当代西方市场化行政改革述评

摘  要 作为当代西方行政改革中"最为政治家熟悉和青睐"的具有超意识形态特征的主导方案，市场化行政改革有其自身的根本动因和具体动因。市场化的特征体现在：（1）顾客第一主义；（2）绩效取向；（3）私有化；（4）以私补公，打破政府垄断；（5）公私伙伴关系；（6）"评估国家"的出现；（7）分权化。市场化行政改革的未来将取决于对以下四个问题的解答：第一，市场化行政改革的立论基础站得住脚吗？第二，是公民还是顾客？第三，公私部门之间有无本质差别？第四，私有化真的那么卓有成效吗？
    关键词 市场化 超意识形态 行政改革 公民 顾客
    
    一 、引  言
    
    自20世纪70年代末80年代初以来，肇始于英国撒切尔时代的行政改革成为西方各国乃至波及全球，不可阻抑、声势庞大而又影响深远的一种潮流、一种时尚和一种运动。这是因为，"当我们渐近20世纪的尾声之时，世界上没有一个这样的地区：那里的国家对公共官僚和文官制度表示满意。东欧、非洲、拉丁美洲和亚洲的混乱激发了政治和制度变革的痛切意识。工业化民主国家贯穿70年代和80年代的不懈改革努力，说明它们普遍意识到，政府和公共机构确实存在重大问题。"[1]（p39）当代西方行政改革的思潮和模式林林种种，不一而足，业已构成了"行政改革理论的丛林"，根据盖·彼得斯的概括，大致可分为市场模式、参与模式、灵活政府模式以及非管制型政府模式。然而，"政府管理传统模式的替代方案中，最为政治家所熟悉和青睐的就是市场模式。"[2](p11)当代西方市场化行政改革有其自身的学术渊源，即公共选择理论和管理主义理论（或称新公共管理理论）。作为对非市场决策的经济学研究，公共选择理论的核心即所谓"市场价值的重新发现和利用"；作为公共行政的传统规范与工商企业管理方法的融合,公共管理典范主张政府有限，必须以市场解救政府失灵现象。可见，无论是公共选择，抑或是管理主义，其都崇尚市场力量、市场作用、市场机制。
    "走向市场毫无疑问是一个真实的全球现象。它导致大量的可供全国人民分享的观点和最新经验。"[3](p537)换言之，当代行政改革在总方向上表现出了超越意识形态的特征。所谓超意识形态，即指全力推进市场化行政改革的国家，在政体上，既有君主立宪制国家也有民主共和制国家，既有单一制国家也有联邦制国家；在政府体制上，既有内阁制政府也有总统制政府；在市场经济模式上，既有自由市场经济、社会市场经济，也有政府导向型市场经济；高举改革旗帜的，既有右翼政党也有左翼政党,甚至得到了"社会主义"执政党（如英国、新西兰、澳大利亚等国家的工党、法国社会党、美国民主党）的大力支持和积极推行，尽管市场化的深度、广度、规模和速度有所不同。不难看出，市场化的行政改革具有超越政党、超越主义和超越政治制度的鲜明特征，业已汇成了当今行政改革时代的主导性发展潮流。
    
    二、市场化的动因
    
    当代西方市场化行政改革的动因在于：
    1．根本动因。1）市场机制天然的功能优势。尽管也存在"市场失灵"，但市场机制显然有胜过行政机制的诸多天然优点。如：a.市场是分权的；b.市场在一般的正常的情况下是竞争的；c.市场满足消费者欲求的方式是由其自主选择；d.市场是资源和产品、投入和产出的优良的天然联结链；e.市场对迅速发生着的变化反应极其灵敏，等等。事实上，"分析家、经纪人及战略家们在同一时刻看到同样的信息，唯一能进行竞争的是做出反应的时间。……公众只是每隔几年投一次票，而市场则每分钟都在投票。……各国政府，无论是发达国家和发展中国家政府，必须越来越注意市场的投票--这一投票跟有时可能发生的一样无情。"[4]（p533）
