中央与地方关系的法律分析
中国之所以为中国，既是因为有中央，也是因为有地方。一个没有中央的中国是一个军阀割据、一盘散沙的中国；一个没有地方的中国也仅具有法律意义或者干脆就是一个虚假的“政治实体”。
所谓中央，是指国家政权在全国范围内的领导机构，而地方则是中央以下各级行政区域的统称[1]。中央与地方关系是指具有隶属关系或监督指导关系的中央和地方国家机关主体，在行使国家权力和地方权力时依法形成的权利义务关系。
1、集权制与行政分权制
从宪法角度看。1949年后，我国中央与地方关系的发展有三个阶段。第一阶段的法律表现形式是起临时宪法作用的《共同纲领》。《共同纲领》在中央与地方关系上最具特色的规定是：“中央人民政府与地方人民政府间职权的划分，应按照各项事务的性质，由中央人民政府委员会以法令加以规定，使之既利于国家统一，又利于因地制宜”（第16条）；中央政府应“规定中央和地方在经济建设上分工合作的范围”（第33条）；“关于财政：建立国家预算决算制度，划分中央和地方的财政范围”（第40条）。
以“五四宪法”的通过为标志，我国中央与地方关系的发展进入了第二阶段。“五四宪法”确立了我国中央高度集权的体制。值得注意的是，在这种体制下，“五四宪法”（及以后的“七五宪法”和“七八宪法”）取消了《共同纲领》中关于中央与地方应有职权划分的法律规定。
1978年12月，中共十一届三中全会提出，应该有领导地大胆下放过于集中的权力，使地方具有更多的自主权。从此，我国中央与地方关系的发展进入了第三个阶段。作为这一阶段的法律表现形式，“八二宪法”（也即现行宪法）确立了我国中央与地方关系的基本内容：第一，以单一制为基础，以民族自治区和特别行政区为补充。现行宪法规定，我国是“统一的多民族国家”（序言），“各少数民族聚居的地方实行区域自治”（第4条），“国家在必要时得设立特别行政区”（第31条）；第二，民主集中制。现行宪法规定，我国“国家机构实行民主集中制的原则”。这一原则的重要内容之一是“中央与地方应有职权划分。中央与地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”（第3条第4款）。
以上是“纸上的宪法”的发展史。同时，对以我国的政治实践作为宪法内在精神的“外化”的方式更应予以充分注意。实际上，我国中央与地方关系的政治发展史只有两个阶段。一是集权制阶段。1949年后至改革前，我国一直实行中央高度集权的体制，这一体制的特征是：以单一的计划经济为依托；地方被动地依附于中央；国家利益取代了地方利益，国家意志代替了地方意志，党的意志代替了国家意志。因此，集权制是计划经济体制下的恰当的政体表现形式。二是行政分权制阶段。众所周知，我国中央与地方关系的改革首先是从经济领域进行的。其措施主要有：实行财政分级包干制，突破了中央对财政的统包统配，扩大了地方的财权；赋予地方物价管理权、工资调整权、固定资产项目审批权等，扩大地方的事权；对广东等省份给予特殊政策，实行基数管理；扩大企业自主权，中央将一部分直属企事业单位下放给地方管理。这些调整中央与地方关系的改革措施的一个主要特点就是行政分权。所谓行政分权，从主体上说，推行这些改革措施的首先是中央政府，其次是在利益诱使下向中央要权、争权甚至自我扩充权力的地方政府；从客体上说，中央政府与地方政府之间分权的主要目的在于调整企业的行政隶属关系，企业只能被动地依附于中央政府或地方政府，从而在分权过程中排斥了市场机制的作用；在中央与地方这一法律关系的内容上，表现为“放权让利”，其权利义务的设定是行政机制在发挥作用，即只能取决于中央愿意放多少权、放什么权；取决于地方能争多少权、争什么权。这种行政分权制的现实基础在于：既要打破计划经济（集权制）的束缚，但在相当长的时间里却无法确定目标模式。这就决定了行政分权制只能是一种由计划经济向市场经济过渡的过渡形式。
2、法律分权制与《中央与地方关系法》之必要
现在必须实行法律分权制，也就是说，中央与地方应在法治基础上形成新型的权利义务关系。这是因为，我国宪法已将市场经济确定为目标模式，从而奠定了法律分权制的现实基础。因此，我国应以现行宪法的上述规定为依据，制定一部《中华人民共和国中央与地方关系法》。
