，若得不称职票过半数，意味着解除其现任职务，这一事件再次校验了湖南评议的刚劲。
    
    在述职评议中引入无记名票决，是加强人大监督力度的一种新探索。对评议对象称职状态进行票决，成为继选举任免投票后的“第二次投票”、“第三次投票”。
    
    4.信访工作：肯定“贵阳模式”
    
    人大信访工作，是人大对“一府两院”工作监督和法律监督的组成部分，也是保证人大依法行使监督职能的一项基础性工作。
    
    独具特色的“贵阳信访模式”是人大监督制度创新的一个新亮点：在每周三的“人大信访法律咨询日”，行政、司法部门的官员和人大代表乃至律师都会被请来“坐诊式”地参与接待信访。为避免信访工作“走过场”，贵阳市人大还规定：每月向政府部门通报人大信访信息并监督答复结果；对争议较大、久拖不决的疑难信访案件实行听证；方便群众表达批评、意见和建议，设立网上接访制度；群众来访反映的情况，由人大常委会经过分析归纳，通过人大代表将带有普遍性的信访事项转变为议案，或者纳入代表持证视察、执法检查的内容。这些措施为人民群众解决了实际问题，群众满意率超过90%。2004年8月2日，全国人大信访工作经验交流会在贵阳召开，肯定了人大信访工作的“贵阳模式”。“贵阳模式”中的部分内容还写进了2005年1月出台的新《国务院信访条例》。
    
    （三）充分行使重大事项决定权
    
    重大事项决定权，是《宪法》和《地方组织法》赋予人大及其常委会的一项重要职权。2004年，各级人大及其常委会依照法律规定，充分行使重大事项决定权，代表人民管理国家事务，高度体现了民主。
    
    1．加强人大行使重大事项决定权的立法保障
    
    近年来，各级人大及其常委会对行使重大事项决定权作了有益的尝试和探索，一些省市已对此进行立法保障。2004年，又有几部关于人大重大事项决定权的立法得到了通过，例如《黑龙江省人民代表大会常务委员会讨论、决定重大事项的规定》和《鞍山市人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项的规定》。立法对人大所决定的重大事项的范围、决定权行使程序、法律责任等作出了规定，加强了对人大及其常委会重大事项决定权的保障，我国关于人大行使重大事项决定权的立法体系也进一步完善。
    
    2. 全国人大常委会决定香港特别行政区行政长官的选举不实行普选
    
    2004年，全国人大常委会行使重大事项决定权的突出事例是它对香港特区行政长官选举形式的决定。2004年4月26日，十届全国人大常委会第九次会议通过了《关于香港特别行政区2007年行政长官和2008年立法会产生办法有关问题的决定》。根据该决定，2007年香港特别行政区第三任行政长官的选举，不实行由普选产生的办法。2008年香港特别行政区第四届立法会的选举不实行全部议员由普选产生的办法，而采取由功能团体和分区直选产生的办法。功能团体和分区直选产生的议员各占半数的比例维持不变，立法会对法案、议案的表决程序维持不变。
    
    3．地方人大及其常委会在探索中行使重大事项决定权
    
    2004年，各地人大及其常委会依据当地关于人大行使重大事项决定权的“规定”，积极行使重大事项决定权。2004年11月26日，在听取调研报告和省政府的专题汇报的基础上，甘肃省十届人大常委会第十三次会议通过了《甘肃省人民代表大会常务委员会关于进一步加强农民增收工作的决议》，就调整农村经济结构、加强劳务输出工作、抓好扶贫开发、加大农业投入、加大金融支农力度、加强农业法制建设等工作提出了具体要求；温州市人大常委会审议批准了温州生态市建设规划，作出了关于同意温州市城市总体规划的决定，此外还就城市用地布局、道路交通和生态保护规划等内容提出了修改意见；湖南省永州市人大常委会对市本级城市建设维护资金，污染治理资金，养老、医疗、失业保险资金，城市最低生活保障资金，市本级住房公积金和全市土地年度使用计划等进行了审议和讨论，并作出了决议和决定，促进了经济社会发展，维护了人民群众的根本利益。
    
    （四）完善组织制度和工作制度建设
    
    1.尝试建立专职法律委员制度：人大代表职业化的逐步推进
    
    人大代表职业化在人大制度改革中呼声极高。2003年，全国人大迈出了引人瞩目的一步，设立了19位真正职业化的代表来担任专职的人大常委，这些常委专门从事人大的立法、监督以及法律解释等工作，而不再只是参加每年一度的人大会议或每年几度的常委会。经过一年的检验，已经证明“专职委员”的尝试取得了初步成功。
    