    2）传统工业社会至当代信息社会中，政府管理所凭依的技术基础的变迁。在传统工业社会中，金钱是权力的基础，资本是财富的标志。这是传统工业社会行政管理所赖以进行的技术基础。及至当代信息社会，财富的标志变成了知识能力，权力的基础则变成了教育背景。"在20世纪末和21世纪初规定世界上权利与财富性质的游戏规则已经改变。权力不再以诸如某个办公室或某个组织的权威之类的传统标准为基础，财富的含义正在从诸如黄金、货币和土地之类有形的东西转移开去。一个比黄金、货币和土地更灵活的无形财富和权力基础正在形成。这个新基础以思想、技术和通讯占优势为标志，一句话，以'信息'为标志。"[5]（p6）换言之，正是信息而不是别的，构成了当代政府管理所赖以进行的真正现实的技术基础。因此，当代西方行政改革的市场化趋势是信息时代的直接产物。由于信息以几何级数扩大，变化的压力使我们必须获得一个迅速处理信息的系统力量，它建立在反馈循环之上，以价格信号形式把信息传输给广大民众，使他们能够随着现实的变化而适时调整。一群在等级制帝国中的达富贵人显然无法应付必须处理的大量信息和决定，但是市场却有能力。
    2．具体动因。
    1）正如经济合作与发展组织（OECD）所指出的："经济的迅速全球化使得保持国际竞争力十分必要，这是公共部门制度革新的一个强有力的推动因素。处理国际问题不再是传统涉外部门的唯一职责……所有政府部门甚至地区和地方政府部门，都必须具有追踪、理解和处理国际问题的能力，这些源于国际的问题正渗透到各国社会和经济问题的各个方面。这不仅是欧洲统一体公共部门改革的一个重要考虑因素，它也适用于其他国家。"[6]（p7-8）国家行政学院竹立家博士也指出："二十一世纪的竞争，不仅仅是企业与企业之间的竞争，更是政府之间的竞争。因为，现代社会的竞争是制度的竞争、管理的竞争。"[7](p10)而市场经济世界大潮下的各国政府，尽管其能力高下有所差异，但总的来讲，显然缺乏足够的因应全球挑战、直面全球竞争的能力，唯有以高效率的实现机制即市场为榜样进行大刀阔斧的行政改革，借鉴市场机制的功能优势，弥合政府机制的功能劣势，方能从宏观上真正提升本国的核心竞争力，从而使本国政府在国际竞争中立于不败之地。
    2）全球经济一体化使得权力和影响力正日益流向那些超国家机构，包括国际货币基金组织、世界银行、欧洲联盟、世界贸易组织、东南亚国家联盟、亚太经济和合作组织、北美自由贸易区等。加拿大学者D·萨维（D·Savoie）指出："全球化经济要求国家自由裁量权的某种牺牲，将其让渡于国际机构并服从国际规则。例如，一国贸易政策越来越受到国际协议的限制。"[8]（p5）各国纷纷加入这些超国家组织，不得不接受它们提出的开放市场、市场化改革等条款的约束，以实现与国际惯例的接轨。
    3）在长期的市场竞争环境中成长和发展起来的私营企业，为因应日趋激烈的竞争和挑战而进行了管理机制、管理技术和管理方法上持续的制度创新，提高了服务质量，改善了组织绩效，业绩斐然，赢得了公众和顾客的一致好评。反观政府机构，则因其所提供服务的质量低劣和态度傲慢而形成了庞大的"公共悖论"。在80年代初的欧洲，银行业和航空业上的缓和管制迫使各公司为赢得顾客而展开激烈的价格和服务竞争。这对公共部门产生了两方面影响。根据福林（Flynn,N）和斯特里尔（Strehl,F）的看法，"第一，它提高了公众对高水准服务的认识和期待。既然银行能够减少排队等候的时间，征税员有什么理由让我们在那里耐心等候？既然我们能够通过电脑终端随时买到机票，为什么领取退休金需要那么多的复杂手续和函件往来？第二，它向公众表明，提供服务可以有更佳的方法，没有必要依赖官僚们根据他们自己的意愿和便利行事。"[9]（p3）因此，私营企业的革新精神及改革成果无疑对政府等公共部门构成了现实而又巨大的改革压力。
