人大及其常委会行使决定权的几个问题

内容提要 决定权是宪法和法律赋予各级人大和县级以上各级人大常委会，依照法定程序，决定国家重大事项的权力。人大及其常委会行使决定权，是人民管理国家的体现。确定人大及其常委会行使决定权的范围，要依据现行法律的有关规定，遵循凡属国家全局的、根本的、长远的问题，都是重大问题，一般都应由人大或人大常委会决定的总原则，和坚持党的领导、加强民主法制建设、促进经济与社会发展、推动改革开放顺利进行、维护群众利益、保障少数民族的平等权力等原则。实现党对人大及其常委会行使决定权的领导，首先，党对国家权力机关要实行政治领导；其次，党委要充分发挥国家权力机关的作用；第三，各级党委和全体党员要带头贯彻执行人大及其常委会的决定。划分人大及其常委会的决定与政府的决定的权力界限，基本出发点，是两个机关的不同性质和地位。
    
    决定国家的重大事项，是各级人大和县级以上各级人大常委会职权的重要组成部分，是人民代表大会制度成为我们国家根本政治制度的重要条件。加强决定国家重大事项的职能，是完善人民代表大会制度的重要内容和进一步发挥人大及其常委会作用的重要途径。结合人大工作的实际，从理论上、法律上弄清楚人大及其常委会行使决定权的有关问题，很有意义。
    
    
    一、关于决定权的涵义和人大及其常委会行使决定权的意义
    
    
    在我国的宪法、全国人大组织法、地方组织法等法律中，并没有出现“决定权”（有人又称为“重大事项决定权”、“对国家重大问题的决定权”）一词。近些年来，在人大工作和人大理论研究中，人们经常使用“决定权”一词。那么，这个词是怎么来的呢？
    
    早在50年代，毛泽东、周恩来、董必武就明确提出，各级人民代表大会应决定国家的重大问题。但是，他们都没有在人大及其常委会的职权方面使用过“决定权”一词。1980年4月18日，彭真在各省、自治区、直辖市人大常委会负责同志第一次座谈会上的讲话中，第一次使用“决定权”一词。
    
    目前，“决定权”一词还不是一个法律用语，而是为了表述的方便，人们对人大及其常委会的一部分职权的笼统的称呼。为了讨论问题和开展工作的方便，有必要探讨人大及其常委会的决定权这个概念的涵义是由哪些要素构成的。它主要包括以下要素：
    
    第一，决定权的来源。决定权是宪法和法律规定的，而宪法和法律是全国人民代表大会通过的（有些法律是全国人大常委会通过的），全国人民代表大会是由人民经过两次或三次委托选举产生的代表组成的，因此说，人大及其常委会的决定权是人民赋予的，或者说是人民委托的。由此可以进一步说，人大及其常委会行使决定权就是人民在行使决定权（不过采取间接的形式），人大及其常委会作出的决定、决议都是人民同意的。彭真说：“人大代表由人民选举产生，人大的决定权是人民给的，是代表人民行使的。”[1]
    
    第二，行使决定权的主体。行使决定权的主体是人大和人大常委会，而不是其他国家机关（行政、审判、检察等机关），也不是政党和社会团体。这就是说，决定权是人大和人大常委会特有的权力。具体说，行使决定权的主体包括从乡镇人大直到全国人大5级人大和从县级人大常委会直到全国人大常委会4级人大常委会。它不同于制定法律和地方性法规的权力。制定法律是全国人大及其常委会的权力，制定地方性法规是省级地方人大及其常委会及省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大市的人大及其常委会（省会市和较大的市的人大及其常委会制定的地方性法规，须经省级人大常委会批准）的权力，其他各级人大及其常委会无权制定地方性法规。
    
    第三，行使决定权的必要条件。这个条件就是行使决定权必须严格依照法定的程序。一般地说，行使决定权的法定程序是：议案提请审议的主体必须是法定的；提请审议决定的事项必须是人大或人大常委会职权范围内的；参加会议审议和参加表决的代表或常委会组成人员必须达到法定人数；议案必须获得法定的数目以上的代表或常委会组成人员赞成才为通过；通过的决定、决议要向社会公布等。如果没有依照法定的程序，作出的决定即使是符合实际的，也是不合法的，是没有效力的。
    
    第四，决定权的内容。这就是决定国家的重大事项。这里所说的“国家”是政治统治意义上的国家，不是区域范围意义上的国家。全国人大依法决定的事项是国家的事项，乡镇人大依法决定的事项也同样是国家的事项。这要求人大及其常委会不要对非国家的事项（如政党、社会团体内部的事务）作出决定。这里所说的重大事项是要求人大及其常委会不要对非重大事项作出决定。这是将人大及其常委会的职权与行政机关的职权区别开来。
    
    基于以上对决定权这个概念的涵义所包括的主要要素的考虑，可以这样理解决定权这个概念：决定权是宪法和法律赋予各级人大和县级以上各级人大常委会依照法定程序决定国家重大事项的权力。
    
    在基本搞清楚决定权这个概念的涵义的前提下，还需要明确以下两点：
    
    第一，决定权与其他三权的划分是相对的，不是绝对的。这就是说，如果用人们通常所说的四权来概括人大及其常委会的职权，那么对人大及其常委会的职权可以进行不同的划分。对有些职权既可以划分在决定权中，也可以划分在四权的其他三权的某一权中；有些职权在抽象地表述时是决定权，在具体行使时或从行使的结果看，可能表现为其他三权的某一权。用四权来划分人大及其常委会的职权还会出现交叉的情况。
    
