温岭“协商民主”调查
编者按：人民群众日益强烈的参与社会治理的意识与现有体制内并不通畅的参与渠道，目前在发达地区正成为一对鲜明的矛盾。矛盾的存在，一方面考验着党委政府决策的科学性，另一方面，在一些有违民意的决策实施过程中，许多民众转向寻求非制度性参与，威胁到社会稳定。公民有序参与社会治理的制度创新已刻不容缓。
浙江省台州市温岭市（县级市）泽国镇，近年在国内第一次进行了以“协商民主”为本质特征的扩大公民政治参与的开创性、建设性探索。半月谈记者赴该地的最新调查显示，这是一次充满创意、智慧与科学的政治试验。它的新政实践令人眼前一亮，又启示深邃：在新时期，通过制度创新，理性设计“协商民主”细节，在基层完全可以有效地做到“加强党的领导、人民当家作主和依法办事”三者有机统一，让广大民众共享政治文明。
中央党校副校长李君如评价：从中国的实际情况出发，应该把选举民主、谈判民主和协商民主这三种形式有机地结合起来，更多地发挥协商民主的作用。“实行协商民主，能把‘民主’与‘团结’统一起来，实现党派和谐、民族和谐、界别和谐、海内外同（侨）胞和谐，日益分化的中国社会特别需要协商式的民主。”
“泽国试验”：政府上项目，公民来拍板
——温岭“协商民主”调查（一）
半月谈记者 傅丕毅 杨金志 蔡玉高
4000万资金该用在哪些项目上
2005年初，泽国镇政府在听取了包括镇人大代表、政协委员在内的各方面关于年度城镇建设项目的意见后，提出了需要建设的涉及道路、桥梁、旧城改造、环卫设施、绿化园林、规划设计等30个项目。12位专业人员组成的专家组对30个项目的可行性方案进行了研究，并提出了每个项目的资金预算，30个项目共需资金13692万元，而镇政府2005年预计可用城镇建设资金只有4000万元。镇政府必须对30个建设项目作出选择。
按照温岭已实行了5年的“民主恳谈”做法，镇政府此时应该组织各方面代表召开民主恳谈会，实行决策听证，在听取和吸收参加恳谈的各方人士意见后，再进行集体讨论决定。
作为地方善政的“样本”之一，温岭民主恳谈在2004年由中共中央编译局、中央党校和北京大学联合发起的第二届“中国地方政府创新奖”评选活动中，由于其“协商民主”的稀有特质跻身十大优胜奖。
泽国镇党委书记蒋招华告诉半月谈记者，如果要使民主恳谈成为一种规范的程序化的决策形式，仍需要解决五个环节的问题。这些问题包括：参加者的选择如何体现代表的广泛性和真实性；如何发挥专家的作用；如何让代表对恳谈背景和内容有充分深入的了解；如何让所有代表有充分而平等的发言机会；决策者如何运用定量分析等方法准确把握和利用参与者的意见等。
乒乓球摇号：从12万人中选出275名代表
民意代表的确定，在当时颇费了一番周折。温岭市民主恳谈办公室负责人陈奕敏告诉半月谈记者，如果民意代表由政府来邀请，将损害民意代表的代表性与公正性，所以，他们最后决定采用类似体彩摇号的方式随机抽选代表，这样做最大的优点是通俗易懂，而且成本也不高。
按照1000人口以上每村、每居4人，1000人口以下每村、每居2人的原则，泽国镇党委政府确定了代表比例分配。当时全镇每户人家都分到一个号码，如果被抽中，那么这户人家将派出1名代表参加会议。泽国镇党委政府同时还规定，如果摇号结果是奇数，那么必须由男性代表参加，如果结果是偶数，那么是女性代表参加。
温岭市扁屿村村民朱宗米是275名代表中的一位，他向半月谈记者回忆摇号情景时依然很激动：“有四个玻璃箱子摆在我们面前，只有一面透明，其他面都用红纸糊好，每个玻璃箱子里放了11个乒乓球，分别编成0到10号，驻村干部和村会计在现场监督，我们家很幸运，被抽中了，后来，村支书还特意把有关30个项目的材料送到我家，让我认真准备。”