    4）各国政府面临三大危机，即财政危机、信任危机和管理危机。当代西方行政改革被西方学者视为"财政驱动"的行政改革。因为，"毋庸置疑，当代西方世界的行政改革主要是由严重的财政赤字引起的。大规模预算削减的需要无疑是行政改革的主要理由。"[10]（p196）同时，由于"福利国家"、"人民社会主义"和"混合经济国家"政策的实施，西方国家政府职能急剧扩张，机构规模急剧膨胀，又兼公共部门的固有垄断性，从而导致了政府管理中的失控、低效和官僚主义，最终损害了政府的"最后的依靠"形象，产生了庞大的"信任赤字"和"信任鸿沟"。20世纪80年代行将结束的时候，美国《时代》周刊在其封面上提出了一个严重的问题："政府死亡了吗？"在问题的背后隐含着另一个更为严重的问题："对政府的信任一再降到创记录的最低点。……公众的愤怒与冷漠交替出现。"人们发现，在经历了100年之后，科层官僚制已经演变成为了一个官僚主义的怪物，一个庞大无比的巨物。[11]（p634）这使得政府不得不把诸多不该管的以及该管但管不好的服务项目交给市场。
    5）理论上的支持和推动。公共选择、管理主义、新自由主义经济学、后官僚主义等理论思潮起到了推动市场化行政改革的重要作用。如在英国，撒切尔主义改革的直接理论渊源在于：撒切尔夫人及其"思想部长"基思·约瑟夫深受中右的一个"反费边主义"的思想库经济问题研究所（IEA）的影响。代表该研究所主流思想的是信奉市场的奥地利学派的精神领袖弗里德里希·冯·哈耶克和货币主义理论的代表米尔顿·弗里德曼。他们的论著构成了撒切尔主义改革的圣经。弗里德曼后来说："如果没有经济问题研究所，我非常怀疑是否还会出现撒切尔革命。"[12]（p138）在美国，则是归因于罗纳德·里根对芝加哥学派"政府是问题之所在，而不是解决问题的方法之所在"信念的推崇。
    
    三、市场化的做法及其特征
    
    具体言之，当代西方国家行政改革中市场化的特征体现在其改革措施中：
    1．顾客第一主义。顾客第一主义，就是服务为本、顾客驱动、顾客取向（Customer Orientation）。质量和顾客满意是21世纪公共管理的主题。然而，传统的公共制度是"机构驱使的政府"，旨在便利管理人员和服务提供者而非顾客。民主政府应服务于公民，但大多数公共部门甚至弄不清究竟谁是它们的顾客和服务对象，且服务水平极其低劣，以至于"不管在等级制度中是什么职位，官僚都是以代表整个组织的权利和声望的身份行动的。他的官方角色被授予了明确的权力，这常常会产生一种实际表现出来的盛气凌人的态度。"其结果是，"人民认为政府官员们是'人民公仆'，而实际上，他们常常是高人一等。"[13]（p102）然而，社会已进入这样一个新时代："社会分化为各种亚文化群--各有自己的价值观念和生活方式。各自看电视中不同的节目，各自在不同类型的店铺买东西，各自驾驶不同类型的汽车，我们已经由具有涵盖广泛而相当划一的中产阶级组成的大众社会转变为甚至在中产阶级内部也有很大文化差异的'马赛克社会'。"[14]（p151）基于此，作为欧洲最早推行执行局化改革的国家，丹麦于80年代初就开始流行"回应性国家"（the responsive state）的概念。"回应性国家要求国家把公民当作消费者、顾客、委托人等来看待，而不是把公民当作选民来看待。"[15](p270)又由于使公益服务提供者对他们的顾客需要做出灵敏反应的最好办法是把资源放在顾客手中让其挑选，因此，要实现顾客主权，必须由顾客自己掌握资源的选择权，确定路线和目的地，把顾客放在驾驶员座位上。1993年美国戈尔报告在其第二章"顾客至上"（Putting Customer First）中，提出的第一个建议就是"倾听顾客的声音--让顾客做出选择"。[16]（p44-46）一句话，顾客第一主义就是要实现公民"用脚投票"（Voting by foot）的权利。
    其实现方式包括：