    第二，四权的划分具有非穷尽性。立法权、决定权、任免权、监督权的概括方法，把各级人大和各级人大常委会的大部分职权包括在其中了，但是，它并没有把各级人大和各级人大常委会的全部职权包括进去。例如，全国人大常委会、省级人大常委会、设区的市的人大常委会、自治州的人大常委会有权主持本级人大代表的选举；在全国人大闭会期间，全国人大常委会领导全国人大各专门委员会，这些职权都很难恰当地概括在四权的某一权中。四权划分的非穷尽性，就是指“四权”所包括的是各级人大和县级以上各级人大常委会的大部分职权，而不是全部职权。搞清楚这一点，我们在实际工作中，就不会只注意“四权”，而忽视其他职权，就能够注意全面地行使职权，充分发挥国家权力机关的作用。
    
    人大及其常委会行使决定权的意义是什么呢？
    
    第一，人大及其常委会行使决定权是人民管理国家的体现。
    
    人民民主是社会主义的本质要求和内在属性。“没有民主就没有社会主义”。[2]民主的基本含义是多数人的统治。社会主义民主应表现为全体人民掌握国家权力。我国宪法规定，中华人民共和国的一切权力属于人民，人民享有管理国家事务的权利。列宁指出，民主是“承认大家都有决定国家制度和管理国家的平等权利”。[3]但是，民主并不仅仅意味着必须由全体人民直接行使国家权力。由于条件的限制，现代国家在总体上由全体人民直接行使国家权力是不可能的。在现代条件下，任何民主国家在国家制度上只能实行间接民主，只能由代议机构代表人民行使权力。列宁说：“如果没有代议机构，那么我们就很难想象什么民主，即使是无产阶级民主。”[4]在我国现阶段，能够从总体上充分体现人民管理国家的形式，只能是作为我国代议机构的各级人民代表大会和它的常务委员会。彭真说：“我们是社会主义国家，人民是国家和社会的主人。十亿人民当家做主，管理国家，总得有个组织形式。这个组织形式就是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。……没有人大，人民怎样当家作主，管理国家？”[5]有了人民管理国家的组织形式，还必须使这个组织形式享有管理国家的权力。人大及其常委会的决定权，就是人民管理国家的重要权力。毛泽东说：“新民主主义的政权组织，应该采取民主集中制，由各级人民代表大会决定大政方针，选举政府。……只有这个制度，才既能表现广泛的民主，使各级人民代表大会有高度的权力；又能集中处理国事，使各级政府能集中地处理被各级人民代表大会所委托的一切事务，并保障人民的一切必要的民主活动。”[6]“人民政府的一切重要工作，都应交人民代表会议讨论，并作出决定。”[7]刘少奇说：“我们国家的大事不是由一个人或少数几个人来决定的。人民代表大会制既规定为国家的根本政治制度，一切重大问题就都应当经过人民代表大会讨论，并作出决定。全国性的重大问题，经过全国人民代表大会讨论和决定，在它闭会期间，经过它的常务委员会讨论和决定；地方性的重大问题经过地方人民代表大会讨论和决定。我国的人民代表大会就是这样能够对重大问题作出决定并能够监督其实施的国家权力机关。”[8]董必武说：“五年来的政权建设的经验证明：凡是认真发扬了民主，把人民政府的一切重大问题都提交人民代表会议或人民代表大会，在大会和小组会议上展开讨论，并且充分进行批评和自我批评的地方，那里人民的积极性和创造性就能得到发挥，政府工作就有朝气，就可以不犯或少犯官僚主义的错误。”[9]人大及其常委会就国家重大事项作出的决定，是人民意志的集中体现，是上升为国家意志的人民意志，是代表人民管理国家的具体实践。人大及其常委会是否享有决定权，是衡量我国人民是否享有管理国家的权利的标志之一。
    
    第二，地方各级人大及其常委会行使决定权，是地方因地制宜地发展本地区各项事业的重要保障。
    
    根据中央国家机关与地方国家机关之间的权力分配的不同，国家的结构形式分为复合制和单一制，复合制又分为联邦制和邦联制。在联邦制下，组成联邦的各成员国（如共和国、邦、州等）都有自己的宪法和法律，享有相当大的权力。世界多民族国家，一般都在国家结构形式上实行联邦制。我国是一个地域辽阔、人口众多的多民族的国家。由于我国的具体情况，我国在国家结构形式上实行单一制。怎样在单一制的国家结构形式下，更好地管理我们这样一个大国，促进全国各地方各项事业的发展？宪法规定：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”这就是说，在处理中央与地方的关系上，必须保证中央的集中统一领导，同时，必须保证地方有相对的独立性。这是我们党和国家的一贯的主张。早在50年代，毛泽东就指出：“我们要统一，也要特殊。为了建设一个强大的社会主义国家，必须有中央的强有力的统一领导，……破坏这种统一，是不允许的。同时，又必须充分发挥地方的积极性，各地都要有适合当地情况的特殊。”[10] “从原则上说，统一性和独立性是对立的统一，要有统一性，也要有独立性。”[11] “正当的独立性，正当的权利，省、市、县、区、乡都应当有。”[12]周恩来指出：“民主集中制是我国政治制度的原则。在中央统一领导下实行中央与地方的适当分权，是为了更能发挥地方和广大人民发展生产、加强工作的积极性和创造性，这样就更有利于社会主义建设。”[13]彭真指出：“在我们这样一个地广人多、经济文化发展很不平衡的多民族国家建设社会主义，必须十分注意在中央统一领导下，适当扩大地方的权力，发挥中央和地方两个方面的积极性，使地方能够按照宪法、法律规定的原则，因地制宜地发挥他们的主动性、创造性，机动灵活地办理各项事情。”[14]我们的国家这样大，人口这样多，情况这样复杂，不坚持中央的统一领导，就不能加强各民族、各地方的经济、文化联系，加强政治上的团结统一，顺利地进行社会主义建设；不发挥地方的主动性、积极性，没有适合于本地方的具体政策和措施，各地方的社会主义建设事业就不可能真正地发展，从而必然使全局缺乏生机和活力，最终必然影响整个国家的社会主义建设。法律赋予地方各级人大及其常委会决定权，就是为了使从省到乡的地方国家权力机关都能集中本行政区域内人民的力量和智慧，因地制宜、审时度势地发挥创造才能，不断地把社会主义建设事业推向前进。
    
