人大及其常委会组织制度建设的几个问题
内容提要 适应新时期繁重工作任务的需要，各级人大及其常委会要坚持把握经济建设中心、抓住民主法制建设根本、完善人民代表大会制度功能的原则，加强组织制度建设。要优化常委会组成人员的结构，进一步提高专职化和年轻化的程度；完善专门委员会的职责和工作，更好地发挥其在协助人大及其常委会行使职权上的作用；本着精简、效能的原则，搞好办事机构的改革和建设，努力造就一支既有理论水平又有实践经验的人大干部队伍，使之与人大的工作任务相适应。要掌握人大工作的方式方法，切实履行宪法、法律赋予人大及其常委会的职责。通过理顺各种关系，加强人大及其常委会组织制度建设，开创人大工作的新局面。
一、人大及其常委会组织制度建设的意义和原则
当前我国正处在历史性的变革之中，正在进行改革开放和社会主义现代化建设。努力建立社会主义市场经济体制，建设有中国特色的社会主义民主政治，夺取改革开放和现代化建设的新胜利，是我们面临的新形势，也给人大及其常委会提出了繁重工作任务。人大及其常委会能否有效地履行宪法和法律赋予的职责，切实发挥国家权力机关的作用，在很大程度上取决于自身建设的状况，特别是组织制度建设的状况。新的形势，要求人大的个体和整体素质有一个大的提高，通过自身的努力去研究、解决工作中遇到的新情况、新矛盾、新问题。人大及其常委会要适应这种新的形势需要，必须从加强组织制度建设入手。
各级人大及其常委会成立以来，在工作繁忙、各方面条件有待改善的情况下，积极进取，辛苦努力，较好地履行了自己的职责，推进了我国的民主法制建设。但由于各方面的原因，人大的工作现状还不适应形势发展的需要，人大工作的手段、效率与人大的地位、作用还不相称，亟待进一步予以改进、完善。有作为才能有权威。加强人大组织制度建设，也是从当前人大的实际情况提出的。
乔石同志最近指出："适应新时期繁重工作任务的需要，各级人大及其常委会要加强组织建设和制度建设"，这是"做好人大工作的重要条件。" 我们应当有一种使命感、紧迫感，努力探索新形势下加强人大组织制度建设的新路子，进一步提高人大工作水平，不断把人大工作推向前进。为此需要在实践中坚持如下原则：
一是把握经济建设中心。经济建设是全党全国工作的中心，也是人大工作的中心。人大把握经济建设中心开展工作，要运用自己的一套方式方法，发挥人大的整体功能，而不能离开法律规定的职权。人大的组织制度建设围绕、服务于经济建设，人大的工作才会富有成效。
二是抓住民主法制建设根本。人大把握经济建设中心开展工作，是着眼于经济建设，着手于民主法制建设。加强社会主义民主法制建设，是人大工作的根本任务。人大努力使社会主义民主法制建设有一个较大的发展，推动社会主义的市场经济体制建立和民主政治进程，既要解决思想认识问题，也要解决体制、制度等问题，理顺各种关系。
三是完善人民代表大会制度功能。人大要从建设社会主义国体和政体的高度，不断改进和完善人大的各项具体制度，使我国这一根本政治制度的功能更加完善，在维护国家的长治久安、保障改革开放和社会主义现代化建设顺利进行中发挥更大的作用。
二、人大及其常委会组织制度建设的主要内容和途径
（一）提高常委会组成人员专职化和年轻化的程度
人大常委会是人民代表大会的常设机关，其职能作用的充分发挥有赖于组成人员的较高素质和较合理的整体结构。党的十三大报告指出："要加强全国人大特别是它的常委会的组织建设，在逐步实现委员比较年轻化的同时，逐步实现委员的专职化。"彭真、万里、乔石等同志也都曾对这个问题提出过具体意见或要求。现在要把进一步提高人大常委会组成人员的专职化和年轻化程度问题提到工作日程中来，因为这不仅是深化政治体制改革的需要，而且是人大常委会有效开展工作的必要条件。
1．专职化问题