    1）公公竞争，包括客户竞争和内部市场。前者旨在打破垄断性的集中配置、划片服务及客户分割，实行公共服务的分散化，给客户以自由选择的现实权利，迫使公共部门为赢得客户而不得不展开竞争。第二次世界大战以后，美国退伍军人权利法案的实施是公公竞争的成功范例。当时，国会没有提供资金建立美国士兵大学，而是让每个美国军人选择一所他所认可的大学、学院或技校，然后出钱让他们上大学。这就使得美国大学之间为争取学员和资金而展开激烈的竞争。其结果是促使数百万饱受战争创伤的年轻人，转为持续30年经济繁荣的教育良好的骨干，同时引致了美国大学的发展与繁荣。内部市场机制的核心措施在于引入新的内部核算机制和价格机制，推动公共服务部门之间的竞争。以英国公费医疗拨款制度改革为例。英国的公共医疗系统包括两个层次：一是负责检查诊断和处理小疾病、分属遍布各地的医疗中心的家庭医生，以便于公众就近求医；二是为数不多的大医院，主要负责手术和大病的处理。长期以来，英国政府的定额财政拨款分别给予医院和家庭医生。在公费医疗的情况下，这势必导致医院的效率和服务质量越高、治疗病人越多就越容易亏损的悖论。1992年，英国政府开始把原来拨给医院的大部分款项转给家庭医生，医生的手术和住院服务明码标价，形成医疗服务的内部市场。同时家庭医生和病人共同协商选择医院，然后从自己的预算中向医院交付就医费用。这一改革不仅彻底改变了医院效率越高越容易亏损的局面，而且迫使各医院提高质量，降低价格，为吸引更多的"顾客"而展开激烈的竞争。[17]（p145-146）
    2）公私竞争，包括合同出租（contracting-out）和市场检验（market-testing）。合同出租，亦称合同承包、竞争招标（competitive tendering ），指的是政府确定某种公共服务项目的数量和质量标准，对外承包给私营企业或非盈利机构，中标的承包商按照与政府签订的合同提供公共服务，政府用财政拨款购买承包商的公共产品和劳务。在西方各国，合同出租被视为在保持既定公共服务前提下精简政府机构、缩小政府编制、降低行政成本的有效途径，凯特勒（Kettle）与雷内（Rainey）甚至分别用"代理政府"(Government by Proxy)和"中空化国家"(Hollowing State)来描述政府通过合同出租履行公共服务的意义，因而合同出租得到了广泛的应用。所谓市场检验，指通过对政府内部和外部的服务承担者进行成本效益比较以检验资金的价值的过程。在市场检验中，目前正在由政府内部承担的活动向竞争者开放。不论最后的结果是合同出租还是继续由政府内部承担，市场检验都能保证公共服务以最佳的方式提供，从而实现公共资金的最大价值。"市场检验与私营部门'自己生产还是向别人购买'的抉择相似，其目的是确保公共服务的高效率。"[18]（p141-142）不难看出，作为一定意义上英国竞争求质量运动（Competing for Quality）的标志，市场检验是公私竞争原则的进一步展开和确认。
    3）公共服务小规模化（down-sizing）或适度规模化（right-sizing）。这主要是为了给顾客提供更多的"用脚投票"即自由选择公共服务部门的机会。在精简政府成为各国共识的当代，要使公众多一个选择即多一个机构，就必须缩小政府的规模。小到何种程度？世界银行1996年度报告指出："各类国家政府的规模直接取决于为政府规定的作用和功能的大小，这归根到底依然是一个社会选择的问题。"[19]（p115）进一步，公共选择学派给出了四个标准：便于控制、利于提高效率、政治代表性和体现地方自治。
    2．绩效取向。这主要是基于传统政府管理方式中的三个具体弱点："（1）缺乏宏观的方向和目标；（2）缺乏使地方政府的不同部门能够选定其自己的目标、预想和工作标准的凝聚力和协调机制；（3）没有整体的，有时甚至没有部门的信息管理系统来使议员们和高级管理人员了解谁去做什么，以什么代价以及有什么效果。"[20]（p148-149）为此，西方各国纷纷进行了体现"结果为本"、绩效取向的市场化改革：政府围绕其使命进行绩效管理，采用目标管理(MBO)、全面质量管理(TQM)等手段，强化政府对议会和顾客的双重责任；实行成本核算；加强财务控制，完善信息反馈，实行绩效预算。这方面的突出例子有英国的雷纳评审（Rayner Scrutiny Programme）和财务管理新方案(FMI)等。具体到工资制度上，就是打破统一的薪酬体系,推行绩效工资。如澳大利亚改革了原有工资结构引进了高级文官绩效评估；丹麦设立了灵活的工资制度，配置了更多资金；芬兰进行了业绩奖励实验；爱尔兰在一些高级管理职位引进了业绩工资制；荷兰发展了其原有的灵活工资体制；葡萄牙实现了工资体制理性化；土耳其努力建立业绩奖励制；英国建立了业绩工资制和灵活的工资结构。