    
    二、关于人大及其常委会行使决定权的范围
    
    
    我国现行的法律没有对人大及其常委会行使决定权的范围作出全面的界定和说明，原因之一，是决定权的范围不是一成不变的，在不同的地方也不是完全一致的。例如，在贫困地区，尽快摆脱贫困是个重大问题，当这个问题彻底解决以后，就不再是重大问题了；又如，在一个多民族居住的区域内，民族关系问题是个重大问题，在单一民族居住的区域内，一般不存在民族关系问题。现行的法律对人大及其常委会决定权的一些内容进行了列举，对另外一些内容作了概括性的原则规定。随着立法工作的发展，今后制定的法律将会进一步避免过于原则、缺乏可操作性的问题，便于掌握和执行。但是，企求法律对人大及其常委会行使决定权的范围作出包揽无余的具体规定，恐怕难以实现。因此，搞清楚应该由人大及其常委会决定的事项究竟有哪些，是人大及其常委会正确行使决定权的必要前提。确定人大及其常委会行使决定权的范围，这在实际工作中是一个非常复杂的问题。在现有的条件下，任何人认定的人大及其常委会行使决定权的范围，都可能挂一漏万，或者具有主观随意性。又由于人大及其常委会行使决定权的范围具有动态性，任何人认定的人大及其常委会行使决定权的范围都可能只适用于今天而不适用于明天。基于这些，这里主要探讨确定人大及其常委会行使决定权范围的方法和原则，然后提出人大及其常委会行使决定权范围大致的框架。
    
    （一）确定人大及其常委会行使决定权范围的方法
    
    研究任何问题，方法极为重要。方法是达到目的的桥梁。正确的方法，不仅能解决某个具体问题，而且能解决类似的其他问题。
    
    近些年来，一些从事人大制度研究和人大工作的同志，提出不少确定人大及其常委会行使决定权范围的方法（或标准）。这些方法对确定人大及其常委会行使决定权的范围有一定的帮助。随着时间的推移和实践的发展，今后还会不断提出新的方法。这里提出的确定人大及其常委会行使决定权范围的两种方法，都是以现行的宪法和法律为依据的。之所以这样，主要是考虑人大工作的特点。如果不是这样，就容易在确定人大及其常委会行使决定权的范围时发生主观随意性的问题。
    
    1．依据现行法律赋予人大及其常委会的职权，确定人大及其常委会行使决定权的范围。
    
    这个方法可以简单地称为“列举法”。这个方法的基本思路是，对现行的所有法律进行逐章逐条逐款逐项地查找，把有关人大及其常委会决定权的规定，都一一列举出来。这个方法的思路是正向思路，即从法律赋予人大及其常委会职权的角度，来确定人大及其常委会行使决定权的范围。确定人大及其常委会行使决定权范围，所依据的法律主要有：宪法、全国人大组织法、国务院组织法、地方组织法、人民法院组织法、人民检察院组织法、民族区域自治法等。
    
    在运用这个方法确定人大及其常委会行使决定权的范围时应注意这样一个问题，即法律有些条款规定的人大或人大常委会的职权既包括决定权的内容，又包括其他三权中的某一权的内容。
    
    例如，宪法第六十二条第十三项规定，全国人大决定特别行政区的设立及其制度。决定香港特别行政区的设立，全国人大行使的是决定权；决定香港特别行政区的制度，全国人大行使的是立法权，即制定了香港特别行政区基本法。
    
    宪法第六十七条第二十一项规定，全国人大常委会行使全国人大授予的其他职权。从实际情况看，全国人大授予全国人大常委会的主要是立法权和决定权。（1）1955年7月31日第一届全国人大第二次会议授权常委会制定单行法规；（2）1959年4月28日第二届全国人大第一次会议授权常委会在全国人大闭会期间，根据情况的发展和工作的需要，对现行法律中一些已经不适用的条文，适时地加以修改，作出新的规定；（3）1987年4月11日第六届全国人大第五次会议授权常委会根据宪法规定的原则，参照大会审议中代表提出的意见，进一步调查研究，总结经验，审议修改后颁布试行村民委员会组织法；（4）1987年4月11日第六届全国人大第五次会议授权常委会审议批准中葡两国政府关于澳门问题的联合声明；（5）代表大会授权常委会批准年度国家决算。上述（1）、（2）、（3）授予的是立法权，（4）、（5）授予的是决定权；（1）、（2）是长期性的授权，（3）、（4）、（5）是一次性的授权。
    
    2．依据现行法律赋予其他国家机关的职权，确定人大及其常委会行使决定权的范围。
    
    这个方法可以简单地称为“排除法”。这个方法的基本思路是，根据宪法和法律，确定政府、法院、检察院（在中央还包括国家主席、中央军事委员会）的各项职权，然后将其排除在人大及其常委会的决定权的范围之外。这是因为，从法理上讲，法律所规定的各个国家机关的职权相互是不交叉的，也就是说，两个或两个以上的国家机关不能具有同一项职权。如果两个或两个以上的国家机关具有并行使同一项职权，那么，国家机器的运转就会失灵，就会发生紊乱。根据这一原理，一般说来，凡是法律规定的其他国家机关的职权，人大及其常委会都不能行使。这个思路不是从人大及其常委会有什么职权的角度，而是从人大及其常委会没有什么职权的角度，来确定人大及其常委会行使决定权的范围的。因此，这个思路可以称为反向思路。由这个“排除法”可以引申出这样一个问题：应注意上级人大或人大常委会不要行使下级人大或人大常委会的职权，下级人大或人大常委会不要行使上级人大或人大常委会的职权。
    
