2004年资源与环境行政法治状况

一、城乡规划与建设
    
    姚佐莲
    
    （一）概述
    
    2004年是中国城乡规划与建设部门行政法治发展重要的一年。《中华人民共和国行政许可法》的实施要求规划建设部门严格按照法律规定的权限和程序来实施行政许可，促进了行政审批的规范化发展。针对城市化进程中开发建设所产生的问题，规划建设部门还加强了对土地和建设项目的管理和控制。04年3月14日修正的《中华人民共和国宪法》第13条突出了对公民私有财产的保护，明确国家为了公共利益需要对公民私有财产实行征收或征用必须给予补偿，从而对规划建设部门提出了严格的要求：在合理编制规划、控制土地使用的基础上，要加强对房屋拆迁的监管，确定更合理的补偿安置标准和有效的纠纷解决机制。上海等地方政府信息公开规定的纷纷出台有力地推动了规划建设部门公开化、民主化的进程，公众参与的程度也在逐步提高。在进行规划建设的同时，有关部门也认识到对历史文化风貌进行保护规划和立法的重要性。同时，中央和各省市还加强立法，完善市政公用事业、推进基础设施和环境卫生体系的建设。此外，规划建设部门在提高执法效率、加强监督机制等其他方面也有了新的变化和发展。当然，问题和不足也不容忽视。
    
    以下是对该年度中国城乡规划与建设部门行政法治主要发展状况的具体阐述。
    
    （二）主要发展状况
    
    1．信息公开与公众参与
    
    （1）信息公开的规范化、制度化发展
    
    信息公开是公众参与的前提，公民的知情权如果得不到保障，参与规划建设的制定、实施和监督管理等过程就无从谈起。建设部于2004年8月9日发出通知，决定在建设系统实施六项办事公开制度（试行），具体为城市规划、企业资质管理、城市市政公用行业、房地产交易与房屋权属登记、住房公积金和城市房屋拆迁的办事公开制度。
    
    21世纪以来，各地基本建立了城市规划建设公示制度。[①]2004年上海、杭州等地方政府制定的信息公开规定中，在确定政府信息以公开为原则，不公开为例外的基础上规定有关城市规划，土地征用、房屋拆迁以及重大城市基础建设项目工程情况等内容都属于政府机关应当主动公开的信息。
    
    随着互联网技术的发展，利用网站进行公示成为规划建设部门信息公开的一项重要方式，也是评价政府信息公开程度的窗口。从04年规划建设网站公示的内容来看，公开的项目涉及执法依据、办事程序并开设了方便公民咨询和投诉的电子信箱等等。但取得进步的同时必须看到规划方案和建设项目批前公示这两个环节普遍较为薄弱。很多地方做到了审批后的公示，而对于规划方案在制定过程中以及建设项目在审批前并没有在网上进行公示。另外，规划方案和建设项目批后公示在一定程度上形式大于内容。能提供的规划成果数量十分有限，对已提供的规划成果在文字说明上多以原则性条文为主，且图形精度较低，难以为公众提供准确、有用的信息。[②]
    
    （2）公众参与的实践
    
    城市化进程中会产生很多的问题和矛盾，需要公众的参与形成政府与公民的互动以期更好地解决问题，也能进一步推进民主法治的发展。04年度，各规划建设部门积极地推动公众参与的进程。西安规划局以听证制度草案为依据进行了关于商业网点项目的听证和碑林区顺城巷改造方案的听证。南京市规划局继推出规划公示等举措后，又发出公告，向社会征集紫金山风景名胜区规划线索和建议。《厦门市城市总体规划修编》经过专家咨询后，市规划局将成果在网站上公布，向广大市民征集意见和建议。
    
    公众参与程度在提高的同时，问题也是存在的。首先，现行的城市规划基本法律《城市规划法》中没有规定公众参与的内容，其他法规、规章中有关公共参与的规定也比较原则，缺乏对公众参与内涵的界定和对具体操作程序的规定；[③]其次，公众参与的形式大于实质，多数公众参与仅仅是规划方案到最后评审阶段，有的甚至是在批准后公示一下，变成了一种规划宣传的方式。公众的参与是被动的，政府处于主导地位，与公众之间缺乏互动。而且，在一般情况下，公众的意见在决策中很难得以有效反映。[④]最后，在公众参与的主体上，专家和一般公众的意见是有区别的。[⑤]为保证规划建设的科学性，专家的评审论证在规划审批中的作用日益重要，[⑥]但一般公众的意见却没有得到足够的重视，特别是当市民只是从关心城市发展的角度出发，而其自身与决策结果无法律意义上的关系时，提出的意见更是得不到有效的反馈。
    
    2．《行政许可法》实施的影响
    
    2004年开始实施的《行政许可法》对规划建设部门在行政许可权的设定、行政审批的程序等方面提出了更高的要求。建设部为配合《行政许可法》的实施，制定了《建设行政许可听证工作规定》、《建设部机关行政许可责任追究办法》和《建设机关对被许可人监督检查的规定》等配套制度。另外还制定了《建设部机关实施行政许可工作规程》。具体来讲，《行政许可法》对规划建设部门的影响主要体现在以下两大方面：
    
    （1）规章规范性文件的清理与行政审批权的调整
    
    《行政许可法》第14、15、17条，对行政许可的设定权做了严格的规定。建设部制定的规章、规范性文件以及各地规划建设部门制定的规范性文件都没有行政许可的设定权，必须在《行政许可法》实施前，完成对有关规章和规范性文件的清理工作，同时还要执行其他法规决定中对行政许可事项作出的调整。2004年国务院发布《关于第三批取消和调整行政审批项目的决定》，建设部涉及其中15项，并在2004年9月29日发布了《建设部关于纳入国务院决定的十五项行政许可条件的规定》。各地方如北京市停止执行了《北京市城市规划条例》中有关“核发建设工程规划许可证收取执照费”的规定。[⑦]上海市规划局根据清理的法规取消了“农村个人建房延长时效的审批”和“建造测量标志审批”事项。[⑧]
    
    （2）行政审批程序的规范化
    
    《行政许可法》确立了公开的原则，并以专节规定了听证的内容，还对行政机关的审查与决定期限做了严格的规定。依照《行政许可法》，除建设部制定了有关听证工作规定和实施许可的工作规程外，其他各地方也制定了相应的审批工作细则。在《重庆市建设领域行政审批改革方案规划行政审批实施办法（送审稿）》中规定建设工程规划行政许可实行主、协办制度，同一窗口申报、公示制度，一次性告知制度，限期办理制度。西安市规划局制定了多项制度配合《行政许可法》的实施，如《窗口工作制度》、《规批工作制度》、《规划许可公示》等。哈尔滨市规划局实施了新的审批运行机制、增加审前咨询环节、实行分类审批，建立三层次的审批把关制度，有效地提高了行政审批的速度。行政许可程序的规范化体现了便民原则，也有力地提高了行政工作的效率。
    
    3．土地规划和建设的管理
    
    城乡规划建设发展必然要对原有城乡土地进行再开发，通过旧城改造和新区建设来实现城市更新。近几年来，因建设开发而进行土地征用、房屋拆迁所产生的纠纷非常多，甚至导致一些拆迁户因不满拆迁程序和补偿标准发生极端事件。因此要加强对土地利用的管理，完善征用征收的程序以及明确补偿安置的标准来化解矛盾，推动规划建设的健康发展。
    