什么是人大常委会组成人员的专职化？目前还没有一个明确的说法。我国宪法、全国人大组织法和地方组织法规定，县级以上各级人大常委会的组成人员不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务；如果担任上述职务，必须辞去在常委会担任的职务。七届、八届全国人大常委会工作要点分别指出："要实现常委会委员的专职化，这是加强常委会组织建设的一个重要方面。……大多数常委会委员和专门委员会委员都应把主要精力放在人大工作上"。"常委会组成人员必须切实履行职责，努力工作，其他社会活动要服从人大工作的需要。"从专职化的角度看，上述规定有两个基本点：一是常委会组成人员不得担任"一府两院"的职务，二是大多数组成人员要把主要精力、主要时间用于人大工作。如果说，这是专职化的起码要求，那么严格意义上的专职化是否可理解为：凡被选为人大常委会组成人员的，在任职期间不得在非国家权力机关的其他部门或单位担任职务或从事具体工作，集中精力、集中时间专门从事人大工作。
由于宪法和法律对人大常委会组成人员是兼职还是专职没有具体要求，目前组成人员的专职化程度还不够高。这一方面表现为专职的数量少，尚未成为组成人员的主体；另一方面表现为多数组成人员从事人大工作的时间少。由此产生了"两低一少"现象，即到会率低、到会发言率及发言水平低和平时参加视察、检查等日常活动以及联系代表、选民或选举单位少。这就影响了常委会集体行使职权以及其他正常的、经常性的工作。
我国是一个以人民代表大会制度为根本政治制度的社会主义国家，各级国家权力机关如同其他国家机关一样，有着自己的工作性质和工作规律。提高人大常委会组成人员专职化的程度，是宪法和有关法律赋予组成人员的地位和作用所决定的。组成人员代表人民行使管理国家事务的权力，其工作是极其光荣、非常专门和繁重的，决不是、也不可能只需在做完原有的本职工作之外抽出一些业余时间可以完成的。
从开展人大工作角度看，提高人大常委会组成人员专职化的程度至少有以下几点积极作用：一是有利于组成人员将全部或主要的时间、精力放在人大工作上，有效地履行自己的职责，发挥自己应有的作用，从而有效地保证常委会集体行使职权功能的发挥。二是有利于组成人员充分利用两次常委会会议的间隔时间，熟悉议题，做好审议前的各种准备，审议时就能做到胸中有数、言而有据，从而大大提高常委会会议的工作质量。三是有利于组成人员积极开展视察、检查、调查研究等项工作，参加专门委员会或工作委员会的日常工作。
应当重视人大常委会组成人员的专职化问题，采取必要的措施进一步提高专职化程度。当前所能采取的措施，一是各级党委在推荐常委会组成人员人选时，要注意推荐能保证有足够的时间、精力用于人大工作的同志。应从行使职权的需要出发，在优先考虑是否具备专职组成人员的基本素质、条件要求的前提下，再考虑到组成人员的代表性，不能搞唯"方面"是举；同时，还应在专职组成人员的选举过程中引入合理的竞争机制。二是各级人大常委会要注意根据专职组成人员的条件，通过一定程序从人大机关内部选拔一部分同志进入常委会。实践证明，这种作法不仅有利于组成人员的专职化，而且对人大干部的培养及其积极性的调动，对人大工作卓有成效地开展，都具有推动作用。三是应从法律上对专职组成人员的比例作出规定，从组织制度上保证专职的同志成为组成人员的主体。许多同志建议，根据目前人大工作的需要和各地的经验，这个比例以三分之二至四分之三较为适宜。四是要为实现组成人员的专职化积极创造条件，包括不断加强人大各有关办事机构的建设和图书资料信息建设、提供必要的活动经费和工作车辆、解决专职组成人员的待遇和归宿等。
应当承认，组成人员专职化问题是很复杂的。比如，专职化的概念、标准、比例，能否全部专职等，都需要在理论与实践的结合上进一步加以探讨，以便推进组成人员专职化的工作。此外，各级人大常委会担负的职责不完全相同，专职化的程度也不宜上下要求一律。
2．年轻化问题
年轻化是党和国家对干部队伍的一项基本要求。1986年，邓小平同志提出的政治体制改革的目标之一，就是始终保持党和国家的活力。他指出，活力同干部年轻化有关，要制定一系列制度鼓励年轻人。 提出提高人大常委会组成人员年轻化程度的问题，是我国进行政治体制改革、增强国家权力机关活力的需要。
在人大常委会组成人员中，有一定数量德高望重、经验丰富的老同志是必要的，因为他们的影响力、凝聚力大，其权威、经验对开展人大工作十分重要。但同时也要看到，宪法和法律赋予人大常委会的职责是很重的。人大常委会要依法履行职责，开展工作，发挥职能，客观上需要大批年轻一点、精力充沛的同志来负担繁重的日常工作。逐步提高人大常委会组成人员的年轻化程度，能够使人大工作充满活力、富有效率，同时也有助于保证人大工作的稳定性、连续性，从而保证人大常委会职能作用的充分发挥。
