人大的代表制度和代表工作
内容提要 本讲围绕我国代表制度的基本内容，具体阐述了我国各级人大代表都要依法由选举产生；我国各级人大代表的性质，是由我们国家的性质所决定的；我国人大代表的地位是由人民在国家政治生活中的地位决定的，是由代表的性质决定的，并由宪法和法律确认保障的；我国人大代表所享有的权利，主要表现在，参与行使国家权力是通过行使代表职权而进行的，对人大代表的义务，国家和社会为代表执行代表职务提供必要的保障，对人大代表的监督等内容也作了专门的阐述。
代表制度作为人民代表大会制度的重要组成部分，其完善与否，直接关系到人民代表大会制度的整体功效。因此，加强人民代表大会制度建设的一个重要方面，就是进一步研究解决我国代表制度面临的主要问题，创造各种条件充分发挥代表的作用，发挥人民代表大会制度的作用。
1992年4月七届全国人大五次会议通过的《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》（简称《代表法》），是一部有关我国人民代表大会制度中代表制度的重要法律。《代表法》的出台，为代表工作提供了重要的法律依据，也进一步完善了人民代表大会制度。本文拟对我国人民代表大会代表制度的基本内容及需要解决的问题进行探讨。
一、我国代表制度的基本内容
我国代表制度的内涵十分丰富，它的基本内容包括：
（一）人大代表依法选举产生
依照宪法规定，我国各级人大代表都由选举产生。全国人大和地方各级人大选举法进一步明确规定，我国各级人大代表的产生，都应遵循普遍、平等、差额、无记名投票、直接和间接选举相结合的社会主义的民主选举原则。我国目前是采用直接选举和间接选举这两种方式产生代表的。直接选举是由选民按选区直接投票选举产生代表。我国法律规定，不设区的市、市辖区、县、自治县、乡、民族乡、镇的人民代表大会代表，由选民直接选出。间接选举是由下一级人民代表大会作为一个选举单位，选举出席上一级的人民代表大会代表，而不是由选民直接投票选举。根据法律规定，全国人民代表大会代表、省、自治区、直辖市、设区的市、自治州的人民代表大会代表，要由下一级人民代表大会选出。我国现行的两种选举方式是符合我国现阶段国情的，在实际中也是可行的。我国幅员辽阔，人口众多，如果在全国范围内统一实行直接选举方式产生代表，实际操作方面的困难很多，在政治、经济、文化等方面也尚不具备条件。
（二）人大代表的性质
人大代表作为国家权力机关的组成人员，与一般意义上的代表，如工会代表、妇代会代表、团代会代表、学联代表等各行各业、各界各派推举的代表等等是有区别的，这种区别不仅表现在所代表的范围上，更大的不同在于所代表的内涵上，也就是说，人大代表是依法民主选举产生的，是国家主人的代表，是代表人民管理国家事务，行使当家作主的权力的。人大代表要受选民或原选举单位的监督，对其负责，选民或原选举单位有权依法随时撤换他们。简言之，人大代表是政治代表，而其他各种形式的代表则不然。
从根本上讲，我国各级人大代表的性质，是由我们国家的性质所决定的。我国是工人阶级领导的以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。国家的这一根本性质决定了，在我国一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。我国人大代表的性质是充分体现了国家性质的，是具有鲜明的阶级属性的。与资本主义国家议员有着本质的区别。
人大代表作为国家主人的代表，既是国家的主人，又是人民的公仆。是代表着人民的利益和意志的，是对人民负责，为人民服务的。从我国各级人大代表队伍的构成看，也充分说明了这一点。人大代表的性质决定了代表不仅在产生之初能反映全体人民的基本利益、整个社会的基本利益，切实保证人民作为国家的主人，当家作主，而且始终都必须以为人民的根本利益服务为宗旨，始终都必须同社会发展的基本要求相一致。
（三）人大代表的地位
人大代表的地位是由人民在国家政治生活中的地位决定的，是由代表的性质决定的，是由宪法和法律确认并保障的。人民在我们国家的政治生活中具有最高地位，人大代表是受人民委托，代表人民行使国家权力，因此，人大代表是国家主人的代表。全国人民代表大会是由全国人大代表组成的，代表人民集体行使最高权力；地方各级人民代表大会是由地方各级人大代表组成的，代表人民集体行使法律所赋予的本级地方国家权力。我国人大代表的这一法律地位决定于：第一，代表是由选民或选举单位选举产生进入人民代表大会，代表人民参政议政，集体行使法律规定的职权，集体决定问题。第二，代表与选民或选举单位的关系，是代表与被代表、被监督与监督的关系，实质上是体现了人民当家作主与代表人民当家作主的辩证关系。在代表与选民的关系问题上，最主要的是应当解决好代表利益问题。