    2004，一些地方人大也开始设置专职委员并建立了相应的配套制度。例如，在《中共四川省委关于进一步加强和改进人大工作的意见》中，已经明确规定了，四川省各级人大常委会组成人员中的专职人员比例，将逐步达到三分之二左右。同时还作出了相应的配套性规定，选拔年纪较轻、热爱人大工作、综合素质好、有发展潜力的同志进入人大常委会，专职从事人大工作；挑选政治素质好、懂法律、具有专门知识的优秀中青年干部，任各级人大专门委员会副主任委员、委员，在条件成熟时，从中选择合适人选进入常委会。[6]
    
    2．强化代表责任：畅通代表“出口”
    
    在人大完善选举制度、对代表“入口”严格把关的同时，一些地方的选民也开始注意畅通人大代表“出口”，形成了罢免不合格代表的诉求。为了进一步强化代表的责任，一些地方开始探索“人大代表退出机制”。
    
    四川省成都市金牛区人大常委会于2004年6月通过了《区人大代表辞职的暂行规定》，建议“连续两年不参加区人民代表大会、不认真履行代表职务的”代表自行辞职。江苏阜宁县、南京市白下区、武汉市武昌区等人大常委会通过人大代表辞职的暂行规定，打破人大代表届内“终身制”。秦皇岛市人大常委会制定人大代表依法执行代表职务的暂行规定，首次提出戒勉制度和辞职制度，对不认真履行职责的代表，由原选举单位进行戒勉谈话或发出戒勉书，无效者则劝其辞去代表职务，直至依据有关法律规定罢免其代表资格。当然，人大代表最终是对选民负责，建议辞职的权利也应该由选民们行使，在代表辞职的问题上如何避免人大常委会等部门越俎代庖，仍是试行此制度的地方人大所要进一步解决的问题。
    
    3．贴近选民：“向代表述职”制度的广泛建立
    
    公民“表达无门”、“表达无用”现象，直接撞击着当下社会利益表达机制，也对人大代表工作构成了挑战。2004年，各地人大在加强人大代表与选民的联系、畅通利益表达渠道方面，进行了一些制度创新。
    
    武汉洪山区珞南地区的1位市人大代表、9位洪山区人大代表向各自选区发放了上百份“告选民书”，承诺及时反映、督办、答复选民对司法机关徇私枉法、裁判不公、累诉不决、长年上访的问题，仅半个月就收到群众反映的92件案例。3月，广州市第个二届人大二次会议上，有代表呼吁推广“无陪同视察”，即人大代表视察，不一定要事先通知被视察单位，更不要由被视察单位请吃饭。济南市历城区人大常委会立“规矩”，人大代表视察无需政府人员陪同，直入现场，广泛征集群众意见。4月1日起，西安市人大常委会在全市挂出100个“市人大代表联系人民群众、征集建议意见箱”，并向社会公布挂箱地址和开箱代表姓名。上海已有442名市人大代表和2452名区县人大代表向选民公开了自己的电话或者电子信箱。人大代表联系选民迈出了有实质性意义的一步，在一定程度上消除了选民与代表之间疏离现象。
    
    “向选民述职”制度在全国的广泛建立，也是2004年人大组织制度建设的一大亮点。7月，浙江省上虞县尝试人大代表向选民述职。作为“代表的代表”，人大常委会组成人员向选举单位（人大会议）述职，在上海市、深圳市、长春市、浙江省嘉兴市、嘉善县等地也得到了推行。深圳市28名代表进行口头述职，包括官员在内的近300名代表向市人大人大常委会提交“年终总结”，进行书面述职。8月，上海市人大常委会首次在长字区人大常委会试点，听取和评议11名市人大代表的述职报告；长春市人大常委会规定，人大代表每年向原选举单位述职一次，并接受评议。这些举措喻示着选民监督代表渐入状态，选民与代表们的联系得到了广泛而有效的加强。
    
    
    三、未来展望
    
    
    （一）进一步加强和改进立法工作，提高立法质量
    
    我国的立法工作远非尽善尽美，实践中存在着诸多问题。例如，注重立法，却忽视建立与立法配套的法制环境的问题；立法技术人员回避现实矛盾，避开作出引起争执的规定，以便取得规范文件迅速通过的效果，但规范文件一旦实施，却由于缺乏某些必要条款规定，造成的执法“偏瘫”。导致立法膨胀与执法不力形成鲜明对比，症结在于立法。党的十六大提出，2010年形成中国特色社会主义法律体系，而加强立法、提高立法质量，将是我国第四次立法高潮的主要任务。
    