    从地方人大及其常委会行使决定权的实际情况看，人大及其常委会对不属于自己职权范围内的事项作出决定、决议的问题是存在的。目前，人大及其常委会对不属于自己职权范围内的事项作出的决议、决定，主要在行政区划的变更和政府工作部门的设置两个方面。之所以会出现上述情况，主要是因为法律将这些职权明确地赋予了政府，而人大的同志认为这些是重大事项。对于这类法律已有明确规定的事项，应由政府行使职权。考虑到人大及其常委会是人民的代表机关，政府对人大和人大常委会负责，并且行政区划的变更和政府工作部门的设置问题涉及到公民的行政区域归属，人大代表的选举，政府等国家机关工作人员的选举、任命等重大问题，为避免决策失误，提高政府工作的透明度和增大群众的心理承受能力，政府在按规定报批前，最好征求人大或人大常委会的意见。如果政府正式征求人大或人大常委会的意见，人大或人大常委会可以讨论，并将讨论中提出的意见和建议转给政府。但是，人大或人大常委会不作最后决定，人大或人大常委会的意见和建议对政府不具有约束力。
    
    在这些方面，一些地方人大进行了有益的探索和实践。例如，《辽宁省人民代表大会常务委员会工作条例》对重大事项作了划分，一类是常委会讨论、决定的；另一类是常委会讨论，但不作决定的。这第二类中就包括：省政府工作部门的设立、撤销或者合并的方案；设区的市的设置和区域划分；重大事故和灾害的处理情况。
    
    （二）确定人大及其常委会行使决定权范围的原则
    
    彭真指出：“人大和人大常委会是国家权力机关，它的任务是审议、决定国家根本的、长远的、重大的问题。”[15]一般认为，确定人大及其常委会行使决定权的范围，应该遵循这样一个总的原则：凡属国家全局的、根本的、长远的问题，都是重大问题，一般都应该由人大或人大常委会决定。“全局”指问题涉及的空间范围，它是一个具有相对性的概念，全国有全国的全局，地方有地方的全局；“长远”指问题涉及的时间范围；“根本”指问题的重要程度。这三者对衡量某一事项是否属于人大或人大常委会行使决定权的范围是非常重要的。但确定某一事项是否属于人大或人大常委会行使决定权的范围，并不要求同时具备全局性、根本性和长远性三个条件。例如，政府提请人大审查批准的年度国民经济和社会发展计划，尽管它不是长远的，但它是重大事项，人大必须予以审查并作出决议。又如，科技体制改革虽属一个方面的事项，但它带有根本性，是重大事项。
    
    除了这个总的原则，确定人大及其常委会行使决定权的范围，还应依据下述原则；
    
    1．坚持党的领导原则。我国的人民代表大会是党领导人民建立的人民行使当家作主权力的国家权力机关。党领导人民建立了国家权力机关，党还必须领导国家权力机关，支持国家权力机关充分行使宪法和法律赋予的职权。对于这项基本的政治原则，任何时候都不能有丝毫动摇。使党的主张经过法定的程序变成国家意志，是党对国家事务进行政治领导的重要方式。人大及其常委会依法行使决定权，是把党的主张变成国家意志的途径之一，是党执掌国家政权的具体体现。因此，人大或人大常委会要把党组织提出的，属于人大或人大常委会职权范围内的，需要人大或人大常委会作出决定的决策建议，确定为重大事项，及时地作出决定。
    
    2．加强民主法制建设原则。发展社会主义民主，健全社会主义法制，是我们坚定不移的方针。这一方针是总结建国以来的历史的经验教训提出来的。人大及其常委会作为从事社会主义民主和法制建设的重要机关，必须始终不渝地把加强社会主义民主和法制建设作为自己的重要任务。在确定人大及其常委会行使决定权的范围时，要把加强社会主义民主和法制建设作为一条重要原则，把与社会主义民主和法制建设密切相关的问题确定为重大事项。
    
    3．促进经济和社会发展原则。人大工作同国家其他方面的工作一样，必须以经济建设为中心。人大及其常委会要通过行使宪法和法律赋予的职权，促进经济建设和社会各项事业的发展。因此，应把属于经济建设、教育发展、科技进步和公共事业建设中的重大方针、政策和措施，划入人大及其常委会行使决定权的范围。
    
    4．推动改革开放顺利进行原则。实行改革开放政策，是国家的既定方针。人大的重要任务之一，就是紧密结合实际，积极开展工作，为改革开放的顺利进行，创造一个良好的环境。与改革开放密切相关的问题，一般都是国家的重大事项。
    
    5．维护群众利益原则。人大的性质决定了它必须充分代表人民，表达人民的意志，维护人民群众的利益。与维护人民群众的切身利益密切相关的问题和人民群众普遍关心、强烈要求解决的问题，一般都应确定为重大事项。
    
    6．保障少数民族的平等权利原则。民族问题是国家总政治问题的一部分。正确解决民族问题，对于我们这个多民族的国家来说，是一个关系到国家命运的重大问题。它对于维护祖国的统一和社会的稳定，促进国家的现代化建设和各民族的共同繁荣，具有十分重要的意义。与民族关系、民族政策和保障少数民族的合法权益密切相关的问题，都是重大事项。
    