    （1）对土地利用和建设工程项目的控制和管理
    
    通过城乡规划的编制可以控制土地的利用，从而达到科学合理地进行建设开发的目的。2004年，新一轮的土地规划修编体现了保护优先的原则，落实了最严格的土地管理制度，切实保护耕地特别是基本农田，严格控制建设用地的规模。[⑨]为加强对土地使用的管理，该年度建设部发出了《关于贯彻<国务院关于深化改革严格土地管理的决定>的通知》，上海出台了《上海市土地储备办法》和《上海市建设项目审批中用地规模控制管理试行办法》，广东省公布了《2004年经营性房地产项目用地计划》等等。
    
    在对建设工程项目的管理方面，建设部在04年发布了《建设工程项目管理试行办法》。实践中，全国大量的开发区被撤销，按照《国务院办公厅关于深入开展土地市场治理整顿严格土地管理的紧急通知》，全国有几千个新上项目被停建。[⑩]此外，在04年初，建设部、国土资源部等七部门联合发布通知，加快建立健全房地产市场信息系统和预警预报体系，以推动房地产开发建设的良性发展。
    
    （2）土地征用和房屋拆迁的程序化、规范化发展
    
    因规划建设需要征用土地，必须解决好征用补偿问题，这也是04年宪法修正案的明确要求。2004年7月1日起实施的《北京市建设征地补偿安置办法》规定了征地补偿费实行最低保护标准制度、推行了土地征用公开制度、确定了征地补偿的范围、并对补偿的方式和程序以及人员安置、就业促进以及社会保险等方面做了规定，有力地保护了被征人的合法权益。
    
    在城乡建设中，房屋拆迁日益成为焦点问题。国务院办公厅在04年6月6日发出了《关于控制城镇房屋拆迁规模严格拆迁管理的通知》。建设部针对日益突出的房屋拆迁估价问题以及强制拆迁所产生的种种矛盾，制定并下发了《城市房屋拆迁估价指导意见》和《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》，分别于2004年1月1日和2004年3月1日起实施。前者明确了拆迁评估价值标准，统一了拆迁估价方法、估价时点和技术路线，并建立了拆迁估价结果公示制度、拆迁评估纠纷调处机制等内容；后者则明确了行政裁决及强制拆迁的程序，增加了行政调解程序，建立了拆迁听证制度，确立了拆迁补偿安置标准的裁决原则，完善了拆迁裁决的司法救济程序，规范了拆迁强制执行行为等等。[11]与此同时，各地也出台了相应的房屋拆迁管理办法[12]，基本上都是围绕着保障被拆迁人的知情权，完善补偿安置的方式、标准以及拆迁程序等内容作出具体规定。
    
    4．对历史文化风貌等方面的保护
    
    在城市化进程中，要处理好开发建设与保护历史文化之间的关系。片面地强调现代化建设，会导致一个城市、地区完全丧失自己的历史和特色。2004年2月1日，建设部制定的《城市紫线管理办法》[13]开始施行，同期，建设部发出《关于加强对城市优秀近现代建筑规划保护的指导意见》的通知，对保护范围内的建设加强监督和管理。上海继公布中心城区12个历史文化风貌区和398处优秀历史建筑之后，又初步确定了93条风貌街道，《无锡市历史街区保护办法》于2004年2月15日施行，杭州市针对老城区内50年以上的老房子只留存有8000多间的情况，在《杭州历史文化名城保护规划》中要求任何开发建设都不得拆除这些老房子。这些立法和规划在保护范围、保护标准等方面都作出了严格的规定，在保护历史风貌的同时也抑制了开发建设的肆意扩张。
    
    随着建设开发的进行，生态环境的保护规划也倍受关注。同时，该年度还出台了很多关于市政公用事业、公共基础设施的立法。
    
    5．规划建设的行政综合执法问题
    
    关于行政执法的问题，在前述信息公开、行政许可、房屋土地规划建设管理等内容里已经涉及了在执法方面的程序化、规划化、民主化的发展。本部分主要谈一下城市管理综合执法的问题。
    
    04年度建设部和各地方继续贯彻国务院推行的相对集中行政处罚的改革措施，制定了相应的规定。以上海为例，上海市政府在04年颁布实施了《上海市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法》，规定区县城市管理监察大队按照规定的权限在辖区内行使相对集中行政处罚权，建设、市容环卫、市政工程、绿化、水务、环保、公安、工商、房地资源和规划等区县有关行政管理部门应当配合区县城管大队做好城市管理相对集中行政处罚权工作。
    
    相对集中行政处罚的目的是通过综合执法协调各部门的工作，解决行政执法混乱的弊端，提高行政效率，但综合执法体制改革的缺点也日益暴露。最大的问题在于综合执法与专业执法之间存在职责交叉和衔接不力的情况。综合执法管理的方面广泛而多样，与城市规划行政主管部门的职责范围在实践中很难划分，如果执法权限不清反而会造成增加城市规划执法环节，与改革的初衷相违背。[14]
    
    6．规划建设的监督
    
    关于对规划建设部门的监督，一方面，在行政内部，建设部推行城市规划督察员制度试点，四川省于2004年向五个试点城市派驻了规划督察员，取得了一定的成效。[15]昆明市规划局实行对各项行政审批项目进行全程督办和实时监察制度。同时，规划建设部门加强了对工作人员行政过错责任追究制度的建立。在发挥外部对规划建设部门的监督方面，2004年建设部等七部门联合制定了《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》，鼓励群众投诉不合法的招标投标活动。巴中市出台了《巴中市城市规划管理民主监督办法》，规定了对城市规划执法以及规划编制、审批和实施管理等通过质询、检查、报告、新闻媒体曝光、举报、社会监督员制等形成进行全面监督。[16]发挥外部监督的作用和提高公众参与程度是密切联系的。
    
    近几年，起诉规划建设部门的案例逐渐增多。2004年以上海为例，状告规划局的诉讼占全市行政案件的6.5%，位于案件数前五位单位之一。[17]地方规划局被市民起诉中频率最高的是居民为了维护自己的采光、通风等权利起诉规划局；其次是状告规划局行政不作为。[18]另外，公民提起的公益诉讼也在增多。例如2000年青岛市民诉青岛规划局侵害优美环境享受权案，2001年施建辉、顾大松诉南京市规划局违法行政案，2003年金奎喜诉杭州市规划局违反《杭州西湖风景名胜区保护管理条例》案等等。在起诉规划建设部门的诉讼中，相对人胜诉的比例很小，公益诉讼更是难以得到支持。
    
    （三）发展展望
    
    2004年度，中国城乡规划与建设部门在行政法治的发展中取得了很大的发展。当然，对于存在的问题还有待进一步改进。
    
    首先，进一步提高公众参与的程度。既要对规划建设的决策结果进行公开，更要注重过程的公开，以便公众更好地参与到行政决策的制定当中。在完善公示制度的基础上，完善法律关于公众参与内容的规定，丰富公众参与的形式，注重规划建设从准备到实施的每个过程中的公众参与，实现公众参与从形式向实质、由被动向主动的发展。
    
    其次，确定公共利益的判断标准。在当前的征用征收中，当事人比较关注的还是补偿问题，如果有公平合理的补偿一般不会产生纠纷。但随着经济的发展，单纯的物质补偿已经不能满足人们的需要，必然会对征收的前提条件：是否符合公共利益进行质疑。比如一些商业开发进行的征收是否符合公共利益？这也是学界现在非常关注的问题。
    
    再次，执法上，在严格依法办事的同时，要一步理清综合执法和专业执法的权限，否则提高行政效能的目标难以实现。
    
    最后，细化通风、采光等权利的具体标准。这些权利也是正在制定中的物权法所考虑的问题，但目前关于住宅建筑的工程建设强制性条文中只规定了住宅日照、层数和密度等标准，很多环境权利没有具体标准来衡量，不利于居民在开发建设过程中寻求救济。另外关于规划建设的公益诉讼也需要进一步发展完善。
    
