人大及其常委会的调研、视察和信访工作
内容提要 调研是人大及其常委会行使职权的前提。视察是人大代表、人大常委会组成人员行使审议议案职权的准备工作之一。作好信访工作是人大及其常委会机关、人大代表、人大常委会组成人员联系选民、洞察民情的一条重要途径。本讲对于调研的立法性、决定性，调研的分类，调研课题的选择，提高调研的质量；视察的方式和法律地位，完善视察立法；信访的指导思想、具体要求，完善信访工作制度方面的立法等一些具体问题作了初步探讨。
调研、视察、信访在人大工作中占有相当重要的地位。本讲有所侧重地对调研、视察、信访工作进行粗浅的探讨。
一、关于调研工作
人大调研工作内容非常丰富，涉及到许多理论问题和法律问题。我们着重研究如下五个问题：
（一）调研是人大及其常委会行使职权的前提
人民代表大会制度是我国人民行使权力、当家作主的根本政治制度。我们要坚定不移地坚持和不断完善我国的人民代表大会制度，努力推进民主和法制建设，这就必须坚持不断地进行调查研究，认真总结我国人民代表大会制度建设所走过的历程，不断探索。
人大及其常委会的地位和性质决定了人大工作必须搞好调查研究。宪法规定，全国人大是最高国家权力机关，它的常设机关是全国人大常委会。全国人大和它的常委会自身的任务，是审议和决定国家根本的、长远的、重大的问题。人大常委会要按照宪法的规定行使好各项职权，委员们就必须根据各自的实际情况，进行必要的调查研究。
要作好人大工作，无论是全国人大代表、全国人大常委会组成人员，还是地方各级人大代表、地方各级人大常委会组成人员，以及在人大机关工作人员，都应力求作好调研工作。这是人大经常性的基础工作，是人大工作的基本功。
人大调查研究，作为一种思想方法、工作方法是为人大及其常委会行使职权服务的。人大及其常委会是集体行使职权，集体决定问题。所以，代表、委员的调研是为其在代表大会、常委会会议上审议一府两院的工作报告，专题汇报，法律草案，其他议案，决定、决议服务，当然，也可以为委员长（主任）会议、主席团会议处理其职权范围内的事项服务。而人大机关工作人员的调研除了为上述三会服务外，还要为代表、常委会组成人员行使职权服务。
鉴于人大工作是考虑长远、根本、重大的问题，抓调研，既要考虑到服务于当前拟列入会议的议题，也要眼光开阔一些，抓一些民主法制建设中重大的理论和实际问题，作超前性的研究。
（二）人大调研的特点和分类
人大及其常委会所处的地位和性质所决定了其自身有着不同于行政部门、法院、检察院的工作制度、工作方法，那末，人大工作的调研与一府两院的调研有什么不同呢？人大工作的调研有哪些特点和规律性呢？
我认为，从人大工作调研的内容来看，其主要特点可以概括为立法性、决定性。
立法性。有立法权的人大及其常委会，首先，要对于法律（地方性法规）的废、立、改，法制的统一，作调查研究。这种调查侧重于法律、法规的本身，如立法的必要性、可行性，法律法规所调节的范围，法律条文的可操作性，法律之间的协调，等等。其次，法律（法规）执行中所出现的一些情况的调查；涉及到立法解释时，立法者要深入调研，对法律、地方性法规作出解释。没有立法权的人大及其常委会，涉及此类问题的调研成果，可以提供有立法权一级的人大及其常委会参考。
决定性。宪法、法律规定，本行政区域内的重大事项，由人大或其常委会决定。因此，人大工作的调研内容往往是与国家权力机关作决定相关。
立法性、决定性是人大工作调研的特点，由此可以派生出其它一些特点，比如说全局性、服务性。
从人大工作调研的特征来看，可以将其作如下分类：
监督性的调研，这有三种：1．特定问题调查委员会的调查。这种调查有别于人大工作的一般调查研究。2．委员长会议（或主任会议）交付的对有关议案的调查，我们可简称为交付（交办或委托）调查。3．对"一府两院"执行法律、执行人大及其常委会所作的决定、决议情况的调查。
