反腐制度探析
制度反腐是指在特定规则体系指导下的反腐败，它具有根本性、全局性、稳定性和长期性等其它反腐形式无法比拟的优点。制度反腐虽然是近年来中国反腐斗争实践中应运而生的一个术语，但制度反腐的思想却源远流长，先秦时期就形成了法家学说，建立了巡视制度，明朝朱元璋为惩治官场腐败，曾亲自主持修订《大明律》、制《大诰》，以加大对贪官污吏依法惩治的力度。制度反腐更是国外发达国家治理腐败的一条重要经验，英国早在1889年就颁布了世界上第一部《反腐败法》，2003年又公布了新的《反腐败法》草案，以防范和控制腐败蔓延，北欧国家之所以取得国际社会公认的廉政建设成就，原因也在于各国普遍拥有一套全民参与、他律与自律相结合、完善有效的廉政法律制度，《联合国反腐败公约》的签署，则进一步推进了制度反腐的国际化进程。笔者就香港廉政公署与内地反贪局比较来和大家共同探讨遏制腐败的方法。
一、腐败产生的原因及香港廉政公署的由来
关于腐败的产生，不同的学者从不同的角度作了不同的分析。比如：有的学者从经济学的角度对腐败的预期成本，腐败的机会成本，惩罚成本，预备费用做了全面的分析，得出了之所以会产生腐败是因为这种行为是较小的投入加上较高的收益，再由于较轻的处罚，所以就产生了腐败行为；有的学者从人的本性上进行分析，认为人性本恶，每个人的贪欲是天生的，不可避免的，所以腐败行为的发生是一种客观规律，人们只能采取措施减少它，而不能消除它；有的人从公共权力的运作上进行分析，认为权力是一把"双刃剑"它既可以成为维护社会有序运作和良性的发展，又能让运用对公共自然及他人的行为进行支配和控制的这样的一种能力，对公共权力进行滥用，从而造成腐败行为；有的学者从社会学的角度对腐败行为进行分析，认为"社会结构理论主要是从社会中的地位及与社会中的主要机构的相互关系探讨犯罪产生的原因，认为导致行为犯罪的不是个人的原因，而是社会的影响。在社会管理结构中，有的公务员确定合法追求目标，难以通过正当途径实现，就会寻求其他的非正当途径实现，从而走上贪污腐败的道路"。通过对这些原因的分析，主要是想从中得出对腐败的预防和防治，从而能达到对社会的稳定，有一个井然的秩序。
以上原因也许只是腐败产生的一个方面，腐败是社会中的一个复杂的现象，我们也只有通过对具体的腐败的现象的分析，才能对症下药。我们就以香港的廉政公署的建立，以及对它的具体分析，以期探讨腐败的预防措施和防治。
香港60年代至70年代初期，经济及人口急剧增长，贪污盛行于世。当时的香港在国际社会名誉不佳，严重影响了外来的投资环境。不仅社会有公务员单个的贪污行为，还有些公务员组成了贪污集团，还有公共机构、私营机构的贪污行为，这些机构的贪污已蔚然成风。1973年6月8日是促使建立香港廉政公署的导火索，因香港警务处总警司葛柏涉嫌贪污，拥有一笔与其官职收入不相称的437万多港元的巨额财富，正在被警方反贪污部调查，轻易逃离香港，引起了官大市民的强烈愤慨。当时的港督麦里浩，为了平息广大市民的怒火，港府于1974年12月15日建立了一个崭新的反贪机构--总督特派廉政专员公署，（The Independent Commission against Corruption）ICAC，廉政公署。香港总督麦里浩会同行政局行使法定权力，委任高级按察百里渠组成调查委员会，规定在限期内完成对葛柏出逃事件的调查以及香港贪污状况和反贪污漏洞调查，并作出报告。由于香港反贪的决心，对社会的各个方面作了比较严格的调查，引起了香港警署届的混乱，很多警察联合起来举行罢工，这就是危及廉政公署制度生存发展的1977年的"警署大冲突",港督及时采取了比较灵活的策略，以"局部特赦令"舒展贪污问题，捍卫廉政公署制度。使廉政公署制度能够得以长期保存下来，得以在现在社会能够积极的发挥作用，是香港能够成为吸引那么多人进行投资的国际的大都市。香港廉政公署的发展，可以用这么几个词来形容它的发展过程，从"重申职志""走向成功"终达"居功至伟"辉煌。以下我们通过与内地的反贪局的比较，来进一步的探讨一下香港廉政公署有哪些特别的制度。