制定《中央与地方关系法》是落实宪法所规定的民主集中制原则的需要。回顾历史可以看出，在集权体制下民主集中制实际上只剩下了集中；在行政分权体制下，民主或集中由中央定夺，即使是自上而下的分权也并不必然意味着就是民主。只有法律分权制才能实现真正意义上的民主集中制。以法律界定中央与地方各自拥有的权力并使之互相监督才是民主集中制在中央与地方关系问题上的真谛所在。这就意味着，一方面，在实体内容上，中央与地方都是实行民主或实行集中的主体，中央或地方行使其法定权力既是民主也是集中；在民主与专制、集中与分散这些矛盾范畴中，中央与地方都无权根据自身利益需要作出有利于自己的选择。也就是说，不能一讲民主就只是发挥地方的积极性，一讲集中就是将权力上收至中央。因此，在解决中央与地方关系时必须吸取集权制与行政分权制给我们的历史经验和教训。对于行政分权制，我们应首先看到其历史作用，即地方逐渐成为中国经济增长的主要原动力；但同时也应看到这一体制对经济发展的阻碍作用。在这种体制中，虽然中央权威在形式上的下降实际上只是旧的政治体制的有效性在下降，是市场经济要求政治体制必须适应其发展所应付出的必要的政治成本。但是，不可否认，中央宏观能力减弱、地方政府行为短期化、地方保护主义、诸侯经济等等现象也同样是这一体制的必然产物。而法律分权制不仅排斥民主集中制在集权制和行政分权制之下的异化形态，而且强调过大的中央权力或过大的地方权力在市场经济发展中都不具有天然的合理性只有将民主与集中看成是辩证的统一体，才能认清中央与地方在市场经济发展中的职能之所在。另一方面，与实体内容相联系，在程序上也必须贯彻民主集中制。中央与地方实行民主或实行集中的依据必须是作为社会利益调节器的法律而不是某个人或某几个人的单个意志。因此，必须依据市场经济的内在要求，在法治的基础上根据有利于发展社会生产力、有利于巩固国家的统一和民族的团结等标准重建中央与地方的新型关系。只有这样，中央与地方关系中的民主集中制才能真正得到贯彻落实，因为落实民主集中制的最基本、最有效的方法仍然是民主或者说是法治。
制定《中央与地方关系法》是克服现有体制改革的方法缺陷的需要。1949年后，我国对中央与地方关系也作过不少调整。例如，1958年，中央进行了大幅度的放权，但3年后即上收了下放给地方的经济管理权限； 1970年，中央又扩大了地方在计划管理、物资分配、商品价格管理和人事管理方面的权限，但1976年又上收了部分财政、税收、物资管理权限。这两次调整之所以失败，一个方法上的原因就是调整手段带有人治色彩，主要是依靠政策进行的。[2]而“近现代国家是由法律构成的。它是用规则形式建立起来并依据规则管理的一系列机构，其权威存在于制定从法律上说有约束力的规则”。[3]
制定《中央与地方关系法》是吸取国际经验教训的需要。德国学者希尔夫指出，本世纪有三大解体过程：第一次世界大战后，奥匈帝国、沙俄帝国等灭亡了，各自分裂为许多真假民族国家；第二次世界大战后，一些西欧殖民帝国消失了；第三个解体过程是近几年南斯拉夫、苏联等国的解体。“世界上只有 9%的民族国家可视为内部同质的。在内部不同质的‘民族国家’中，少数民族的自决要求是对‘民族国家’的挑战。”主权国家在国内“从下面受到少数民族自决要求的冲击”。[4]南斯拉夫爆发内战的原因之一就是联邦职权过于分散，联邦职能下放的过程“成了加强分散化的国家主义的过程”。[5]苏联解体也有这方面的原因。苏联将“大多数加盟共和国推向了这样一个极端：要么被强制性地留在苏联内，要么一有机会即彻底脱离联盟，从而为联盟带来了破坏性的影响”。[6]上述历史教训说明：中央与地方关系对任何体制的国家来说都是一个生死攸关的问题。因此，吸取这些历史教训，以法律的形式正确处理中央与地方的关系是加强我国国家政权的需要。
3、行政分权制之弊与加强中央权威