    在确定人大及其常委会行使决定权的范围时，有时采用上述方法中的一个方法即可；有时需要同时采用两个方法；有时还需要将方法和原则结合起来。
    
    （三）人大及其常委会行使决定权的范围
    
    根据上述的方法和原则，参照各级人大及其常委会行使决定权的经验，将人大及其常委会行使决定权的范围所包括的主要内容归纳如下：全国人大行使决定权的范围：
    
    1．审查和批准国民经济和社会发展计划；
    
    2．审查和批准国家的预算；
    
    3．批准省、自治区和直辖市的建置；
    
    4．决定特别行政区的设立及其制度；
    
    5．决定战争与和平的问题；
    
    6．决定国务院各部、各委员会的设立、撤销或者合并；
    
    7．应当由最高国家权力机关行使的除宪法第六十二条规定的前14项职权以外的决定国家重大事项的其他职权。
    
    全国人大常委会行使决定权的范围：
    
    1．在全国人大闭会期间，审查和批准国民经济和社会发展计划、国家预算在执行过程中所必须作的部分调整方案；
    
    2．决定同外国缔结的条约、重要协定的批准和废除；
    
    3．决定授予国家的勋章和荣誉称号；
    
    4．决定特赦；
    
    5．在全国人大闭会期间，如果遇到国家遭受武装侵犯或者必须履行国际间共同防止侵略的条约的情况，决定战争状态的宣布；
    
    6．决定全国总动员或者局部动员；
    
    7．决定全国或个别省、自治区、直辖市的戒严；
    
    8．在全国人大闭会期间，决定国务院各部、各委员会的设立、撤销或者合并；
    
    9．最高人民检察院检察长因不同意检察委员会多数委员的意见而报请全国人大常委会决定的重大问题；
    
    10．全国人民代表大会授予的除宪法第六十七条规定的前20项以外的决定国家重大事项的其他职权。
    
    地方人大及其常委会行使决定权的范围：
    
    1．为保证宪法、法律、行政法规和上级人大及其常委会决议的遵守和执行而决定的事项；
    
    2．批准政府提请审议的体制改革的方案；
    
    3．决定有关社会主义民主和法制建设的重大问题；
    
    4．批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算（县级以上的地方各级人大常委会决定对本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算的部分变更）；
    
    5．批准对本行政区域内的经济建设、环境与资源保护有重大影响的项目和重大措施；
    
    6．对为维护公民的合法权益而采取的重要措施和人民群众普遍关心的问题作出决定；
    
    7．批准对外开放的总体规划，决定对外开放中的重大问题，批准与外国相应的行政区建立友好关系的协议；
    
    8．决定本行政区域内的民族工作中的重大问题；
    
    9．人民检察院检察长因不同意检察委员会多数委员的意见而报请人大常委会决定的重大问题；
    
    10．决定授予地方的荣誉称号；
    
    11．政府认为需要提请人大或人大常委会讨论决定的其他重大事项；
    
    12．人大及其常委会职权范围内需要讨论、决定的其他事项。
    
    这里需要说明的是，上述的地方人大及其常委会行使决定权的范围，没有具体区分人大行使决定权的范围和人大常委会行使决定权的范围。在实际工作中应注意区分。
    
    
    三、关于人大及其常委会行使决定权的程序
    
    
    （一）议案的提出
    
    这是行使决定权的第一道程序。人大或人大常委会收到议案后，有关机构需要做下述工作：①确认该议案的提出主体是否是法律所规定的。凡是无提案权的单位和个人提请审议的事项，均不能视为议案。②确认议案的内容是否属于人大或人大常委会职权范围内的。
    
    （二）听取对议案的说明和对议案进行审议
    
    议案列入会议议程后，便进入“听取对议案的说明和对议案进行审议”的程序。参加听取议案说明和审议的代表和常委会组成人员必须达到法定人数。在议案审议之前，一般由提案机关指定的人或由联名的代表（或常委会组成人员）推举的代表，向人大或人大常委会说明议案。审议议案的主要方式有：大会或常委会的全体会议、大会的代表团会议、大会或常委会的分组（小组）会议。
    
    在审议议案的过程中，应注意以下几个问题：第一，有关单位要提供必要的审议参考资料（应包括各种不同意见）；第二，有关单位要派人参加审议会议，回答代表或常委会组成人员的询问；第三，要安排充分的审议时间，凡存在重大分歧，而时间又不十分紧迫的，应不立即付表决，作进一步的深入调查研究，在下次或以后的会议上再行审议、决定；第四，简报要及时、准确和充分地反映各种不同意见，大众传播媒介报道会议审议情况应客观、公正。
    
    列入会议议程的议案一般分为两类：一类是议案通过后即是人大或人大常委会的决定或决议，具体分为两种情况：一种是人大或人大常委会自己提出的议案，如七届全国人大常委会四次会议通过的《关于加强民主法制维护安定团结保障改革和建设顺利进行的决定》；一种是人大或人大常委会有关部门提出的议案，人大或人大常委会对其进行审议修改通过后，该议案成为人大或人大常委会的决议或决定，如全国人大常委会通过的全国人大专门委员会提出的全国人大会议主席团交付审议的代表提出的议案审议结果的报告。另一类是除有提案权的主体提出的议案外，还要有人大或人大常委会的决定或决议，例如，除了政府提出的预算草案，还要有人大批准预算的决议。在代表或常委会组成人员审议议案的过程中，有关机关要根据代表或常委会组成人员的意见，修改议案。对第二类议案，有关机关要拟定决定、决议草案，交会议审议，并根据代表或常委会组成人员的意见，进行修改。人大有关机关拟定的决定、决议草案应注意：①内容明确；②准备作出的决定合法；③语言准确、规范。
    
