我国将在十一五期间启动行政区划试点改革
中新网8月31日电 香港《大公报》30日从北京发回的报道称，国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究员刘勇对该报透露，"十一五"期间，中国将按照统筹城乡发展的要求，坚持大中城市和小城镇协调发展的方针，走一条有自身特色的集约式城镇化道路，适时启动行政区划试点改革。
报道援引刘勇的话指出，集约式城镇化道路，是一条有中国特色的新型城镇化道路 ，与现行的人为行政区划调整方式的城镇化道路，有着本质的不同。集约式城镇化道路，强调的是人口的非农业化，以及非农业人口和非农产业在特定区域的聚集。人为的城镇化模式，根源于"市管县"的行政体制，通过"县改市"、"市改区"、"乡改镇"等行政区划变更方式，将整块行政区人为地"划"为城镇，而不考虑区内人口是否真的享受到了城镇生活。
刘勇还说，" 十一五"期间，中国将适时启动该项改革，包括实行区域城镇政府和区域辖区政府分置，城镇政府归区域辖区政府领导，城镇政府的职能仅限于城镇基础设施的规划和建设、提供城镇公共服务﹔适当调整行政区划，建立省县两级地方政府体制，相应地取消城镇的行政级别，仅按人口规模划分大中小城市和小城镇，除首都、省会城市及若干中心城市外，所有的城市原则上都归县政府行政管辖等。(吴斌)
中国行政区划酝酿变革
竹立家
一般来说，行政区划变迁的主要目的有三，一是要有利于建立适合本国宪法体制或政治体制要求的国家政治统治形式；二是要适应国家整体经济发展和区域经济发展的要求；三是要有利于对区域历史文化资源的现代整合。我国经过20多年的改革开放，政治生态、经济生态和历史文化生态都发生了很大的变化，政治发展和经济发展对行政区域的重新整合提出了新的要求。但行政区划的调整又是一个复杂而重大的问题，与政治经济和文化体制改革以及错综复杂的利益关系交织在一起，必须慎重对待。正因为如此，关于行政区划的讨论才成为社会公众和学术界共同关心的一个话题。
一个国家的行政区划是由政治、经济和历史文化三个因素或变量所决定的。同理，一个国家政治、经济和历史文化的发展也促使行政区划发生变迁。
一、调整行政区划，建立有效的中央与地方分权体系。
仅就人口和国土面积来说，我国是一个世界上独一无二的大国，治理这样的一个大国，必须在政治上做到在单一制国家体制下，充分发挥中央与地方两个积极性。就是说，在保证中央绝对权威和统一领导的前提下，使地方的发展潜能得到充分的释放，实现中央与地方在经济社会发展过程中双赢的局面。
实现有效分权的前提从政治层面来说是强有力的中央权威，这一点在我国社会主义建设50多年的发展过程中已经得到充分加强，特别是改革开放20多年的经济社会发展进程表明，我们党和政府的公信力和威望进一步提高，中央的权威进一步确立。随着我国政治行政体制改革的深入发展，如何在中央与地方关系中实现简政放权，科学合理的进行行政区域划分，特别是省级区域划分，促进地方公共事务的有效发展，使地方政府能真正肩负起地方各个方面的发展责任，是我国政治行政体制改革的一个基本方面。
为了实现中央与地方的有效分权和科学合理的行政区域划分，从我国目前经济社会发展的实际出发，综合各方面的因素考虑，我国的行政区划改革应实现两个基本目标。一是扩大中央对省级政府的直管面，即缩小省级政府管理规模和增加省级政府数量。这样既便于中央对省级政府的公共事务活动的监管，减少公共政策资源的浪费，又有利于明确省级政府的责任，扩大省级政府在地方经济社会发展中的自主权。使省级政府能真正有效发挥提供公共产品和服务的作用。
省级政府管理规模和幅度太大已经不能适应全球化形势下我国经济社会发展的需要，缩小省级规模已势在必行。以美国为例，其国土面积与我国大约相同，但人口规模只有我国四分之一左右，有50个州，我国仅有34个省级区域。按国际上的标准，6000万人口规模属于大国的范围，我国的一些省仅就人口来说在世界上也是大国的规模，从管理的角度来说不利于省区经济、社会、文化教育、社会福利等各方面的发展，从理论和现实两方面考虑，我国的省级政府数量应在50到80个之间为宜。管辖的人口一般不应超过2000万。二是要压缩地方政府层级，形成中央、省和地方三级政府的行政管理格局，以减少行政资源的浪费和压缩行政成本，提高行政效率。目前，我国事实上的五级政府已致使政府"管理链"过长，其结果是中央对地方的两个最主要的行政管理手段公共政策和财政转移支付常常难以正常落实，层层过滤的结果是形成所谓的"漏斗效应"，致使中央政府的方针政策越是到基层政府，就越是变形走样，财政转移支付经常不能正确到位、被挪做它用。最终是中央的有效监督难以实现。
二、优化区划结构，发挥区域经济优势。
从经济层面来说，我国目前的状况是一个国家，三个世界，区域经济发展很不平衡。全国如此，省区经济也大约如此。即使是经济发展最好的省区，也有一个东西差距问题。出现这种状况的原因虽然很多，但省区面积太大、人口过多、经济文化中心过少、管理链过长等是其中最重要的原因之一。
为了更有效的发挥区域经济优势，优化省区区划结构和扩大省级政府数量是我们推动经济持续、稳定、快速发展的重要选择。一般来说，行政分权的经济前提是地方的财政收入能够维持和满足地方政府管理公共事务的需求。在满足这一前提的条件下，应适当扩大省级政府数量，在全国形成50至80个省级或区域经济文化中心，增强政治、经济和文化的现代文明的有效辐射功能。