当一个国家起步迈向现代化时，特别是当它通过市场经济迈向现代化时，这个国家的中央与地方关系几乎将不可避免地陷入两难境地。如果处理不当，其结果要么是终止现代化进程，要么是导致大规模的社会冲突，陷现代化进程于深刻的社会危机之中。因此，我们必须在中央权力与地方权力之间保持一种精心设计又巧妙安排并具作性的平衡，从而依法建立一个在目标和行动上有效率、有内聚力的中央权力和受之领导的有效率、有向心力的地方权力。而在目前的中国，依法适当加强中央权力尤为重要。这是因为我国目前在中央与地方关系方面仍存在不少问题。从中央的角度看，主要问题是中央的宏观调控能力比较薄弱，中央决策还需进一步加强公开性和科学性；从地方角度看，主要问题是地方保护主义影响了全国统一市场的形成和发展。这些问题集中到一点就是控制与反控制、放权与收权的矛盾。“我国的经济体制改革是以放权让利为主要特征，并以此推动改革的。但是放权以后，由于政府职能没有根本性转变，结果放了又收。而下级政府以及企业在获得部分权力后，希望有更大的自由度，摆脱控制的愿望反而更加强烈。所以，政府之间……更多的、经常性的是缘于管理权限之争而产生的摩擦”。[7]所谓“中央的蛋糕要做得大一点”、所谓“上有政策，下有对策”、所谓“一统就死，一死就叫，一叫就放，一放就乱，一乱就收，一收又统”、所谓“黑头（指法律文件）不如红头（指党的文件），红头不如口头（指领导者个人说了算）”、所谓“经济要发展，法律要松绑，红灯要敢闯”等等，都是中央与地方在利益分配上存在矛盾的反映。因此，制定《中央与地方关系法》以划清两者之间的原则界限，对于克服现存矛盾并加强中央权力是必不可少的。
行政分权制是一种只需做不大的制度变动就可产生收益的改革方法。它在中国的实际运用，曾有效地推动了中国的经济转制与经济的高速增长，其收益之巨大是不可否认的。然而，任何收益都必须支付成本。值得注意的是，虽然我国的改革所取得的收益远大于所付出的成本，但我国改革所付出的成本也许并不是最小成本。中国普遍存在市场发育程度低的问题，因而市场缺乏充分吸纳由国家控制下释放出来的权力的能力。这就决定了并非每个社会群体和个人有均等的机会享受中央放权让利而提供的权利和利益。那些享有传统特权的既得利益集团凭借其地位和手中的权力而具备了超过市场的吸纳能力。同时，随着现代化进程的起步，传统的制约机制随之瓦解，而新的制约机制尚未建成，因而缺乏对这些拥有传统权力资源的力量的约束，于是它们便可以利用其地位与手中的权力，截留中央下放的权力，或将自己的私货掺入中央的政策之中，从而充分利用自己拥有的权力资源获取各种利益，并由此形成自主性的以利益关系为纽带的地方、部门、行业对自身利益追求的膨胀，形成建立在利益分割基础上的不同的社会集团。这些社会集团为维护和扩大自身的利益，将会想方设法从中央获取更多的权力，最终架空中央或将中央变成自身利益的代言人。这种情况表明，以放权让利取得巨大收益的机会已不复存在。继续使用这一方法只能导致改革效益递减和改革成本剧增，其结果只能是成为经济转制与经济持续高速增长的重大障碍。如任其发展，不可否认，将可能导致软国家和在利益分化基础上形成对抗中央的利益集团，并可能引发大规模社会冲突，或造成失范行为的普遍化和整个社会的无纪律化。因此。有必要对行政分权制的改革方法所支付的成本进行重新审视。
行政分权制在推动中国经济转制的同时，也“引导着一个走向某种‘税收联邦主义’的过程”。[8]它集中表现为自改革开放以来，财政收人在GNP（国民生产总值）中的比率与中央财政收入在GNP中的比率一直在同时持续下降。财政收入在GNP中的比率从1979年的31.2%下降到1992年的17.5%，中央财政收入在GNP中的比率从1978年的19.5%下降到1989年的6.9%。这种状况带来了三个最突出的不利后果：一是财政赤字连年发生，且呈不断增大之势。使中央在履行其必要职责时缺乏必要的资金支持；二是财政制度支离破碎，致使以市场为基础的国民经济运行和国民收入分配缺乏稳定而规范的制度框架；三是地方政府通过竞相吸引外资和其他资金来保证预算外资金的迅速增长，以增强地方政府的财政自主权。地方政府财政自主权的增强又成为通胀压力的根源之一。
行政分权制在推动地方经济崛起和中国经济高速增长的同时，还引导着地方最大限度地利用有利条件以扩张自己的经济实力，地方自成一体的倾向日益强烈，中国经济由此形成一些学者称之为“诸侯经济”的分割化局面。区域割据、地方封锁、自成体系，中国的地方经济呈产业结构趋同化的趋势，使全国产业结构严重失调，这不仅阻碍了全国统一产业格局和全国统一大市场的形成，而且不断陷中国经济于冷热交替的恶性循环之中。行政分权制已使地方政府的权力过分膨胀，权力机构极端庞大，经济干预过多。而中央却没有任何有效的方法来控制过分膨胀的地方权力。