二、香港廉政公署与内地的反贪局的不同
香港廉政公署因为与内地的政治制度、社会环境等的不同，所以香港廉政公署与内地反贪局的很多制度都是不同的，具体来说有下面积各方面的不同：
（一）地位不同
廉政公署机构独立，经济独立，人员独立，直接受命于港府最高首长。廉政公署的机构整体独立于港府机构，廉政专员是港府最高首长在廉政公署的代表，其成员与政府机构的公务员体系相剥离，而且享有与政府机构成员不同的津贴和基金待遇，其成员享有"廉署职位津贴""约满酬金"按合约享受在职酬金，其中大多数职员享受与公务员薪俸不同的"廉署职系酬金"，并且一切廉署职员皆受惠于于廉政公署福利基金，廉政公署职员福利基金，廉政公署职员紧急救济基金，廉政公署储蓄互助社的待遇等等不同于公务员的待遇。廉政公署的开支从政府的预算中拨出，最终的审批权和决定权由政府首脑决定。香港廉政公署职员经过严格的选拔和培训，而且在其在任期间，对其有严格的要求。
中国的反贪局是检察部门中的经济检察厅，是中国三大反贪机构之一，即中国纪律检查委员会，中国监察部，反贪局。所以中国的反贪局，不仅要受检察的牵制，还要受其他部门的牵制，不能有效地查处犯罪。
（二）职责和权力也有很大的不同
根据《总督特派廉政专员公署条例》规定，廉政公署具有以下职责：1.接受及考虑指控贪污行为之举报，并在其认为可行之范围内，予以调查；2.调查任何被指控或涉嫌触犯《廉署条例》、《防止贿赂条例》、《舞弊及非法行为条例》的罪行；3.如廉政专员认为某政府雇员的行为与贪污有关者导致贪污,即进行调查,并将结果向总督报告；4.审查政府部门及公共机构的工作惯例程序，以便揭发贪污行为和设法将认为可能导致贪污行为的工作方法或程序进行修改；5.接受任何人士要求，就消除贪污方法给予指导、建议和协助；6.向政府部门或公共机构的首长建议,在配合这些部门或机构有效地执行气职责的情况下,向他们提出更改不良的工作惯例或程序的建议,以尽量减少贪污的可能；7.教育市民认识贪污行为的严重危害；8.宣传和鼓励市民参加和支持反贪污的工作。廉政公署的职责非常明确,都是围绕贪污这个中心的。廉政公署的权力包括以下几个方面:1.特别调查的权力；2.逮捕与合理使用武力执行逮捕的权力；3.扣留和批准保释的权力。4.搜查及检查以及扣押任何作为物证的物品；5.扣留旅行证件及限制财产处置的权力；6.处理在调查过程中发现的非贪污的罪行的权力；7.解雇廉署职员的权力。从以上廉政公署的职责和权力看出，其权力是非常大的，能够保障香港廉政公署独立的行使权力。
反贪总局的职责是：1.指导全国检察机关对贪污、贿赂等案件的侦查、预审和预防工作；2.查办或者参办、督办全国有重大影响的经济案件，组织、协调、或者指挥省、市、自治区的重、特大的贪污贿赂等案件的侦查；3.负责查办中央国家机关厅局级以上和地方副省级以上干部的贪污贿赂等犯罪案件；4.会同有关部门成办涉外贪污贿赂等大案、要案的个案协查及缉捕工作；5.研究、分析全国贪污贿赂等犯罪的情况、趋势和对策；6.承办下级人民检察院请示的贪污贿赂等犯罪疑难案件和有关工作问题；7.研究、制定贪污贿赂的检察工作细则、规定；8.研究犯罪预防的对策和综合治理工作方针、方案；9.负责最高人民检察院领导交办的其他事项。反贪总局的权力具有《中华人民共和国刑事诉讼法》和《人民检察院刑事诉诉规则》中规定的权力。