从总体上看，适应人大工作不断发展的需要，近年来各级人大常委会组成人员队伍的年轻化步伐有了加快，但老龄化的问题尚未从根本上得到解决。这一点在一些地方表现得还很突出。年龄结构偏高，使人大工作缺乏生气、活力和效率，带来了一些不利的影响。
解决这个问题，关键是要提高认识并采取一些必要的措施。在考虑、调整组成人员人选时，要注意实行老中青三结合，形成年龄的梯次结构，使各个年龄层次的人员都能发挥长处，相得益彰，产生群体的合力。现在有的地方尝试按"三三制"配备常委会组成人员，即能掌舵的老同志占三分之一；年富力强、熟悉人大工作、能做"苦力"的占三分之一；符合干部"四化"要求、有培养前途、在人大工作几年后还可输送到党与政府部门、司法机关工作的年轻同志占三分之一。有的同志提出，各级党委在推荐人大常委会组成人员时，一般应安排一些能任满两届的干部，以避免换届时大换班、"割韭菜"。除特殊情况外，不能任满一届或身体不好不能坚持工作的，不应安排。人大常委会也应根据人大工作任务日益繁重的需要，通过适时调整，逐步增加中青年组成人员比例。还可考虑对人大常委会组成人员在任职年龄上做出某种限定，总之，是从工作而不是从"照顾"的角度来考虑组成人员的配备，是从比较年轻化而不是从"养老"的角度来考虑组成人员的配备。当然，各级人大常委会组成人员的年轻化程度不会完全一样，不能一刀切。这方面还有一些具体问题需要认真加以研究。
（二）加强专门委员会的建设
各级人大专门委员会自建立以来，为我国社会主义民主法制和人民代表大会制度建设的发展与完善做了大量工作。但从总体上来看，专门委员会的工作还处于起步、探索和积累经验的阶段，还存在着一些问题需要研究。
1．专门委员会的地位及其职责
人大专门委员会是为了协助人大及其常委会行使特定职权而设置的工作机关，各专门委员会受代表大会领导；在代表大会闭会期间，受人大常委会领导。根据宪法以及全国人大组织法、地方组织法的规定，人大专门委员会的职责与工作基本上可以概括为六个字，即对有关议案的"研究、审议、拟订"。此外，还要对有关问题进行调查研究，提出建议。这就是说，人大专门委员会要围绕人大及其常委会的议题，就职权范围内的专门问题、专项工作进行调查研究或审议，并经过严格的法定程序提出议案或报告、建议，还要直接处理人大及其常委会日常一些专门性的工作。人大专门委员会的工作具有经常性、专门性的特点。
应当说，法律对人大专门委员会职责与工作规定得比较原则，人大专门委员会在实践中所承担的工作任务要比法律规定的丰富得多、具体很多。这一方面是因为各级人大及其常委会职能作用的发挥在实践中不断增大，由此派生出人大专门委员会职责与工作量的增大；另一方面也是因为人大专门委员会注重加强自身建设，努力协助人大及其常委会积极开展工作。事实表明，人大专门委员会在坚持和完善人民代表大会制度、建设社会主义民主政治中的地位和作用，是其他任何组织形式所取代不了的。需要进一步在法律上明确人大专门委员会的地位与作用，解决其在设置、人员构成、组织原则、归属关系、对外联系等方面出现的不规范现象，以利于其名副其实、有效和正常地开展工作。适应人大工作开展的需要，还应考虑赋予人大专门委员会其他一些必要的职权，这对人大及其常委会完成立法、监督等任务非常必要。
有些同志提出，人大专门委员会应享有相当于人大或常委会的一部分职权，如直接的监督权。尽管宪法和有关法律对此没有作出明确规定，但考虑到专门委员会协助人大及其常委会行使监督权确实做了大量工作的实际及由于外部关系不顺所遇到的困难，人大专门委员会对"一府两院"可以享有直接的监督权。与此相联系，作为加强人大及其常委会监督工作的一部分，还应授权专门委员会行使部分质询权。如对政府有关部门或其负责人员进行质询，并要求按法律规定给予答复等。这些同志的上述意见是否妥当还值得探讨，但所提出的扩大专门委员会职权范围问题是不容回避的。
2．增设专门委员会问题