目前，我国省级政府管理规模和幅度较大、管理层级较多，管理效率低下，已经对加速区域经济发展造成了困惑，公共政策的有效回应性已经大大降低，处于经济文化中心之外的边缘的人群很难享受到现代文明的成果或经济发展所带来的好处。仅就经济发展的角度来看，增加省级政府的数量主要有以下好处：第一，降低管理风险。增加省级政府数量与压缩政府层级的最直接效果是缩短了政府管理链和扩大了中央政府的直接管理面，有利于单一制体制下中央对地方管理和监督权威的实现。第二，减少了政策性浪费。政府层级的减少的一个最直接结果是从根本上遏制了公共政策执行过程中的"漏斗效应"，从而减少了中央政策的扭曲和变形，减少了地方政府在政策执行过程中的失误所带来的政策性浪费，增强了中央的宏观调控能力。第三，扩大了多经济文化中心对区域经济发展和人民群众生活质量提高的带动效应。增加省级政府数量形成多经济文化中心，不仅可以增强现代文明对边缘地区文明辐射能力，重要的是对加速我国城市化进程、提高就业水平、发展义务教育及高等教育、有效地开发人力资源、发展区域特色经济和提升区域经济竞争力、完善基础设施和提高社会福利水平等都有重要的促进意义。
三、推进行政区划改革，加速区域历史文化的现代整合。
我国有5000多年的文明史，自从秦汉在地方政府治理上设立郡县制，分天下为36郡，统一了全国行政区划和建立中央集权制国家以来，省级行政区划经历朝历代的复杂变迁至清朝始最终确定下来，为26个省。自清朝以来，除短期的因时局变化而出现较小波动以外，至今只增加了一个海南省、四个直辖市和两个特别行政区，省区数目大体上没有多大变动。
历史上我国省级行政区划的形成是以农业社会和区域文化传统为基础的。由于中国疆域辽阔，农业社会的通信和交通不发达，这种客观状况造成中央政府实际上的统治困难，所以必须倚重大省区划来对全国进行统治以稳定地方政权和巩固中央政权。进入21世纪，随着我国工业社会的形成和经济社会现代化进程的加快，以农业社会为基础的区域文化正在逐步融入现代文明之中，以经济为中心的区域文化整合代替了以传统为中心的区域文化整合，传统的地方区域界限正在现代经济的发展中受到冲击，适应现代经济社会和文化发展要求的省级区划重新调整已势在必行。
转型期行政区经济透视
--刘君德 教授在华东师范大学的演讲
今年以来，国内新闻媒体十分关注中国行政区划体制改革问题，各种报章杂志刊登大量消息，发表各家见解，非常热闹。这么多的人关注中国的行政区划改革，可以说建国以来前所未有。它表明，行政区划作为国家的一项大政，不再是一个"禁区"，科学工作者广泛参与"国家大政"的公开讨论、发表意见，我认为是一种进步。为什么在中国经济高速发展期，在由计划经济向市场经济转型过程中凸显大量行政区划体制的矛盾？这里有必要从认识转型期中国特有的"行政区经济"现象谈起。
"曹家渡现象"的背后
由于特殊的历史与体制背景，我国各级行政区的经济功能十分突出，在地方利益最大化的动机驱使下，政府干预经济的行为十分严重，区域经济运行带有强烈的地方政府行为色彩，使行政区划界线如同一堵"看不见的墙"对区域经济横向联系产生刚性约束，跨区域流动严重受阻。
我是在实践中发现"行政区经济"现象的。先介绍几个我在科研实践中遇到的案例。
第一个案例是：上世纪80年代初，我在安徽皖南山区综合科学考察中发现，具有600多年历史、自然形成的池州地区被撤销，辖县（贵池、青阳、石台、东至）被瓜分，一个好端端完整的行政-经济-自然区一夜之间遭遇解体变局，历史形成的传统自然-经济联系被打破，地区经济社会发展严重受阻，上下怨声载道。之后，我们进一步考察徽州地区，又发现许多行政区划的问题，特别是上世纪80年代初设立的县级小黄山市与徽州地区行政分割，山上山下两架"马车"争夺资源，区域开发、环境保护与整治无法统一规划，旅游业发展失控。后来，这两个地区的区划问题得到了纠正，形成今天的区划格局。
第二个案例是：上世纪90年代初，我带领一支队伍开展江苏省苏锡常地区行政区划战略研究，发现这三个同为吴文化，同饮太湖水，历史上形成的分工合作，各有特色、紧密联系，共同构筑起一个大都市区，进入80年代，三市逐渐分离、相互分割，重复建设、产业同构化现象十分严重。即使是一市之内的市县（市）之间矛盾也十分尖锐，相互争资金、抢项目、夺人才现象十分明显。三个地级中心城市与同城的县（市）之间的利益冲突表现尤为突出。行政区划如同一堵"看不见的墙"，对城市-区域发展带来严重阻隔。我们在大量调查的基础上对这一地区的问题进行了深入分析，提出了一系列的改革行政区划体制的建议。
第三个案例是江苏省苏中的泰州。解放前泰州有"小无锡"之称，解放初期曾为苏北行署驻地，商贸发达。但"苏南"与"苏北"合并为江苏省之后，其行政地位逐渐下降，一度归属于扬州市，成为一个县级市，由于行政地位的下降，泰州的城市规划、建设和经济社会发展受到严重影响，苏中地区在一段时间里失去了一个中心城市。
我还要举一个上海的例子，这就是曹家渡。曹家渡曾是上海市著名的商业社区，长期与徐家汇齐名，并多次规划为上海市区的副中心。然而，进入上世纪90年代，曹家渡由于被静安、长宁、普陀三区行政分割，导致这个完整的商业社区被逐渐解体，城市规划的功能定位不能实现，如今的曹家渡已失去了原有的地位与活力。我把它称之为"曹家渡现象"。
以上几个案例是上世纪80-90年代我在科研实践中发现的。它充分说明，行政区划体制对城市-区域经济发展、规划建设管理有很大影响。这种影响在中国转型期表现十分突出。我们把转型期出现的这种特殊的区域经济现象统称之为中国的"行政区经济"现象。