    （三）表决
    
    表决是实行集体决定问题的机关或组织用以区分其成员对某一问题的态度、并决定采取何种行为的方法。它是人大或人大常委会行使决定权的一道十分重要的程序。
    
    表决前应确认参加表决的是否合乎法定的人数，如有必要，还应最后一次征求代表或常委会组成人员的意见。目前，我国人大的表决方式主要有三种：举手表决、投票表决、采用表决器表决。表决后，工作人员或会议主持人统计出对议案采取不同态度的人数后，当场宣读赞成、反对、弃权的具体票数。
    
    （四）通过
    
    当工作人员或会议主持人宣读完赞成、反对、弃权的票数后，会议主持人应认定议案是否获得法定数目以上人的赞成，并当场宣布议案是否通过。
    
    （五）公布
    
    公布是人大及其常委会行使决定权的最后一道程序，又是实施决定、决议的起始阶段。它使决定、决议为人们所了解并发挥作用。公布一般单独或同时采取以下几种方法：①通过报纸公布；②通过人大常委会的《公报》或《会刊》公布；③通过人大常委会发文公布；④由有关的国家机关通过张贴公布；等等。
    
    
    四、关于在人大及其常委会行使决定权问题上的人大与
    党的关系和人大的决定与政府的决定的权力界限
    
    
    （一）在人大及其常委会行使决定权问题上的人大与党委的关系应该怎样正确认识和处理在人大及其常委会行使决定权问题上的人大与党委的关系？在这两者之间的关系上，主要应弄清楚两个问题：第一，党委是否可以代替国家权力机关对有关国家的重大事项作出决定；第二，在人大及其常委会行使决定权问题上如何实现党的领导。
    
    在我国，中国共产党是中国工人阶级的先锋队，是我国社会主义事业的领导核心，当然也是国家政权的领导核心。但是，这并不意味着党组织可以代替国家机关行使权力，可以直接对国家的重大事项作出决定。领导国家政权与代替国家机关行使权力这两者是不同的。列宁指出：“党的任务则是对所有国家机关的工作进行总的领导，不是象目前那样进行过分频繁的、不正常的、往往是琐碎的干预。”[16]斯大林说，不“可以把党和苏维埃，把党和国家政权等同起来。党是政权的核心。但它和国家政权不是而且不能是一个东西”。[17]邓小平说：“党是阶级组织的最高形式，指出这一点，在今天党已经在国家工作中居于领导地位的时候，特别重要。这当然不是说，党可以直接去指挥国家机关的工作，或者是把各种纯粹行政性质的问题提到党内来讨论，混淆党的工作和国家机关工作所应有的界限。”[18]董必武说：“党领导着国家政权。但这决不是说党直接管理国家事务，决不是说可以把党和国家政权看做一个东西。”[19]江泽民指出：“今天我们强调党对人大工作的领导，不是说由党来包办一切。党是社会主义事业的领导核心，但是党不是政府，不是人大，更不是经济文化组织。……强调党对人大工作的领导，不是要由党来代替国家权力机关行使职能，直接向人民群众发号施令，而是要依靠建立民主制度，组织和支持人民当家作主”。在战争时期，没有全国性的人民政权，根据地的政权机关不可能对根据地以外的事情作出具有约束力的决定，因此，只能是党说了算。全国性的人民政权建立以后，党就不能再代替国家机关行使权力了。周恩来说：“由于过去长期战争条件，使我们形成了一种习惯，常常以党的名义下达命令，尤其在军队中更是这样。现在进入和平时期，又建立了全国政权，就应当改变这种习惯。”[20]
    
    为什么党是国家政权的领导核心，党还不能代替国家机关行使权力呢？根据马克思主义的国家、阶级、政党学说，政党与国家机关是两种不同性质的政治组织。政党是阶级的组织，是代表一定阶级、阶层的根本利益，由其中一部分最积极的分子组成，有共同的政治主张，采取共同行动，为夺取政权和巩固政权而联合起来的有组织、有纪律的政治组织。国家是阶级的组织，是实现统治阶级意志的机器。国家机关就是实现国家职能的各种机关的通称。政党的领导机关是从该政党的全体成员中产生的。政党本身（包括执政党）没有一种使本党的决定转化为全体公民的决定的机制。因此，即使是在我们这样的社会主义国家里，也不能把党直接管理国家与人民管理国家、人民当家作主等同起来。换言之，党直接管理国家，不等于人民管理国家、人民当家作主。彭真说：“虽然党是代表人民、全心全意为人民服务的，但党员在十亿人民中只占少数，绝大多数是非党员。”[21]一般地说。近代以来，国家机关也是由代表着特定阶级的一部分人组成的。但是，这部分人有着一种代表全体人民的机制。这就是这部分人是由全体具有选举权的公民直接或间接选举产生的，或者委托代议机构及其他国家机关决定产生的。因此，社会主义国家机关作出决定，就是人民管理国家，人民当家作主。刘少奇说：“我们党是国家的领导党，但是，不论何时何地都不应该用党的组织代替人民代表大会和群众组织，使他们徒有其名，而无其实。如果那样做，就违犯了人民民主制度，就会使我们耳目闭塞，脱离群众，这是很危险的。”[22]邓小平说：“同资产阶级政党相反，工人阶级的政党不是把人民群众当作自己的工具，而是自觉地认定自己是人民群众在特定的历史时期为完成特定的历史任务的一种工具。……确认这个关于党的观念，就是确认党没有超乎人民群众之上的权力，就是确认党没有向人民群众实行恩赐、包办、强迫命令的权力，就是确认党没有在人民群众头上称王称霸的权力。”[23]我们之所以反对国民党的“‘以党治国’，根本的原因在于，它是与人民管理国家、人民当家作主根本对立的。邓小平说：“以党治国”的国民党遗毒，是麻痹党、腐化党、破坏党、使党脱离群众的最有效的办法。我们反对国民党以党治国的一党专政，我们尤要反对国民党的遗毒传播到我们党内来。”[24]
    