以上列举了廉政公署和反贪局的职责和权力，其不同主要包括以下几个方面：1.廉政公署内设有举报中心,并对举报的程序作了很严格的规定,一般是接到举报后,来人要到这里开门进入后,按启示门外的警示红灯,表明任何人包括廉署人员不得进入此室,让举报人放心的讲述,廉署当值人员记载完后,让举报人过目后,形成一个案卷编号,立即载入举报室的保险柜内封存,当天工作时间结束,全部上交总部执行处举报中心,不得留存过夜.而反贪局不直接受理举报案件,内地的举报中心设在内地检察机关控申部门里的举报中心承担,一切贪污案件线索都要汇总与举报中心后,再由其决定是否交于反贪局处理.一般的案件,经手的人手越少,侦破案件的可能性也就越大；2.预防方面的不同.香港特别重视预防的工作,认为"预防胜于防治"，预防是能治本的方法，而防治只是一个治标的办法。香港廉政公署开展了一系列全面的，广泛的，便于执行的预防措施。廉政公署主要是对政府机关，公共机关，私人机构这三类服务对象进行服务，由防治贪污处执行，对政府工作部门和公共机构的工作程序，工作方法，工作中出现的问题提出建议，还为政府工作部门的管理阶层提供各种防止贪污措施的训练，另外还有专人负责向私人公司及专业机构提供防止贪污意见的部门。廉政公署内设立的社区关系处，也承担着防止贪污的功能。社区关系处负责通过各种传播媒介向市民宣传肃贪倡廉的重要性，倡导市民支持香港廉政公署的工作，为贪污案件积极提供线索，并对发现有贪污行为的人积极进行举报。而反贪局的预防工作的可实行的程度不是很大，大部分都停留在书面上，没有在现实生活中缺少是实施性。香港的预防功能是有法律明文规定的，对政府部门和公共机构提出的建议都必须强制性的实行，而内地反贪局提出的建议一般都没有获得实行。
（三）监督机制不同
虽然香港廉政公署的权力很大，但是它有一套很严格的监督体系，它是强大权力与有效监督机制紧密结合，在保证廉政公署有充足权利权力完成肃贪倡廉重任的同时有严密有效防治机制防止其滥用权力损害法治人权。主要有下列机关来对其进行监督：1.最高首长亲自监督。但是不对廉政公署个案发号施令。2.咨询委员会监督。咨询委员会包括贪污问题咨询委员会，审查贪污举报咨询委员会，防止贪污咨询委员会。3.行政会议监督。廉政专员要定期向行政长官主持的行政会议汇报廉政公署施政方针，香港贪污状况及廉署工作情况。4.廉政公署投诉委员会监督。5.律政司监督。6.立法会监督。7.市民监督。通过自己或代表监督或是通过民意调查反映市民监督情况。8.通过新闻媒介进行监督。香港媒体一直以比较大胆的风格而著称于世，有很多大案、要案都是通过新闻媒体揭露出来的。
内地的反贪机构主要受自己的上级机关，全国人民代表大会及常委会的监督，同时也接受新闻媒体和市民的监督。但是由于内地的法治环境和香港法治环境的不同，新闻媒体和市民的监督对反贪局的作用不是很大。新闻媒体近几年也通过媒体的言论自由权揭露出几个大案，但是在内地的法治环境下，这些大案的解决归根到底还是一些领导的意志再起作用。全国人民代表大会及常委会没有真正的实行自己的监督权力，使对其的监督名存实亡。所以内地应该借鉴香港反贪的监督体制，使权力能够有效地运行。
三、香港廉政建设给内地反贪的启示
香港的反贪取得了举世瞩目的成绩，使成为亚洲最为廉洁的城市之一。而内地近几年，贪污情况愈演愈烈，出现了很多新情况新问题，如果不再对贪污情况进行遏制，会对我国的国家政权造成危害，造成社会的动荡不安。所以内地应该吸收各地反贪的有效经验，创造一个比较好的法治环境。我们从香港廉政建设得到的启示主要有以下几个方面：
（一）高层必须有一个坚定不移的反贪决心