    3．私有化。私有化首创自彼得·德鲁克，原作"重新私有化"。E·S·萨瓦斯认为，所谓私有化，意即"更多地依靠私营部门的制度安排，而较少地依赖政府去满足社会需要。"[21]"（p121）在当代西方，私有化主要包括自由化（Liberalization）、合同出租（Contracting-out）、财源替代（financial substitution）等形式。但是，必须指出，关于私有化，"政府移交的是服务项目的提供，而不是服务责任的移交。正如特德·科尔德里指出的'私人承包商修建一条路，并不意味着这条路是私人的。'"[22]（p24-25）在欧洲国家，市场化改革的私有化方式主要是国有企业的产权转移即狭义的私有化。私有化经由撒切尔主义这一哲学而成为在全球产生重大影响的改革思潮。在英国，私有化主要体现为非国有化（denationalization），出售国有公司。它始于1984年11月英国电讯的私有化。在美国，私有化则更多的倾向于放松规制（deregulation）。所谓规制，指社会公共机构按照一定的规则对特定的经济主体的自由活动空间和行为方式的规范、制约和限制。放松规制包括放松市场规制、放松社会规制和放松产业规制，但重点是放松市场规制。到80年代，放松规制的领域和国家日益增多，达成高峰，"市场和竞争就是主要的规制"成为西方各国的流行口号。
    4．以私补公，打破政府垄断。政府采用说服、宣传、表彰、政策优惠等手段鼓励私人资本投入到原来由政府包揽的事业中去，如中小学教育、社会保险、退休保障、廉价住宅建设、医疗服务等领域，以弥补政府财力和服务能力的不足，同时，打破政府的独家垄断，克服"只此一家，别无分店"的局面。如美国圣保罗市吸引和鼓励私营企业从事原来由政府承担的垃圾收集工作，减轻了政府财政负担。[23]（p64）。田纳西州决定建造三所新监狱，一所交给一家私营企业，另外两所由州政府办，看看谁办得更便宜。[24](p63)大多数人可能都以为警察和监狱是政府的核心专有职能，"事实上，警察机关已在从容不迫地私有化；今天私人安全保卫的数量三倍于警察。由于美国重罪犯的出现所造成的安全需求迅速增长，监禁正作为一种生意出现。到1996年年末，有132家看守所开业，另由39家在建设中。该行业的税收在1997年有望达到10亿美元的大关。"[25]（p516）
    5．公私伙伴关系（Public-Private Partnership ）。它与合同出租不同，政府不需要购买私营部门提供的公共服务，而是以政府特许等形式吸引中标的私营部门参与基础设施建设或提供某种特定的服务。私营部门有投资收益权，即通过向消费者收费来收回企业成本，追求投资回报。固定且正式的伙伴如美国的通讯卫星公司、联邦房地产协会等。这些公司履行政府所要求的特定的管理职能，政府合作部门则在土地征用等方面给他们以某种形式的优惠。非固定的伙伴关系与合作则采取核发许可证时提出一些附加条件等形式，要求私营公司提供特定的社会服务。公私伙伴关系，既借助社会资源提高了公共服务的生产能力，又通过价格机制显示了顾客的真实需求。