我所说的"行政区经济"现象，是指由于行政区划对区域经济的刚性约束而产生的一种特殊区域经济现象，是我国区域经济由纵向运行系统向横向运行系统转变过程中出现的一种区域经济类型。"行政区经济"现象的典型表现可以归集为五个方面：一是企业在竞争中渗透着强烈的地方政府经济行为；二是生产要素在跨行政区的流动过程中受到地方政府的强烈阻滞；三是行政区之间的产业结构同构化现象十分明显，经济结构呈稳定状态；四是经济中心和行政中心表现出高度的一致性；五是行政区边界经济的衰竭性。
从理论上分析，在一国之内，如果没有地方政治上的分割，不同行政区域之间的经济运行一般不会出现分割现象，而是按照区域经济一体化或经济区网络的规律组织经济运行。然而，在我国，由于特殊的历史与体制背景，各级行政区的经济功能十分突出，在地方政府强烈追求自身利益最大化的动机驱使下，政府干预经济的行为十分严重，地方本位与保护主义盛行，从而使区域经济运行带有强烈的地方政府行为色彩。正是这种行为，使行政区划界线如同一堵"看不见的墙"对区域经济横向联系产生刚性约束，跨区域流动严重受阻，一体化难以实现。可见，行政区经济是与区域经济一体化相对应的一个概念。
同时，作为一个科学概念，"行政区经济"与人们通常所说的"诸侯经济"有原则的区别。这种区别首先表现在，与"诸侯经济"概念相比，"行政区经济"的内涵更为丰富。"行政区经济"虽然具有"诸侯经济"的表现特征，但它深刻揭示了我国转型期区域经济运行的本质特征与规律，而"诸侯经济"只用来描述由于地方保护主义、片面追求局部发展而产生的地区封锁、市场割据、重复建设等现象，在很大程度上是一种带有贬义的形象比喻，仅此而已；其次，"行政区经济"是我国转型期出现的一种特殊的区域经济类型，它与"经济区经济"相对应，"诸侯经济"只是一种经济现象，而非区域经济类型；再次，"行政区经济"具有"贬""褒"双重属性，而"诸侯经济"只是一种贬义词。从正面效应来讲，改革开放以来中央放权，各地政府都把发展经济作为第一要务，积极性空前高涨。正是地方政府发展"行政区经济"的这种空前积极性才有力地推进了中国经济的高速发展。但是在行政区自身利益的驱动下，一段时期后，行政区划对经济的刚性约束越来越强，自然滋生地方本位主义，谁都要讲GDP，于是就出现了我们今天在各个层面到处可以看到的市场分割、地方封锁、重复建设等诸多"行政区经济"负面影响。"行政区经济"的正负面影响将伴随中国整个转型阶段长期存在。
行政区经济辨证
与计划经济时期的地方经济相比，行政区经济无疑是一种进步；但与建立在统一大市场基础上的经济区经济相比，行政区经济又是一种滞后的区域经济类型。随着市场经济体制的完全确立，行政区经济将逐步瓦解，一种新的区域经济关系又将形成与发展。
为什么中国在转型期凸显"行政区经济"现象？我们要从中国的历史文化背景和现实的体制与机制等方面寻找答案。从历史上看，中国几千年的封建社会所形成的"诸侯经济"是地方保护主义滋生的根源；从文化背景看，儒家思想支配下的"父母官"意识使得地方政府只关注本地利益而忽略区域利益，进行市场分割；从财税体制看，"行政区经济"利益刺激了地方市场分割的动力；从金融体制看，银行的"属地化"，为地方政府获取资金创造了条件；从司法制度看，中国司法机构的"属地化"为分割市场提供了法律环境；从干部制度看，地方官员要升迁、出政绩，想方设法扩大本地经济规模，维护本地区的利益；等等。
我国转型期出现的行政区经济，具有以下四个明显的特征：
一是行政区经济的行政性。"行政区经济"的行政性是指行政区政府在区域经济发展中起主导性甚至决定性的作用，这是行政区经济区别于经济区经济最重要的特征。由于行政区是一个与一定等级政府相对应的政治、经济、社会、文化综合体，具有完整而成熟的自上而下的纵向行政管理系统，依靠这个系统，确保了行政区政治、社会、文化功能的有效运转，同时使行政区的经济功能得以有效实现。行政区经济是行政区划对区域经济的刚性约束，而行政区划的本质是政治和行政权力的空间配置。实践证明，在中央放权、行政主导、经济是发展的第一要务这一体制背景和特征下，如果地方政府占有的行政区划要素资源--主要是行政等级和地域空间--越多，那么它发展经济的有利条件就越多，在区域发展中就越处于有利的地位。
二是行政区经济的封闭性。封闭性是行政区经济区别于经济区经济的又一具有本质差异的重要表现。各级行政区基于地方利益的驱动，在地方政府直接干预下，在生产领域和非生产领域盲目建设、上项目，重复布局，资源不能优化配置，生产要素难以跨行政区流动，地方本位与地方保护主义十分严重。这种情况自改革开放以来延续了20多年！正是在行政区经济运行下，使各级行政区的经济结构出现大量雷同，行政区经济呈现稳态结构特征，加剧了行政中心与经济中心渐趋吻合的进程，制约了企业、城市和区域在竞争、合作中的分工。而在处于同一发展水平的相邻同级政区之间，这种行政区经济的封闭性表现尤其突出。
三是行政区经济的两面性。许多学者在引用"行政区经济"的概念时，只看到了它的消极影响，即市场分割、重复建设、盲目竞争，搞小而全、大而全，地方保护等，这实际上是将"行政区经济"混同于"诸侯经济"，而没有看到"行政区经济"运行的积极一面。我们应当全面、客观地认识"行政区经济"现象。在看到"行政区经济"消极影响的同时，也要看到它对地方经济发展的积极影响。事实上行政区经济运行并不完全是坏事，在"行政区经济"运行初期和中期，正是地方政府发展经济利益的动机，激活了区域内政治、经济、文化资源，大大推动了地方经济的快速发展。同时，应当指出，在某种程度上地区之间的竞争的强化并不一定是件坏事，而是好事。我们要用科学发展观正确认识行政区经济的两面性特征。