    
    二、国土资源
    
    王亦白
    
    
    我国的国土资源行政主管部门是国土资源部，其主要职能是依照《土地管理法》、《矿产资源法》等法律法规对土地资源、矿产资源、海洋资源等自然资源进行规划、管理、保护与合理利用，并逐渐把职能转变到宏观调控、社会管理和公共服务方面来，建立符合我国市场经济要求的资源管理机制。
    
    （一）基本情况
    
    2004年，国土资源管理部门积极参与宏观调控，严格土地管理，整顿和规范土地市场与矿产资源开发秩序，加快推进国土资源大调查和矿产资源勘查，加强地质灾害调查和监测预警，各项工作取得显著成效，为经济平稳健康发展做出了贡献。
    
    1．国土资源依法行政的新亮点——参与宏观调控
    
    （1）全新的定位
    
    2004年，“地根”、“土地闸门”之类语词频频见诸报章，既说明了土地是热点问题，又凸显了国土资源依法行政的新亮点——通过优化国土资源配置参与宏观调控。一般来说，国土资源管理作为部门行政之一，其依法行政无外乎行政立法、行政执法、行政监督与救济，本来与宏观调控无涉，但是近代以来，国家这只看得见的手在宏观经济运行中的作用不断增强。2004年，保护和合理利用国土资源被视为贯彻科学发展观的一项重要内容，国务院将国土资源部定位为宏观管理部门，把土地作为最重要的宏观调控手段之一，国家通过调节自然资源的投放对经济社会发展进行调控。
    
    2004年，国土资源管理主要通过以下三种方式参与宏观调控。一是行政许可或行政审批，基于土地用途管制、基本农田保护、占用耕地补偿、控制建设用地总量以及对矿产资源的勘查、开采实行行政审批等制度，项目用地、农地转用和探矿采矿等都要走这一途径。二是规划，通过制定国土资源勘查、开发、利用的规划，即发挥计划机制在国土资源配置中的作用，来达到优化资源配置的目的。三是制定资源产业政策，即国家在一定时期内对资源产业或某种资源性产品实行的或鼓励、或限制、或禁止等一系列政策，此外还借助国家垄断地价等方式来实现。
    
    （2）参与宏观调控的成效
    
    2004年是实施最严格土地管理的开局之年，总体说来做好了以下几点：一是注重利用法律手段，尊重和保护农村集体土地所有权，坚持严格立法、严肃执法，努力管住某些地方违法违规批用土地的行为；二是重视运用经济手段，合理调整土地收益分配关系，促进土地集约利用，一定程度上规范了土地收益用途，对被征地农民切身利益的保障给予关注；三是深化体制改革，开始实施省以下垂直管理，搞好政府对土地市场的调控，加强土地规划、计划和城乡建设规划管理；四是利用必要的行政手段，加强城乡建设用地管理，严格规范农村非农用地转为城市建设用地。
    
    透过数据看成效，2004年，国土资源管理部门实行基本农田“五个不准”、建设占用耕地“六个一律不报批”和农用地转用审批“三个暂停”等一系列调控措施，严把土地闸门，有效地遏制了建设用地的快速增长，耕地保护成效显著，耕地减少速度变缓。全国土地利用变更调查结果显示，截止2004年10月31日，全国耕地面积18.37亿亩，较上年的18.51亿亩减少0.8%，但减幅同比下降1.2个百分点；通过严格土地审批管理，2004年批准建设用地面积同比缩减33.2%，其中耕地所占比例明显下降，建设占用耕地217.64万亩，比上年减少36.7%；而土地整理复垦开发力度加大，全年土地整理复垦开发补充耕地518.4万亩，是1999年以来补充耕地最多的一年，补充耕地比当年建设占用和灾毁耕地多205.87万亩。
    
    2．国土资源市场秩序监管情况
    
    （1）土地市场治理整顿取得成效
    
    “8月31日”在2004年的中国地产界具有特殊的意义，被不少地产商称为“大限日”。起因源于国土资源部和监察部３月联合下发的《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》，根据该文件，2004年8月31日前须将历史遗留问题处理完毕，此后经营性用地必须采用招标拍卖挂牌方式供应。这一政策取得明显成效，中国土地出让面积近年来首次出现下降，招拍挂出让比例稳步提高。全国土地出让面积同比减少7.7%，出让价款增长8.7%，国有土地出让收益显著增长；历史遗留问题基本处理完毕，招拍挂出让面积所占比例比2003年提高了1.2%，市场在资源配置中的基础性作用有所加强。
    
    应当看到，从整体上来看，这一文件不仅规范了土地资源的供应机制，有利于各地对房地产项目的宏观管理，更对房地产市场的经营开发带来理性的约束机制，促进房地产市场的成熟健康发展。此前一些开发商通过特殊渠道获取土地资源、大肆圈地炒地套取利润的行为扰乱了正常的市场秩序，造成土地的闲置和浪费；新政策的实施创造了一个开放的土地竞争环境，便于土地资源的优化配置。对消费者来说，土地供应市场的公开透明化，对正确引导产品价格、实现价格理性回归也将起到极大的促进作用。
    
    （2）矿业权市场“两权招拍挂”出让大幅增长
    
    2004年，矿业权市场体系得到进一步培育和规范，探矿权和采矿权两权市场建设取得进展。全国探矿权和采矿权出让宗数和价款均显著增长，2004年，全国探矿权招拍挂出让614件，出让价款7.03亿元，分别比去年增长一倍以上；采矿权招拍挂出让13390件，出让价款42.99亿元，分别比去年增长21.4%和90.5%；两权有偿出让件数和价款再创新高。探矿权采矿权招拍挂出现了从东部向中西部地区发展，从以建筑石材为主向煤炭、金属等重要矿产拓展，从小型矿产地向大中型矿产地扩展的趋向。东部地区探矿权招拍挂出让仍很活跃，出让宗数最多，中部地区出让价款最高。中部地区采矿权招拍挂出让宗数最多，西部地区出让价款最高，西部地区采矿权招拍挂出让宗数和价款增长幅度最大。
    
    （二）2004年国土资源管理推进行政法治的主要发展
    
    在《国务院关于全面推进依法行政实施纲要》发布后，国土资源部随后于2004年11月发布了《关于贯彻落实全面推进依法行政实施纲要的实施意见》（国土资发[2004]252号）。目前，各级国土资源管理部门依法行政工作取得一定进展。
    
    1．走向规范化的国土资源管理
    
    （1）推进国土资源管理制度建设
    
    根据宪法修正案对征收制度的规定，国土资源部起草上报了《土地管理法修正案》，2004年8月全国人大常委会对《土地管理法》进行了相应的适宪性修改。从2003年开始，国土资源部还开展了矿产资源法修改前期研究工作。同时，为进一步完善符合中国国情的最严格的土地管理制度，2004年，国土资源部代国务院起草了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（以下称国务院《决定》），还起草、修改了《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》、《土地利用年度计划管理办法》等一系列配套文件和规定。国务院《决定》及配套文件致力于土地管理方式改革，体现了在现有法律框架下进行必要的制度改革和完善，有力促进了国土资源管理的依法行政工作。
    
