建立代表行为监督制度问题研究综述

自2000年底以来，我国出现了一些基层人大代表参与贿选的现象，引起了社会的关注，最具代表性的具体事例有：
    山西省吉县原副县长姜建仲为了当上县长，在人代会会议前，向39名人大代表每人送现金500元。
    广东省河源市和平县原县委副书记钟洪茂为了当县长，向29名人大代表送去400元至1300元不等的现金和实物。
    山西省河津市人大在选举运城市人大代表时，多名代表候选人向该市187名人大代表送钱送物。少的，各送200元毛毯一条；多者，各送名牌"杉杉西服"购物卡一张，或各送1000元现金，总金额为101万余元。一位名叫李全堂的代表在选举前先后收到7名代表候选人送来的钱、物，包括毛毯一条，内衣一套，现金4888元。
    从以上代表参与贿选的事例看，其特点是大部分都发生在基层，其中前两个事例是代表选县长，后一个事例是代表选代表。收受贿赂这种行为严重破坏了人大代表的整体形象，影响恶劣。据一位记者调查，靠贿选当了山西运城市人大代表的人中，有的是当地的黑恶势力分子。据称，河津市新选出的出席运城市第一届人代会的代表在地方电视新闻上露面后，不少河津百姓嗤之以鼻子，有人甚至愤然关掉了电视。
    针对近一个时期出现的代表受贿现象，一些学者提出了完善监督人大代表制度和加强民主法制建设步伐的建议，现综述如下：
    
    一、基层选举中出现贿选现象的原因代表收受贿赂是一种隐蔽的腐败现象。
    对腐败通常的定义是，某种滥用公共权力来获得私人利益的行为。具体到代表参与贿选的行为，是指人大代表作为国家权力机关的组成人员，在行使宪法和法律赋予他们的权利时，以不正当方式和手段行使选举权和被选举权，使自己得到了经济上的收益。行使好选举权是代表应尽的责任和义务。然而正是在这一环节，多次出现了代表参与贿选的现象，他们为眼前的蝇头小利就出卖了人民赋予他们的权力。司法部司法研究所的刘武俊在《人民法院报》撰文指出，这种现象实质上就是权钱交易，就是行贿人赢得职位和权力，受贿人赢得实惠和财富。贿选的动机就是试图实现"经济人"向"政治人"角色的置换和变迁。这种行为不仅严重亵渎了代表的形象，而且可能会造成极为恶劣的后果，即他们的行为在客观上把一群心术不正的人和腐败官员推上了管理者的位置，为其以权谋私等行为创造了条件。
    基层选举中出现贿选现象的主要原因是：
     （一）部分基层人大代表的素质偏低。
    在广东省河源市和平县贿选案中，钟洪茂把贿赂的重点放在农村人大代表身上，在他们中发动串联、花钱买选票。作为农村人大代表，他们往往不知道哪个候选人能当上县长，也不知道此人当选后能给自己带来多少好处，谁当选都无所谓。又由于大多数农民代表本身经济不富裕，谁能给他们看得见的利益，就把选票投给谁。这说明了我国许多基层人大代表素质偏低，缺乏对自身角色、身份的认识。因此，要努力采取各种措施提高基层人大代表的政治素质、业务素质和道德素质，并且要利用合理的竞争机制，将真正关心公共利益的人选作人大代表，使他们更好地行使其职责。
    　 （二）利益驱动。
    代表法第二十九条至第三十九条在法律上为代表行使职务提供了保障。对一些动机不纯的人大代表来说，人大代表的身份一方面有利于他们在经济上谋求发展，另一方面有助于他们在政治上谋求庇护。而对于一些生活状况不是很好的代表，由于自身素质偏低，加上对被选举人常常是一无所知，因此对选票走向漠不关心，常常怀着乘机捞点实惠的思想，而把选票投给最大利益提供者。
    （三）代表权力失去应有的制约，权力制约机制不完善，选民和选举单位难以对其实行有效的监督。
    第一，由于民众自觉的政治参与程度不高，选民的选票具有很大的随意性，造成选民不监督自己选出来的代表；第二，在我国，由于代表和政府官员相比，对代表相对重视不够，也就出现一种现象，即自己不愿当代表，却被选出来。因此，代表不愿与选民联系；第三，我国的人民代表大会和选举制度不完善，监督代表缺乏必要的手段和形式。法律没有赋予常委会管理代表的权力，常委会监督代表缺乏必要的法律依据。
    （四）人大代表的职责意识淡化。