根据1982年宪法的规定，六届全国人大设立了民族、法律、财经、教科文卫、外事和华侨六个专门委员会。七届、八届全国人大分别增设了内务司法、环境与资源保护两个专门委员会。地方人大是否设立专门委员会，宪法没有规定。1986年修改的地方组织法规定，省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人大根据需要，可以设法制（政法）委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会等专门委员会。
现在，在专门委员会设置上提出的问题是：根据工作需要，是否需要增设专门委员会？对此有两种意见：一种意见认为，增设新的机构不符合精简、效能的原则。现在人大编制普遍感到不足，再新建立机构不现实，可以通过加强现有专门委员会的职能、作用来解决专门委员会的设置与工作不适应的矛盾。另一种意见认为，应当适当增加专门委员会数量。现在人大专门委员会的数量偏少而工作范围过于广泛的情况，不利于发挥专门委员会的优势，不适应人大工作的开展。在七届以来每年一次的全国人代会上，都有不少代表以议案、建议、意见等形式，要求增设专门委员会。的确，从建设社会主义民主政治、从健全人大机构以更好地发挥人大及其常委会作用的要求来说，人大增设一些专门委员会是必要的。但如何增设，既要考虑到设置的原则，又要考虑到客观实际，特别是诸方面的关系。
从世界各国议会看，常设委员会的设置一般要么遵循按议会职权范围设置的原则，要么遵循按与政府部门对口设置的原则。我国实行的实际上是后一种原则。但有的同志认为按这一原则设置专门委员会带有行政痕迹，易产生被动监督的局面，因而主张按人大及其常委会的职权来设置。如设置行使决定权的议政委员会、行使监督权的监督委员会、行使立法权的法制委员会、行使任免权的人事任免委员会等。这种作法是否妥当需要研究。但有一点可肯定的是，设立或增设人大专门委员会，一定要根据工作需要和可能。目前政治、经济体制的改革还在深化，专门委员会的工作还在摸索，现有专门委员会与政府部门的关系、与新设的专门委员会的职责划分等都还有待于进一步明确，因此不宜一下子增设过多。而且，各地的具体情况不同，专门委员会的设置既要注意克服随意性大的现象，又要注意因地制宜，不搞一刀切。
3．专门委员会的工作规则与程序
七届全国人大常委会工作要点提出："专门委员会的工作要经常化。要充实专门委员会的工作内容，健全专门委员会的工作机构，制定工作规则，完备议事程序。"加强专门委员会的建设，除了要完善有关法律外，还要对专门委员会工作的规则、程序等在制度上作出规定，使其逐步走向规范化、制度化的轨道。现在，全国人大、地方人大已经有不少专门委员会制定了工作条例和议事规则，对本委员会的职责、组织机构、会议制度、工作方法等作出了具体的规定。一些地方人大还建立健全了专门委员会的各项工作制度，如各种会议制度，调研制度，集体办公制度，主任会议和常委会会议定期听取专门委员会工作汇报制度，与政府职能部门和下一级人大常委会专门办事机构的联系制度等。这些规定或制度，对人大专门委员会的建设都是带根本性的。应当在总结经验的基础上，进一步完善人大专门委员会的工作规则和程序，以更好地发挥专门委员会在协助人大及其常委会行使职权上的作用。
（三）加强办事机构的建设
八届全国人大常委会工作要点指出："应本着精简、效能的原则，搞好办事机构的改革和建设。加强思想政治工作，实行严格考核和工作责任制，不断提高干部队伍的政治和业务素质。"乔石同志也曾提出这样的要求：常委会和专门委员会的办事机构要与人大的工作任务相适应，努力建立一支精干的工作人员队伍，提高办事效率。这个问题的重要性在于，只有把人大办事机构建设好了，才能负担起人大及其常委会繁重的日常工作，才能为人大及其常委会各方面的工作提供有效的服务。
1．建立健全人大办事机构的原则
近些年来，各级人大办事机构的建设确实都有了不同程度的加强，但总的来说，还不够完善，还存在一些问题。主要表现在：设置不规范，关系不顺；人员编制普遍偏紧；办公条件有待改善等。应当针对产生这些问题的原因，采取切实有力的措施，使人大机构设置、人员编制、办公条件等适应国家权力机关行使职权的需要。为了使人大机构建设走上制度化的轨道，应单独考虑人大系统的机构编制序列。要在认真总结经验的基础上，根据实际情况，特别是根据各级人大的工作量以及同级党政机关机构的编制情况，统一制订出一个符合我国国情的、各级人大均可适用的机构编制方案。