    （2）贯彻实施行政许可法
    
    一是在2001年行政审批项目清理的基础上，按照行政许可法的要求，进一步开展了行政许可项目、实施主体、设定依据“三项清理”工作。二是下发全面贯彻落实行政许可法的意见和进一步规范行政许可行为的通知，明确要求对需要许可管理的事项，应当在明确管理目标、标准和规划的前提下，加强公共服务，重在事后监管。三是严格按照法定程序行使保留的行政许可权限，做好取消的行政许可事项的后续监管工作。同时，强化实施行政许可行为的相应责任，分解具体任务，明确时限要求。从具体业务角度来看，严格土地审批自不待言。以矿业权许可为例，2004年，国土资源部门进一步规范了探矿权采矿权审批管理制度，下发了《关于印发〈2004年整顿和规范矿产资源勘查开发秩序工作安排意见〉的通知》，开展了探矿权采矿权审批发证工作检查，全国共批准颁发勘查许可证12793件，较上年增加4864件，增长61.3%，有效地促进了矿产资源勘查开采秩序的健康发展。
    
    2．走向民主化的国土资源管理
    
    （1）外部管理的民主化
    
    2004年，国土资源部颁布实施了《国土资源听证规定》，管理更加透明，维护了行政相对人的知情权和参与权，得到社会好评。对于涉及国土资源管理的一些重大事项，包括拟定或者修改基准地价、编制或者修改土地利用总体规划和矿产资源规划、拟定或者修改区域性征地补偿标准、制订规章和规范性文件等，由国土资源管理部门依职权组织听证。对于涉及行政管理相对人切身利益的事项，包括拟定拟征地项目的补偿标准和安置方案、拟定非农业建设占用基本农田方案、对当事人给予较大数额罚款以及吊销勘查许可证和采矿许可证行政处罚决定、实施行政许可事项等，由国土资源管理部门根据当事人申请组织听证。
    
    （2）内部决策的民主化
    
    国土资源管理部门在推进依法行政过程中，建立并不断完善以窗口办文、内部会审为代表的内部行政决策制度，使得重大行政决策更加科学、民主，尤其是部里定期进行的项目会审坚持不走过场，程序严格、权责明确，取得了显著成效。同时，根据新修订的《国务院工作规则》，结合全面推进依法行政的要求，2004年，国土资源部积极推动新的工作规则的修改实施。新工作规则的及时出台，能够进一步强化和完善原有的各项内部行政决策机制，促进行政决策的科学性、民主性。
    
    3．走向高效执法的国土资源管理
    
    （1）清理开发区用地取得阶段性成果
    
    在2003年土地市场治理整顿工作的基础上，2004年进一步把清理开发区用地作为阶段性检查验收的重点，坚持依法治理的方针，对各类开发区加以规范。采取地方自查自纠、部门联合督查、社会公告等方式，保留、规范合法的，清理、撤销违法的。通过努力，做到了开发区底数清，数量和规划面积大幅度核减。6866个各类开发区已核减了4813个，占总数的70.1%；规划面积压缩了2.49万平方公里，占原有面积的64.5%。对各地提出拟保留的开发区，联合相关部门，严格依法进行审核。目前已有两批共95个国家级开发区通过审核并公告恢复供地。
    
    （2）国土资源违法案件得到遏制
    
    2004年，国土资源管理部门严把土地闸门，进一步从严管理从严执法，有力遏止了部分行业的过度投资，维护了土地市场乃至整个国土资源市场的应有秩序。各级国土资源管理部门下大力气查处违法违纪案件，土地和地矿违法案件发案数量减少，而处罚力度加大。全年共立案查处土地违法案件85078件，涉及土地面积7.04万公顷，审结案件83806件，结案率达98.5%，收缴土地面积6352.56公顷，处理罚没款19.12亿元。与上年相比，立案数减少了33.6%，收缴土地面积和处理罚没款分别增长了8.0%和58.7%。全年共立案查处地矿违法案件15514件，结案14694件，结案率94.7%，吊销勘查许可证6件，处理罚没款2.22亿元。与上年相比，立案数减少了6.7%，而罚没款增加了278.7%。
    
    4．走向执政为民的国土资源管理
    
    （1）切实解决农村土地征收征用问题
    
    针对土地征收征用中存在的突出问题，通过提高征地补偿标准、建立被征地农民保障制度、清欠征地补偿费、加强信访处理等措施，维护了被征地农民的合法权益和社会稳定。2004年，按照中央处理信访突出问题及群体性事件联席会议的要求，国土资源部牵头成立了农村土地征用问题专项小组，对群众反映的问题全面梳理，集中交办，限期处理。自2004年8月份以来，涉及土地问题的上访呈下降趋势，国土资源信访秩序出现好转。同时会同监察部等有关部门，纠正拖欠、挪用和截留征地补偿安置费问题，全国共清理出拖欠、截留、挪用征地补偿费175.46亿元，截至2004年底，已经偿还175.38亿元，占拖欠总额的99.96%。
    
    （2）日常管理中注重行政为民
    
    2004年初，出台了国土资源管理系统十项为民措施，寓管理于服务中。通过加大争议调处工作力度，全国调处了2.75万起土地权属纠纷。城镇国有土地发证、集体土地所有权登记发证工作也取得新的进展，完成在京中央国家机关用地登记发证2893宗。在土地市场治理整顿、经营性土地使用权和探矿权采矿权招标拍卖挂牌出让等方面作了大量工作，加快了建设现代国土资源市场体系的步伐。2004年是《地质灾害防治条例》实施的第一年，各地坚持“以人为本、预防为主、防治结合、重点治理”，加强地质灾害调查和监测预警，推进建立群测群防体系。全年防治地质灾害投入资金13.52亿元，成功预报地质灾害984次，避免直接经济损失21.54亿元，避免了46000多人的因灾伤亡。
    
    5．走向严格自律的国土资源管理
    
    （1）推动土地执法监察体制的完善
    
    2004年初，国土资源部会同中编办等各有关部门积极推进改革省以下国土资源管理体制。迄今为止，已有20多个省（区、市）和新疆生产建设兵团下发了干部管理体制改革的文件。为完善土地执法监察体制，国务院《决定》明确指出，建立国家土地督察制度，设立国家土地总督察，向地方派驻土地督察专员。国土资源管理体制改革的核心是强化自上而下的监督机制，适应国土资源参与宏观调控的要求，目前这项工作正在有序进行。
    
    （2）强化对国土资源管理行为的监督
    
    国土资源部十分重视国土资源行政复议工作，通过办理复议案件，规范国土资源管理行为，将行政复议维持率作为考核各级国土资源管理部门依法行政水平的重要指标，建立并不断完善行政复议责任追究制度，行政复议工作在促进国土资源依法行政上发挥了积极的作用。2004年，全国受理国土资源行政复议逾千件，部复议办实际受理33件。办案过程中，以部办案件为例，对每个案件都召开各相关业务司局人员参加的案件讨论会，认真分析讨论，力求提出专业、公正的复议意见，同时注意程序及时，全力维护复议申请人的合法权益。被社会广泛关注的沈阳7位农民状告国土资源部请求撤销《关于沈阳市城市建设农用地转用和土地征用的批复》一案，北京市第一中级人民法院12月9日一审维持了国土资源部的复议决定，宣判国土资源部批复行为合法，这说明了强化对国土资源管理行为监督的成效。
    