    彭真说：“凡是国家根本的、长远的、重大的问题，最后都要由人大决定。”[25]《中共中央关于加强党同人民群众联系的决定》指出：“我们党要密切同人民群众的联系，领导人民群众胜利前进，首要的问题是必须保证决策和决策的执行符合人民的利益。”“有关国家事务的重大决策，要经过人大和政府通过法律程序变成国家意志”。据此，一般认为，凡是有关国家事务的，要求全体公民共同遵守的，属于人大或人大常委会职权范围内的决定，都应由人大或人大常委会作出。
    
    那么，如何在人大及其常委会行使决定权问题上实现党的领导呢？
    
    第一，党对国家权力机关主要实行政治领导。党的十三大报告指出：“党对国家事务实行政治领导”。中共中央指出：“中央对国家立法工作主要实行政治即方针政策的领导。”彭真指出：“党一定要加强对政权的领导。只有这样，才能把事情办好。问题是，党委怎样领导政权？是政治上的领导，还是组织上的隶属关系？在政治上，必须坚持共产党的领导，……从组织关系说，那就有所不同，政权机关并没有义务服从党委。……政权机关对党委不是组织上的隶属关系”。[26]在人大及其常委会行使决定权问题上党委实行政治领导的具体方式可考虑为，一方面，凡是关系政治、经济、文化等方面的，属于人大或人大常委会职权范围内的重大问题，党委认为需要作出决定的，就应作为建议通过人大常委会党组向人大或人大常委会提出，或向政府提出，由政府形成议案向人大或人大常委会提出，由人大或人大常委会作出决定。这种作法的好处，一是，党的主张不仅仅是党的了，而且变成了国家和人民的意志，把党的主张和人民的意志统一了起来；二是，可以减少党的主张的差错失误；三是，党的主张变成人大或人大常委会的决定，就使号召性的东西变成了强制性的东西，有利于贯彻执行。这一方式就是党的十三大报告提出的“党中央应就内政、外交、经济、国防等各个方面的重大问题提出决策”，省、市、县地方党委“对地方性的重大问题提出决策”。另一方面，党委没有提出建议、人大或人大常委会认为需要决定的事项，人大或人大常委会在作出决定前，由人大常委会党组将准备作出的决定报经同级党委同意。
    
    第二，党委要支持人大及其常委会的工作，树立人大及其常委会的权威，充分发挥国家权力机关的作用。董必武指出：“党对各级国家政权机关的领导应当理解为经过它，把它强化起来，使它能发挥其政权的作用。强化政权机关工作，一方面是支持政权机关，另一方面是政权机关受了党的支持之后就会更好地实现党的政策。”[27]在我国，人大是体现人民当家作主的组织形式，是党领导人民依据法律建立起来的，人大是依法行使职权的；法律又是党领导人民制定的；而党除了人民的利益，再没有别的什么利益。因此，党的领导，人大依法行使职权，人民的意志，三者是一致的。这样，党委应支持人大的工作，把人大强化起来。树立人大的权威，实际上就是树立党的权威；发挥人大的作用，实际上就是党在执政。不尊重人大及其常委会的职权，首先就是损害党的领导和党的威信。毛泽东在1928年就深刻分析了政权机关没有权威的原因。他指出：“党在群众中有极大的威权，政府的威权却差得多。这是由于许多事情为图省便，党在那里直接做了，把政权机关搁置一边。这种情形是很多的。”[28]树立人大权威的办法之一，就是人大或人大常委会职权范围内的决定，都由人大或人大常委会依照法律独立负责地作出。中共中央1981年指出：“县以上地方各级党委要把加强对地方各级人大常委会的领导，作为自己的一项重要任务，定期研究人大常委会的工作，凡是按照法律规定应当提交人大常委会审议的事项，都要提交人大常委会讨论。”中共中央1984年重申：“请各级党委加强对人大常委会的领导，定期讨论人大常委会的工作，支持人大常委会依法行使职权，充分发挥国家权力机关的作用。凡是宪法和法律规定须由人大或人大常委会审议、决定的事项，必须提请人大或人大常委会审议、决定。”江泽民指出；“对法律规定须经人大及其常委会审议、决定的重大事项，经党委审查原则同意后，应当依照法定程序提交人大及其常委会审议、决定，支持人大及其常委会依法行使职权，使党的主张通过法定程序变为国家意志和人民群众的自觉行动，以保障改革和建设的顺利进行。”
    
    第三，各级党委和全体党员要带头贯彻执行人大及其常委会的决定。彭真指出：“对政权机关的决议，所有的人都要服从，共产党员也不例外，党委也不例外。正因为我们的政权是共产党领导的，共产党对它的决议才更应当服从。”[29]《中共中央关于全党必须坚决维护社会主义法制的通知》指出：“各级党委要加强对人民代表大会工作的领导，坚决支持各级人民代表大会和它的常务委员会依法行使职权。各级人民代表大会及其常务委员会作出的决议、决定，事前要经过同级党委原则批准，通过后，党组织和党员必须严格遵守，坚持执行。如有不同看法可以保留意见，可以按组织原则向上反映，但不能拒不执行。”党的领导的重要内容是制定路线、方针、政策，并通过党组织的活动和党员的模范作用带领广大群众，实现党的路线、方针、政策。人大及其常委会的决定，实际是上升为国家意志、经过实践检验的党的方针、政策、主张。执行人大及其常委会的决定，就是执行党的路线、方针、政策。人大及其常委会的决定贯彻执行得越好，党的路线、方针、政策也就落实得越好。各级党委的文件、党委领导人的讲话，都不应同人大或人大常委会的决定相抵触，都要有利于人大或人大常委会决定的贯彻实施。
    