代表应当把局部与全局、分散与整体的利益和意志有机地协调统一起来。真正代表大多数人的利益和意志，而不能仅代表个别或少数人，甚至是个人的意愿。同时，代表应当善于将大多数人的分散、无系统的意愿，经过分析研究，上升为集中、系统的意见，及时反映到权力机关。第三，代表作为国家权力机关的组成人员，在参与国家事务的管理中负有重大职责。代表是人民代表大会的主体，人民代表大会的职权通过代表的工作、活动得以具体落实。任何意志只有经过人民代表大会代表（人大常委会组成人员）集体讨论、决定，达到法定多数同意，才能最终形成决议、决定、法律，变成国家意志。需要指出的是，我国代表的法律地位尽管决定于人民代表大会的法律地位，但是，代表作为个人，无论是在会内还是会外，都不能替代人民代表大会行使任何职权，也无权直接处理所遇到属于人民代表大会职权范围的问题。人大代表的地位是与人民的地位紧密相联的。就实际情况看，进一步提高对人大代表的地位的认识，具有重要的意义。忽视或不尊重人大代表的地位，必然要影响人民在国家政治生活中的地位，甚至会使这种地位受到削弱。同时，对发挥代表作用也会造成不利的影响。目前存在的一个问题是，有的同志以实用主义的态度对待人大代表。在选举产生"一府两院"组成人员时，人大代表的作用比较明显，因此在这个阶段人大代表的地位就受到广泛的重视，之后，有的就不那么重视了；在人民代表大会举行会议前的视察和开会期间，这一阶段人大代表的地位又受到了关注，而会后，在长时间的闭会期间，有的又不那么重视了。还有，在人代会期间和日常生活中，有的对领导干部代表、社会知名人士代表等比较重视，而对普通身份的代表不那么重视。由此提出了一个问题，我们各级人大代表之间的地位是不是平等的，应不应该区别对待？毫无疑问，根据宪法和法律的规定，人大代表作为权力机关的组成人员，地位是一律平等的，在这一点上，相互之间不存在任何差异，不应区别对待，厚此薄彼。所有的代表不论民族、种族、性别、年龄、职业、家庭出身、党派、宗教信仰、教育程度、财产状况、职务高低、知名度大小、代表级别等情况，都应被视为是权力机关的组成人员，都应受到整个社会的尊重。不能因普通代表与"官员"代表、知名人士代表与非知名人士代表等在某些方面有所差异，而区别对待。代表无论是在会内或会外履行职责，开展代表工作活动，都应一视同仁，同等对待。
（四）人大代表的权利代表作为国家权力机关的组成人员，参与行使国家权力是通过行使代表职权而进行的。代表职权主要是指代表作为人民代表大会的组成人员所享有的基本权利。按照宪法和有关法律的规定，我国代表享有以下方面的基本权利：1．参加人民代表大会会议。包括参加大会全体会议、代表团全体会议、代表小组会议，还可以受推选或者邀请参加主席团召集的会议、各专门委员会会议以及其他会议。2．审议各项议案和报告。代表有权审议列入大会议程的各项议案和报告，并对候选人名单发表自己的意见。3．提出质询案。全国人大代表30人以上联名，或者一个代表团，有权书面提出对国务院和国务院各部门及最高人民法院、最高人民检察院的质询案；地方各级人大代表10人以上联名，有权书面提出对本级人民政府和它所属各工作部门以及人民法院、人民检察院的质询案。4．提出罢免案。全国人大十分之一以上的代表联名，有权提出对全国人大常委会组成人员、国家主席、副主席，国务院和中央军事委员会组成人员，最高人民法院院长，最高人民检察院检察长的罢免案；县级以上的地方各级人大代表十分之一以上联名，有权提出对本级人大常委会组成人员、人民政府组成人员、人民法院院长、人民检察院检察长的罢免案；乡级人大代表五分之一以上联名，有权提出对本级人民政府领导人员的罢免案。5．参加会议的选举。各级人大代表均有权参加本级人民代表大会选举。全国人大代表有权参加决定国务院组成人员和中央军事委员会除主席以外的其他组成人员的人选；凡间接选举产生的人大代表，有权参加表决通过本级人民代表大会各专门委员会组成人员的人选；县级以上的各级人大代表10人以上联名，有权提出本级人大常委会的组成人员、人民政府领导人员、人民法院院长、人民检察院检察长以及上一级人民代表大会代表的人选；乡镇级人大代表10人以上联名，有权提出本级人民政府领导人员的人选。6．提出询问。代表在审议议案和报告时，有权向本级国家机关提出询问，有关国家机关应当派人回答代表的询问。7．各级人大代表五分之一以上联名，有权提出临时召开本级人民代表大会会议。8．县级以上的各级人大代表，有权依法提议组织关于特定问题的调查委员会。9．提出议案和建议、批评、意见。代表在人民代表大会会议期间提出议案和建议、批评、意见的权利，曾一直被统称为代表"提案权"，从第六届全国人民代表大会第一次会议开始，将提案分为"议案"和"建议、批评、意见"两大类。在全国人大开会期间，全国人大代表30名以上联名或一个代表团，有权向全国人民代表大会提出属于全国人民代表大会职权范围内的议案。