通过采用乒乓球摇号的随机抽样方式，泽国镇从全镇12万人口中抽选了275名代表，并且在大会前10天，向这些民意代表送发了30个项目的说明材料和由专家组提供的中立、公正的项目介绍。
公民参与：重大公共事务决定权的转移
2005年4月9日，重大公共事务民众参与决策会在温岭市一所中学的电化教室里举行。275名代表中的259名代表自愿参加了协商会议。
泽国镇党委书记蒋招华告诉半月谈记者，当天上午，以随机抽样方式将代表分成16个小组开展讨论，每位代表围绕每个项目发表自己的看法，小组讨论由经过培训的教师主持。小组讨论结束后，每个小组选派出代表带着小组讨论时最关注的问题和最集中的意见参加大会发言。当天下午，再分小组进行讨论，然后再派出代表带着小组讨论的新的建议和问题参与第二次大会讨论。会后，259名民意代表对30个项目进行投票。
朱宗米回忆说：“每个小组有十几个人，我们互相都不认识，主持人先让我们自由发言讨论，大家重点讨论的问题归纳一下到大会上再讨论。讨论非常热烈，比如污水处理站项目，镇里一开始不是很重视，但是我们认为污水、垃圾一定要处理好，因为这关系到人的生命健康。”
蒋招华说，协商讨论结束后，镇政府组成人员召开办公会议，根据民意代表投票情况，总投资约3640万元的12个项目被拟定为2005年城建基本项目；将其后总投资为2250万元的另外10个项目作为备选项目，根据财力情况，按顺序选择建设。
同时，镇政府将建设项目提交2005年4月30日召开的泽国镇第十四届人民代表大会第五次会议。结果，84位镇人民代表投票支持，7位反对，1位弃权，通过了民意代表经过协商讨论所选择的12个项目为2005年城镇基本设施建设项目。
浙江大学经济学院教授史晋川认为，泽国镇的这次实验意义非常丰富，通过设定科学、细致的程序，引导公民有序的政治参与，将重大公共事务的决定权由镇领导班子转交给人大主席团主持下的镇人大代表。这种改革充分利用了现有的政治资源，与现有的我国基层民主政治制度相结合，从而提高了权力机构的决策质量。
镇党委书记的三个“没想到”
泽国镇党委书记蒋招华在接受半月谈记者采访时说，30个建设项目在交给民意代表协商讨论前，镇党委镇政府班子也开会讨论过，已经有倾向性的选择，而且当时参与讨论的干部都认为，班子讨论的意见已经能够代表广大民意，但没想到，民意代表协商讨论的结果和决策层的倾向性选择还有那么大的差别。
一是没想到决策层对民意的估计和真实的民意之间会有那么大的偏差。原先估计环境保护、绿化园林、规划设计等项目与道路、桥梁、旧城改造等项目比较，群众会将道路等后三类项目排在前面，将环境保护等前三类排在后面。决策者一般也喜欢优先安排近期内能见效的项目。但结果恰恰相反，在道路等后三类共17个项目中只有1个进入前十位，而环境保护等前三类10个项目中有8个进入前十位，其中污水处理前期工程项目名列榜首。
当时估计“城乡规划设计项目”可能最多排在20位左右，因为“城乡规划设计”是与群众没有直接利益关系且在近期内不能见效的项目。但投票结果显示，该项目名列第2位。这进一步说明，即便决策层有真实意愿自觉代表群众的利益和要求，但凭猜测和估计的“直接决策”并非都能代表当地大多数人的希望和利益；同时也说明在公共事务方面，群众可能比现有体制下的部分决策者更关心区域发展的长远利益，而非短期效应。