四是行政区经济的过渡性。从我国区域经济的发展过程来看，行政区经济是特定历史时期的产物，它是中国转型期特定体制环境下出现的一种过渡性质的区域经济。计划经济时期，中国的地方经济是一种凌驾于自然经济联系之上的上下级层次之间的行政－经济联系，行政区之间的横向联系很不发育，即使是中央放权与收权，也只是中央与地方经济权力之间的转移而已，政府与企业、市场之间的关系并未根本改变。改革开放以来，企业的自主地位虽然逐步增强了，但地方政府的经济权限也在扩大，实际上是政府与市场两个主体同时承担着行政区经济运行主体的职能。与计划经济时期的地方经济相比，行政区经济无疑是一种进步；但与建立在统一大市场基础上的经济区经济相比，行政区经济又是一种滞后的区域经济类型。随着市场经济体制的完全确立，行政区经济将逐步瓦解，一种新的区域经济关系又将形成与发展。
党的十四届三中全会确定建立社会主义市场经济体制以来，我国一方面在金融、投资、外贸、税收、人才劳动力等领域的改革全面推进，冲击了行政区经济的制度基础，促进了生产要素在行政区之间的流动，在一定程度上减轻了行政区划对区域经济的阻隔作用；另一方面，在中央政府的积极推动下，地方政府积极推行机构改革，转变政府职能，实行政企分开，积极培育、规范、监管市场体系，从而使我国的行政区经济运行有所削弱。但总体来看，行政区经济现象依然存在，地方保护、地区封锁在许多地区和部门依然十分突出。如钢铁、玻璃、水泥、汽车等行业，乃至高科技产业以及开发区、房地产等，重复建设、盲目上马、地方保护、地区封锁等现象仍十分严重。随手翻开报纸，打开网页，这种现象比比皆是。商务部今年对全国22个省、自治区、直辖市的一次调查显示，有20个省市均有产品或服务遭受地区封锁的侵害。调查表明，利税高的行业易遭受封锁；欠发达地区保护更严重；大型企业遭遇的封锁多于中小企业；流通领域受到的地区封锁更严重。特别是连锁经营企业，在异地开设分店往往会受到各方面抵制。国家统计局的统计表明，去年全国新增12家轿车生产企业，达到32家，分布在全国20个省、自治区、直辖市。有两个省份的年产量仅有500辆。全国120多家整车生产企业，三分之一产量不足千辆。一汽集团反映，他们的车在28个城市受到不同程度的市场准入限制或歧视。作为"无国界经济"的中国现代汽车工业，陷入浓厚的"省界经济"尴尬之中。国务院发展研究中心对近4000家企业的问卷调查显示，2／3的企业认为地方保护对企业的生产经营有影响。难怪一位法国的经济学家在研究中国国内省际之间的贸易商品关税后得出的结论指出，中国入世实际上还要面对省际之间更高的贸易壁垒！
大量事实表明，我国行政区经济运行的机制仍然在起作用，地方政府处于自身利益而干预区域经济的情况仍很突出，从行政区经济过渡到经济区经济依然要经过一个艰苦的过程。尽管如此，我们应当坚信，随着政治经济体制改革的不断深入，经济全球化、区域经济一体化的迅速发展，社会主义市场经济体制的不断完善等，我国以纵向运行为主、过渡性质的行政区经济最终将走向以横向运行为主，区域之间有序竞争，开放的、一体化的、市场性质的经济区经济。
行政区划改革刍议
伴随着政府职能的转变，市场经济体制的确立，行政区应回归到它的主体功能。改革的方向应当是转变政府职能，淡化"行政区经济"，稳定行政区划格局，加强区域协调，推进"经济区经济"发展。
我们在充分认识和分析了中国转型期特有的"行政区经济"现象之后，就不难理解为什么现阶段行政区划改革的必要性、急迫性如此凸显，为什么行政区划改革会成为当前的一个热点问题了。下面我想就中国行政区划体制改革问题谈几点看法。
首先要充分认识行政区划的本质内涵。从本质涵义上看，行政区划是国家内部的地域性分权现象，是国家公共权力的区域配置，调整行政区划意味着"公共权力"在地区之间的再分配。行政区的主体功能应当是政治和地方管理功能。在中国"行政区经济"运行时期，行政区的经济功能大大强化，"公共权力"成为城市和区域发展最重要的"资源"。行政区等级越高，权力积聚越多，地方发展经济的动力就越强，就越有利于城市和区域发展。这就是中国转型期区域发展中凸显的"行政区"效应。然而，伴随着政府职能的转变，市场经济体制的确立，行政区应回归到它的主体功能。
第二要正确估计行政区划在地区发展中的作用：不可低估，也不要高估。当前在对待行政区划改革的问题上存在着忽视和夸大行政区划的作用这两种偏向。值得注意的是，近来在新闻媒体的"炒作"下，夸大行政区划的作用成为主要倾向。我认为，在中国地方权力分配关系和权力的"功能"没有得到根本改变的情况下，行政区划对区域发展将继续产生巨大的"阻滞效应"。调整行政区划就成为理顺体制、推进区域发展的一种重要而有效的手段；但绝不能夸大行政区划的作用，改革的方向应当是转变政府职能，淡化"行政区经济"，稳定行政区划格局，加强区域协调，推进"经济区经济"发展。我们既要积极、又要慎用行政区划手段，针对不同地区的情况和问题，解决城市-区域发展中的行政区划体制矛盾。
第三，要在明确中国行政区划改革大方向的基础上搞好行政区划规划。我认为，中国行政区划体制改革的基本方向和思路是：减少层次；规模适中；创新制度；改革通名；明确功能。这一总方向应逐步成为上上下下的共识。在中央领导下，统一认识，政府与专家联手，在深入调查、科学论证的基础上，精心制定一个全国的行政区划改革规划。这项工作已经着手进行了。