五分之一以上的全国人大代表有权提出宪法修正案。县级以上地方各级人大开会期间，10名以上代表联名，有权向本级人民代表大会提出属于本级人民代表大会职权范围内的议案。乡镇级代表5人以上联名，有权提出属于本级人民代表大会职权范围内的议案。全国和地方各级人大代表，有权向本级人大及其常委会提出对各方面工作的建议、批评和意见。需要指出的是，相对于代表的其他基本权利而言，代表提出议案和建议、批评、意见的权利，是被经常使用的一项权利。10．参加会议的表决。各级人大代表在人民代表大会会议上，有权对会议议程所列的各项议案进行投票表决。在各级人民代表大会会议上的表决，每位代表都平等地享有一票的权利，允许投赞成票、反对票，也允许投弃权票，在选举时，还可以另选他人。表决权也是各级代表广泛行使的一项基本权利。代表的表决投票行为既体现代表们的代表利益，即通过投票表决表达每位代表的利益倾向，同时，也是体现了民主集中制的原则，会议将根据代表的投票表决情况，选择多数代表的意见作为大会会议的决策结果，在少数服从多数，坚持多数原则的前提下，作出各项决定。
（五）人大代表的义务所谓代表的义务，就是指对代表必须作出一定行为或不得作出一定行为的约束。义务是必须履行的，不能放弃。从理论上说，法律赋予了人大代表比一般公民更多的权利，也就要求人大代表比一般公民要履行更多的义务。我国现行法律中，没有专门规定代表的义务问题。因此，有关代表的义务问题是一个可以研究和探讨的问题。目前理论界和人大工作的同志较为普遍地认为，有些法律中的规定内容，应视为法定的代表的基本义务。如散见于宪法、全国人大组织法、地方组织法和代表法中均有此类规定。概括起来主要有：1．模范地遵守宪法和法律，协助宪法和法律的实施。宪法是我们国家的根本大法。其他法律必须要以宪法为根据。宪法和法律是全国人民意志和利益的体现，也是党的方针、政策的定型化。人大代表应自觉地学习宪法和法律，运用法律去开展工作，维护代表的权利，履行代表的义务，知法、学法、懂法是代表执行代表职务的基本前提。代表仅仅做到像普通公民那样遵守宪法和法律是不够的，而应把自己看作是权力机关的组成人员，在大会期间和闭会期间的日常工作、生活中，更为模范地遵守宪法和法律，既给普通公民做出守法的表率，还要在代表工作中严格按照宪法和法律办事，要按照选举法、组织法、代表法、全国人大议事规则等有关法律或规定开展代表工作；地方各级人大代表还要遵守本地人大代表工作条例或有关规定。人大代表要敢于同一切违反宪法和法律的行为作坚决的斗争，维护宪法和法律的尊严。人大代表要在自己的日常工作和生活中，积极协助党和政府宣传宪法和法律，并在自己参加的生产、工作和社会活动中，协助实施好宪法和法律，并以自身遵纪守法的言行，带动、启发周围的公民共同做到依法办事，自觉纠正违法言行。2．密切联系人民群众，积极反映人民群众的意见和要求，努力为人民服务。人大代表应当随时随地听取人民群众的意见和要求，积极反映他们的呼声和愿望，这是代表最基本的义务。国家和地方各级权力机关及政府部门，正是通过人大代表这一桥梁媒介听取人民群众的意见和要求，并通过代表的上情下传，下情上达将整个国家的统一意志与人民群众的各种分散意志紧密结合起来，这有利于国家和地方各级权力机关及政府制定出符合人民意愿，切合实际的决策和决定。同时，人大代表通过广泛联系人民群众，及时沟通人民群众与本级国家机关之间的联系，也有利于向人民群众宣传国家的大政方针、政策，使本级国家机关的正确决策变为人民群众的自觉行动。另外，人大代表在联系人民群众过程中，及时、准确地反映他们的意见和要求，这本身也体现了人民群众对各级国家机关的监督，有利于它们不断改进工作，使各项政策和决定更加符合人民的意愿；这一过程也可使代表把自己置于人民群众的监督之下，提高代表的使命感和责任感，提高代表工作水平，更好地发挥代表作用。3．保守国家秘密。人大代表作为国家主人的代表，在参政议政时，不同程度地要接触国家的秘密，而这些秘密关系到党和国家的安全、社会的安定团结。因此，要考虑到我国在现阶段阶级斗争还将在一定范围内长期存在，仍然有反革命分子、敌特分子及各种严重破坏社会主义秩序的犯罪分子等情况，凡国家未公开的秘密事项不应随便泄露，尤其是在人民代表大会会议上印发的属秘密范围的各种材料，应注意不得自行扩散，在私下交谈或通信时，也不应涉及国家秘密，要做到内外有别，提高警惕性。4．协助本级人民政府推行工作。人大代表要结合开展各项代表工作活动，以有效的途径和方式积极协助政府推行工作。例如，经常开展视察、调查、检查活动，为政府各项工作出主意、想办法，提出建议、批评、意见，这都是在协助政府推行工作。在此过程中，人大代表要及时广泛地宣传政府的政策、行政规章和决定，使人民群众了解政府的工作情况，了解这些规定的基本内容和目的，使政府政令畅通，政府的工作为人民群众所理解和支持。