    6．"评估国家"的出现。"评估国家"的出现反映出当代西方行政改革对评估活动的极端重视。组织绩效是当代政府管理的核心价值。然而，要改进政府绩效，你必须首先了解目前的绩效水平究竟如何。"测定是绩效管理的一个关键环节：如果你不能测定它，你就不能改善它。除非在绩效目标实现程度的测定方面达成一致或谅解，一切确定绩效目标或标准的努力都是徒劳无益。"[26]（p14）甚至人们以为，"我们已经生活在这样一个年代：理性思辩（reasoning）不再受尊崇、信服（convincing）才是一切。""一个东西若不能测定，那它就不存在。"改革中的评估首先广泛应用于改革的试点单位及示范项目。美国的"重塑试验室"和人事改革示范项目，都产生了大量的评估文著。美国和德国都制定了所谓的"日落法案"，规定不得推广没有经过评估而确认其效果和成本收益的示范项目。改革中的评估还应用于监测和阶段性地评价具体改革措施，如英国的雷纳评审。在"财务管理新方案"、"下一步行动方案"和"公民宪章运动"中，有关部门都进行了多次评估。
    7．分权化。分权化的政府抛弃了层级节制的传统集权模式，力图调动各方面积极性和创造性；分权化的政府实行参与管理，分散部门权力；分权化的政府组织结构扁平化，层级简化，易于上情下达、下情上达；分权化的政府致力于公共人力资源的开发和培训，使之有能力开展创造性的工作。作为当代行政改革的热点，权力下放是分权化的一个重要方面，其实质是决策权从地方向中央集中和管理财务权从中央向地方下放的有机结合。在这方面，最激进的当属英国的"下一步行动方案"（The Next Steps）和新西兰的公司化改革。它们两者都把内部的中下级组织转变为具有独立性质的相对自治单位，实行经理负责制，经理被赋予了机构、编制、人事管理和财务等方面的极大自主权。这一改革实现了上下级关系由直接隶属到契约关系的转变和上级对下级的控制由着眼于工作流程到着眼于工作效果的转变，体现了决策与执行分离和分权制度化的趋势。
    
    四、简短的评语
    
    作为传统公共行政范式的主导性替代方案，当代西方市场化行政改革运动已经走过了整整20年历程。然而，由于在世纪之交和时代转型的宏观背景下，当代行政改革既是对几十年来公共行政改革实践和范式的检讨和再思，又是对信息时代或后工业社会和全球化的一种能动适应，它迄今尚处于不断深入的动态发展之中，因此，对它做出盖棺定论式的全面评判为时尚早。但是，我们认为，其中有四个问题是亟待人们思考和解决的：
    第一，市场化行政改革的立论基础站得住脚吗？市场化体现了西方政府对市场价值、市场机制的极大推崇。这是否是在制造一种新的"市场神话"或"市场拜物教"？与政府机制一样，市场机制也有其自身的功能劣势。这突出体现在市场本身具有的几个界限：（1）市场有政治界限。尽管政治民主可以保护和促进市场经济的发展，但是市场与民主并无直接联系。（2）市场存在分配问题上的界限。市场本身并不能保证公平分配，因为它不能阻止纯租金的出现。（3）市场有一定的社会化界限。企业关心的是短期的经济变动，它们对长期的经济发展不感兴趣。（4）市场有伦理界限。市场经济的发展需要并创造了日益完善的社会保障制度，但这种制度并不是市场机制的产物。（5）市场有生态学界限。从人类的生存、发展看，必须坚持生态原则高于市场原则的立场。（6）市场自发的消极和破坏因素。市场会自发地产生一些消极和破坏因素。[27]（p572-573）事实上，无论世界发生了何种变化，人们始终存在着一种对市场的根本不信任。丹尼尔·耶金和约瑟夫·斯坦尼斯罗不无忧虑的写道："走向市场可能会带来更高的生活水平、更好的服务和更多的选择，但它也会带来新的忧虑--担心失业、工作是否牢固及工作场所的紧张压力、失去生活保护、环境、安全网的瓦解、卫生保健和老年问题等等。"[28]（p529）莫尔（Moe）（1994）在《重塑政府的实践：对问题的误解与对后果的误判》中一针见血地指出："以市场机制解决公共问题基本上违背了政府存在的目的。"[29]（p114-115）