第四，要把握近期改革的重点，即规范、理顺城市行政区划体制，条件成熟时改革省制。这是因为目前区划体制矛盾主要在城市。一是完善设市制度，创新设市模式，制定科学的设市标准。二是针对目前设市制度中存在的问题，采取对应的措施。我的意见是：取消市管县（市），从严"县改市"，推行"镇升市"，试行"县辖市"。三是适当增设直辖市，改革直辖市内部的区划体制；在大都市圈（区）建立"都市联盟"（都市区共同体）。四是待条件成熟时，划小省区，改革省制。
第五，要修订和完善包括《宪法》、《组织法》在内的行政区划法规，在法律框架内积极、稳妥，因地制宜、有序地推进中国行政区划改革。我们完全有理由相信，经过几十年的努力，我国的行政区划体制改革一定会取得成功。
关于近年来大中城市市区行政区划调整变更的研究
戴钧良
近年来大中城市市辖区行政区划调整事项增多，成为县以上行政区划调整变更的主要内容，三年来国家共计审批县以上行政区划调整变更事项130余件，其中大中城市市辖区的调整变更事项80余件，接近占总数的三分之二。另外，目前各省上报待批的行政区划调整事项还有20件，其中18件是大中城市市辖区调整事项。加上这些待办件，比例超过了三分之二。由此可见大中城市市区行政区划调整是当前县以上行政区划调整的重点，认真研究分析这些行政区划调整变更事项，对于做好今后的行政区划调整工作具有重要的参考价值。
一、调整变更的简要情况
目前县以上行政区划调整变更事项主要包括大中城市的市辖区调整、撤地设市、政府驻地迁移、政区更名等内容，其中市辖区调整和撤地设市事项占了90%以上。大中城市市辖区调整多数在东中部省份，撤地设市完全集中在西部地区，反映了我国经济发展水平不平衡的特点。大中城市的市区行政区划调整事项最多，调整的形式和内容概括起来大约可分为三种类型。
一是打破郊区包围城区格局的调整。在计划经济时期，为保证大中城市的农副产品供给，许多大中城市都设有郊区，郊区的地域范围一般是在城区四周。但经过长期的发展，城区人口增加多了，城区建设规模扩大了，城市发展的地域空间被郊区以封闭型或半封闭型的形式包围着，中心城区的进一步发展受到束缚，因而不得不撤销郊区，把郊区的地域相对均匀地划分给各个城区。这种类型的调整中最成功的典型有：内蒙古呼和浩特市郊区的调整、河南洛阳市郊区的调整、安徽合肥市郊区的调整、广西南宁市郊区和柳州市郊区的调整等。其中南宁和柳州的调整最值得推崇，既科学合理地重新划分了市辖区，又精减了两个县级建制。
二是解决城区布局划分不合理问题的调整。由于历史原因有些城市市辖区的划分不很合理，有的区面积过大，有的区面积过小，而且布局犬牙交错，不利于城市建设的统一规划和城市管理，随着经济的进一步发展和经济社会事务管理任务的进一步加重，矛盾和问题越来越突出，不得不对原有行政区划进行必要的调整，或撤并规模过小的市辖区，或重新合理划分各市辖区地域面积。这种类型的调整中最成功的典型有：上海市黄浦区与南市区的合并、浙江温州市区的调整、辽宁阜新市区的调整以及正在办理中的厦门市市区的调整等。其中上海和厦门是减少建制的调整。上海市黄浦区、南市区合并前两区面积都很小，黄浦区只有8平方公里，南市区只有4平方公里，两区紧密相连，共计人口68万，与其它城区相比，规模过小，发展空间拥挤，管理成本偏高。2000年上海市将两区合并，设立新的黄浦区，减少了一个地级建制。厦门市现设有七个市辖区，面积大小悬殊过大，最大的市辖区有1000多平方公里，最小的市辖区不足两平方公里、人口不足两万。最近福建省决定对厦门市行政区划进行调整，撤并过小的市辖区，调小过大的市辖区，裁减一个副厅级建制。
三是撤县（市）设立市辖区的调整。随着经济的发展和市区人口的日益增多，有些大中城市的城区发展空间明显不足，进一步发展时受制于周边的县（市），或者与周边的县（市）在经济布局和市政建设上出现产业雷同、重复建设、浪费资源的问题，市县矛盾或大市与小市矛盾日益加剧。在市县同城的地方，市县矛盾更为突出，因而不得不撤县（市）设立市辖区。这种类型的调整中最为成功的典型有：广东省撤番禺市和花都市设广州市番禺区和花都区，撤南海市和顺德市设佛山市南海区和顺德区；浙江省撤萧山市和余杭市设杭州市萧山区和余杭区，撤鄞县设宁波市鄞州区，撤金华县设金华市金东区；江苏省撤江宁县设南京市江宁区、撤南京市浦口区和江浦县设新的南京市浦口区、撤南京市大厂区和六合县设新的南京市六合区、撤锡山市设无锡市锡山区、撤丹徒县设镇江市丹徒区。这些调整中最值得推崇的是江苏南京市的浦口区与江浦县、大厂区与六合县的区县合并、撤二设一，既科学合理地调整了行政区划，又精减了两个县级建制。
除上述三种形式的市区行政区划调整外，还有少数几个市辖区一分为二或以开发区为基础设立新的市辖区的调整，因对这类增加建制的调整实行严格控制的政策，三年只批了四件。
二、调整变更增多的主要原因
近三年来县以上行政区划调整变更事项三分之二以上是大中城市市辖区调整，比前几年明显增多。为什么会出现这种情况呢？主要原因有三个方面，一是经济发展特别是城市化进程加快的结果，二是原有市区行政区划设置不合理，三是我国行政体制特点的影响。