二是没想到决策层平时听到的“民声”并非真实广泛的“民声”。蒋招华说，平时听到群众反映较强烈的是老街区拆建、商城路一期、西城路一期、泽国大道二期和三期等5个项目，而预选结果这5个项目都列在12位之后，而且仅这5个项目需要的资金就超过5000万元。这说明决策层容易听到的意见和建议并非都有广泛的民意代表性和可行性，而可能是与决策层较接近的部分阶层或区域人士的意见。
三是没想到最基层的党委政府在民意收集和反映机制上尚存在那么多的缺陷。蒋招华说，在经济转轨、社会转型和社会利益逐渐多元化的今天，在基层，要使“党的主张通过法定的程序成为人民的意志”，其前提应该是基层党的“主张”在没有通过法定程序以前已经代表了人民群众的利益，这需要有一个载体或机制来保证这一基本要求的落实。
（编辑：许小丹）
（附）记者手记：亢奋着泽国人的亢奋
——温岭“协商民主”调查（二）
半月谈记者 傅丕毅 郭奔胜 杨金志
我们在兴奋甚至亢奋中完成了“泽国试验”的采访。当我们看到，那些被随机选中的淳朴的村民为自己的幸运而洋溢着荣耀的表情时，我们感到亢奋；当我们看到，蒋招华、陈奕敏们充满热情地为“泽国试验”设计民主的程序与细节时，我们感到亢奋；当我们看到，党委政府将民意代表的真实意见递交人大并最终获得通过时，我们感到亢奋……
亢奋还源自“泽国试验”给人的启示：基层政治活动应该有一套能明确体现“加强党的领导、人民当家作主、依法办事”三者统一的可操作的程序和规范。平日里，我们采访中经常发现，在基层，党委、政府、人大三者之间的工作关系经常是界限不清、职责不明。而泽国镇这次城镇建设项目的确定，其过程的程序设计和组织领导由镇党委负责；其中预选项目由镇政府提出；可行性方案由专家提供；民意代表协商讨论由镇党委组织；建设项目的决定由人大做出；项目建设由镇政府实施。党委、政府、人大各司其职，分工相当明确。
一位基层干部曾这样告诉我们，重大公共事务的政府行为，要取得民众的理解和支持，需要有一条与民众协商沟通的有效渠道；决策者要实现代表广大群众意志的良好愿望，需要有一种由群众参与决策的规范程序；要防止决策失误，需要有一套党委领导下的由专家论证、公众参与、政府决定、人大表决的有效机制。这也是“泽国试验”带给我们的另一种亢奋。
我们感到亢奋，还因为“泽国试验”的本质是“协商民主”。中央党校副校长李君如在《中国能够实行什么样的民主？》一文中曾介绍说，世界上各种民主形式基本可以分为三类：一是选举民主，其特点是通过公正的投票并根据少数服从多数的原则，按照多数参选人的利益要求形成决议、法律或选出治理国家的人选及其政党；二是谈判民主，其特点是通过谈判分配利益，以使各方都能对自己的利益要求得到相对满足；三是协商民主，其特点是在全社会范围内由公民平等地参与公共政策的决策，通过广泛的讨论和对话，形成共识或找到最大的共同点即共同利益，做出具有集体约束力的决策。
在当代中国，“协商民主”作为一项无需政党竞争的民主协商模式具有广泛吸引力，现实国情为“协商民主”的实践提供了重大机遇，而中央力倡的政治文明建设和构建和谐社会又可以给“协商民主”带来更多的发展空间。可以预见，类似“泽国试验”的实践还将不断刷新我们的期待视野。
“泽国试验”只是温岭市“协商民主”试验田中的一枝新葩。其实，早在5年前，这个市就首创民主恳谈会制度。寒暑五易，民主恳谈会已在温岭镇、村、企业呈三个扇面推开，逐步演变成以民主参与、民主决策、民主监督为核心，以“对话、协商”为特征的乡村治理模式，在新时期发现社会矛盾、协调利益各方、维护社会稳定等方面发挥出奇妙作用。
民主恳谈会还权于民
——温岭“协商民主”调查（三）
半月谈记者 傅丕毅 钟玉明 郭奔胜