    1.规范和完善立法计划变更程序
    
    规范和完善立法计划变更程序，已经成为立法机关无法回避的一个现实问题，应尽快纳入制度化、规范化轨道。第一，要明确立法计划变更的权力主体。按照“谁制定谁变更”的原则来确定立法计划变更主体，保持制定主体与变更主体的一致性，有效防止立法计划变更权的失控与滥用。第二，要切实遵循实践急需、条件成熟、确能完成的变更原则。无论是增加还是减少立法项目，都应从经济社会发展的客观急需出发；同时要统筹兼顾立法时机和年度立法任务总量，不能把不具备立法条件或立法条件尚未成熟以及实际无法完成的项目纳入立法计划和立法程序。第三，要严格把握并认真审查计划变更事由。可以变更立法计划的事由主要应限定在以下范围：根据我国加入世贸组织的实际需要或者基于宪法的修订，以及行政许可法等重要法律的实施，必须在规定时间内对现行有关法律、法规进行集中清理，临时增加的法律、法规修订任务；由于国家和地方出台事关经济社会发展全局的重大决策，亟须立法给予支持和保障的；某些立法项目依存的社会背景发生了重大变化，失去了立项必要的；根据实际需要确实应当调整提案主体和提报时间的，等等。第四，要完善立法计划变更的操作程序。应当明确规定，只有提案主体才能启动立法计划的变更程序，各有关提案主体应将变更立法计划的意见移交立法机关的法制工作机构初审。法制工作机构对于增加立法项目的意见，要及时向社会各界广泛征求立法意见，并在整理和研究后提出初审意见和草案，报立法计划变更主体决定；对于削减立法项目和调整提报主体、提报时间的意见，要直接报请立法计划变更主体决定。第五，要妥善处理与立法计划变更有关的问题。对于上年结转的立法项目，如果未被搁置审议，应当直接列入下年度立法计划，可在计划中标注“上年结转”字样，但已被搁置审议而又在年中重新提报的，应视为立法计划变更。对于由调研、预备项目转为正式立法项目的情况，应视为立法计划变更，由计划变更主体决定是否纳入正式立法计划。[7]
    
    2.建立健全立法准备制度
    
    我国目前尚未建立完善的立法准备制度，这与我国要建设成为社会主义法治国家的目标是不相适应的，因此，建立健全我国的立法准备制度有现实的紧迫性。立法准备制度的建立包括以下方面：
    
    （1）设立一定的立法准备的组织机构及其人员编制。根据我国目前的立法权力的划分情况，在各级立法机关设立一个专门的立法准备小组（或者委员会）。在最高权力机关中，设立立法准备小组，隶属于法律委员会；在地方设有法律专门委员会的权力机关中，设立立法准备小组，隶属于法律委员会。人员编制视具体情况而定，受聘的人员应当主要是法学理论和各部门法的有关方面的法学家、其他各方面的科学家（如经济学家、社会学家等）以及国家机关中与某个问题有关的实际工作人员。
    
    （2）确定立法准备小组的工作任务和工作范围。立法准备小组的工作任务主要有以下四项：立法预测、立法规划、立法论证和在一定情况下的立法起草工作。
    
    （3）工作的方式和方法。立法准备小组收集信息，进行立法预测、立法规划以及立法论证工作时常用的方式和方法有:第一，座谈会，立法准备小组邀请有关方面的专家学者对立法预测、规划以及论证中出现的问题进行座谈，发表意见；第二，书面征求意见，立法准备小组在起草好立法预测报告、立法规划报告或者立法论证报告以后，将其发送给有关国家机关、社会团体、企业事业单位，请他们研究提出书面；第三，调查研究。立法准备小组组织有关人员走出去听取意见，尤其是到基层作调查，直接了解基层的情况和听取基层的意见；第四，网络搜集相关信息。这是现代信息网络技术带来的新方式。立法准备小组可以从网络搜集自己所需要的国内外的相关信息，必要时在网上展开讨论，也可以通过电子技术对信息进行加工处理。第五，听证会。立法准备小组在起草立法预测报告、立法规划报告以及立法论证报告时可以举行听证会，听取相关意见。
    
    3. 完善立法审议机制
    
    依照法定程序审议地方性法规草案，是省级地方人大立法活动的重要环节，也是省级地方人大及其常委会的重要职权。立法审议机制是否健全，直接关系到地方性法规的质量，关系到省级人大常委会的工作效率和法定职责的履行。在这方面，上海市人大常委会为健全立法审议机制所积累的经验值得借鉴。[8]
    
    （二）加强和改进人民代表大会的监督工作，增强监督实效
    
    从目前的情况看，人大监督的法律、法规和制度还不健全。《宪法》和《地方组织法》虽然确认了人大的监督权，但对人大监督的原则、范围、程序及法律后果则缺乏具体明确的规定，如，保证宪法在本行政区域内的遵守和执行，但对何为违宪、对违宪者如何处理等都缺少法律依据；对“两院”的司法活动如何监督、对案件监督采取何种法律手段，也都没有明确规定。而《监督法》自1986年全国人大着手起草始，至2004年8月23日第二次上会审议，历经18年的曲折仍未通过，折射出人大监督制度的历史演进和现实困境。
    