    （三）国土资源管理推进行政法治的未来发展
    
    1．国土资源管理走向法治过程中依然存在的问题
    
    （1）国土资源管理的法制建设任重道远
    
    国土资源管理要实现依法行政，首先需要法制体系的保证。我国土地资源管理、地质矿产管理、海洋管理和测绘管理的法制体系正在逐步形成，但国土资源管理的法制建设还有待进一步加强。由于目前我国已颁布的几个单项资源管理法是在条块分割的国土资源管理体制下制定的，相互间还存在交叉、不协调以至矛盾的地方，甚至存在“几不管”的地方，这都要逐步予以完善。2004年只是对土地管理法进行了适宪性修改，事实上，还需要对土地管理法“动大手术”，比如土地产权法律制度应随着物权法的即将出台作出新规定，土地征收的具体程序和补偿问题要有与时俱进的规定，土地市场管理及监督检查制度应当进一步改进；等等。地质矿产管理的法制体系也要与国家的能源战略相符合，在法律上解决资源配置的市场机制运行规则问题，进一步为规范资源产权和市场主体行为制定相关规则。
    
    （2）透过“铁本”案看参与宏观调控的隐忧
    
    2004年，“铁本事件”受到广泛关注。民营企业江苏铁本钢铁有限公司，未经国家有关部门审批，违法占地近6000亩，开建800万吨的钢铁项目，其中60％是耕地，涉及1400多户、4000多农民被迫搬迁。经调查，“铁本事件”主要存在地方政府越权批地、铁本公司违法违规操作等问题：一是化整为零、分散报批，先将整个项目一分为四，为办理土地等手续又分成14个基建项目，在投资规模上都属于越权审批；二是违法圈地、侵犯农民权益，未向国务院报批，乡镇就越权供地近6000亩，相当部分是基本农田，铁本公司则属违法占地，征地拆迁补偿费过低且没有给足，致使2000多户农民至今无处安身；三是环保审批、银行资金等问题。“铁本”案是典型个案，此后进行了大范围的土地市场治理整顿，但取得的成果毕竟只是阶段性的，有些清理出来的问题还没有得到彻底解决，防止违法违规用地出现反弹的任务仍然十分艰巨，需要从体制和机制上解决土地管理中存在的深层次矛盾。事实上，即使“铁本事件”的处理本身也并非无懈可击。一是，政府部门出面叫停“铁本”这种直接干预微观主体行为，能否被视为真正的宏观调控措施？二是对国内其它存在化整为零、分散报批的国有钢铁公司未被责令关闭，无疑会造成国家政策措施不能一视同仁、民退为了国进的客观表象，难脱显失公平之嫌。三是，“铁本事件”存在地方政府推动“裹胁”企业违法的情况，而对政府相关责任并未深究，行政干预的矛头指向谁引发质疑。
    
    （3）深圳“土地国有化”需要反思
    
    2004年，深圳市在推进城市化中，以下发市政府文件形式将宝安和龙港两个区27万农村居民全部转为城镇居民，将农民集体所有的260平方公里土地转为国家所有，虽然深圳给予了农民“适当”的补偿，并为农民建立了养老保障，但这一行政强制性的的做法在政策和法律上提出了一些需要讨论的问题。深圳强调其依据是《土地管理法实施条例》第二条第五项“农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地属国家所有”，认为其是在转地而非征地。这一解释实际上是对法律的曲解，根据《土地管理法》，集体土地应当按照法定程序，经征收后才可以为国家所有土地。可以说，深圳的做法没有充分的法律依据，主要存在以下问题：一是将全行政辖区的土地转为国有，不具备公共利益性质，不符合土地征收目的；二是没有严格履行相应的法律程序；三是没有准确适用《土地管理法实施条例》的有关规定。集体土地变为国有土地某种程度上应该是一个复杂的财产权利交易过程，使用政府强制手段将集体所有土地变为国有土地必须对集体土地所有者权益给予足够保障。如果没有合理机制来保障土地非农化后农民对土地增值收益的分享，单靠行政强制推行土地国有化，势必引发严重的社会问题，倘若这种做法被各地“效尤”，将会后患无穷。
    
    此外，在国土资源管理实践中，还存在一些带有普遍性的问题，比如：对依法行政的认识仍存在一定偏差或不足，有的把依法行政当作对行政相对人的要求，有的认为依法行政是强化行政权力，欠发达地区对依法行政的认识相对不足；依法行政的制度建设还需要进一步完善和加强落实，有的制度缺乏完善的执行机制和必要的程序保障，部分地方执行制度不够坚决；有关争议的行政裁决机制还不够完善，特别是有些征地争议久拖不决，甚至在一定条件下被激化，损害老百姓的合法权益；与行政许可法实施相适应的行政理念尚未根本转变，过去一些不符合行政许可法要求的习惯做法尚未根本转变，还存在重审批轻管理、重实体轻程序、服务意识不强、行政效率不高等问题，一些行政许可在具体实施中所依据的部门规章和规范性文件尚不能完全符合行政许可法的要求；等等。
    
    2．国土资源管理走向法治的对策
    
    国土资源管理要全面推进依法行政，还需要进一步转变观念、适时转变职能，深化改革、从严管理、完善体制，健全监督机制、完善行政程序，积极参与宏观调控，促进资源集约利用，维护群众合法权益，强化社会公共服务。
    
    （1）进一步推进法制建设，逐步完善国土资源管理参与宏观调控的机制
    
    要认真做好《土地管理法》和《矿产资源法》修改建议的研究论证，积极配合全国人大开展《物权法》和《不动产登记法》等有关立法研究，要围绕落实国务院《决定》和全面整顿规范矿产开发秩序等重点工作，进一步完善各项配套法规规章制度，使不够健全的制度进一步具体化、规范化，具有更强的可操作性；争取早日建立适应经济社会发展需要的相关制度，如行政许可监督管理制度等。要继续探索并完善国土资源管理定期形势分析制度、建设用地供应和地价变化态势季报制度、重要矿产资源供需形势分析季报制度，改进国土资源综合统计工作，完善统计制度和手段，要加强土地等资源政策与产业政策、货币政策、财政政策的协调，提高参与宏观调控能力，实现真正的宏观调控而不行政侵权。
    
    （2）循序渐进推进依法行政，提高依法行政水平
    
    建设法治政府是一个长期的过程，不可能成于朝夕，要注重工作的连续性，充分认识到这是一项循序渐进的工作，需要不断积累不断创新。对下发的《关于贯彻落实全面推进依法行政实施纲要的实施意见》，要及时对各级各地依法行政情况进行检查验收，并根据新的情况不断完善依法行政的内容，严格依法行政的要求。同时，要深入持久地开展依法行政教育，让广大国土资源管理者正确理解依法行政的内涵和外延，认识到全面推进依法行政是一个长期的过程，需要不断努力地工作，认识到依法行政、提高国土资源对社会经济可持续发展的保障能力是国土资源管理部门的历史责任，从而提高依法行政水平。
    
    （3）转变职能，强化社会公共服务和维护群众合法权益
    
    要进一步强化市场监管，加快建设统一、开放、竞争、有序的现代国土资源市场体系的步伐，为公共管理提供服务。要按照行政许可法的要求，继续强调国土资源管理从注重事前许可向更加注重事后监督和服务转变，从注重具体事项审批向更加注重战略性规划转变。加快实现国土资源管理方式创新，行政权力的行使要以权力导向为主向服务导向为主转变，注重以服务者和监督者的身份履行职责。与此同时，在推进依法行政的过程中，要特别注重对群众利益和社会稳定的维护，探索与土地市值相挂钩的征地补偿标准、进一步完善被征地农民保障制度、及时清欠征地补偿费，更大程度保护行政相对人的合法利益。
    