典型性的调研。在一定时期内，围绕本行政区的某个典型问题，也即抓准某一带普遍性的问题进行的调研。
探讨性的调研。这种调研主要是根据代表、委员所提的议案、建议、意见，进行深入调查研究。例如，六届全国人大常委会委员长会议，根据代表和委员的建议和意见，指定由陈丕显、黄华两位副委员长主持进行人大及其常委会对"一府两院"加强监督的调查研究。这一课题的调研自1986年10月份开始，一直持续到七届全国人大。这一调研，搜集了大量第一手材料、案例，并翻译了数十万字的外文资料，写出了一些较好的调查报告，对一些省、市、自治区制定人大或人大常委会监督条例产生了影响。
建设性的调研。这种类型的调研，常见的有地方各级人大及其常委会结合本行政区的实际情况进行调研，向政府和两院提出带有指导性的建议，以促进其工作。
（三）人大调研课题的确定
调研课题的选择和确定是搞好调研的首要环节。木同时期，不同行政区域，人大调研有不同的重点。人大调研的重点，课题的选择，大致围绕以下几个方面。
1．党和国家的中心工作。人大调研工作当前必须抓住建立社会主义市场经济体制，搞好民主法制建设的理论和实践，以此作为总的指导方针。
2．代表大会、常委会审议的议题，委员长（主任）会议确立的课题。后者中有相当一部分是准备提交两会审议的议题。
3．法律的废、立、改，民主、法制建设的现状和发展趋势。
4．选民（公民）、选区所关注的热点问题，也即人民群众普遍关心的问题。这种课题又可分为两种：一是为选民、选区办实事，二是带倾向性、全局性的问题。
5．信访中的疑难问题。这一类问题往往涉及到，定的历史条件，有些涉及到法律的适用或法律的解释。
（四）努力提高调研工作的质量
首先，必须坚持马克思列宁主义、毛泽东思想的立场、观点、方法。只有掌握好马克思列宁主义、毛泽东思想的基本理论，有比较坚实的理论基础，才能站得高，看得远，高屋建瓴，把握被调查事物的规律和真象。对于同一事物，不同的观点、立场往往会得出迥然不同的结论。
其次，要勇于探索，实事求是，敢讲真话；不唯书、不唯上，只唯真、只唯实。调查研究，就是研究新情况、新问题、新趋势，总结新成就、新经验、新办法，提出新建议、新观点、新对策，为人大及其常委会能作出科学的决策提供可靠依据。要通过调研把握住事物的本质、内在规律，切忌顺竿爬高，按图索骥，为论证领导意图或囿于群众一时情绪而看不见事物发展的规律。
第三，作风要扎实，工作要认真、细致，不畏劳苦搜集第一手资料。调研中应特别注意深入第一线，取得第一手的原始素材。深入实际不能浮光掠影、走马观花，要不怕辛苦，要多跑路，多问，细听，勤记。
第四，既要有定性的调查，也要有定量的调查。调研，要把握事物的度。作定性分析，要防止以偏概全，一叶障目。调研中要尽可能把自然科学的量的研究，引入到社会科学研究中来。
第五，不匆忙下结论。调研要注意全面、广泛收集材料。对各种不同见解都要听，进行反复比较，防止先入为主。不能先下结论，而通过调研来加以论证。否则，只能导向谬误。
第六，要有预见性。所谓预见性，指的是调研的超前思考，超前研究。要掌握工作的主动权，作些超前调研是必不可少的。人大工作也是如此。人大及其常委会由于超脱于繁琐的日常行政事务，就有可能对本行政区域的工作在调研中进行超前思索，提出预见性较强的意见、建议。有人说，人大的工作如果缺乏超前的思索，将会影响行使职权的力度和深度。这是有道理的。从这一点来看，调研有无预见性，是衡量调研工作质量的一个标准。