    第二，是公民还是顾客？市场化行政改革以"顾客"（消费者）概念取代了"公民"概念，期冀通过"消费者主权"机制缓解公共部门的变革压力，解决日益严重的"公共悖论"。换言之，即让顾客具有充分的自由选择权以驱动政府按照社会需求的方式提供公共服务。然而，即使在提倡"顾客至上"的经典文件戈尔报告中，也提到有不少美国公民打电话表示反对被政府称为"顾客"。对此，波立特批评道：公共服务中的"提供者/消费者"明显地比一般市场中的消费者面临更复杂的交易；公共服务的消费者不仅仅是"消费者"，他们更重要的是公民，这对于交易有一系列独特的内涵。[30]（p79）"公民是社会契约的一部分，顾客是市场契约的一部分。公民位居顾客之上。新公共管理完全颠倒了两者之间的关系。"［31］（p587）根据现代法政理论，作为政府权力的委托人和最终所有者，公民是政府的唯一真正主人，政府是社会民众的公仆。因此，从终极意义上讲，公民是高于政府的。然而，顾客是一个基于市场交换关系或契约的概念，而市场交换是平等主体之间的等价交换，交换双方不存在地位上的高下之分。可见，市场化行政改革以顾客代替公民，实则不是抬高而是降低了公民的宪政权利和法律地位。
    第三，公私部门之间有无本质差别？市场化行政改革强调以私营企业的精神和机制重塑政府，建立"企业化政府"。但是，它片面照搬私营部门的经验、方法与原则，极大地忽略了公共部门与私营部门之间的本质差别，因而具有一种"新泰勒主义"的倾向。事实上，公私部门之间是有着本质差别的。英国学者格林沃德和威尔逊从公共责任、公平、合法性和多样性等四个方面探讨了公私部门的差异。[32]（p585）约翰·T·邓洛普则从"时间观点、任期、绩效的衡量、人事限制、利益平衡与绩效、公共事业与私营企业的工作方法、报刊和传播媒介的作用、舆论影响和命令指挥、立法和司法的影响、基本要求"等十个方面比较了政府管理部门与私营企业的印象。[33]（p339-340）格雷厄姆·T·奥尔森的结论是："公共事业管理和私营企业管理的不同之处比相同之处同样地多，并且不同之处比相同之处更为重要。"[34]（p356）同时，在美国学者汉森看来，私营企业被想当然地奉为公共部门的楷模，这是把教科书对私营企业的理想描述与其现实混为一谈。由于私营企业的表现在许多方面不尽人意，"私营部门神话"可能会把行政改革引向歧途。因此，简单地以私营部门的精神、技术和机制"重塑政府"的企图，注定会在现实中受挫。
    第四，私有化真的那么卓有成效吗？尽管开始于八十年代初的私有化运动已经脱离了政治意识形态的争辩，而越来越被简单地看成一种政策选择或管理决策，然而，毋庸讳言，私有化行政改革有着浓厚的保守主义色彩，其实是右派保守主义的公共行政哲学，甚至有学者认定其是"披着科学外衣的意识形态"。在丹尼尔·耶金和约瑟夫·斯坦尼斯罗看来："私有化进程意味着政府的资产转移到政府的关系户手中，他们在该过程中暴富起来。即使是由专家推行的私有化方案，其结果也意味着在社会内部重新分配财富、权利和地位，所有这些都可能会导致极端不稳定。"[35]（p529）即使是重塑政府理论的创始人戴维·奥斯本和特德·盖布勒，通过对80年代以来美国重塑政府的市场化行政改革的考察，也不得不指出："常常出现的情况是，当政府将某一项活动私有化，例如把垃圾收集或监狱管理承包给私营公司时，结果反而把这项活动变成了一种私人垄断，成本和效率越弄越糟。"因此，"私有化是答案之一，但不是唯一的答案。"[36]（p24、22）
    可以断言，作为对传统政府管理体制的一次意义深远的重大变革，市场化行政改革的未来将取决于对上述四个问题做出何种解答。
    
    
    
    参考文献：
    
    [1][美]帕·英格拉姆.公共管理体制改革的模式[A].国家行政学院国际合作交流部.西方国家行政改革述评[C].北京：国家行政学院出版社，1998.
    [2][美]盖·彼得斯.政府管理与公共服务的新思维[A]. 国家行政学院国际合作交流部.西方国家行政改革述评[C].北京：国家行政学院出版社，1998.