（六）国家和社会为代表执行代表职务提供必要的保障我国宪法和法律规定了人大代表的性质、地位和作用，规定了人大代表的权利，但在实际中要具体落实这些内容，就必须要有一定保障手段，否则，就会给代表执行职务带来一些具体困难。国家和社会为代表执行代表职务提供必要的保障，在实际工作中可分为两类，一类是有关代表人身权利内容的，主要是司法保障；另一类是有关代表执行代表职务时所具有的物质便利及工作保障。1．对代表人身权利的保障。包括人身免捕和言论免究两个含义。人身免捕权或称人身特别保护权，主要是指代表享有非经特别许可不受逮捕或刑事审判的权利。全国人大组织法第四十四条规定，"全国人民代表大会代表非经全国人民代表大会主席团许可，在全国人民代表大会闭会期间非经全国人民代表大会常务委员会许可，不受逮捕或者刑事审判。全国人民代表大会代表如果因为是现行犯被拘留，执行拘留的公安机关应当立即向全国人民代表大会主席团或者全国人民代表大会常务委员会报告。"地方各级人大组织法第三十条规定，"县级以上的地方各级人民代表大会代表，非经本级人民代表大会主席团许可，在大会闭会期间，非经本级人民代表大会常务委员会许可，不受逮捕或者刑事审判。如果因为是现行犯被拘留，执行拘留的公安机关应当立即向该级人民代表大会主席团或者常务委员会报告。"我国法律确认代表的人身免捕权，主要旨在确认权力机关组成人员的法律地位，目的是为了保护代表的人身自由，使代表能够更好地履行代表职权，为其提供司法保障，防止出现因追究不当造成的偏差，损害代表身份的严肃性。但是，为了防止代表成为逍遥法外的特殊公民，我国法律也没有规定，代表可以不受任何司法限制，而是明确规定，逮捕或限制代表人身自由时，要经过特别程序。这样，既起到了确保代表的法律地位的作用，同时，也不违背在法律面前人人平等原则，也绝对不会使代表在确有犯罪或违法行为的情况下，以此借口规避法律。言论免究权，主要是指代表享有在人民代表大会及其常务委员会会议上的发言、表决，不受法律追究的权利。全国人大组织法第四十三条规定，"全国人民代表大会代表、全国人民代表大会常务委员会的组成人员，在全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会各种会议上的发言和表决，不受法律追究。"地方各级人大组织法第二十九条规定，"地方各级人民代表大会代表、常务委员会组成人员，在人民代表大会和常务委员会会议上的发言和表决，不受法律追究。"由此可见，我国法律规定的代表言论免究，是对代表在权力机关的会议上的言论不予法律追究，受法律保护，至于代表在会议之外的言行，则不属法律保护范围之列。应该说，对代表的言论免究这项规定，确实是健全代表制度的一项重要措施，它有利于保障代表发扬会议民主，畅所欲言，充分表达人民的真正意志，不至因担心被追究法律责任而不敢言或做违心地发言和表决，从而保证了人民代表大会所形成的国家意志更加真实、可靠，能够切实反映人民的民心、民意、民愿，符合人民的根本利益和意志。应该指出的是，在代表言论免究问题上，目前我国代表在会议上的言论不受法律追究，一般可以做到，可会议上的有些言论要受到来自其他方面的非法律性的追究的情况仍然存在。如受到某些组织或领导个人的追究，这个问题在实际中是带有一定严重性的，所产生的消极影响及其后果也是不可低估的，给遇到这种情况的代表造成了相当的苦恼，有的由此遭到不公正的对待，甚至是变相打击报复。这一问题如何解决？尚需进一步研究、探讨。2．对代表执行职务提供物质便利及工作保障。它包括以下方面：物质保障。代表在出席人民代表大会会议，进行视察、调查或执行其他代表职务的时候，应当享受国家提供的工作上、食宿上、旅途交通工具、旅费和使用工作资料等方面便利的物质保障条件。少数民族代表在执行代表职务时，有关部门应当在语言文字、生活习惯等方面给予必要的帮助和照顾。时间保障。代表在闭会期间开展代表活动时，代表所在单位应当给予必要的时间保障，县级以上的各级人民代表大会代表，在闭会期间开展活动的时间，应当由本级人民代表大会或者其常务委员会根据实际情况规定，以适应我国代表兼职的特点，正确处理好代表工作与本职工作的关系。经济保障。代表在闭会期间执行代表职务时，应当享有固定的专项代表活动经费，这笔费用应单独列入各级人民代表大会的同级财政预算，予以保证专款专用。代表离开本单位执行代表职务，其所在单位应当按正常出勤对待，享受所在单位的工资、奖金和其他福利待遇，原承担的生产和工作任务相应免除。此外，无固定工资收入的代表执行代表职务，根据实际需要，应由代表同级财政给予适当补贴。《代表法》还规定，一切组织和个人都必须尊重代表的权利，支持代表执行代表职务。对阻碍代表依法履行代表职务的，根据情节，由所在单位或上级机关给予行政处分，或依照治安管理处罚条例处罚；以暴力、威胁方式阻碍代表履行职务的，依刑法规定追究刑事责任。对代表履行职务进行打击报复的，给予行政处分，构成犯罪的追究刑事责任。