头戴一顶深蓝色的鸭舌帽，手端一只泡得泛黄的茶杯，温岭市路边村老年协会会长陈宝聪早早来到了村委会会议室，这次，他要参加的是“村道路硬化民主恳谈会”。每逢开民主恳谈会，老陈总是很认真，到得最早的是他，离开最晚的是他，发言最多的也是他。如今，陈宝聪念叨最多的一句话是：“村里的事情就应该大家商量着办！”
民意表达的制度化渠道
这是温岭市松门镇一次民主恳谈会中，镇领导与村镇百姓的几个对话片断：
宝福（村民）问：镇里欠村里的征地款何时付完？
李海兵（镇长）答：上几年投入大量建设资金，现镇财政有赤字，但欠款已列入返还计划，争取早日有步骤、有计划完成。
刘崇荣（镇居民）问：在育英路建立松门菜场规划提出已很久，为什么迟迟未能启动，能否抓紧做好规划启动？
吴玉林（常务副镇长）答：群众的菜篮子问题没有很好解决，政府有责任，育英菜场从去年调研起目前已进入图纸设计阶段，预计今年上半年可以动工……
半月谈记者在采访中了解到，以镇级民主恳谈为例，具体的程序设计是：镇党委、人大、政府、各种社会团体、群众都可以向政府提交召开民主恳谈会的议题，镇党政、人大联席会议确定恳谈主题；镇政府办公室负责恳谈会的准备工作，并在一周前进行公告；召开民主恳谈会时，先由镇领导向与会者报告恳谈内容和注意事项，然后所有与会者围绕主题平等对话、自由发言，所有意见发言均记录在案；镇党政班子集体研究所有的意见和建议，并且将最后的决定向社会公布，涉及重大公共事项提交人大表决；民主恳谈会的决定由镇政府组织实施，镇党委、人大负责监督实施并征求反馈意见。
温岭市委宣传部理论科科长、民主恳谈办公室负责人陈奕敏是温岭民主恳谈会的创造者之一。他说，在民主恳谈会发展之初，主要特点是“城乡居民出题目，党委政府抓落实”，恳谈的议题设定比较宽泛，主要给群众提供一个表达意见的平台，强调平等对话，群众带着问题和疑虑而来，心情舒坦尽兴而归。对于群众提的意见，我们实施挂牌销号制度，处理一件，销号一件。
“民主恳谈为温岭人民提供了表达意见的渠道和机会”，“中国地方政府创新奖”项目组成员周红云认为，民主恳谈会活动的开展教会人们这样一个道理：将民主权利真正还给人民是政府的责任，而行使民主权利却是人民自己的事情。
公民有序政治参与的新平台
历经5年实践，民主恳谈制除在直观上促进基层官员摒弃传统家长式领导方式和工作作风，在治理层面，以往“我命令你执行”的单向管理模式正转变为和群众一起研究、共同管理、双向互动的新型基层社会治理模式，公民有序政治参与的新平台正在形成。北京大学政府管理学院教授、博士生导师谢庆奎认为，民主恳谈为群众参与基层社会事务的民主管理提供了新平台，借助这一基层民主政治建设的新载体，群众通过多种形式参政议政、民主管理自己身边事务的能力逐渐提高。
对基层决策者来说，民主恳谈会制度还带来了决策风险分担的执政新体验。泽国镇党委书记蒋招华在接受半月谈记者采访时说：“以前政府权力大，风险也大，现在权力小了，但事情做起来顺了，后遗症少了，有些不好处理的事情，通过民主恳谈会来定，政府压力就轻。”
从2001年初到2003年，温岭市委将民主恳谈制引入基层重大事项的决策过程，并以市委文件的形式将民主恳谈会的议题范围、参加对象、基本程序以及实施和监督环节进行明确规定，同时将民主恳谈会召开次数和效绩列入政绩考核。目前，温岭市的民主恳谈已经在镇级、村级和企业三个层面广泛推开。
以完美细节打造“真民主”
应当看到，对于这种“协商民主”的全新治理模式，有些基层党政领导还有抵触情绪，从而导致民主恳谈会成为摆设、成为应付考核的幌子。台州市委宣传部副部长张贤连说，这些基层党政一把手主要是有三怕：怕麻烦、怕公开、怕失去权力。