    由于我国的代表基本上为兼职，一方面代表履行职务缺乏必要的时间和精力，另一方面一些代表自身缺乏对代表职责的充分认识，表现为：第一，把人大代表看成一种荣誉职务，缺乏参与决策的意识；第二，有的代表认为自己的行为无法改变现状，或是感到太麻烦，放弃其责任。这样，就在主观上造成代表工作难以开展，行使职责往往是拘泥于形式。
    （五）选举权与被选举权无区别，选举程序不完善。
    我国现行的法律制度中，选举权与被选举权被视为同一概念，宪法、法律关于二者的条件是一样的。宪法第三十四条规定，中华人民共和国年满18周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权。有选举权就同时有被选举权。从法理上讲，选举权与被选举权是公民两种不同的权利。选举权是选举其他人管理国家的权利，其核心在于选择，凡是有一定鉴别能力，有独立的意志表示，就可以保证选举权的实现，而被选举权的逻辑结果是管理国家、社会事务，其核心在于能力，在于治理国家、社会的能力。被选举权的要求要比选举权的要求高出很多，能实现选举权的条件，并不能满足实现管理国家与社会事务的能力。选举权与被选举权是有重大区别的。选举权与被选举权无区别，在客观上造成选举代表的资格降低。
    
    二、加强监督代表行为的制度建设杜绝贿选现象，重要的是加强制度建设。
     （一）赋予审查委员会选举前审查代表候选人资格的权力。
    根据选举法第五十一条规定，代表审查委员会有审查代表选举是否符合法律规定的权力。代表审查委员会的职责通常情况下，主要包括：代表候选人名额是否符合法定的差额比例；选民10人以上联名提出的代表候选人是否依法列入了代表候选人名单进行酝酿协商；正式代表候选人名单是否按照较多数选民的意见确定；是否有未经依法提名的人列入代表候选人名单；一个选区选出的代表是否获得法定票数；是否由得票较多的当选，等等。至于当选代表本身有无错误或违法行为，不属于代表资格审查委员会的职权范围。因此，要从法律上赋予代表资格审查委员会对选举前代表候选人资格审查的权力，把那些动机不纯，参政能力差，品行不好和没有意向当代表的人向选区或选举单位通报，让选民或代表鉴别选择，从源头遏制代表道德败坏的现象。同时也可以避免代表当选后被发现其不合格而进行重选所带来的巨大成本。
    （二）建立代表行为惩戒制度，对代表的渎职和不作为行为进行惩罚。具体内容包括：
    1.受惩戒的行为。
    第一，违反代表法、选举法、地方组织法等的规定，收受贿赂为他人谋取不正当利益。第二，从事与代表的诚实、信用的原则相违背的行为。第三，从事有损于人大制度的行为。第四，利用代表身份在社会上从事不正当行为。
    2.建立惩戒机制。
    视代表渎职行为的情节轻重，给予警告、训诫、辞职、留用察看、撤职、罢免等处罚。具体情节可考虑为，行为违反了职责义务、代表主观上有过错、渎职行为引起了现实或潜在的危害。对那些多次、数种违法行为的，故意不遵守惩戒处罚的等，应从严处置。
    除了代表法规定的未经批准两次未出席人民代表大会会议的，终止其代表资格外，要赋予人大常委会在暂停与终止代表资格方面以外更大的权力，同时要具体规定应受惩戒的条件。
    3.对人大代表渎职行为惩戒的实施机构。
    （1）选民大会。如果选区选民对由他们选举产生的人大代表不满意，可以联名提出罢免案，并召开选民大会罢免其代表职务。如在评议代表时，经测评满意率在30％以下者，选民可以联名提出罢免请求。
    （2）人大常委会机关。应赋予常委会管理代表的权力。首先，对代表法规定的，两次未经批准不出席人民代表大会会议的代表，由代表资格审查委员会向人大常委会提出建议。其次，对法律没有规定的，但现实存在的不参加常委会组织的视察、检查、调研活动以及不参加代表小组活动的，两次以上的可以由代表资格审查委员会向常委会提起给予警告处分的请求。一次以上不参加人民代表大会会议的，提起暂停代表资格的请求。在人民代表大会会议召开前，两次不深入选区召开选民座谈会的，给予训诫处分。对代表在两次大会期间，不提出议案、建议或不发言者，给予留用察看的处分。对于参与贿选的代表，不足予以刑事处罚的，应给予暂停执行代表职务的处分。对于选民满意率不到30%的代表，本人应向人大常委会提出辞职的请求。对于因身体原因、工作忙未能尽职的代表，也可以提出辞职的请求。