（七）对人大代表的监督人大代表应当接受选民或原选举单位的监督。我国选举法规定，全国和地方各级人民代表大会的代表，受选民和原选举单位的监督，选民或者选举单位都有权罢免自己选出的代表。罢免代表，由选民直接选出的，须经原选区过半数的选民通过；由各级人民代表大会选出的，须经各该级人民代表大会过半数的代表通过；在人民代表大会闭会期间，须经人大常委会组成人员的过半数通过。被罢免的代表可以提出书面申诉意见。在普选制基础上产生的人民代表大会，要求代表要向选民或选举单位负责并报告工作，代表要接受选民或选举单位的监督，选民或选举单位有权撤换自己选出的代表。人民群众通过对代表的监督，使我国的权力机关的组成人员置于全体群众的监督之下，以督促他们全心全意为人民服务，也可以督促他们随时改进工作，弥补不足，更好地发挥作用。从我国目前情况看，对代表的监督在方式、范围、程序等方面都有许多值得研究的问题，真正意义上的广泛的、有效的监督，还缺乏完整系统的经验和做法。可以坚信，随着我国民主政治建设的深入，人民代表大会制度的完善，这个问题最终会得到解决。
（八）代表资格的终止代表资格的终止也称代表资格的丧失。按照《代表法》第四十一条的规定，代表有下列6种情形之一的，其代表资格终止：1．地方各级人民代表大会代表迁出或者调离本行政区域的。《代表法》的这一规定是沿用了我国选举法的规定。《代表法》之所以重申这一规定，是因为地方各级人大代表都是在一定行政区域内选举产生的，其代表关系自然应隶属于原行政区域，如果代表脱离了选举产生其的原行政区域，以调离等原因迁入另一行政区域，那么代表就无法与原行政区域的选民或者原选举单位再继续保持密切联系了，代表的地域性也就不存在了。在这种情况下，代表资格自行终止就是必然的了。这里需要指出的是，全国人民代表大会代表不存在迁出或者调离本行政区域问题，既然是全国人大代表，那么全国就是全国人大代表的行政区域。在这个问题上，全国人大代表是不同于省、市、县、乡级人大代表的。2．代表辞职被接受。我国各级人民代表大会代表都实行任期制。依据法律规定，各级人大代表的任期与同级人民代表大会的每届任期相同。在任期内，我国各级人大代表都是常任的，不因每次人民代表大会会议结束而停止执行代表职务；在人民代表大会会议结束后，在会外也继续履行代表职务，直到该级人民代表大会任期届满为止，才停止执行代表职务。既然代表工作是一项工作职务，那么代表在任期内是可以将其辞去的。代表辞职的提出程序是：在同级人民代表大会会议期间，向大会主席团提出，由代表资格审查委员会确认，最后由大会主席团公布；在同级人民代表大会闭会期间，向人大常委会提出，由代表资格审查委员会确认，最后由人大常委会公告。3．代表未经批准两次不出席本级人民代表大会会议。各级人大代表按时出席本级人民代表大会会议，这既是各级人大代表的权利，也是各级人大代表的义务。代表只有按时出席人民代表大会会议，才能正常有效地履行自己的职责，切实执行好代表职务。因此，各级人大代表按时出席一年一次的人民代表大会会议，这是对人大代表最基本的要求。但是，在实际中，各级人大代表都存在着不按时出席会议的情况。其中，有无故不出席大会会议的，也有经常或连续数次请假告缺而不出席大会会议的。这一情况的存在，既影响大会会议讨论决定问题，也使会议表决或选举的民主程度有所降低，而且在社会中和人民群众中的影响也不好。因此，《代表法》从代表资格的角度，规定各级人大代表未经批准两次不出席本级人民代表大会会议的，其代表资格终止。这一规定的具体含义是：各级人大代表只要未经大会批准同意请假，两次（即两年）不出席本级人民代表大会会议，均视为该种情况的代表的代表资格终止。而经过大会批准同意请假的代表，虽两次未出席本级人民代表大会会议，则不属代表资格终止的情况。另外，有的代表一次未出席本级人民代表大会会议，但在以后的人民代表大会开会时又按时出席了，或者虽未出席会议，但确经大会批准同意其请假请求，这类情况均不属两次未出席本级人民代表大会会议，不得终止其代表资格。很显然，这一规定的关键在于，是否构成了未经批准两次不出席本级人民代表大会会议的行为。当然，《代表法》的这条规定，目的主要是在于督促各级人大代表按时出席本级人民代表大会会议，减少以至杜绝缺席的现象。作为一名人大代表，如果不是因为身体健康原因，或者本职工作需要出公差、出国等情况，应当毫无疑问地参加一年一次的人民代表大会会议。4．代表被罢免。我国《代表法》第5条明确规定："代表受原选区选民或者原选举单位的监督。选民或者选举单位有权依法罢免自己选出的代表。被罢免的代表有权出席罢免该代表的会议申诉意见或者书面申诉意见。"《代表法》的这一规定，无疑是加强了对当选的人大代表的监督机制。