第七，传统的调研方法和新式调研方法的结合。调研过去常用的方法，如走出去，请进来，开座谈会，听汇报，个别交谈，求教专家，召开研讨会，发调查表，实地考察等等，仍是我们现时常用的。现在出现了一些新的调研方法，如问卷调查、抽样调查，运用现代化技术处理调查材料，使调查手段和技术有了进步。调研要注意这两种方法的结合。
第八，撰写好调研报告。调研报告要求简洁明了，叙述清楚，观点鲜明，有事实，有分析，有情况，有建议。调研报告要及时提交，以免时过境迁，不能起到其应起的作用。
第九，促进调研成果向决策转化。调研成果向决策转化，是指调研成果为决策者采用。调研的成果除了其本身价值外，还有一个实现其价值的过程。一个行政区在一定时期内存在着一些需要迫切解决的问题。这些问题列入三会（主任会议、常委会、代表大会）议题的概率很高。有关这类问题的调研成果要为决策者采纳，必须具备可操作性，既要提出问题，也要提供解决问题的途径、办法、措施，便于组织实施，便于交"一府两院"办理。
二、关于视察问题
人大代表、人大常委会组成人员的视察，是人大代表、人大常委会组成人员的一项重要调研活动，是他们行使职权的一项准备工作。
（一）视察是人大代表、人大常委会组成人员的权利和义务
视察词意即巡视、察看，指的目视、耳听，了解情况。然而，视察作为专用名词则用于有一定身份、地位的人的调查、了解情况的活动。人大代表、人大常委会组成人员视察对社会触动大，政府、法院、检察院、社会团体、企事业组织等都非常重视。视察作为一项重要的调研活动，既是人大代表、人大常委会组成人员的权利，同时也是他们的义务。他们要行使职权，肩负起选民对他们的委托，就必须了解情况，倾听选民的呼声，搜集有关材料。
1955年8月6日，一届全国人大常委会第二十次会议通过了《关于全国人民代表大会代表和省、自治区、直辖市人民代表大会代表视察工作的决定》。决定规定：为了解各地工作情况，密切联系群众，倾听群众的意见和要求，全国人大代表和省、自治区、直辖市人大代表一般每年应当视察工作两次。六届人大期间，全国人大常委会办公厅根据一些地方的经验，先后发出《关于改进全国人大代表视察办法的意见》、《关于全国人大代表视察持视察证视察的意见》。视察办法的改进，使代表能深入基层调查研究，直接听取人民群众的意见和要求，了解情况，更好地行使职权。同时，由于代表选定的项目大都是自己比较熟悉的，可以对被视察单位的工作提出一些中肯的意见，受到被视察单位的欢迎。
（二）视察方式
1．持证视察。代表按规定可以持代表证在本行政区域内对法律、法规的实施情况和有关方面的工作情况进行调查、了解。持证视察，有利于代表的视察采取小型、分散、灵活多样的方式，使代表可以利用业余时间或结合工作就地就近进行视察。几年以来代表持证视察收到了较好的社会效果：一是密切了人大代表与广大人民群众之间的联系。一些群众主动找代表反映问题，邀请他们去视察。通过视察提高了代表的威信，得到了群众的支持。二是对代表履行职责起到了促进作用。三是对本地区工作出现的问题得以及早发现，通过反馈，有利于一府两院及时采取对策加以纠正或解决。同时，代表持证视察也存在一些值得重视的问题：一是视察证使用率较低，有些代表缺乏主动性和积极性；二是有的代表持证视察陷入琐碎的事务性圈子，从法律的角度调研做得欠缺；三是对待证视察的指导与服务工作做得不够；四是持证视察有时遇到阻力和干扰，某些被视察单位或个人持消极态度，甚至拒绝代表视察；五是对持证视察所发现的某些问题，由于少数单位的敷衍，使问题得不到解决，代表不满意。
2．组织视察，也即集中视察、集体视察。组织代表视察，一般是由本级人大常委会办公厅安排；也可以委托下一级人大常委办公厅协助安排驻该行政区域内的代表进行视察活动。这类有组织的视察，按照视察内容、地点来看，又可以分为：