    [3][4][12][25][28][35][美]丹尼尔·耶金、约瑟夫·斯坦尼斯罗.制高点--重建现代世界的政府与市场之争[M].段宏等译.北京：外文出版社，2000.
    [5][美]E·拉兹洛.决定命运的选择[M].北京：生活、读书、新知三联书店，1997.
    [6]OECD(1990),PublicManagementDevelopmentSurvey:1990,Paris:OECD,pp.9-10.转引自周志忍.当代国外行政改革比较研究[C].北京：国家行政学院出版社，1999.
    [7]陈东升.面对"入世"，政府准备好了吗？[J].中国公务员,2000(4).
    [8]D·Savoie. Reforming Civil Service Reform. Policy Options, April 1994.
    [9]Flynn,N. & Strehl,F.(eds.)(1996), Public Sector Management in Europe, London: Prentice Hall/Harvester Wheatsheaf.
    [10]［荷］瓦·基克特.荷兰的行政改革与公共部门管理[A].国家行政学院国际合作交流部.西方国家行政改革述评[C].北京：国家行政学院出版社，1998.
    [11]张国庆.行政管理学概论（第二版）[C].北京：北京大学出版社，2000.
    [13]罗波特·黑顿.官僚制结构和人格[A].彭和平、竹立家，等.国外公共行政理论精选[C].北京：中共中央党校出版社，1996.
    [14][22][23][24][36][美]戴维·奥斯本、特德·盖布勒.改革政府--企业精神如何改革着公营部门[M].上海市政协编译组、东方编译所编译.上海：上海译文出版社，1996.
    [15]毛寿龙、李梅、陈幽泓.西方政府的治道变革[M].北京：中国人民大学出版社，1998.
    [16]Report of the National Performance Review:"From Red Tape to Results: Creating a Government That Works Better & Costs Less"，1993.转引自宋世明.美国行政改革研究[M].北京：国家行政学院出版社，1999.
    [17]周志忍.当代国外行政改革比较研究[C].北京：国家行政学院出版社，1999.
    [18]Efficiency Unit(1993),The Government's Guide to Market Testing, London: HMSO.转引自周志忍.当代国外行政改革比较研究[C].北京：国家行政学院出版社，1999.
    [19]世界银行.1996年世界发展报告：从计划到市场[R].转引自毛寿龙、李梅.有限政府的经济分析[M].上海：上海三联书店，2000.
    [20]于军.英国地方行政改革研究[M].北京：国家行政学院出版社，1999.
    [21]Felix A.Nigro,"Modern Public Administration",Harper & Row, Publishers, New York,1989,p.179. 转引自宋世明.美国行政改革研究[M].北京:国家行政学院出版社，1999.
    [26]Armstrong ,Michael(1994),Performance Management，pp.60-61.转引自周志忍.公共悖论及其理论阐释[J].政治学研究1999（2）.
    [27][法]罗奈·勒努阿.没有国家的市场？.[法]政治学杂志1992（1）.转引自胡代光.西方经济学说的演变及其影响[C].北京：北京大学出版社，1998.
    [29]Moe,R.C.(1994)The Reinventing Government Exercise: "Misinterpreting the Problem, Misjudging the Consequence", Public Administration Review,Vol.54,No.2.
    [30]Christopher Politt, Managerialism andPublic Service:The Anglo-American Experience .Oxford Basic Blackwell,1990,p.121.转引自陈振明.评西方的"新公共管理"范式[J].中国社会科学2000(6).
    [31]Politt, C. and Bouckaert, G.(1995),'Defining Quality',in Politt and Bouckaert(eds.),Quality Improvement in European Public Services,pp.6-9.转引自周志忍.当代国外行政改革比较研究[C].北京：国家行政学院出版社，1999.
    [32]Green, J. and Wilson, D.(1989),Public Administration in Britain Today ,London: Unwin Hyman,pp.7-10.转引自周志忍.当代国外行政改革比较研究[C].北京：国家行政学院出版社，1999.
    [33][34]格雷厄姆·T·奥尔森.公共事业和私营企业管理：它们在所有不重要的方面是否基本上是相同的[A].彭和平、竹立家等.国外公共行政理论精选[C].北京：中共中央党校出版社，1997.