各级人大代表都是依法选举产生的，是由人民群众严格挑选，受人民委托，派到国家权力机关去代表人民行使当家作主权力的光荣使者。代表无论是经直接选举还是经间接选举产生，都是来自选民的，因而必须忠于人民的意志，向人民负责，为人民服务，从属于选民。在这一点上，我国的人大代表同资产阶级国家议会的议员根本不同。在资产阶级议会制国家里，议员当选后即不再依赖选民，选民无权罢免议员，二者没有从属关系。而在我国，各级人大代表要受到选民或者原选举单位广泛的监督，如果代表不称职，选民或者原选举单位可以随时对其依法罢免。人大代表作为国家权力机关的组成人员，要行使权力，就必须受到监督。不受监督的权力，必然导致滥用职权和腐败现象的发生。选举人有权选举代表，也有权罢免代表，这是社会主义民主的一项重要原则。选民或选举单位通过对代表工作的监督，如果发现代表没能正确行使人民赋予的权利，履行代表应尽的义务，违背了选举人的意志，甚至侵害人民利益，玷污了代表的光荣称号，就可依照法定程序罢免其代表资格。代表被罢免，一旦经过法定程序通过，代表身份随之丧失，其代表资格终止。5．代表丧失中华人民共和国国籍的。我国法律规定，凡具有中华人民共和国国籍的人，即为我国公民。公民是法律概念，是指具有一个国家的国籍，并根据该国的宪法和法律，享有权利并承担义务的人。因此，凡丧失了中华人民共和国国籍的代表，当然也不是我国公民了，也不再享有选举权和被选举权。所以，其代表资格自然就终止了。另外，从我国《代表法》的名称范围上讲，也可以说明这一问题。我国《代表法》的全称是：《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》。顾名思义，这个《代表法》所调整的对象，是中华人民共和国领域内的各级人大代表，其首要条件，必须与中华人民共和国的国籍有因果必然关系。《代表法》的这一法律全称就昭示了它所规定的代表，当然要具有我国国籍，它调整的是我国的人大代表，而非别的国家或其他领域的代表。"中华人民共和国"这一概括，清楚地表明了我国各级人大代表的国籍关系。一旦代表因某种原因丧失了中华人民共和国国籍，或者，因加入别国国籍，在形式上形成了双重国籍，则是为我国法律所不承认的。这些都已不属于我国《代表法》调整的代表关系了，超出了中华人民共和国国籍范围，因而这类情况的代表资格就终止了。6．违反法律依法被剥夺政治权利的。剥夺政治权利是剥夺犯罪分子参加管理国家和政治生活权利的刑罚方法。按照我国《刑法》和有关法律的规定，附加剥夺政治权利的犯罪分子，在主刑执行期间，其政治权利是当然被剥夺的。没有剥夺政治权利的，在主刑执行期间仍然享有政治权利。其中选举权可以行使，判处拘役的可以回到选举区投票，判处有期徒刑的可以委托其他选民或在流动票箱投票。我国各级人大代表中，如有因触犯刑律被剥夺政治权利的，依照法律规定，就不能再继续享有各种政治权利了，其代表资格也因政治权利的被剥夺而终止。依据《代表法》第42条的规定，县级以上的各级人民代表大会代表资格的终止，由代表资格审查委员会报本级人民代表大会常务委员会，由本级人民代表大会常务委员会予以公告。乡、镇级的代表资格的终止，由代表资格审查委员会报本级人民代表大会，由本级人民代表大会予以公告。二、进一步发挥代表作用应解决的若干问题从实际情况看，宪法和法律虽然规定了我国代表在国家政治生活中的重大作用，但这种作用发挥的不够充分，离宪法和法律的要求，与人民群众的愿望仍有一定距离。我国的300多万各级人大代表，工作在各条战线，特别是许多基层代表生活在群众之中，了解群众的情绪和利益，在反映民意、动员人民群众支持和参与国家社会主义建设事业方面，有很多优势。在改革开放和进行现代化建设中，可以通过代表了解人民的情绪和意愿，对涉及一些地方、部门、单位和人民群众切身利益的改革措施，可以通过代表进行宣传解释工作，利于群众正确理解和支持改革。江泽民同志说，这是一支重要的力量，要充分发挥他们联系人民群众的桥梁作用和纽带作用。各级党委、人大常委会和政府都要重视发挥代表作用，听取代表意见，为他们开展活动、行使职权创造条件。他还指出，在社会主义事业发展进程中，不可避免地会出现一些矛盾和问题。如果我们脱离群众，引导不好，这些矛盾和问题就不可能妥善处理，就会影响社会的安定。这就需要保证民主的渠道畅通，把群众的正确意见集中起来，作为党和国家决策的依据。人民代表大会应当成为联系群众、反映民意、解决矛盾的主要民主渠道。对当好人民代表，江泽民同志提出了三点意见，第一，要联系群众；第二，要善于把群众的正确意见集中起来；第三，对于明显不正确的意见，还要敢于坚持原则，站在人民利益的立场上，去进行耐心解释和说服。江泽民同志的话是很值得我们深思的。当前，加强人民代表大会制度建设的一个重要内容，就是要切实解决好进一步发挥代表作用的问题。为此，需要解决以下主要问题。