行政分权制在导致地方权力过分膨胀的同时，也刺激了地方利益的膨胀。一些地方官员对国家的忠诚因此瓦解，并转为对建立在自我利益是础上的较小集团的忠诚。对国家的广泛忠诚是现代化所必需的道德基础，对较小集团的忠诚本来是一种腐败形式，它又进一步鼓励了道德松驰，助长了地方官员失范行为的大量发生，还构成对腐败行为的保护网。这反过来又给腐败官员以巨大的利益。于是，腐败就在这样一种因果循环中蔓延，中央的措施在地方往往会被打折扣，这逐步降低了整个官员队伍对腐败的抵抗力。当中央终于下定决心进行出击时，其举措不管多么强硬，仍然在某些地方遭到抵制，虽然抵制的程度不同。由于地方的抵制越来越有效，失范行为就越来越普遍化，社会的无纪律状态已经呈现出来，中国成为“软国家”已不仅仅只是一种可能。
行政分权制带来的这些最突出的不利后果，都表明中央在各方面干预能力的下降，也表明在许多问题的处理上，中央与地方不一致的情况越来越多。它们都是为行政分权制的改革方法所支付的成本。从本质上讲，它们最终是有害于经济转制和经济增长的，之所以在相当长的时期内容忍它们存在，甚至容忍它们发展，实乃产生这些不利后果的原因又是启动经济转制与经济增长的原因。然而，当由此而引起的改革成本已有可能超过改革收益时，整个社会将再也难以承受继续使用放权让利的改革方法所支付的成本。改革进展到这一阶段已提出了将整个现代化进程置于一个符合市场经济规则的稳定的法律与制度框架之中即建立法律分权制的要求，由此也就提出了加强中央权威的必要性。因为没有一个强有力的、对本国国境内任何地方集团都具有不容置疑的权力的中央，任何法律的制定与制度框架的建立都将困难重重；即使建立起来，也难以有效地发挥作用。从这种意义上说，《中央与地方关系法》将为协调中央与地方的矛盾、加强中央权威提供强有力的法律依据。[9]
4、一个基本原则——以权力制约权力
几个世纪以来，政治家们和理论家们在历史的长河中仔细探寻着防止权力滥用和防止腐化的有效办法。一致的意见是，必须用权力制约权力。权力制约是指各个国家机关之间权力的分立与制衡。从空间结构上进行静态的横向划分，权力制约是指立法、司法、行政诸权之间分立与制约。现行宪法关于人大监督一府两院的规定，关于法院、检察院和公安机关办理刑事案件应当分工负责、互相配合、互相制约的规定等都是这一原则的体现。从空间结构上进行静态的纵向划分，权力制约是指中央权力与地方权力之间的分立与制衡。[10]因此，权力制约原则应该是《中央与地方关系法》的一个基本原则，并应贯穿始终。
权力制约原则首先表现为中央权力与地方权力应依法相互分立，从历史与国内外现实因素考虑，我国现在实行适当的中央集权是必要的。这是因为我国幅员辽阔，人口众多，为了保证改革和建设有计划、有步骤、有组织、有秩序地进行，避免出现混乱现象，中央依法集中必要的权力是非常必要的。我国改革开放的经验反复证明：“一个有权威的、能对社会发展进程实施有效领导的中央政府，是社会变革时期能以较小代价赢得快速平稳发展的重要保证。”[11]但是，在中央与地方关系这个问题上要讲两句话：各地区和各部门要主动自觉地维护中央的权威；中央也要满腔热情地支持各地区和各部门根据地方和部门的实际情况，大胆地、独立自主地开展创造性工作。也就是说，中央所集之权只能是依法应属于中央的那部分权力，而不应是所有的国家权力；中央不应侵犯依法应属于地方的那部分权力。这就意味着，中央与地方之权应该是分立的，地方在法律规定的范围内应能表达自己的意志。所有的国家都是由一些地方政治共同体组成的，它们有着自己的需要，而这种需要在许多情况下与作为一个整体的国家的需要是有区别的。就是说，地方政治共同体“也有一种意志要表达和执行”。[12]实际上，马克思主义的经典作家对此也曾有过重要论述。列宁就曾明确指出，“同一个阶段应当既掌握中央政权又掌握地方政权，中央和地方都要彻底实行同样程度的民主制”，“这才是防止中央‘过分’侵犯地方、破坏地方‘合法’权利的唯一实际的保证。”[13] “实际上民主集中制不但丝毫不排斥自治制，相反地，是以必须实行自治制为前提的。”[14]毛泽东也曾指出，“应当在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性”，“中央要注意发挥省市的积极性，省市也要注意发挥地、县、区、乡的积极性，都不能够框得太死。”“正当的独立性，正当的权利，省、市、地、县、区、乡都应当有，都应当争。”[15]毛泽东认为，欧洲和美国之所以发展快，一条原因就在于充分发挥了地方积极性。[16]1970年12月18日，毛泽东在接见斯诺时曾提出中央集中的权力“要学你们美国的办法，分到50个州去”。[17]邓小平曾经将“权力要下放，解决中央和地方关系”看作是中国政治体制改革应包含的三项内容之一。[18]实际上，邓小平所提出的中国特色的社会主义理论的一项重要内容就是：要维护中央权威，中央讲话要算数，全国乱哄哄的搞不成现代化建设；同时，应发挥地方的积极性，权力要下放，要吸取集权制带给我们的经验教训。从这个意义上说，改革开放之所以成功，是因为邓小平在中央与地方的关系问题上找准了突破口。