    另外，属于国家机关、企业事业单位的代表，其处罚决定归入个人档案；没有工作单位的代表，归入人大常委会机关档案室。在下次选举代表前，提交给选区或选举单位参考。
    （3）审判机关。对代表参与贿选并触犯了刑法的，应当严格依照法律交由审判机关给予制裁。
    4.惩戒程序。
    惩戒程序既是对惩戒机构职能的明确限定，要求惩戒机构严格遵守，以程序公正保障实体公正，也是对受惩戒代表合法权利的保护，通过规范的程序，使涉嫌有渎职行为的代表清楚自己在惩戒程序中的权利和地位，对不当的惩戒，有权申请重审、上诉等，以维护自己的合法权益。具体程序如下：
    （1）受理控告、举报、提起惩戒请求。选民或选举单位可以对代表的渎职行为进行指控，要求惩戒。选民或选举单位有义务向人大常委会报告代表的渎职行为。检察院或公安局认为代表有受惩戒的理由时，也可向人大常委会请求对他进行惩戒。
    （2）对控告材料的调查、审核与处理。对于涉嫌渎职行为的代表的有关材料，首先由人大常委会下设的代表资格审查委员会调查和审核，提出处理意见，先交人大常委会审议，最后交相关的惩戒机构处置。代表资格审查委员会有权查阅有关案卷材料，收集有关惩戒理由，可以通知有关代表，听取其陈述和申辩。代表资格审查委员会调查结束后，如果认为代表存在该职行为，提出处理意见，提交人大常委会审议，有关代表有权到会申辩。分别由各惩戒机构处置。由选民大会惩戒的，有关代表还可以进一步地申辩，人大常委会应派人参加，并对惩戒程序是否合法进行审查。如是由审判机关惩戒的，由审判机关提交人大常委会审议决定后由审判机关依法定程序进行。
    （3）对惩戒决定不服的申诉程序。如果有关代表对惩戒决定不服的，可以向上一级人大常委会提出申诉，由上一级人大常委会作出最后的裁决或建议下一级人大常委会自行纠正。
    此外，有工作单位的代表受到惩戒，其惩戒决定应该归档。惩戒时间到期后，应及时终结惩戒措施。
    （三）推行代表述职制度和代表公示制度。
    述职评议制度是人大代表向选民述职并接受评议的制度。由于选民的意见是主要评判标准，这一途径一方面可以增加许多地方选民对代表的了解程度，解决了选民有意见无处反映问题，有利于对代表监督。另一方面，述职评议可以对代表形成一定的压力，从外力上促进其自身素质的增强，以符合选民的要求。要把代表述职评议纳入法制轨道，对评议主客体、内容、程序、标准等细节作明确规定，形成完善的制度。
    代表公示制度就是采取一定的方式，将人大代表的情况公布于众，便于各方面与其联系的形式。
    
    三、加快市场经济和民主法制建设的步伐贿选的出现是我国由过去的集中任命体制向民主选举过渡时期所出现的现象，对此应客观地认识，而不能由此怀疑甚至否定民主选举的有效性及其意义。
    当然，贿选现象暴露了现行选举制度的某些亟待完善的缺陷，应通过制度创新，完善现行选举制度，综合治理贿选现象。
    在我国由过去的计划经济体制向市场经济体制的转轨时期，虽然权力在经济生活中的作用有所减弱，但从总体上看，其影响还很大，这就从客观上给民主选举增加了难度。因为人大代表和被选举人也是生活在社会当中，他们的思想和行为不能圣洁到不受利益引诱的地步，在有人要为追求权力而付出经济代价时，自然能找到市场，而且这种权力还有预期的高回报。所以，在这种条件下出现贿选现象是不奇怪的，而且单纯地惩戒也不一定见效，只有权力在经济生活中的作用不足以驱使某些人为此而冒险时，贿选的基础才会消失，这就需要我们加快市场经济和民主法制的建设步伐。
    另外，民主选举虽然在基层搞了许多年，但程序并不完善。最明显的不足是被选举人的产生竞争性不强，透明度不够，使人大代表无法对他们形成较真实的认识。而且，许多选举过程相互脱节，中间还夹杂着许多行政命令和不合规范的东西，使代表在选举时抱着无所谓的态度，对自己一票的作用力漠不关心。这就在客观上被某些别有用心的人钻了空子。