    （4）健全监督机制，完善行政程序
    
    权力缺乏监督就必然导致腐败，必须继续健全监督机制。各级国土资源管理部门在行政审批、市场秩序监管等方面，首先要注意严于律己，遇到问题及时认真自查自纠。除继续做好行政复议工作外，还要充分利用全国人大执法检查的机会、加强土地违法案件查处、新闻发言人等方式，完善和强化对国土资源管理行为的监督。同时，改变传统行政决策重实体、轻程序的毛病，完善行政决策程序，使之更加透明化、民主化，不断完善内部会审为代表的行政决策制度，不断完善国土资源听证制度和行政复议制度。此外，加强对行政许可实施的监督管理，对法律法规规定的由国土资源部行使的行政许可项目，研究制定国土资源部实施行政许可手册并确保顺利实施，落实国土资源管理中行政许可事项的责任追究制度。
    
    三、环境保护
    
    吕艳滨
    
    （一）基本情况
    
    2004年，国家进一步加强了环境保护的力度，环保行政法治有了进一步的发展。除了全国人民代表大会常务委员会通过了修订的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》之外，国务院及其下属的国家环境保护总局、国家发展与改革委员会、国土资源部、农业部、水利部、国家林业局等部门以及各地方也在2004年中发布了大量的涉及环境保护的法规规章及其他规范性文件，对于环境保护行政法治的发展起到了重要的作用。以环境保护主管部门为例，2004年，环境保护部门共制定规章6件，颁布环境保护地方性法规22件，颁布环境保护地方性政府规章58件，实施的环境行政处罚案件为80079件，受理的环境行政复议案件为271件。[19]同时，许多地方政府也结合《中华人民共和国环境影响评价法》、《中华人民共和国行政许可法》等的出台以及国务院及其有关部委发布相关规范性文件，制定或者修订了包括环境保护条例在内的一系列规范性文件，引入了许多新的机制，尝试完善了相关的制度。比如，厦门市出台的《厦门市环境保护条例》（2004年4月29日厦门市第十二届人民代表大会常务委员会第十一次会议通过，2004年6月2日福建省第十届人民代表大会常务委员会第九次会议批准）进一步强调了保障公众的环境权益，增强建设项目对环境影响情况的透明度，对民众反映强烈的噪声污染、饮用水源保护、油烟扰民等环境突出问题也做了明确的规定，而且，在环保行政管理体制，也尝试赋予环境保护主管部门更多的权限以化解各部门职能交叉所带来的执法难度。
    
    另外，随着经济发展，人们逐步意识到了资源节约的重要性，为此，国务院办公厅于2004年4月1日下发了《关于开展资源节约活动的通知》，要求通过完善法规标准、运用激励机制、研发应用资源节约技术等推进资源节约工作。各部门各地方政府为此也在环境法制方面开展了一系列工作，建设节约型社会成为工作的一个重点，许多地方还发布了涉及节约能源的各种规范性文件，如《哈尔滨市节约能源办法》（2004年1月19日哈尔滨市人民政府令第109号公布）等。其中比较引人注目的是2004年9月25日贵州省人大常委会批准的《贵阳市建设循环经济生态城市条例》。该条例作为国内首个关于建设循环经济生态城市的地方立法，试图从设定和实施规划的方面规范政府、企业、公众等在推进循环经济中的行为。
    
    应当说，2004年，有关部门在环境保护方面的工作涉及许多方面，但是，从总体上讲，从环境保护行政法制的角度看，则主要可以从如下方面对其加以认识：有关部门和各地方进一步采取措施贯彻实施《行政许可法》，加强了环境标准的管理工作，协调了执法权限，强化了环保信息管理，加强了环境影响评价机制、纠纷的预防和解决机制等，并进一步探索运用经济手段加强环境管制。
    
    （二）主要发展
    
    第一，有关部门和各地方进一步贯彻实施《行政许可法》及相关制度。
    
    结合《中华人民共和国行政许可法》的颁布实施和国家行政审批制度改革的要求，环境保护有关部门制定发布了一系列的法律文件。结合国务院先后发布的清理行政审批项目的决定，环境保护有关部门也发布文件明确了其清理后到的结果，如国家环境保护总局就发布了《关于发布环境行政许可保留项目的公告》（环发[2004]119号），明确了环境保护行政主管部门实施的行政许可项目。另外，在2004年一年中，环境保护有关部门还针对按照《行政许可法》及相关法律法规的规定，对某些行政许可项目作了细则性的规定，出台的法律文件主要包括：《危险废物经营许可证管理办法》（国务院2004年5月30日发布），《环境保护行政许可听证暂行办法》（国家环保总局2004年6月23日发布），《环境污染治理设施运营资质许可管理办法》（国家环境保护总局2004年11月8日发布），《国家环境保护总局办公厅关于放射源购源审批有关问题的通知》（国家环境保护总局办公厅2004年12月30日发布），《委托签发废弃物海洋倾倒许可证管理办法》（国土资源部2004年10月20日发布），《渔业捕捞许可管理规定》（2004年7月1日农业部令第38号修订）等。同时，为贯彻执行《中华人民共和国大气污染防治法》，保护臭氧层，履行《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》伦敦修正案所规定的国际义务，国家环境保护总局决定对甲基氯仿实施生产配额许可证管理（环函[2004] 303号）。各地方政府也继续进行了行政许可的清理和完善工作，如山西省环境保护局下发文件明确了其保留的行政许可项目（晋环发[2004]320号）。
    
    通过上述工作，有关部门试图在行政许可的受理、审查、听取行政许可申请人和利害关系人意见等方面通过规范行政执法活动，促进依法行政，提高行政效能，加强环境保护行政管理。特别是，在有关部门颁布的涉及行政许可的法律文件中，均比较重视发挥环保执法过程中的公众参与机制。比如，上述许多规定中明确规定，相关许可被批准后应当向社会公布，同时，公众有权查阅县级以上环境保护部门的监督检查记录，这为确保公众参与机制发挥作用、加强监督提供了必要的条件。另外，听证制度的探索与完善也起到了很大的作用。
    
    关于听证制度，除了上述涉及行政许可听证的几部规章之外，国土资源部还于2004年1月9日发布了《国土资源听证规定》。其中，《环境保护行政许可听证暂行办法》首次建立对建设、规划项目的环保听证制度，要求对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的大中型建设项目，可能产生油烟、恶臭、噪声或其他污染严重影响项目所在地居民生活环境质量的小型建设项目，以及对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划，进行环保公众听证。通过上述规定，有关部门进一步明确了听证制度的适用范围、听证的组织机构，细化了听证的程序，规定了听证过程中有关当事人的法律责任。特别值得一提的是，《环境保护行政许可听证暂行办法》中明确要求环境保护行政主管部门应当根据听证笔录，做出环境保护行政许可决定，并应当在许可决定中对采纳或者不采纳听证会中所反映的主要观点进行说明，这对于避免听证走过场是有一定作用的。
    
    随着《行政许可法》及环境听证等制度的逐步完善，2004年各地发生大量涉及环境听证的事件。其中2004年8月12日，北京市环保局就有关施工单位在颐和园附近上空强行修建22万伏高压输电线路一事，围绕高压线是否会造成电磁辐射，听取有关各方的意见。这是我国正式颁布行政许可法后召开的首次由于建设高压输电线路造成环境污染的听证会，也是北京市涉及单位最多、规模最大的一次环保听证会。[20]另外，2004年11月3日，成都市针对某火锅城的行政许可问题，举行了环境影响听证会，该听证会成为自《行政许可法》实施以来成都市举行的第一次环境影响评价大型听证会。[21]这表明，随着相关制度的逐步完善，公民环保与维权意识有了很大提高，参与环保的渠道逐步趋于畅通。
    