第一，综合性视察。全国人大代表在代表大会之前举行的一年一度的视察，是按省、自治区、直辖市分区进行的，视察的内容较为广泛。地方人大常委会组织代表视察，有根据常委会工作要点所列项目进行视察，这种视察量最大；有根据当时工作需要相机安排视察，这种视察紧密配合本行政区域中心工作，对该区域普遍关注的问题抓得准确、及时，影响较大；有围绕常委会即将审议的议题进行视察，为听取和审议政府的有关（专题）报告作准备。上述视察，被视察对象是多方面的，参加视察的代表编组往往是混合的，不区分界别、行业，视察内容、地点、涉及面较为广泛，这类视察可以统称为综合视察。
第二，专业视察。我们从视察主体所熟悉或从事的专业来分，称以界别代表为主的视察为专业性视察。由于代表熟悉所视察对象的专业知识，他们结合自己的工作实践，对本系统本行业的工作进行深入的调查研究，可以就共同关心的问题作比较系统、深入的研究。
第三，专项视察。我们把内容单一的视察称之谓专项视察。一次视察围绕一个具体问题，容易把问题看透、议透，能收到较好的效果。
第四，议案落实情况的视察。这是指组织代表对大会期间所提议案的办理落实情况进行的视察。这种视察要突出重点，抓住大家普遍关心，在群众中有影响，代表作为议案提出的，应该予以解决的问题。这对提高一府两院的民主和法制观念，促使他们重视和尊重代表意见，不断提高办事效率和工作水平具有积极作用。
以上划分，不是绝对的，在某种情况下可能出现交叉和重合。
（三）视察的法律地位
第一，视察是特定主体在特定时期对特定对象所进行的调研活动，为代表、常委会组成人员在代表大会、常委会会议上行使职权作准备。它不是监督的全过程，更不是监督的终结（结果）。全国人大常委会历来强调代表、常委会组成人员视察不直接处理问题。这是因为代表、委员的视察与行政首长视察工作、处理问题，监督下属部门、公职人员的工作是不同的。代表、常委会组成人员视察，可以听取汇报，了解情况，调阅材料，提出建议、意见，但不宜将它列为行使监督权的一种方式。否则，有悖于人大工作是集体行使职权、集体决定问题的原则。
第二，代表、常委会组成人员的视察可以起到监督的作用。这是因为一府两院历来都比较重视代表、常委会组成人员的视察。为了迎接视察，一府两院主动检查工作，提出切实改进措施，以一种有准备的状态来推进工作。视察后，一府两院对于代表、常委会组成人员视察时所提的建议、意见，反馈较快，积极采纳，改进工作。如果视察中提出的问题没有得到妥善处理，代表、常委会组成人员就可以在代表大会或常委会会议上就此提出议案、建议、意见，进行询问质询。
（四）视察的立法探讨
《代表法》第21条对于代表的视察作了较为集中的规定："县级以上的各级人民代表大会代表根据本级人民代表大会常务委员会的统一安排，对本级或者下级国家机关和有关单位的工作进行视察。""代表按前款规定进行视察，可以提出约见本级或者下级有关国家机关负责人。被约见的有关国家机关负责人或者由他委托的负责人员应当听取代表的建议、批评和意见。""代表可以持代表证就地进行视察。县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会根据代表的要求，联系安排本级或者上级的代表持代表证就地进行视察。""代表视察时，可以向被视察单位提出建议、批评和意见，但不直接处理问题。"这里有几个问题应该深入探讨。
1．关于统一安排的视察。"统一安排"，一般由本级常委会办公厅组织安排，有固定的经费，视察活动按照各地的实际情况，安排较为周密。但经费有限，视察时间短，要详细地了解情况，受到各种因素的制约。就全国人大代表来讲，现在是每年统一安排视察一次。一些代表呼吁，为了活跃代表的活动，使代表更及时地了解情况，建议恢复到过去的每年组织代表视察两次。对于统一安排视察的次数，法律没有明文规定。建议通过立法规定：至少每年组织代表视察两次。