上海交通大学国际与公共事务学院常务副院长胡伟说，温岭民主恳谈会实际上是协商民主，但现在的主流却是基于选举产生的代议民主，协商民主是在代议民主完善基础上才出现的，如果不完善基于民主选举产生的代议民主，那么类似“民主恳谈会”的协商民主很难解决实际问题。
半月谈记者在采访时，基层干部和专家建议，好制度要得到好执行，还需在以下三个细节上注意完善：
一是民主恳谈会议题的确定程序有待完善。由于议题和议程多由民主恳谈的组织者来确定，容易受到组织者喜好的影响，这使得民主恳谈会议题的确定不具有稳定性。
二是民主恳谈会与会者的民意代表性有待提高。据半月谈记者了解，目前在温岭参加民主恳谈会人选主要有两种组织形式，一是自愿参加，二是随机抽选。有些民主恳谈会可能会出现这种情况：真正的利益相关方没有与会，或者只有利益相关方与会、缺乏客观中立的第三方。
三是民主恳谈的决策程序有待规范。据了解，对于民主恳谈会上提出的问题，恳谈会组织者可以当场做出决策，也可以不当场做出决定；在做出决策时，组织者如何吸纳恳谈会上的民意，是凭借个人判断还是班子集体讨论决定，这些尚没有明确具体的规定。
毋庸置疑，无论是将民主恳谈设置成为决策的必经程序，还是将民主恳谈制度与人大制度衔接，都必然挑战现有的权威政治文化，从而遭到权力拥有者的抵制或反对。有关专家认为，推行民主恳谈制的过程也是改变权威政治文化的过程，这一过程的加速推进将成为基层社会治理迎来“真民主”的关键。
（编辑：许小丹）
（附）记者手记：三大引擎催生治理新政
——温岭“协商民主”调查（四）
半月谈记者 傅丕毅 蔡玉高 杨金志
以“协商民主”为特征的治理新政为何会诞生在台州温岭市？半月谈记者在台州、温岭采访时，一些基层干部、学者从经济动力、社会动力和制度动力三个方面分析了协商民主治理新政的发展动力，诠释了市场经济培育民主意识，进而促成民主制度创新的发展路径。
台州地区发达的民营经济是协商民主治理新政产生、发展的经济动力。早在上个世纪70年代，台州农民冲破既有体制的束缚，纷纷开展副业经营，台州成为我国股份合作经济的发祥地。在计划经济向市场经济转型时，衍生于制度缝隙的台州民营经济异彩纷呈、迅速发展。据统计，台州的民营经济占经济总量的90％以上，占财政收入的80％以上，成为名副其实的经济支柱。
台州市委宣传部分管理论的原副部长黄小本，长期研究并关注温岭民主恳谈会制度。他认为，台州民营经济的发达，迅速在体制外形成了一个相对独立的社会结构系统。在这个系统中，人们的社会活动主要以市场为基础，随之而来的是，以平等、协商为主要特征的契约社会开始形成。人们对经济上契约行为的认同势必会影响到政治社会领域。
台州民营经济的发展，一方面，构造了一个社会资源自由流动的空间，具有独立利益和主体意识的多元利益群体在市场化中正在形成。另一方面，民营经济的发展又从社会层面推动以平等自治为理念的契约关系的建构，培育了人民群众的民主意识，而民主意识的高涨又成为协商民主治理新政发展的社会动力。
此外，村民自治是党和国家在广大农村地区的一项制度创新和制度安排，对农民民主意识的熏陶和培育功不可没。浙江大学法学院副院长余逊达教授认为，民主恳谈会是在村民选举的基础上，进一步把民主的原则贯彻到城镇和农村公共事务的管理、决策中去，“促进了基层民主政治的深化和细化”。
半月谈记者在台州、温岭采访时注意到，协商民主治理新政是一项地方政府主导下的制度创新。有关专家认为，任何一项基层民主形式的制度化过程，必须要有政府的介入、参与和配合，而制度化又是任何一项创新能否长远发展的决定性因素。从这个意义上说，政府是基层民主发展的制度提供者和保障者。
（编辑：许小丹）
来源：新华网