（一）进一步提高代表的参政议政素质代表素质如何，不但直接影响代表作用的发挥，而且直接影响人民代表大会会议的决策水平和工作效率，对代表个人的形象也有一定影响。从目前我国各级代表的素质情况看，如果与以前相比较，是有较大提高的，但如果以人民群众的期望和宪法、法律的要求来衡量，仍然有一定的差距。因此，人大代表要胜任代表工作，不辜负人民的重托，真正符合宪法和法律的要求，就必须要在各方面具备良好的素质。当前要解决提高代表素质的问题，需要从客观和主观两个方面共同努力。就客观方面讲，要进一步完善产生人大代表的选举制度。在选举产生人大代表时，既不能走形式、简单应付了事，更不能搞所谓的照顾安排。选举产生人大代表的条件，除去我国宪法第34条规定的9个不分，具有选举权和被选举权以外，最主要的就是选民的推举和认可，要把代表候选人交给广大选民去充分鉴别、比较、筛选，从政治思想、文化知识、参政议政能力等方面衡量代表候选人的条件。就主观方面讲，当选代表自身也要进一步培养自己参政议政所必需的素质，要学会运用代表人民当家作主的权利，迅速适应并熟悉权力机关的工作方式、工作特点、工作原则等，不断提高自己的政治、思想、文化及专业知识水平，提高参政议政的能力。此外，各级人大常委会也应当为代表多提供必要的学习资料，为代表开展工作活动提供必要的咨询服务，为完善代表素质提供可靠的保证。
（二）积极开展闭会期间的代表活动，发挥代表作用代表在人民代表大会闭会期间如何开展活动，发挥作用，这是一直为人们所关注的难题。概括地说，代表在闭会期间的活动，是代表出席本级人民代表大会会议，执行代表职务的必要准备。目前，我国代表在闭会期间的作用普遍比较弱，代表自己也不满足于"代表代表，散会就了"的状况，社会各方面也对代表在散会后作用还不能充分发挥的状况有所反映，希望代表在闭会期间能发挥更大的作用，使代表工作活动更活跃些。从客观上讲，代表实行任期制，一任五年或三年，而开会期短，闭会期长，代表的大量工作活动应在较长的闭会期间充分开展，发挥更多的作用。况且，代表会外的工作活动是会内工作的基础，代表在会议期间的工作成效，在很大程度上要取决于代表在会外的工作。因此，为保证代表在闭会期间发挥作用，应注意解决好以下问题：第一，应明确闭会期间代表的活动原则。这就是说，代表在本级人民代表大会闭会期间开展活动，应当遵循有组织地进行与自愿联合或者个人单独进行相结合的原则。这是由我国代表兼职的特点所决定的。实践证明，这个活动原则是符合国情和代表的实际情况的。代表在本职工作以外，以集体和个体相结合的灵活方式，随时随地的开展工作活动，可以有效地处理好代表工作与本职工作的关系，做到两者兼顾，而又不互相影响。有条件时，代表参加有组织的集体活动，这种规模较大的代表集体活动，从某种意义上讲，可以在社会上造成一定的影响和震动，这对于解决人民群众所关注的"热点"和"难点"问题，引起政府部门的高度重视，无疑会产生积极的作用。当条件不具备时，比如当代表由于工作、居住较分散等原因，不便于组织开展集体有组织的活动时，代表在本职工作之余，或者结合本职工作，就可以以个体的形式开展工作活动，这对于代表深入、细致、具体地了解情况，反而会提供有利因素，可以对某一个问题了解的更为真实、全面、系统，为解决问题提供更加翔实的背景材料。总之，有利于对问题的深入研究。因此，在闭会期间，代表应坚持上述活动原则，充分发挥作用，为在人民代表大会会议上的工作，做好必要的准备。第二，应明确闭会期间代表活动的组织者。在确定代表的活动原则前提下，应当进一步明确，县级以上的各级人民代表大会常务委员会，应组织本级代表开展闭会期间的活动。县级以上的地方各级人大常委会，受上一级人大常委会的重托，也可以组织本级人民代表大会选举产生的上一级人民代表大会代表开展闭会期间的活动。必要的组织是闭会期间代表活动不可或缺的重要内容，这既可以经常沟通人大常委会同代表的联系，也可以使代表的活动更加有目的性和针对性，可以保证代表集体活动的优势作用更好的得以发挥，集中解决一些重大问题。第三，关于代表小组问题。实践表明，代表小组是一种行之有效的代表活动方式，加强了代表之间的联系、交流，使代表们互相启发，活跃了代表活动的内容。同级人民代表大会代表，应当根据便于组织、便于开展活动的原则，组成代表小组；县级以上的各级人大代表，可以参加下级人大代表的代表小组活动。在有条件的地方，代表也可以按照地域、行业或者专业（如教育、经济、法律、廉政等）组成代表小组，就某一专门问题开展活动。代表小组应当制定季度或年度的工作活动计划，确定活动内容，定期开展活动。例如，有些地方的代表小组，定期组织学习党的路线、方针、政策，学习法律，研讨国内外大事，组织组员对本地的有关方面问题进行调查研究，并写出调查报告，定期开展代表小组内的评优选先活动，代表们的活动非常活跃，发挥了代表的作用。