2．关于"持代表证就地进行视察"的理解。对于"就地"二字，有两种不同理解。一是指代表所在选区为就地；另一种理解是本级代表在所属本级行政区域内，无论何地即为本地区，均可以持证进行视察。现在就全国人大代表来看，一般甲省（市、自治区）的全国人大代表，到乙省（市、自治区）去，持全国人大代表代表证视察困难很多。建议对"就地"作出明确的立法解释。
3．关于代表要求进行的持证视察，县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会的"联系安排"是否为必要前提？当然，经过联系安排，进行持证就地视察时，各种关系较顺，但同时对于代表真实了解情况，充分反映民意，无阻地行使知情权，其不足方面也显见。建议通过立法解释阐明"联系安排"并非持证视察的必要前提，也即代表可随时直接持证进行视察。
如果作出了上述立法解释，也有利于理顺"统一安排"与"持证""就地"视察的关系。因为从前引述的立法原意来看，统一安排视察和持证就地视察二者之间的关系是并列的。代表根据自己的要求进行持证的就地视察显然是对统一安排视察的一个补充。然而，现在也有一种意见认为后者是从属于前者的，也即代表即使本身有要求要进行持证就地视察，也须根据统一安排，否则，对于视察可拒绝接待。这显然未能准确地理解立法原意。
4．视察对象的思考。法律明文规定"对本级或者下级国家机关和有关单位的工作进行视察"，在这里有个孰主、孰次，孰重、孰轻的问题。从立法用词来看"或者"二字，意即并列的，从统一安排的视察实践来看，一般对下级国家机关和有关单位的工作进行视察较多，分量较重，面对本级国家机关和有关单位的工作进行视察，作得不多，了解得不充分。对此，又有待于通过进一步总结实践经验，从立法上进一步明确视察对象的重点所在。
5．对于人大常委会组成人员的视察也有待于进一步规范化。现在，全国人大常委会的组成人员一般都参加全国人大代表每年大会前组织的视察。此外，全国人大常委会的组成人员还进行其他视察工作。人大常委会组成人员的视察与调研、执法检查安排相互补充，是行使职权的必要准备工作，其中有许多涉及到进一步完善相应立法的问题，应该予以深入探讨。
三、关于信访工作
（一）信访工作的意义和信访工作的指导思想
1．人大信访工作是人大及其常委会洞察民情的窗口，联系人民群众的纽带，掌握社会动态沟通方方面面的渠道。1951年毛泽东同志在转发中央办公厅秘书室关于处理群众来信的报告上批示："必须重视人民的通信，要给人民来信以恰当的处理，满足群众的正当要求，要把这件事看成是共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法、不要采取掉以轻心置之不理的官僚主义的态度。"并提出："如果人民来信很多，本人处理困难，应设立适当人数的专门机构或专门的人处理这些信件。如果来信不多，本人和秘书能够处理，则不要另设专人。" 周恩来总理强调，处理人民来信和接待人民来访，是各级国家机关一项经常的重要政治任务。江泽民同志指出，信访工作是我们党和政府发扬民主、体察民情、联系群众的重要渠道。党的十三届六中全会通过的《关于加强党同人民群众联系的决定》要求："各级党组织要十分重视群众来信来访。对于群众反映的情况，要认真研究分析，区别情况，正确处理。" 万里委员长十分重视人民群众来信来访工作，强调最高权力机关要同人民群众保持密切的联系。1991年4月2日，在七届全国人大四次会议上，彭冲副委员长在《全国人民代表大会常务委员会工作报告》中提出："处理人民群众来信来访，是国家权力机关联系人民群众的重要工作。" 八届全国人大期间，乔石委员长非常重视信访工作。