权力制约原则还表现为中央权力与地方权力应依法相互监督。中央在依法维护地方权力的前提下应对地方权力进行有效的监督。一是立法监督。中央有权撤销地方国家权力机关制定的同宪法、法律相抵触的地方性法规和决议。二是行政监督。中央有权改变和撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令，并可依法任免、奖惩地方行政长官。与此同时，地方在依法维护中央权力的前提下应对中央权力进行有效的监督。地方有权要求中央尊重地方的合法权利；地方国家权力机关有权依法讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项，地方国家行政机关有权依法管理本行政区域内的行政工作，中央对此不得加以干涉。
在相互监督方面，下列办法是中央与地方所共有的：一是司法监督。在中央与地方之间、省与省之间发生争议事件时，中央可提请有关司法机关予以裁决；如地方认为中央侵犯了地方的法定权限，也可投诉有关司法机关加以裁决。二是财政监督。中央可用减少或中止财政援助的方法推动地方改进工作，也可用增加财政援助的方法推动地方开展工作，地方在开辟新税种等方面应接受中央的严格监督。三是其他监督。[19]
5、一个立法关键——科学划分中央与地方的权力界限
在中国市场经济条件下，中央和地方是特殊的权利和义务主体，尽管它们相互之间存在隶属关系，但都各自拥有应享有的权利和应履行的义务。因此，根据我国宪法的原则规定、吸取国内外的立法经验并根据我国的具体国情，科学地划分中央与地方之间的权力界限就成了制定《中央与地方关系法》的一个关键。
在中央与地方关系上，向地方分权已成为一种世界潮流。在美国制宪过程中，州权派首领杰佛逊即主张向地方分权。他认为在真正的共和制政体下，为了保障人民的权利和自由，必须实行地方分权，“把国家的防务、对外及州际关系委托给全国政府；各州掌管公民权利、法律警察及一般涉及州的事务的行政管理”。[20]法国在大革命时期就开始向地方分权，1871年制定了关于省的法律，1884年制定了关于镇的法律，从而为地方分权奠定了基础；1982年3月2日，法国又通过了《地方分权法》，开始了法国“关于政治、经济、行政等领域的综合改革，因为它直接涉及到决策权和管理权的下放、地方议会作用的扩张、政府财政、预算、税收功能的重新界定”。[21]第二次世界大战后，日本也曾通过《地方自治法》，规定中央集中掌握涉及国家根本利益的法律，如国防、外交、制宪、审判以及关系国计民生的重大事项等，地方政府则掌管本行政区的行政、财政、地区建设和公共福利等32项职权。
根据我国的具体情况，目前可考虑将下列事项规定为中央的专有权力：外交；国防与军事；制定和修改宪法；有关国籍及刑事、民事、商事、诉讼程序方面的立法；统一度量衡；航空、国道、国有铁路、国家邮电通讯的管理；中央财政与税收政策的确定；国家税收与地方税收的划分；国家货币与国家银行；对外贸易政策；适应改革开放的立法；行政区划；国有财产；国债；教育制度；人事制度；司法制度；其它依法应专属于中央的事项。[22]
地方的专有权力主要有：适应国家法律、行政法规在本地区施行而制定的实施细则；为本地区的重大事项制定地方性法规；本地区财政、税收、工商、贸易的管理；开展地区间交流以及与外国地方政府间的交流；地方交通，邮电通讯事业；地方财政与税收；地方教育事业；地方财产管理；地方人事制度；其它依法应专属于地方的事项。
中央与地方的共有权力主要有：保护人权与公民权；实施社会保障；维护社会治安；保护自然资源和环境；其它依法应由中央与地方共有的权力。
任何法律都不可能将所有事项都一一列举分明。对“未明事项”可由中央或由中央交地方行使权力。