（一）城市经济社会的迅速发展和城市化进程的加快对现行行政区划设置提出了新的任务和要求。改革开放以来由于城乡经济的迅速发展，我国城市化进程日益加快，特别是近几年随着城镇户籍制度和农民进城政策的进一步放开，城市化速度明显加快，城镇人口大幅度增加，到去年底城镇总人口比改革开放初期接近增加了两倍，由1.72亿增加到5亿多，全国城市化水平达到39.1%。特别是大中城市人口增长速度更快一些，城市规模成倍扩大。虽然过去我们一直倡导严格控制大城市规模，但实际上并没有控制住，过去20年大中城市人口增长速度大大快于小城市和小城镇。据第五次人口普查数据，大中城市的人口增长速度是城镇人口平均增长速度的一倍以上，特别是经济发展强劲的广州、深圳、温州等城市人口，增长率位居全国城市榜首，北京、上海等特大城市虽然采取了严厉的控制人口增长政策，但增长率仍高于全国城镇人口增长的平均水平。根据城市化一般规律，在城市化快速发展阶段，一个城市人口增长的速度是与其经济发展状况密切相关的，经济发展状况越好，城镇人口增长速度越快，因为在这里人们可以找到更多的就业岗位，可以创造更多的经济收益，这里的投资回报率比小城市和小城镇要好得多。正是由于在这些方面的原因，无论是农民还是小城镇或小城市的人们都愿意流向大中城市。据有关资料统计，二十世纪九十年代以来从农村转移进城镇的劳动力共有9948万人，其中到城市的累计有6233万人，到小城镇的3715万人。江苏省从1980－1999年城镇人口增加了1618.31万人，其中小城镇人口增加了568.88万人，占35.15%。 这就是说，全国农村转移进城的农民中约有三分之二到城市，只有三分之一到小城镇，即使小城镇发达的江浙地区也是如此。而在各类城市中又以地级以上城市的人口机械增长速度最快，从近五年来全国人口迁移情况统计数字看，地级以上城市人口迁入率最高，平均净迁入率在千分之八以上，而县级市的净迁入率不足千分之二 。城市人口大量增加了，城区规模成倍扩大了，原有地域空间和行政区划格局必然会在一定程度上束缚着城市经济社会的进一步发展，因而不得不调整行政区划、拓宽地域空间。所以今年《国务院关于印发中国21世纪初可持续发展行动纲要的通知》中明确指出，要适时、科学、稳妥地调整行政区划设置，构建适应我国城镇可持续发展的体制框架。城市规模越大，经济活动越繁荣，社会生活越丰富，城市管理和服务的任务就越重，行政区划设置与城市管理任务相适应的要求也越紧迫，正因为如此近三年来大中城市市区行政区划调整事项主要集中在东部沿海地区，特别是经济发达、大中城市集中的江浙粤闽四省和京沪津三大直辖市。
（二）由于历史原因我国许多大中城市原有市区行政区划格局不能适应新形势的要求。主要是由两个方面原因造成的，一是切块设市模式造成的，二是改革开放前行政区划管理不规范造成的。我国今天的大中城市是由过去的中小城市发展而来的，在建市之初，很多城市的市区就是某个县城或地区行政公署驻地，地域空间很小，这是我国早期设立的大中城市市辖区建制的共同特征。自上个世纪二十年代开始设立市建制以来，直到八十年代初期，我国的设市模式都是这种切块设市的模式，大多是将历史上的州府驻地即后来的省政府和地区行署驻地的一小块地域划出来设市，驻地所在的县仍然保留。由于历史上的州府或行署驻地同时也是县城驻地，因而设市后就出现了市县同城的局面，有的县城虽然从市区搬迁出去了，但市区只有一小块，仍然被广阔的县域封闭或半封闭地包围着，如：番禺市（即原番禺县）包围广州市，历史上先有番禺后有广州，广州是在番禺的地域上发展起来的；南海市（即原南海县）包围佛山市，佛山市区原是南海县的一个镇，后切块设市并逐步发展成地级市，管辖南海县；余杭市（即原余杭县）和萧山市（即原萧山县）包围杭州市，先有余杭后有杭州，杭州城是在余杭县的地域上发展起来的，绍兴县包围绍兴市，先有绍兴县后有绍兴市，绍兴市的市区原是在绍兴县城的基础上发展起来的；鄞县包围宁波市区，先有鄞县后有宁波市，宁波市区是在鄞县县城基础上发展起来的；吴县市（即原吴县）包围着苏州市，苏州城的四周都是吴县的地域；锡山市（即原无锡县）包围无锡市，先有无锡县后有无锡市，无锡市是在无锡县城的基础上发展起来的；江宁县包围着南京市，先有江宁县后有南京城，南京市是在江宁县的地域上发展起来的；长沙县包围长沙市，先有长沙县后有长沙市，市县同驻一地。如此等等，不一而足。概括地讲，改革开放以前设立的地级市，包括一些省会城市，大多存在这个问题。这些城市的进一步发展受到行政区划体制的制约时，自然就要求改变这种历史上形成的行政区划格局。所以国家"十五"计划《城镇化发展重点专项规划》对大中城市市区行政区划问题，有针对性地提出了明确而具体的要求，要"理顺城市中心区和城市边缘区行政区划体制。对市县同驻一地的要调整行政区划。"
另外，改革开放前行政区划管理不规范、不科学也是造成大中城市市区行政区划格局不适应新形势要求的重要原因。建国初期大中城市的市辖区设置不需经中央政府批准，也没有具体标准，一个市设多少个市辖区，市辖区的面积应该多大，都由各市自己确定，这样就导致有的城市市辖区设得过多，有的城市设得偏少，有些人口规模相近的城市，市辖区的数量相差一倍以上。1955年6月颁布实施的《国务院关于设置市、镇建制的决定》规定：市的郊区不宜过大；市辖区和镇的建制的设置和变更由省人民委员会、自治区自治机关自行决定。这两条规定对以后大中城市市区行政区划设置的格局影响很大。特别是"文化大革命"期间，各地行政区划设置更加混乱。市辖区的设置更是非常随意，有的城市一会设立东、西、南、北区，一会改为一、二、三、四、五、六区，尤其是在各市辖区布局上，没有进行科学规划，规模大小悬殊、地域犬牙交错、一个矿点设一个区等等问题很多城市普遍存在，给城市规划、建设和管理留下了很多隐患。改革开放以后所有县级以上行政区划建制调整变更的审批权收归国务院了，包括市辖区在内的县级以上行政区划设置逐步规范，但郊区包围城区、市辖区设置混乱等历史遗留问题没有彻底解决，随着城市规模的成倍扩大，矛盾越来越突出，现在不得不进行必要的调整。这是近年来大中城市市区行政区划调整事项增多的又一个重要原因。