这说明，重视人民群众来信来访，抓好来信来访工作，是由人民民主专政的国家性质所决定的，是一个优良的传统。人大的信访工作制度，已经载入经全国人民代表大会通过的《全国人民代表大会常务委员会工作报告》，具有法律效力。我们对国家权力机关联系人民群众的这项重要工作不可掉以轻心。抓好信访工作，关系着社会稳定、长治久安的大局。
2．人大信访工作的指导思想。信访工作必须以党的基本路线为指导，为密切人大及其常委会与人民群众的联系及履行宪法赋予人大及其常委会的职权服务；为促进我国民主和法制建设服务；为人民群众服务。上述三个服务是不可分割的整体。抓好民主法制建设，人大必须履行宪法赋予的职权，保证宪法和法律的实施，维护公民的基本权利，这就是为人民服务。人大信访工作做得好，就会进一步密切全国人大及其常委会，地方各级人大，县级以上地方各级人大常委会与广大公民的联系，就会提高人大在广大人民群众也即广大公民心目中的地位和威信。
多年来人大信访工作基本上注意了两点：一是将广大公民反映的重要情况、国情民意进行整理，为代表、常委会组成人员在行使自己的职权时作参考，有些材料直接送至委员长、副委员长，（地方人大常委会的主任、副主任）秘书长阅审。二是为群众排忧解难，为公民办实事。力求解决一个信访反映的问题，安抚一大片，维护社会稳定。
（二）信访工作的六条要求
"分级负责，归口办理"的原则，是人大信访工作的原则。人大的信访工作坚持疏导沟通、督促并重的方针，应主要抓住以下六点：
1．坚持党的基本路线，维护安定团结。维护社会稳定，巩固安定团结，是信访工作中一项经常性的重要任务。处理信访问题，既要努力帮助来信来访者解决实际问题，又要耐心宣传解释有关法律、法规和政策，引导他们正确行使自己申诉、控告、检举的民主权利。信访中反映出来的不稳定苗头，如集体上访、械斗、爆炸等，应及时向有关部门和地区传送信息，努力把问题解决在萌芽状态。对企图通过信访鼓吹资产阶级自由化，宣扬反动观点或制造动乱的，要坚决抵制。
2．依法办事，为人大及其常委会行使监督职权服务。信访涉及刑事、民事、行政方面的执法问题较多。处理时要注意坚持以事实为根据，以法律为准绳；尊重和支持司法机关依法独立行使职权，发现有关问题提请相应部门核实研究；信访部门内部要按工作规程办事，认真履行职责。
3．实事求是，及时反映信访信息。大量的人民来信来访是十分宝贵的信息资源。这是人民群众送上门来的材料。倾听群众呼声，及时、如实反映情况，对于沟通人大及其常委会与人民群众的联系具有重要意义。对于成堆的信访材料，应分门别类，分轻重缓急，认真筛选和整理后，报送有关方面。整理报送时，应实事求是，真实反映情况。
4．多办实事，为群众排忧解难。关心群众疾苦，按照国家法律、有关规定和政策，实事求是地解决群众来信来访反映的实际问题，为群众排忧解难，是信访部门的一项经常性任务。人民群众向人大来信来访，这是公民的民主权利，也是对人大的信任和支持。我们要满腔热情地对待。我们接待来信来访的作风和态度，直接体现了人大机关在人民群众中的形象。为了对公民负责，将信访中的各种实际问题，经过认真负责地筛选，发函转办某些信访案件，送请有关地区和部门调查处理，并要回报结果，这是很有必要的。有些案件，还可以派人深入基层和有关单位，依法督促调查处理。某些有分歧的案件，派出专人调查后，要如实向有关方面报告，提出意见、建议，协同有关部门处理，直至问题依法得到解决。
5．提高信访干部的素质。信访部门实际上是一个群众工作部门。人大的信访工作涉及的范围很广，做好这项工作不仅要具有一定的马列主义基本理论水平、政策水平，而且要熟悉法律，有相应的历史知识和社会知识，还要有一定的群众工作经验。因此，要抓好学习培训，不断提高信访干部的素质，调动他们的积极性，以对人民高度负责的态度从事信访工作。