    弥补人大监督的缺陷，加强人大监督，健全人大监督机制，才能从根本上遏制权力腐败和权力专横。要充分发挥人大监督的优势，至少应当注意以下几个方面的问题：
    
    1．健全人大监督的机构
    
    从目前各级人大常委会组织机构的状况看，既未设专门的监督机构，也缺少监督的专门手段和力量，这已不能适应权力机关承担的日趋繁重的监督工作的要求，更不能适应宪政建设发展和完善的要求。特别是县级人大常委会，专职委员少，办事机构又没有监督权，未能对“一府两院”的工作实施强有力的监督。因此，有必要在全国和地方各级人大常委会设立法律监督机构，明确其应有的职能。考虑到在目前各级人大常委会专职委员少和编制较紧的情况下，某一工作机构很难拥有各方面的专门人才，可由人大常委会各工作部门配备专门力量，共同组成监督委员会。为保证监督机构的权威性和独立性，在实施监督过程中，能客观、公正地做出结论，实事求是地处理问题，它的组成人员应由人大选举产生，要依法独立行使各项监督权力，如视察权、调查权、建议权、批评权、受理控告权、公开权、质询权等。只有通过法律来保证专门监督机构及其工作人员的上述权力，才能体现监督权的权威性和独立性。
    
    2．完善人大监督的程序
    
    从监督的实践看，目前监督效果不佳是由多种因素决定的，但监督形式没有得到全面和科学的运用是一个主要原因。如，权力监督仅限于听取工作汇报、提意见，而对法定的质询、组织特定问题调查等集体行使监督权的有效形式却极少运用。这里有认识上的原因，也与这些监督手段法律规定过于原则，缺乏可操作性有关。如，法律规定地方各级权力机关有权撤销同级人民政府不适当的决定、命令，却没有这些决定、命令向权力机关备案的配套规定。又如，监督抽象行政行为应当遵循哪些程序，与行政单位内部监督如何衔接等问题，也缺少程序性的可操作的法律规定。因此，完善监督程序是保证监督职能实现的重要环节。
    
    监督程序的完善，是指每项监督手段一般应包括三个过程，一是监督如何提出，监督权适用的范围和条件；二是监督的具体组织，监督者与被监督者的权利义务；三是监督的法律后果，监督采取什么样的法律强制手段等。各种监督手段的标准应科学化，要定性定量，明确人大监督的合法性标准和合理性标准，以便在每个具体监督行动中评判监督对象的行动，以决定是否实施监督。
    
    3．强化人大监督的效力
    
    人大监督的效力应当体现在明确的法律后果上，只有被监督者接受和服从监督，才能收到预期的监督效果。因此，需要明确保证监督收到预期效果的强制性规定，强化法律责任。对拒不提出工作报告的，拒不到会答复质询、询问的，拒不向执法检查组或特定问题调查委员会提供材料的，故意干扰代表、委员在监督工作中执行职务的，应当明确作出追究其法律责任的规定。规定中应包括：一是责成有关机关和人员纠正违法行为，写出检查报告；二是责成有关部门对有关人员给予行政处分；三是按照权力机关任免权限，撤销或提请人民代表大会罢免有关人员的职务；四是撤销下一级人大及其常委会的不适当决议，撤销本级人民政府不适当的决定和命令；五是对违宪违法情节严重构成犯罪的，督促司法机关追究刑事责任。
    