俗话说，"上梁不正下梁歪，中梁不正跨下来"。说明高层领导廉洁奉公对于下边的政府官员所起的模范带头作用。如果高层领导贪污腐败，下层必然效仿，从而造成整个社会贪污之风蔓延，引起人民大众对社会和政府的不满，这种矛盾愈演愈烈必然会造成社会的动荡不安，甚至会导致人民推翻这个政权的统治。香港廉政公署之所以能够在实践中获得成功，与高层领导的反腐倡廉的决心是分不开的。当时的"警署风波"和许多的官员压力，如果没有港督麦里浩坚定的反贪决心，香港也许不会成为亚洲最为廉洁的地方之一，香港也不会成为现在透明度很高，吸引外商投资最多的地区之一。香港高层官员很注重自身的廉洁奉公和公正执法风气的培养，率先垂范，不徇私情，谁出问题，绝不包庇纵容，姑息养奸，为下属官员和公务员的廉洁从政树立了榜样。
我国目前的贪污腐败中，某些高层官员的贪污腐败非常严重，而我国也处决了一些位高权重的贪官，对其他的贪官作了警示的。但是不在于处决几个贪官，而在于是否从根本上对贪污现象进行防治。有一位作者曾经说过，"人是最活跃和最珍贵的资源，其他因素相对人而言都是形式，都必须通过人起作用，而人是有意识的动物，其自律意识的培养和形成是一个漫长的过程。所以我们大加赞赏某个制度如何完善之际，一定要注意对人的观念的培养，尤其对领导者的这种反腐倡廉意识的培养。"由此可见高层领导的意识对于我们建设廉洁社会的重要性。如果高层领导在这样一种必然最大限度的肃清贪污的意识下，再配以具体的反贪措施，使廉政勤政成为一种风气，上行下效，则不难实现我国是一个廉洁，透明，高效的政府。
（二）建构反贪污及与之相关的制度体系
孟德斯鸠曾经说过一句名言："没有制约的权利，必然走向腐败"。英国历史学家阿克顿勋爵指出："权力趋于腐败，绝对的权力导致绝对的腐败"。因此为了反腐败一定要对权力进行制约，香港在这方面颁布了很多关于贪污贿赂方便的法律法规，对政府官员的行为进行严格的限制，而我国对这方面的规定，则很少。在新时代，新情况下，出现了很多未曾预料到的情况，用原来的法律法规进行判决，对贪官的处罚明显偏低，不足以对贪官造成警示，而现行的体制不完善，对公务员的日常行为缺少有效的监督，使贪官抱着这样的一种心理，若是被查到了，就是倒霉，认为一般被查着的可能性不是很大，造成了社会很坏的一种风气。所以我们应该建立比较晚上的法律法规，及配套的规章制度，比如：对公务员的财产的申报制度，对其行为的跟踪制度，公务员任职和聘用制度，思想考核制度等等。建立一个法纪严明，公务员认真履行职责，政治透明的社会主义法治国家。
（三）加强反贪污受贿的国际合作
我国查处来的很多贪官，都试图逃到国外，逃避法律的制裁，有些人成功的逃脱了，有些人被引渡到国内，接受法律的制裁。这对我国反贪污造成很不好的影响，使我国反贪污的工作困难重重。香港由于和内地的政治制度、历史环境、社会环境等的不同，使得香港廉政公署的反贪合作联系网络比内地的更多，更大，更方便。所以应该加强国际合作，使妄图逃避法律制裁之徒的破灭。我国在这方面主要遇到的障碍是：1.内地反贪局无直接进行对外交流的权力,需最高人民检察院外事局转手进行,颇为不便。所以应该为内地反贪局对外交流设置比较少的障碍，使能够直接进行对外交流。2.因种种原因内地与外国政府签订的双边条约和参加的国际司法协助条约不多,即使签定了也具体操作的不是很多,所以以后我们要加大与外国政府签订这方面的双边条约,签订一些比较容易实现的条约。3.加大对外调查的财力支持。
(四)加强我国的预防体制和监督体制
反贪污是一项长期而艰难的工作，这种长期性和复杂性，决定了各国和地区政府在遏制贪污的工作取向上，必须把预防工作置于重要的位置。在我国预防工作做的还不够，所以要充分调动各方面的力量来加强预防和监督的工作。
四、结 语
香港廉政公署所存在的环境毕竟和内地环境毕竟不同，所以不能把香港廉政公署原封不动的移植到内地，我们要有选择的移植，选择适合内地生存的制度，把它成功的一些重要的理念移植过来，促进我国法治环境的自我完善。
参考文献：
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