    （二）人大及其常委会行使决定权与政府在行政管理工作中作出决定的关系
    
    人大及其常委会行使决定权与政府在行政管理工作中作出决定的关系问题，是地方人大和地方政府在实际工作中经常遇到的问题。它主要表现为两种情况：一是政府就某一事项作出了决定，而人大认为这属于人大的职权，政府越权；二是政府就某一事项向人大或人大常委会提出议案，请求人大作出决定，而人大认为这不属于人大的职权范围。这个问题的产生有多方面的原因，其中的一个原因，就是人大作为权力机关，法律所规定的它的一部分职权所涉及的领域与政府的一部分职权所涉及的领域是重合的。例如，地方组织法规定，县级以上的地方人大及其常委会讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族工作的重大事项；县级以上的地方各级人民政府管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作。在这里，人大及其常委会和政府的职权所涉及的经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族领域是重合的。如果仅就此而言，那么，在上述的同一领域里，就同一类事项，人大和政府都可以作出决定。
    
    怎样划分人大决定和政府决定的权力界限呢？其基本出发点，就是这两个机关的不同性质和地位，即人大是权力机关，政府是执行机关；人大产生并监督政府，政府对人大负责，向人大报告工作。由此决定着人大的决定是创制性的，政府的决定是执行性的，或者说，人大的决定是自主性的，政府的决定是从属性的。
    
    具体划分人大决定和政府决定的权力界限，可以考虑从以下两点加以把握：
    
    第一，人大仅就重大问题作出决定，对日常工作问题、执行问题，人大不作决定。凡属行政管理工作中的问题，均由政府决定。彭真说，人大及其常委会对“重大原则问题，该管就管，少一事不如多一事；日常工作问题，不必去管，多一事不如少一事。”[30]第二，对同一事项，人大决定原则、方向、目标，政府决定实施的具体方案。政府的决定是人大决定的具体化，从属于人大的决定。例如，七届全国人大五次会议对长江三峡工程只决定兴建，至于如何兴建由国务院决定。
    
    政府决定的事项的范围可考虑为：（1）法律和行政法规规定的事项；（2）为执行本级人大及其常委会的决议、决定而决定的事项；（3）为执行上级国家行政机关的决定和命令而决定的事项；（4）应当由政府决定的其他事项。
    
    为在行政管理工作中正确行使决定权，政府要注意把握：（1）对法律规定的应由人大决定的事项，政府应主动提请人大审议决定；（2）政府对某一事项应由人大决定，还是应由政府决定拿不准，应及时同人大沟通，以取得共识；（3）人大已决定的事项，政府在执行中需要变更的，须报请人大审议决定，政府不得自行变更；（4）如果政府的决定与人大的决定相抵触、不适应，一经发现，政府应自行修改或者撤销，或由人大撤销。
    
    
    --------------------------------------------------------------------------------
    
    [1] 彭真：《论新时期的社会主义民主与法制建设》，中央文献出版社1989年版，第328页。
    
    [2]《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第168页。
    
    [3]《列宁选集》第3卷，人民出版社1960年版，第257页。
    
    [4]《列宁选集》第3卷，人民出版社1960年版，第211页。
    
    [5] 彭真：《论新时期的社会主义民主与法制建设》，中央文献出版社1989年版，第328页。
    
    [6]《毛泽东选集》合订一卷本，人民出版社1964年版，第958页。
    
    [7]《毛泽东选集》第5卷，人民出版社1977年版，第19页。
    
    [8]《刘少奇选集》下卷，人民出版社1985年版，第157页。
    
    [9]《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第367－368页。
    
    [10]《毛泽东著作选读》，人民出版社1986年版，第730－731页。
    
    [11]《毛泽东著作选读》，人民出版社1986年版，第727页。
    
    [12]《毛泽东著作选读》，人民出版社1986年版，第731页。
    
    [13] 这是周恩来同志在1956年6月30日第一届全国人大第三次会议上发言中的一段话。
    
    [14]《彭真文选（1941－1990年）》，人民出版社1991年版，第477页。
    
    [15] 彭真：《论新时期的社会主义民主与法制建设》，中央文献出版社1989年版，第329页。
    
    [16]《列宁全集》中文60卷本，第43卷，人民出版社1987年版，第64页。
    
    [17]《斯大林选集》上卷，人民出版社1979年版，第417－418页。
    
    [18]《邓小平文选》第1卷，人民出版社1994年版，第236页。
    
    [19]《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第190页。
    
    [20]《周思来统一战线文选》人民出版社1984年版，第174－175页。
    
    [21]《彭真文选（1941年－1990年）》，人民出版社1991年版，第493页。
    
    [22]《刘少奇选集》下卷，人民出版社1985年版，第408－409页。
    
    [23]《邓小平文选》第1卷，人民出版社1994年版，第217－218页。
    
    [24]《邓小平文选》第1卷，人民出版社1994年版，第12页。
    
    [25] 彭真：《论新时期的社会主义民主与法制建设》，中央文献出版社1989年版，第328页。
    
    [26]《彭真文选（1941－1990年）》，人民出版社1991年版，第227页。
    
    [27]《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第190页。
    
    [28]《毛泽东选集》合订一卷本，人民出版社1964年版，第72页。
    
    [29]《彭真文选》（1941－1990年）》，人民出版社1991年版，第 227页。
    
    [30] 彭真：《论新时期的社会主义民主与法制建设》，中央文献出版社1989年版，第198页。