    4．拓宽人大监督的渠道
    
    拓宽监督渠道，是加强人大监督、健全人大监督机制、强化人大监督效果的重要保证，也可以说是推进宪政建设的一个“助推器”。首先，要健全人大监督信息的处理程序和制度。一是加强人大与“一府两院”的信息沟通，建立健全工作汇报制度、政务信息通报制度、规范性文件的备案审查制度和建议承办制度；二是拓宽人大及其常委会和社会的联系渠道，完善代表建议办理和信访处理等制度，使人大监督建立在广泛的民意基础上；三是使人大常委会会议前的视察、调查、检查等各项活动的程序具体化，使人大常委会有关组成人员列席“一府两院”会议，调阅文件，责成有关机关或部门汇报工作的程序规范化；四是做到“议事议程”和“议事结果”两公开，接受代表和人民群众的监督。其次，要充分发挥人大代表在监督中的作用。一是要通过代表这个主渠道了解情况，获得监督材料；二是发挥代表的直接监督作用，进一步开展代表评议政府及司法机关的工作和述职评议工作。再次，要建立国家权力机关联系人民群众实行监督的制度。《宪法》规定，一切国家机关及其工作人员，必须接受人民的监督。人民群众的监督要有具体的程序制度来保证实现，有必要从制度上、程序上把人民群众的监督与人大监督联系起来，使人民群众的监督能够通过国家权力机关得到反映和实现。按照这样的要求，现有的信访制度是不能适应的。信访机构一般都不直接处理案件，同时也没有法律对信访的程序作出明确规定，所以，有必要在人大常委会，特别是县级人大常委会设立专门接收、受理人民群众控告、申诉案件的职能部门，即工作委员会，明确其受理的内容和范围，规定办理的程序和方法，建立接收、登记、转办、结案、归档等制度。另外，要重视发挥社会舆论的监督作用，通过舆论对违宪违法现象进行公开揭露和谴责。社会舆论监督具有时效快、影响面广、威慑力强等特点，但缺乏国家制裁的刚性，没有强制约束力。因此，社会舆论监督只有与其他形式的监督，特别是法律形式的监督结合起来，与人大监督、行政监察、党纪检查和检察监督结合起来，才能充分发挥其制约功能。[9]
    
    除了上述几个方面的一般问题之外，在人大监督理论以及实践中还涉及以下几个方面的具体问题：
    
    第一，个案监督的问题
    
    个案监督，是指人大常委会对司法机关正在办理的程序违法的案件或已办结的程序、实体有错误的具体案件，依照法定职权和程序实施的监督行为。简单地说，就是对司法机关办理的具体案件依法进行监督。个案监督经过多年的实践探索，不断得到发展、提高和完善。但由于宪法、法律对人大监督工作规定得较笼统和原则，实践中碰到了一些具体问题，制约或阻碍了个案监督向纵深发展。关于个案监督是否有法律依据、人大能否监督司法案件、个案监督是否干涉司法独立权等问题，亦仍然存在争议。因此，改进和完善个案监督必须回答个案监督的规范化、监督主体、监督方式等问题。
    
    第二，人大评议的问题
    
    人大评议，是改革开放以来地方人大及其常委会创造的一种行使权力机关监督权的新形式，是促进“一府两院”依法行政、勤政廉政的一种有效手段，拓展了监督渠道，增强了监督力度。但各地在认识上和具体运用上不尽一致，影响到评议工作的严肃性。要提高人大评议的权威性和有效性，就必须促其进一步规范化、法制化。
    
    第三，人大质询的问题
    
    尽管宪法和法律都对人大代表质询权作了规定，但人大代表却并未充分行使这一权力。从全国范围来看，人大代表认真提出的质询案也屈指可数。究其原因，主要是我国人大代表质询制度中还存在着一些问题，包括质询主体、质询对象、质询程序等方面的规定。要使我国人大代表质询权的行使能够得到切实保障，必须在不同的阶段采取不同的措施来加以完善。
    
    （三）改革选举制度，提高代表素质
    
    人民代表大会制度是我国的根本政治制度，而选举制度又是这一根本制度的基础。选举制度是保障民主权利和制约权力的一项核心内容。在人民代表大会制度下，代表选举制度直接关系到“一切权力属于人民”这一宪政本质的实现程度，是国家机关及其工作人员的产生是否具备合法性和正义性的基础。我国选举制度中选民登记、选区划分、选举程序、代表产生等方面，仍然体现着过去高度集权的传统政治体制的浓厚色彩；选出的代表结构不合理，“官员代表”突出，代表素质、参政议政能力参差不齐。
    
    因此，改革现行的选举制度，是提高代表素质，坚持和完善人民代表大会制度的治本之策。具体内容包括：
    
    1．注重代表素质，优化代表结构
    
    在我国，那些具备专业知识，在各行各业做出特殊贡献的专家往往具备较高的素质，因而他们很容易被选举为人大代表。但现实情况是，这些人虽然是某一方面的专家，但却未必具有管理国家事务的能力，他们往往不了解国家立法的基本程序，更不了解法律文件、法律体系之间的逻辑关系。让这样的人担任人大代表，确实不利于我国政治文明、法治文明的发展。所以，各个领域的专家特别是技术专家退出人大，为那些具有较强参政议政能力的公民参选留下政治空间，也许是一件好事。
    