（三）现行行政体制对市辖区的调整也有很大影响。我国是单一制国家，不同级别、不同类别的行政建制享有不同的管理职权，有的问题只能通过行政手段解决，有的问题则是通过行政手段解决比通过经济手段来解决更有效益。这一点与地方自治制不一样。比如市县同城和县包围市的矛盾，在地方自治体制下通过协商机制就可以比较好的解决，但在单一制体制下通过行政区划手段来解决更容易一些，也更有利于城乡统筹发展。而且目前我国市场经济体制还不完善，通过协商机制解决市县矛盾的难度更大，因此通过调整行政区划来解决市县矛盾或大市与小市矛盾，既是一个不得已而为之办法，也是一个较为可行的办法。
以上是近年来大中城市市区行政区划调整事项增多的主要原因。除此之外，计划经济体制时期的行政区划格局不适应市场经济形势的需要也是一个重要原因。
三、调整变更中的不足之处
从近几年大中城市市区行政区划调整的动因、调整的方案及调整后的效果看，总体上看调整是必要的，绝大多数调整方案是好的，调整后的效果也是明显的，从行政区划上解决了束缚生产力发展的体制问题，促进了地区经济的发展，特别是极大地促进了中心城市的发展。据有关资料显示，广州、南京、苏州、无锡、杭州、宁波、温州等城市区划调整后，减少了内耗，整合了资源，强化了合力，无论是经济发展还是市政建设都呈现出良好的势头，当地普遍反映行政区划调整效果很好。但近几年大中城市市区行政区划调整中也存在一些问题，在今后的行政区划调整中应该引起进一步重视和注意。
一是有的地方行政区划调整的整体规划工作做得不够好，有的调整事项基本是"头痛医头，脚痛医脚"，没有从长远、从全局上去考虑某项行政区划调整。如有的市在调整规模过大的城郊市辖区时没有统筹考虑中心城区市辖区面积过小的问题，区划调整后有的中心城区的市辖区仍然只有几平方公里或十几平方公里的面积，这些市辖区的发展空间过小的问题仍然没有得到解决，准备过两年再次对市区行政区划进行调整。再如有的市三年搞两次行政区划调整，一会撤郊区，一会撤县，一会进行市辖区更名，这样或多或少地影响了当地社会的稳定。因此，今后行政区划调整一定要着眼全局，整体规划，通盘考虑全省大中小城市及各大中城市市辖区的科学设置，而不能"头痛医头，脚痛医脚"，调整方案要有前瞻性和全局性，使区划调整既能解决当前的突出矛盾，又能适应较长时期经济社会发展的需要。从各地调整事项比较看，上海、江苏、浙江、广东、广西等省（区）较好地做到了这一点。南京、无锡、温州、汕头、梅州、江门、南宁、柳州等大中城市的行政区划调整，不是简单地撤县（市）设区或撤并郊区，而是在撤县（市）设区或撤并郊区的同时对中心城区划分不合理的地方进行了调整，统筹整个市区地域重新划分各市辖区的范围，从而为各个市辖区提供了可供较长时期发展的空间，可以适应相当长时期经济社会发展的要求。从各地成功的经验看，有利于市区长远发展的比较好的市辖区结构模式是扇形放射式。过去很多城市市区设置多采用同心圆模式，即中心区、次中心区和郊区包围城区模式。实践证明这种模式不利于城市的长远规划和发展，也不利于各区之间的竞争。相对于同心圆模式而言，扇形放射模式更好，各市辖区既有中心城区，也有外围郊区，都有可以进一步向外发展的空间。
二是市辖区调整没有具体标准，不利于精减市辖区数量，也不利于科学合理地设置市辖区。一般而言，各地上报申请调整市辖区的事项，绝大多数都是经过反复慎重研究的，都有其合理性。但横向比较起来，有的地方市辖区规模偏小。特别是由于改革开放前市辖区设置由各省（自治区）自行审批，导致有些中等城市的市辖区数量太多，一个几十万人口的城市设了几个市辖区，最多的设了十几个市辖区，平均一个市辖区只有几万人。由于没有市辖区设置标准，对历史上规模过小的市辖区进行撤并就没有过硬的法定依据，因而在审批各地上报的行政区划调整事项时，对原有规模过小的市辖区只得仍然按照市里的意见继续保留。因此，为了进一步规范市辖区的调整，科学合理地设置市辖区，有必要制定实施市辖区设置标准。
三是在大城市市区行政区划调整中确有个别地方追求机构升格、干部升级的问题。一般而言，由于直辖市的市辖区相当于正地级建制，而所辖县大多数享受副地级待遇，因此撤县设区后，无论是机构的等级还是干部的职级都升了半格。副省级城市的市辖区一般享受副地级待遇，而所辖县则仍是正处级，县改区后机构和干部也会升半格。不过，目前无论是直辖市的县还是副省级市的县，大多已经机构高设、干部高配，特别是主要县领导与区领导可以平行交流。县改区后，机构升格和干部升级问题主要体现在县副职领导和各局委办机构及其干部身上。由于有这方面的利益驱动，在近年的直辖市和副省级市的撤县设区中，确实有个别可改可不改的县或城市化水平不高的县也改区了。
四是少数大中城市把调整行政区划作为解决市县矛盾或大市与小市矛盾的主要措施甚至唯一措施，过于依赖通过行政区划调整来解决跨行政区的经济建设和市政建设中出现的问题，而没有从转变政府职能、改进管理方式以及调节工作关系等方面去努力，从而导致频繁调整行政区划的问题。如前文所述，调整行政区划是在现行行政体制下解决跨行政区经济社会建设矛盾的一种不得已而为之的办法，但不是唯一办法，更不是全部办法。从行政体制创新的根本要求出发，解决跨行政区城市建设和管理中出现的矛盾和问题，更重要的是要转变政府管理职能，改进行政管理和公共服务的机制和方式，更多地运用经济手段和协商机制来调节市县矛盾，统筹城乡发展。