第四，关于视察问题。视察是代表活动的一种重要方式。它是50年代人大工作的一个创造。应当说，50年代中期人大代表的视察工作搞得是相当好的。1979年以后，中央也很重视代表视察。1986年胡耀邦同志主持中央书记处工作时提出，要改进视察办法，把集中统一组织代表视察逐步改为分散的经常性视察。要和群众交朋友，让群众能和代表讲心里话，了解更多的实际情况。这样，有助于代表在工作中行使代表的职权，参加代表大会可以更好地审议议案。根据这个意见，全国人大常委会专门就视察问题发了通知，作了改进，把集中视察和分散视察结合起来，制发了代表证。从这些年各地代表视察工作的实际情况及经验来看，代表的视察应主要是围绕人民代表大会会议即将审议的议题进行调查研究，了解宪法、法律或者地方性法规的实施情况，了解人大常委会决议、决定的贯彻执行情况，以及人民群众的意见和要求。代表视察时，可以向被视察单位提出建议、批评和意见，但不直接处理问题；在有组织的视察时，可以提出约见本级或者下级有关国家机关负责人，人大常委会应当协助联系，有关国家机关对此也应作出具体安排，并由其负责人或者他指定的人员听取代表的建议、批评和意见。第五，代表的其他活动方式。这包括代表可以采取接待、走访、通讯、约见和座谈等方式经常听取人民群众的意见，回答原选区或原选举单位对代表工作的询问。
（三）各级人大常委会应加强同代表的联系加强各级人大常委会同本级代表的联系，是做好人大及其常委会工作的基础，也是发挥代表作用，使之更好地履行宪法、法律赋予的职权的重要保证。1987年6月19日，全国人大常委会委员长会议通过的《关于全国人大常委会加强同代表联系的几点意见》和省、自治区、直辖市人大常委会制定的同本级人大代表联系的办法，经过实践检验，效果是不错的，受到了代表们广泛的欢迎。因此，应在总结县级以上各级人大常委会同代表联系的基本经验基础上，从法律上予以确认和进一步规定。这方面的问题包括：1．县级以上各级人大常委会可以采取设立代表接待室，接待代表来信来访、建立代表接待日、召开代表座谈会、个别走访代表、组织代表学习参观、组织代表评议政府工作、组织代表同政府负责人直接对话等方式，保持同代表的联系，直接听取代表的意见。2．人大常委会在审议主要议案和作出重大决议、决定前，应根据需要，将草案印发全体或部分代表征求意见。3．应建立代表列席人大常委会会议或其他有关会议的制度。县级以上人大常委会举行会议的时候，应当邀请一些同级人大代表列席人大常委会会议，参加会议讨论。省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人大常委会，应当邀请对有关专门问题比较熟悉的人大代表，列席本级人民代表大会各专门委员会会议。间接选举产生的人大代表，也应当应邀列席原选举单位的人大常委会会议，参加会议讨论。4．县级以上的各级人大代表，根据本级人民代表大会或者本级人大常委会的决定，参加特定问题的调查委员会。5．县级以上的各级人大代表，可以向本级人大常委会提出对各方面工作的建议、批评和意见，人大常委会办事机构应负责办理并答复代表。6．县级以上的各级人大常委会应当设立代表工作机构或者配备工作人员，为代表执行代表职务提供服务。
（四）改善代表的物质保障条件是发挥代表作用的重要方面目前，许多地方人大代表的作用发挥得不够充分，物质保障条件不足是一个重要的原因。代表在闭会期间的各项工作活动，受到经费等方面的限制。现在各级人大常委会虽然每年都安排一定数额的代表活动经费，用以组织代表开展活动，但各地代表活动经费的数额都比较有限。据反映，就现有的代表活动经费，是远远不能适应开展代表工作活动需要的。一些地方人大的同志讲，现在并不是代表不想开展活动，也不是不想发挥作用，而实在是没有足够的经费，无法组织代表开展活动。由于代表活动经费紧张，代表参加代表活动应享受的误工补贴和差旅费也受到限制。代表活动经费不足的问题，已经影响到了代表工作的开展，妨碍了代表更好地发挥作用。另外，代表缺乏知政条件，也不利于代表发挥作用。由于代表在闭会期间缺少活动经费，不能经常开展活动，本地区应当让代表知道的事情，代表知道太少，代表想学习没有资料，想活动没有经费，想监督又不了解情况，在这种情况下，让代表参政议政更是困难重重，代表工作处于被动的局面。解决这些问题的关键，首先是要提高有关方面对代表工作的认识，认识问题不解决，具体问题也无从解决。一些地方的代表物质保障条件较差，主要与地方党委和政府部门不大重视这一问题有很大关系。而有的地方的党委和政府部门真正重视的，这个问题就比较好解决，那里的代表工作活动也很活跃，代表的作用就发挥的比较好。另外，存在这一问题的人大常委会，也应积极争取有关方面的大力支持，多向社会方面宣传代表工作的重要意义，为改善代表的物质保障状况创造有利条件。
节选自《人民代表大会制度讲话》增订本