    参政议政能力并不等于立法的技术能力，强化人大代表的参政议政能力并不等于让更多的法律专家进入人民代表大会，并且担任领导工作。参政议政能力包括三个方面的内容：首先，人大代表必须有与公众沟通的能力，必须有广泛的民意基础；其次，人大代表必须具有出色的协调能力。人民代表大会制度是一种集体领导制度。在人民代表大会会议期间，来自不同党派、不同阶层、不同地方的人大代表共同讨论，决定国家的大政方针，制定具有普遍约束力的法律法规。如果人大代表缺乏沟通和协调能力，缺乏妥协精神，那么，人大代表就不可能充分维护选民的利益。从这个角度来说，人大代表必须是政治活动家，必须能够将自己的立法意见通过合法的方式推广出去，并且能够在人大会议上争取到最广泛的支持；最后，参政议政能力还应当包括政治表达能力。有些人大代表满怀管理国家事务的热情，但是却无法用政治语言将自己的意愿表达出来，无法在立法过程中，从权利义务的角度阐述自己的观点。无法将自己的思想通过现代媒体表达出来的代表，仍不能真正履行代表的职责。
    
    2．改革代表候选人提名方式，减少派选代表候选人
    
    代表候选人的提名是选举中的重要程序。候选人提名过程是否民主，直接关系到整个选举的民主实现程度。在代表候选人的提名推荐方式上，应减少派选代表候选人，除党委有意图安排作为人大常委会组成人员和工作需要应选为人大代表的主要领导外，原则上都不向选区或选举单位推荐代表候选人。要充分调动选民提名推荐候选人的积极性，增加选民直接提名推荐代表候选人人数，充分尊重选民的权利和意愿，把选民提名推荐的法律意识和文化素质较高、能够真正代表人民利益的人代表候选人交选民酝酿协商，接受选民挑选。
    
    3．把差额选举落到实处，提高选举民主程度
    
    作为一种现代民主选举制度，差额选举自1979年在我国开始实行；1986年修改《地方组织法》时，明确规定了地方国家机关领导人选举的差额幅度。但在现实生活中我们并没有完全按照法律去操作，尤其是对地方国家机关正职领导人实行差额选举还不是很普遍，即使在差额选举中，违法选举的现象也时有发生，如在代表和国家机关组成人员的差额选举中，搞“暗箱”操作，甚至公开或半公开地安排差选，有些基层单位甚至竟任命在当地落选的县长、乡长候选人为书记；有的地方对选民或代表联名推荐的候选人当选后，不予承认或不及时给予相应的政治和生活待遇等。
    
    实行差额选举是搞好选举的关键之一。真正实行差额选举是健全制度，实现选举人意志和提高选举民主程度的重要措施。实行真正意义上的差额选举，党推荐的候选人也要通过选举，接受选民和代表的选择，从而体现对人民意志的尊重。因此，真正实行差额选举，有利于加强群众对干部和代表的监督，增强他们的对下负责意识和群众意识，而且还有利于发现和选拔人才，把“人民公认”的人选进各级领导班子。我们必须按法律的规定真正落实差额选举。在坚持党管干部的原则、坚持社会主义民主政治建设的党的领导原则的前提下，在根本不存在民主党派、无党派人士与共产党争夺领导权、执政权的现实条件下，真正落实差额选举，根本不会影响党的执政地位，反而有利于增强政治活力，增强党的生命力。
    
    4．引入竞选机制，激发民主选举的积极性
    
    现行选举制度有其难以自我消除的缺陷，其中最大的不足在于候选人的产生绝大部分是通过推选、提名等方式，而几乎没有人自我报名、自我推荐，使许多没有代表能力或没有参政议政意愿的人被动当选，这样选举的直接后果是，当选热情不高，议政能力不强，从而使人大难以显示其权力机关的地位，发挥其权力机关应有的作用。针对这样的现实，引入竞选机制也许是一贴良方。
    
    作为一种政治人才资源的配置手段，竞选机制可以使对参政、议政有浓厚兴趣，并有较强参政、议政能力且个人品质得到公众认可的社会精英脱颖而出，使这类人才充分发挥他们的特长。同时，一些专业技术人才或其他各行各业的杰出人士，如果没有参政议政的浓厚兴趣或者没有一定的议政能力，可以通过行使选举权的方式，选举出他们信任的、确实有促进其利益实现之能力的人去参政议政。
    
    5．明确代表的职责和义务，加强对代表的监督工作
    
    目前，一些选民对选举代表非常冷漠，究其主要原因，在于代表的责任、义务不明确和代表自身的不作为，没有真正代表人民群众的根本利益，致使选民对自己选举出的代表执行职务的情况不闻不问，形成了有委托无监督的局面。
    
    加强对代表的监督，首要的问题是从法律上明确代表的职责和义务。我国《代表法》对代表的权利作了详尽的规定，但对代表应尽的责任和义务则规定过于笼统，应该进一步细化、具体化，让代表知道自己该做什么，让选民知道该监督代表什么。二是对代表不履行职责和义务的情况以及承担的法律责任在法律上作出规定，增强代表履职的紧迫感和危机感，激发代表自觉履职的内动力。三是对监督代表的形式、手段、程序等作出明确的法律规定，增强代表履行职责的外部约束力，解决好怎样监督的问题。四是对代表坚持动态管理，实行优胜劣汰。完善、规范罢免、暂时停止执行代表职务和代表资格终止的程序，畅通代表“出口”，保持代表工作的生机与活力。
    