    第二，有关部门进一步加强了环境标准的管理工作。
    
    环境标准是以数字形式表现的环境保护法律法规，是环境保护法规的重要组成部分和执法依据。环境标准在环保执法过程中有着极其重要的作用，是判定环境质量好坏和有关主体污染治理程度的依据，也是环保执法部门实施管理的重要根据。环境标准的出台实施一方面可以使排污者控制排污行为的质和量有可资遵循的准则，另一方面，也可以使执法者治理污染、制止违法排污行为有明确的计量依据。
    
    去年一年中，有关部门又新发布或者修订了大量的环境标准，涉及危险废物、大气、电磁、噪声等多个领域以及柠檬酸、味精、火电厂、水泥、珍珠岩生产、民用空调、汽车制造等多个行业。
    
    特别是，国家有关部门针对各地方环境标准混乱的状况采取了一定措施。针对各地方在环境标准管理中存在的问题，国家环保总局于2004年11月11日发布了《地方环境质量标准和污染物排放标准备案管理办法》。其中重申了地方环境标准的制定权限和适用规则，明确规定，地方环境标准应当经省级人民政府或其授权的环境保护行政主管部门批准，对国家污染物排放标准中未规定的项目，各地方可以补充制定地方污染物排放标准，而对于国家污染物排放标准中已规定的项目，地方则应当制定严于国家污染物排放标准的地方污染物排放标准。为了配合该管理办法的实施，国家环境保护总局还于2004年12月10日发布了《关于清理地方环境保护标准的通知》，为各地清理地方环境标准设定了期限。
    
    第三，在环境执法过程中力图进一步协调有关执法部门的权限。
    
    众所周知，我国的环境执法涉及多个执法部门，各执法部门间存在着职能交叉现象，这导致在环境执法过程中某一个部门往往不能很好地胜任执法的需要，或者因为需要协调有关部门而降低执法效率。为此，2004年，有关部门在某些具体的环境执法领域试图进一步加强对有关执法部门权限的协调。
    
    首先，为了加强生物物种资源的保护和管理工作，国务院办公厅于2004年3月31日发布了《加强生物物种资源保护和管理的通知》，其中指出，国务院决定建立生物物种资源保护部际联席会议制度，统一组织、协调国家生物物种资源的保护和管理工作，部际联席会议由环保总局牵头，国务院有关部门参加，并明确了有关部门在此工作中的分工。
    
    同时，在放射源安全管理方面，国家环境保护总局为了贯彻实施中央机构编制委员会于2003年12月8日发布的《关于放射源安全监管部门职责分工的通知关于放射源安全监管部门职责分工的通知》，于2004年2月27日发布了《关于贯彻〈中华人民共和国放射性污染防治法〉和中央编办〈关于放射源安全监管部门职责分工的通知〉的意见》，进一步明确了国家环境保护总局和地方环保部门在保障放射源安全方面的职责。
    
    前文提到的《厦门市环境保护条例》也在这方面做了有益的尝试，其第4条规定，市环境保护行政主管部门对全市的环境保护工作实施统一监督管理，而市环境保护行政主管部门驻区分局协助区人民政府管理环境保护工作，依照其权限，具体负责辖区内的环境保护管理工作并对辖区内的环境保护工作实施统一监督管理，同时，市环境保护行政主管部门应当向市人民政府报告全市环境保护工作的统一监督管理情况。这无疑赋予环境保护主管部门更多权限，对于集中加强环境保护监管有一定的作用。
    
    另外，开展各部门间的联合执法也是有关部门加强环境保护监管的重要手段。比如，2004年5月8日，国家环保总局、国土资源部、国家安全生产监督管理局3部门首次联合开展了“矿山生态环境保护专项执法检查行动”，截止年底，全国共出动执法人员126371人次，检查矿山企业52414家，关停、取缔16413家，限期补办“环评”手续7087家，查处相关责任人77名。[22]
    
    第四，有关部门进一步加强了环境保护信息管理的工作。
    
    近些年来，加强环境信息的管理工作，发展电子政务，推进环境执法的信息化、公开化成为有关环境保护执法部门的一项重要工作，而且，这也是保障公众参与、加强外界监督的重要前提。特别是，自国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》后，有关部门更加加大了此方面的工作，强调增强环境监管的公开化和透明度、加强环保信息的交流逐步引起有关部门的重视。比如，国家环境保护总局在其发布的《国家环境保护总局关于贯彻落实〈全面推进依法行政实施纲要〉的通知》中指出，要进一步增强环境立法项目、立法过程的公开性和透明度，涉及人民群众利益的环境立法草案，应通过媒体向全社会公布，广泛征求各方面的意见；除依法应当保密的外，环境保护决策的事项、依据和结果要通过媒体对外公开，便于公众查阅。国家林业局《关于全面推进依法治林实施纲要的通知》中也做了类似的规定，并要求加快林业电子政务建设和政务信息公开，实现林业系统内部政务信息互通和资源共享，还要创新林业行政管理方式，扩大网上办公范围，除了依法应当保密的事项外，林业政务信息都应该公开，便于公众方便、及时地查阅，维护公众的知情权和监督权。
    
    另外，对于涉及环保的政府信息的公开与保密问题，有关部门也都以不同形式确定了应公开或者需保密的内容。国家环保总局还和国家保密局还于2004年12月28日联合印发《环境保护工作国家秘密范围的规定》，对环境保护工作中国家秘密的范围做了规定。国家环境保护总局除了在其办公厅发布的《关于在执行环境影响评价制度中进一步加强环境保护部门廉政建设的通知》中要求从加强对有关部门和其工作人员进行监督的角度加强政务公开工作之外，还进行了促进政府信息公开的尝试，于2004年2月18日发布了《国家环境保护总局政务信息考核办法》，试图通过计分考核的形式，突出有奖有罚的原则，鼓励所属部门及各地方环保部门报送有重要参考价值的正反两方面信息，规定了对报送重要信息的计分标准，要求对重大信息迟报、漏报及约稿信息逾期未报、未按要求完成的要扣取相应分值。国土资源部为了接受群众监督，也发布了《国土资源管理系统行政为民措施》，规定了在工作中应当向群众公开的信息范围。而前述涉及行政许可的许多规定中更是明确规定，相关许可被批准后应当向社会公布，同时，公众有权查阅县级以上环境保护部门的监督检查记录。而各地也尝试进行着推进环保政府信息公开的工作，以武汉环境保护局为例，该局根据武汉市政府政务信息公开的要求，在2004年中加大了信息公开的力度，其政府网站上所设置的栏目，从主动公开的角度看，比较全面地反映了武汉市环境保护状况。
    
    第五，有关部门在环境保护执法中进一步注重发挥经济杠杆的作用。
    
    运用经济杠杆鼓励排污主体致力于减少排污或者鼓励社会各界加强对资源的利用效率等是加强环境保护、治理污染和减少资源浪费的重要手段。除了我国早已经实施的排污收费制度外，有关部门也开始注意通过其他经济杠杆实施环境保护。2004年4月1日国务院办公厅下发了《关于开展资源节约活动的通知》，要求各部门研究制订财政、税收、价格等的激励政策，鼓励生产、销售和使用节能、节水设备（产品），鼓励开发和利用可再生能源，充分运用价格调节机制，促进节能、节水、节约原材料和资源综合利用。同时，国务院办公厅还于2004年4月19日发布了《关于推进水价改革促进节约用水保护水资源的通知》，要求充分发挥市场机制和价格杠杆在水资源配置、水需求调节和水污染防治等方面的作用，推进水价改革，促进节约用水，提高用水效率，努力建设节水型社会。另外，国家环境保护总局还发布了《关于污水用于草坪绿化有关问题的复函》，允许将排污单位处理达标后用于自身绿化浇灌的污水从其污水排放量中核减。这些规定和措施表明，我国环境保护的管制措施已经开始趋于多样化，而不再仅仅限于利用国家权力加以管制。
    