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[1] 本文的研究重点是中央与普通行政区（省、直辖市）的关系。
[2] 这方面最具特色的表述是毛泽东的一段话。1958年4、5月间，毛泽东接见了来我国访问的英国元帅蒙哥马利。在回答关于治理国家的经验的提问时，毛泽东说：“我没有什么经验，就是中央集权多了，我就下放一点，地方分权多了，我就收上来一点。”参见赵震江编著：《分权制度和分权理论》，四川人民出版社1988年版，第204页。
[3] （英）皮胡?帕列赫：《国家何时才会消灭》，载《国外社会科学》1992年第3期。
[4] （德）R.希尔夫：《地区主义是防止民族冲突和国家解体的手段》，载《国外社会科学情报》1992年第9期。
[5] 冯特君等：《论南共联盟在处理民族问题上的教训》，载《当代世界社会主义问题》1992年第2期。
[6] 鄂焕成：《论苏联剧变的原因》，载《当代世界社会主义问题》1992年第3期。
[7] 潘熙宁等：《避免经济体制改革产生冲突与磨擦的辩证思考》，载《江海学刊》1992年第6期。
[8] 李杨等：《市场取向的财政改革》，载《财贸经济》1993年第9期。
[9] 参见刘长江等：《对经济体制转型时期中央与地方关系的思考》，载《唯实》1994年第10期。
[10] 参见丘晓、汪锡奎等主编：《社会主义民主政治论》，南京大学出版社1993年版，第123——130页。需要附带说明的是，有的学者试图强行从形式上对权力制约原则与资产阶级的权力制衡原则加以区别，这并不是一种科学的态度。参见刘作翔：《研究权力制约问题的理论意义和实践意义——兼论权力制约与权力制衡的区别》，载《政治与法律》，1992年第1期。
[11]《自觉维护中央权威》，《人民日报》1994年11月29日。
[12] 参见（美）古德诺著：《政治与行政》，华夏出版社1987年版，第27——28页。
[13]《列宁全集》，第13卷，第315——316页。
[14]《列宁全集》，第27卷，第190页。
[15]《毛泽东选集》，第5卷，第275-277页。
[16] 彭真：《论新时期的社会主义民主与法制建设》，中央文献出版社1989年版，第196页。
[17] 洪承华等编：《中华人民共和国政治体制沿革大事记》，春秋出版社1987年版，第368页。
[18]《邓小平文选》，第3卷，第177页。
[19] 在目前，“有关司法机关”是指最高人民法院。为了保证宪法真正得到贯彻实施，我国应设立独立的宪法法院。其后，司法监督即是指宪法法院对中央与地方相互权利义务关系的监督。
[20] 何华辉等著：《分权学说》，人民出版社1986年版，第37页。
[21] （法）让-玛丽?蓬蒂埃：《集权或分权：法国的选择与地方分权改革》，载《中国行政管理》 1994年第4期。
[22]《中华人民共和国立法法》（2000年3月15日第九届全国人民代表大会第三次会议通过）第七条规定：全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。全国人民代表大会常务委员会制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触。第八条规定了专属立法权：下列事项只能制定法律：（一）国家主权的事项；（二）各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权；（三）民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度；（四）犯罪和刑罚；（五）对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；（六）对非国有财产的征收；（七）民事基本制度；（八）基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度；（九）诉讼和仲裁制度；（十）必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。第九条规定：本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。