    （三）正确、充分行使重大事项决定权，体现人民民主
    
    各级人大及其常委会依照法律规定，充分行使重大事项决定权，是人民管理国家事务、当家作主的重要途径，是人民民主的重要体现。近年来，各级人大及其常委会对行使重大事项决定权作了有益的尝试和探索，一些省市已对此进行立法保障，也取得了一定成效。但是，从人大特别是地方人大的工作实践来看，仍更多地是行使立法权、监督权、任免权，而对于重大事项决定权的行使则相对薄弱。即使是比较重视此项工作的省份由于对决定权的认识存在一些误区，造成在行使决定权的过程中产生一些偏差。
    
    目前人大及其常委会在行使重大事项决定权方面存在的主要问题是，决定权的行使与其在权力机关职权体系中的地位不协调。在人大及其常委会除立法以外的三项职权中，决定权是前提和基础，监督权是落实决定权的重要手段，人事任免权则是决定权的一种特定形式，或者说是落实决定权的重要保障措施。决定权在三项权力中处于基础地位，而对于没有立法权的县级人大及其常委会来说，它的作用显得更为重要。但是由于种种因素的影响和制约，决定权的行使是目前地方人大工作的一个重要薄弱环节。决定权偏弱的现象背后的深层次原因是多方面的，包括：重大事项界定不清，决定权行使无序；受体制制约，决定权旁落；人大监督乏力，致使决定难以落实，等等。
    
    针对上述问题和症结，要正确而充分地行使重大事项决定权，需要从以下方面作出努力：
    
    1．突破历史惯性和传统思维定势
    
    首先，要明确讨论、决定重大事项，是宪法和法律赋予人大常委会的一项重要职权，是地方人大行使国家权力的重要形式。它最能体现人民代表大会作为国家权力机关的性质，最能反映“一切权力属于人民”这一宪法精神。在社会主义经济和政治体制还在不断完善的情况下，人大通过行使决定权，规范本行政区域内的重大事项，对于推进依法治国和加强社会主义民主法制建设、保障经济和社会各项事业健康有序地发展，都有着十分重大的现实意义。其次，要明确人大行使决定权，可以保证宪法和法律的正确实施，保证科学决策有效实施。人大常委会依法讨论决定本行政区域的重大事项，一是有利于促进和实现地方重大国家事务和社会事务决策的民主化、科学化，避免重大事项决策的失误，保证决策的相对稳定性和连续性。二是通过人大作出决定，并通过监督机制进行有效监督，有利于督促“一府两院”依法办事，保证重大决定的贯彻落实。三是有利于政府部门、社会各有关方面的团结协作，加强协调力度。第三，正确而充分地行使好重大事项决定权，可以维护宪政秩序的正常化，展示共产党领导下的社会主义政治文明的优越性。
    
    2．明确界定重大事项决定权的范围和内容
    
    人大常委会依法讨论决定重大事项的过程，实际上就是反映人民的意愿，并且将党的主张与人民的意愿相统一的过程，也是保证重大事项决策正确性的过程。因此要选准议题，正确把握行使人大决定权的原则、科学界定人大决定权的范围内容，增强行使决定权的主动性。重大事项是指与本地区社会经济文化发展有紧密联系或可能产生重大影响的问题，是在本行政区域内带有全局性、根本性、长远性、重大性的问题，是人民群众关心的热点问题和与群众生活、工作密切相关的重大问题。主要涉及十个方面的内容：1、为保证宪法、法律、行政法规和上级人大及其常委会决议的遵守和执行而决定的事项；2、批准政府提请审议的体制改革方案；3、决定有关民主法制建设的重大问题；4、批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算，决定对计划和预算的部分变更；5、批准对本行政区域内的经济建设、城市规划与建设管理、环境与资源保护有重大影响的重要事项和重大措施；6、对维护公民合法权益的重要措施和人民群众普遍关心的问题作出决定；7、批准对外开放的总体规划，决定对外开放中的重大问题，批准与外国相应的行政区建立友好关系的协议；8、决定本行政区域内的民族工作中的重大问题；9、决定本级人民检察院检察长因不同意检察委员会多数委员的意见而报请人大常委会决定的重大问题；10、决定授予地方荣誉称号。等等。
    