    第六，有关部门进一步加强了在环境保护方面预防与解决纠纷的工作。
    
    涉及环境保护的纠纷往往具有较强的专业性和政策性，同时，要求尽可能以较短的时间加以解决，以维护各方当事人的合法权益，因此，环境保护执法部门在此类纠纷的解决中可以有所作为，同时，在解决纠纷过程中，有关部门可以发现执法中存在的问题，以便对其决策进行评价，进一步改进执法，并采取措施预防相关纠纷的产生。水利部于2004年9月15日印发了《省际水事纠纷预防和处理办法》，对于如何预防和处理在开发、利用、节约和保护水资源、防治水害过程中因权益纠纷而引起的行政争端做出了规定。
    
    第七，为了贯彻依法行政，有关部门进一步加强了内部监督机制
    
    在2004年中，加强内部监督机制、规范行政执法也是有关部门工作的一个方面。比如，国土资源部在印发《国土资源管理系统行政为民措施》的同时，还印发了《工作人员禁令》，对国土资源管理系统工作人员履行公务中的禁止性行为做出了规定。而国家环境保护总局办公厅发布的《关于在执行环境影响评价制度中进一步加强环境保护部门廉政建设的通知》则针对个别地区出现的环境保护行政主管部门及其管理人员收取环境影响评价单位、建设单位协作费的腐败现象，强调了在实施环境影响评价过程中的工作规范。而《危险废物经营许可证管理办法》、《环境保护行政许可听证暂行办法》、《环境污染治理设施运营资质许可管理办法》等法规规章中也针对执法机关及其工作人员在执法过程中的违法行为进一步明确了行政处分的法律责任。
    
    （三）存在不足与发展展望
    
    总的来说，2004年一年中我国环境保护的行政法治取得了一定的进展，许多制度通过法律法规以及各种规范性文件的形式正趋于完善，但是，必须清醒地认识到，我国环境保护的行政法治状况仍有许多不足之处和今后的仍需进一步改善的地方。
    
    首先，我国环境行政的管制手段和理念还有待于革新。传统的环境行政的管制往往立足于设定污染物的排放标准并通过设定处罚措施等强制排污者遵守该规定，但是，该做法一方面因证明有害性、违法事实等而需要投入大量的行政资源，另一方面，该做法希望通过事后处罚等起到事前威慑的作用，但是，该威慑作用有限且是以对环境的既有破坏为代价的。为此，今后还需要进一步发挥经济手段的作用，引导排污者减少排污和对资源的浪费，特别是要逐步由只有超标排污才交纳排污费向只要排污就需交纳排污费的管理模式转变，并应从预防污染与资源破坏的角度加强对有害污染源的管制。
    
    其次，执法部门间的权限协调仍旧是今后环保法治的难点。虽然有关部门已经采取措施试图避免部门间职能交叉的问题，但是，遇到一个问题设定一种机制的做法必定不能从根本上解决问题，因此，今后还需要进一步研究解决条块分割问题的可能性。
    
    再次，在环境标准方面，我国污染物排放标准等的制定程序还有待形成规范，并提高公众参与的程度，还要逐步扩大环境标准所涉及的范围，而且，标准的制定要既要注意同经济技术条件的结合，又要具有一定的指导性和前瞻性。特别是，许多领域还没有发布相关的标准，这也给公民维护自身合法权益带来了难度。
    
    还有，环境执法的透明度问题还有待进一步从制度上加以解决。当前我国从总体上缺乏政府信息公开制度，未确立“以公开为原则、以不公开为例外”的原则，没有健全的确保公众请求公开环保信息的机制，这是环境执法透明度低的根本原因，也是制约环境保护公众参与机制健全完善和影响外部监督机制发挥作用的症结所在。
    
    最后，对于纠纷解决机制而言，虽然认识到了各种执法部门在此过程中的作用，但是，纠纷解决部门的专业性、独立性的欠缺和解决程序的不健全等又是制约该机制发挥实际效果的重要因素。
    
    本文载于《中国法治发展报告》2005年卷，中国社科院法学所编，李林等主编，社会科学文献出版社2006年版
    
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    [①] 如《上海市建设项目规划设计方案公开暂行规定》、《江苏省城市规划公示制度（试行）》、《广州市关于城市规划成果公示的规定》、《青岛市规划局公众参与城市规划管理暨规划设计社会公示试行办法》等规定的出台。
    
    [②] 参见孙翔：《论城市规划管理部门政务公开制度的建立——从规划网站的建设谈起》，《规划师》2004年第10期。该文中考察了几个城市规划网站的公示情况，规划方案批前公示方面，只有深圳进行了公示，但也仅是对即将审批的法定图则按程序公示；在建设项目批前公示方面只有北京较为重视。
    
    [③] 参见朱芒：《论我国目前公众参与的制度空间——以城市规划听证会为对象的粗略分析》，《中国法学》2004年第3期；郭建、孙惠莲：《城市规划中公众参与的法学思考》，《城市规划》2004年第1期。
    
    [④] 参见郭建、孙惠莲：《城市规划中公众参与的法学思考》，《城市规划》2004年第1期；赵秀敏、葛坚：《城市公共空间规划与设计中的公众参与问题》，《城市规划》2004年第1期。
    
    [⑤] 参见朱芒：《论我国目前公众参与的制度空间——以城市规划听证会为对象的粗略分析》，《中国法学》，2004年第3期。
    
    [⑥] 参见赵秀敏、葛坚：《城市公共空间规划与设计中的公众参与问题》，《城市规划》2004年第1期。
    
    [⑦]《城市规划通讯》2004年第11期。
    
    [⑧] 资料来源：上海市规划局2004年的工作年报，由上海市规划局提供。
    
    [⑨]《城市规划通讯》2004年第10期。
    
    [⑩]《城市规划》2004年第9期。
    
    [11] 盛广恒、邱华钊：《新政实施后房屋拆迁纠纷新动向》，《现代城市研究》2004年第11期。
    
    [12] 比如《广州城市房屋拆迁管理办法》、《长春市城市房屋拆迁管理条例》、《南京市城市房屋拆迁管理办法》等地方性法规和规章都于04年开始实施。
    
    [13] 城市紫线是指国家历史文化名城内的历史文化街区和省、自治区、直辖市人民政府公布的历史文化街区的保护范围界线，以及历史文化街区外经县级以上人民政府公布保护的历史建筑的保护范围界线。
    
    [14] 参见姚爱国：《相对集中城市规划行政处罚权应慎行》，《规划师》2004年第7期；李百浩、李国凡：《集中行使城市规划行政处罚权探讨》，《规划师》2004年第8期。
    
    [15]《城市规划通讯》2004年第15期。
    
    [16]《城市规划通讯》2004年第11期。
    
    [17] 该数据由上海市规划局提供。
    
    [18] 石楠：《试论城市规划中的公共利益》，《城市规划》2004年第6期；赵守谅、陈婷婷：《发展公共参与保障公众利益——从武汉“四季花园城”买房纠纷谈起》，《现代城市研究》2004年第12期。
    
    [19]《全国环境统计公报（2004年）》，载于“国家环保总局网站”，地址为：http://www.zhb.gov.cn/eic/649371571659472896/20050610/8632.shtml。
    
    [20]《颐和园高压线是否违规今天听证》，《新京报》2004年8月13日。
    
    [21]《舌战 府河苑“刘一手”留不留？》，《华西都市报》2004年11月4日。
    
    [22]《严肃查处环境违法行为 有效整治矿山生态环境》，《中国环境报》2004年12月8日。