四、需要进一步深入研究的几个重要问题
今后十几年是中国城市化速度最快、规模最大的时期，大中城市市区的行政区划调整变更仍是行政区划工作的一个重点，如何科学合理地调整好大中城市市区行政区划是行政区划工作的一个重大课题，更是事关一个个大中城市经济社会发展全局的重大体制变更问题。国务院领导同志最近深刻指出，行政区划调整好了，是投入最少、见效最快的改革。在大中城市市区行政区划调整方面，当前特别需要进一步深入研究解决好以下几个热点问题。
（一）如何对待县（县级市）改区的问题。县（市）改区是近几年行政区划调整变更的一个热点问题，总体上看改区后的效果是好的，但也存在一些问题，突出表现在两个方面，一是大面积农区戴上了市区的帽子，在一定程度上存在假性城市化问题；二是由于部分县改区后机构升格和干部升职，在一定程度上增加了财政负担。因此去年6月，国务院决定暂停一段时间的县（市）改区审批工作。应该说，这对于控制少数地方县（市）改区过多过乱的势头是有利的。但从一些要求县改区的地方实际情况看，有的大中城市市区面积确实过小，特别是市县同城的地方，城区没有进一步发展的空间，中心城市的经济社会发展受到了严重的束缚。如果将市区周边县（县级市）的地域划一部分给市区，市区面积自然就扩大了，但同时会带来两个问题：其一，某个县临近市区的地方一般都是"肥肉"，常常是全县经济发展水平最好的地方，一旦划给市区，县域经济将大大削弱，县的发展将会很困难；如果是市县同城，还有个县城搬迁问题，还得增加一笔财政开支；其二，从县里划出部分地域给市区后，市区的地域和人口都增加了，常常不得不要求增设新的市辖区，从而就会整建制地增加机构编制。所以在大中城市的市区行政区划调整模式中，与部分分割县的地域形式相比，整县改区还更有利一点。特别是地级市的县改区，县或县级市改区后既没有机构升格的问题，也没有干部升职的问题，改区前后都是县处级，而且一般而言，县的自主权比市辖区还要大，之所以要县改区，完全是为了中心城市发展的需要。所以对县（市）改区问题如何科学处理好，还需要进一步深入专题研究。
（二）如何对待一市一区的问题。目前我国共有地级城市260个（不含副省级城市），其中95个城市只设一个市辖区。这种一市一区的模式一般是源于地改市。在地改市时为了不增加县级建制，同时也为了减少撤地设市工作的难度，就将原地区所在地的县级市（县）整建制改为一个市辖区。而这些县级市或县作为该地区的经济、行政中心，一般都规模较大，人口较多，特别是地改市后中心市区的人口增长加快，一个县级建制的市辖区管辖的人口上百万，面积上千平方公里，加上市辖区体制的局限性，管理起来确实难度很大。如四川遂宁市中区人口150万，面积1800多平方公里；安徽宿州埇桥区人口169万，面积2800平方公里。有关地方政府多次强烈要求将这些规模过大的市辖区一分为二，或分为两个市辖区，或分为一区一县。由于增加机构，这类行政区划调整属从严控制。长期下去对当地经济发展肯定是有不利影响的。但如果所有一市一区都一分为二，全国就要增加95个市辖区，这显然不符合精简机构的精神。所以，对一市一区问题还是应该分类指导，区别对待。具体如何操作，需要研究制定具体标准和措施。
（三）开发区改成市辖区的问题。八十年代初期国家就开始设立各种各样的开发区、保税区、科技园区，其中国家级的就有150多个。这些机构本来只有经济职能，只管经济事务，但随着发展也有不少开发区管理机构逐步管了很多社会事务，省市政府逐步赋予其管理一定地域和人口的行政职能，开发区变成了准行政区，有的规模还相当大，不断要求改为行政区。但什么情况下该改，什么情况下不能改，目前没有明确标准，需要进一步研究。
（四）市辖区调整中增加建制的问题。无论什么形式的城市行政区划调整都有可能出现增设建制的要求，因为城市人口增多了，规模扩大了，管理的任务自然就加重了，自然就要有相应的管理建制。但每增设一个行政区划建制就要增加一套机构，增加行政管理成本。因此近年来对增加建制的行政区划调整，采取了严格控制的政策，这是完全正确的。但是，是不是每一项行政区划调整都不能增加建制则值得研究。实际上三年来也增设了四个市辖区的建制，但总量没有增加，而且还有所减少，全国县级政区由1999年的2863个减少到去年底的2860个，这是在全国总人口增加了3000万情况下的成果，应该说是相当不容易的。今后，对待增设建制的行政区划调整，仍然应该继续坚持从严控制的原则。但贯彻这个原则要体现实事求是的精神，既要考虑机构臃肿、人浮于事的总体情况，又要从实际出发，考虑个别地方的实际困难，具体问题具体分析，做到有增有减、减多增少、总量平衡，不搞一刀切。同时，为了使确实需要增设的建制能够设立，还可以撤并一些规模过小的县级政区。另外，由于市辖区与县的职能任务不一样，市辖区的机构设置可以比现有模式更精简一些，人大、政协及有些局委办可否不设，力争做到市辖区的数量虽略有增加，但全市总编制增加不多。
上述几个问题都与市辖区设置标准密切相关，因而我们应尽早制定实施这个标准，对设置市辖区的人口、面积、经济总量等提出具体要求，使市辖区的调整设置更为科学合理。同时，还要根据新形势下城市经济社会管理的新特点新要求，研究探索城市内部行政建制和行政管理体制创新的新思路，打破市→市辖区→街道办事处→居民委员会的传统模式，本着精简效能原则，根据不同规模城市的管理特点进行机构职能重组，减少市区管理层次。对此，笔者曾在拙著《中国市制》一书中进行过专题论述。
解放日报