    3．妥善处理人大行使重大事项决定权与党委重大事项决策权、政府行政管理决定权的关系
    
    首先，各级人大及其常委会必须自觉接受同级党委的领导，善于把党委的决策更好地加以实现。要建立健全人大常委会讨论决定重大事项向党委请示报告制度，善于把党委的决策主张经过法定程序变成人大及其常委会作出的决定、决议；对决定、决议执行过程中的重要情况，也要及时向党委汇报，以确保有效行使好重大事项决定权。
    
    其次，要妥善处理人大及其常委会依法行使重大事项决定权与政府行政决定权的关系。人大的重大事项决定权与政府行政决定权的关系是决定和执行的关系，人大对重大事项的决议、决定和审议意见主要由政府来执行、落实。一方面，要求政府不能越权决定应由人大常委会决定的重大事项，应当尊重本级人大及其常委会依法行使重大事项决定权，对法律法规规定由人大及其常委会决定的事项，必须提交人大及其常委会审议决定，健全政府向人大常委会报告重大事项的制度；另一方面，要求各级人大及其常委会要支持各级政府依法行政，支持政府依法正确行使决定权，不能越俎代庖，干预政府职权范围内的事情，干预政府的具体工作。
    
    4．妥善处理人大行使重大事项决定权与立法权、监督权、人事任免权的关系
    
    一是处理好与行使立法权的关系。为了达到快速解决问题的目的，对于一些重大事项能使用决定权的，就不必使用立法权；对于有些立法一时难以解决的重大问题，可以通过决定方式解决；对于一些重大事项决定在条件成熟时，应该及时通过立法加以巩固和确认，使之更加规范化和更具强制性。二是处理好与行使监督权的关系。为切实解决人大及其常委会对重大事项决定监督执行问题，要结合工作监督、执法检查、代表视察等各种监督活动对人大决定的落实状况进行检查了解，通过加大督促力度，作出相关决定加以解决。三是处理好与行使人事监督权的关系。目前，各级人大及其常委会在“一府两院”的人事任免方面也存在着监督力度不够的问题。要在坚持党管干部原则和坚持依法办事原则的前提下，结合人事监督作出若干规定，比如对人大任命的“一府两院”人员作出有关落实行政执法责任制、落实执法过错责任追究制和法制教育、廉政建设、政绩评估奖惩的决定，等等。
    
    5．做到重大事项决定权行使与审议意见、代表建议、调查研究紧密结合
    
    一是与人大及其常委会组成人员审议意见紧密结合，依据审议意见，完善充实后及时作出相应的决议决定。二是与发挥代表作用紧密结合，对代表视察工作过程中的意见和建议，要注意及时研究并作出相应决定。三是与调查研究紧密结合，对于人大常委会各工作机构、各人大代表调研报告中好的建议，应该及时形成相应的决议、决定，这样不但可使形成的决议、决定质量高、操作性强，而且也可实现调查报告的真正价值。
    
    6．建立健全行使重大事项决定权的运作机制
    
    要充分有效地行使重大事项决定权，建立一个规范而有效的运作机制至关重要。地方有关人大行使重大事项决定权的“规定”虽然对决定权行使程序作出了一些规定，但规定大多仍停留在原则性和一般性的层面。应对重大事项议案的提出、受理、确定、调研、决定和落实以及违反该运作机制的法律责任，作出明确规定，建立健全行使重大事项决定权的运作机制。
    
    
    载于中国社会科学院法学研究所编：《中国法治发展报告2005年卷，社科文献出版社2006年版》
    
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    [1] 傅丕毅、杨金志：《回首“2004法治中国”：用权利制约权力》，资料来源：《新华网》2004年12月10日，访问时间：2005年8月2日。
    
    [2] 这9部法律是《公路法》、《公司法》、《证券法》、《票据法》、《拍卖法》、《野生动物保护法》、《渔业法》、《种子法》和《学位条例》。
    
    [3] 吴坤：《一批重要法律法规起草工作进展顺利》，《中国人大》2004年第12期。
    
    [4] 廖卫华：《人大解释违宪审查制度 任何公民可提请违宪审查》，《地方人大创新》2004年第11期。
    
    [5] 沈路涛、张宗堂：《人大监督工作过去一年掷地有声成效显著》，新华社，2005年2月28日。
    
    [6] 《四川作出规定：人大专职常委比例要达到三分之二 增加优秀中青年干部进入常委会》，资料来源：《人民网》2004年12月1日，访问时间：2005年8月2日。
    
    [7] 王群：《变更立法计划要走规范化之路》，《人民日报》2004年9月23日。
    
    [8] 请参见，王宗炎：《关于地方人大立法审议机制的若干问题》，资料来源：http://www.21blue.com/Article/lw02/200507/4578.html，访问时间：2005年8月2日。
    
    [9] 杨祖龙、岳进：《健全人大监督机制的思考》，《人民之友》2005年第5期。