6．加强信访业务建设，使信访工作向规范化、法制化迈进。
（三）信访工作的权限问题
人大常委会的信访部门和人大各专门委员会的办公室处理来信来访的权限，人大及其常委会受理信访的范围、程序，等等，在总结人大工作四十年经验过程中，引起了广泛的注意。这里既有法理问题，也有需要进一步通过立法来加以解决的问题。我们应把现有的作法和成功的经验上升到理论上来加以认识。
1．人大常委会的信访部门法律地位。
第一，信访部门是为常委会、代表大会服务的办事机构，它接受三会（大会、常委会、委员长或主任会议）交办任务。它应为两会行使职权作一些前期工作，以有利于两会行使职权。第二，信访部门工作要规范化。现在人大的信访工作，比如说，如何把申诉、控告和检举分别不同情况，列为一般性、比较重要的、有不同看法和久拖不决的，取决于信访部门工作人员的思想、政策、理论水平，取决于他们的法律意识、工作经验和责任心。要把信访工作纳入规范化的轨道，以避免工作中的主观随意性。第三，信访部门的职权要法律化。现在，人大信访工作处理一些较重大问题，其权力渊源是秘书长或"领导同志"的批示。其处理的效力则在于与行政或司法部门协商，征得有关方面的理解，或者借助"领导批示"的威力，或作批示的"领导"（指人大常委会组成人员）的"余威"、"面子"。这从法律渊源或法律效力方面来说，都值得探讨。
常委会组成人员个人之间及其各自与"一府两院"之间，或者常委会组成人员个人与人大常委会办事机构之间的关系，在法理上如何作出界定，这超出了本文研究的范围。这里所涉及的是如果常委会组成人员个人可以向工作部门授权，会使得办事机构由为两会服务变成对个人负责。其次，实行没有具体法律条文规定的一事一授权，办事机构则非常被动，难以发挥其积极性、主动性，也难以更好地为两会服务。
2．人大及其常委会受理哪些申诉、控告、检举。本文主要探讨全国人大及其常委会所可能受理的申诉、控告、检举的范围。这大致有以下三个方面：第一，对最高人民法院、最高人民检察院的判决、裁定或决定不服，而最高人民法院、最高人民检察院在认定事实和适用法律上可能有错误的；第二，控告、检举全国人民代表大会产生的国家机关或全国人民代表大会、全国人民代表大会常务委员会选举和决定任命的国家机关工作人员有违法失职行为，情节严重的；第三，全国人民代表大会专门委员会或全国人民代表大会常务委员会办事机构依法提请全国人民代表大会常务委员会审议决定的，或者依法定程序全国人民代表大会常务委员会或全国人民代表大会专门委员会提请全国人民代表大会审议决定的。
实践中，把某一案件列为全国人民代表大会或全国人民代表大会常务委员会会议议程审议尚无先例。但是，理论界已进行了一些探讨，认为如果出现如下情形，经全国人民代表大会主席团或委员长会议决定交有关专门委员会或特定问题调查委员会调查审议后，则有可能经主席团决定或经委员长会议建议列入全国人民代表大会或全国人民代表大会常务委员会的会议议程。这包括：
第一，全国人民代表大会三十名以上代表或者常务委员会组成人员十人以上联名，提请大会或常务委员会依法审议的案件；
第二，最高人民法院、最高人民检察院在适用法律上有重大分歧的案件；
第三，国家机关及其工作人员侵犯公民基本权利在全国造成重大影响的案件，有关机关和部门拒不受理或受理以后长期不予处理的；
第四，由全国人民代表大会、全国人民代表大会常务委员会选举或决定任命的国家机关工作人员在依法行使职权中受到打击报复，情节严重，最高人民法院、最高人民检察院在调查处理中受到严重干扰的案件。
当然，人大及其常委会所受理的申诉、控告、检举范围，及其受理程序、督办、查办、提请审议方式，要在总结现有作法基础上，进行深入探讨和论证，以求法制的完备和统一。