建立健全各级人大的办事机构，应当遵循如下两条基本原则。一条是根据工作需要设置机构的原则。人大办事机构的主要职能是服务职能，即为发扬社会主义民主、健全社会主义法制、完善人民代表大会制度服务，为"三会"服务，为专门委员会的工作服务，为人大代表及常委会组成人员依法行使职权服务。必须按照这种职能要求和人大工作的需要设机构、定编制，因事设人。另一条是精简、统一、效能的原则。我国宪法明确规定："一切国家机关实行精简的原则，实行工作责任制，实行工作人员的培训和考核制度，不断提高工作质量和工作效率，反对官僚主义。"人大办事机构的设置与人员编制，应当力求精兵简政，注重工作效能。
2．人大机关干部的思想素质和业务素质
人大及其常委会的性质、地位和作用，决定了人大机关干部必须具有较高的思想与业务素质。这在当前的国际国内形势下、在坚持和完善人民代表大会制度任务繁重的情况下，尤为重要。
人大机关干部应当具有较高的思想政治觉悟和认识水平，具有较强的思想政治判断能力和行为能力。要克服人大工作无所作为的思想以及畏难情绪、松懈情绪，通过认真学习和在实践中提高，在思想深处牢固树立起做好人大工作的一些基本观念。这些观念包括：第一，建设有中国特色的社会主义理论的观念，以此来保证人大工作的正确方向；第二，党的观念，要积极、主动地依靠和争取党的领导和支持；第三，国家的观念，以高度的责任感、使命感、光荣感来从事、献身人大工作，维护国家和人民的根本利益；第四，求实务实的观念，对各方面的实际情况有所了解、有所研究，真抓实干、注重实效；第五，服务的观念，努力为开好"三会"、为人大代表及常委会组成人员行使职权、为各专门委员会的工作服务；第六，民主的观念，努力在工作中贯彻民主集中制原则，严格按民主程序办事；第七，法制的观念，具有掌握、遵守、维护法律并保证其实施的意识，严格依法开展工作、决定和处理问题；第八，开拓进取的观念，在法律要求的范围内主动、积极地开展工作；第九，协同的观念，具有一盘棋的观点，分工协作，步调一致地开展工作。
人大机关的干部还必须具有较高的业务素质，即要具有较高的理论水平、政策水平、民主与法律知识水平、办事能力、文字与口头表达能力、调查研究能力、社会活动能力以及一定的工作经验等。水平上的要求，在于要掌握建设有中国特色社会主义的理论、社会主义市场经济和民主法制以及与人大工作相关的社会科学、自然科学等方面的知识，善于运用这些知识以及党和国家的路线、方针、政策开展工作。能力上的要求，则在于善于发现、分析并解决问题，不仅具有微观的议事、办事能力，而且具有宏观的思考、判断、决策的能力。从群体业务素质来说，人大机关的干部队伍应具有合理的、互补的知识、能力结构，应是熟悉政治、经济、法律、教科文卫等各方面理论与实际的专门人才或通才的结合。
应当说，目前各级人大机关干部的思想与业务素质还有不尽人意的地方。如何提高人大机关干部的思想业务素质，以适应人大工作的需要，各级人大及其常委会在这方面已积累了一些宝贵的经验。例如，抓住换届选举、自然减员、人员调出调入等时机，调整所需的干部，增补素质较好的同志；创造有利的工作条件，出题目、压担子、定目标，通过实践来提高干部的思想业务水平；送出去参加各种培训班、研讨班等。这些经验都是很宝贵的。但从根本上、长远上考虑问题，还是建立正常的、规范化的人大干部培训制度，建立专门的人大培训院校为好。
我国宪法规定：一切国家机关"实行工作人员的培训和考核制度"。八届全国人大常委会工作要点提出："加强对人大机关干部的培训工作。要建立健全干部培训制度"，"努力造就一支既有理论水平又有实践经验的人大工作干部队伍。"建立正规的人大干部培训制度和机构，有助于克服当前一些培训方式在组织工作、教员、教材等方面存在的问题，有助于使培训工作规范化、科学化，尽快提高人大干部的思想业务素质。从目前各级人大及其常委会的实际情况看，建立健全这样的制度和机构不仅是必要的，也是可能的。当然，全国和地方各级人大如何对其干部分期、分批、分层次地进行培训等，需要加以认真的、具体的探讨。
3．人大干部的双向交流
这个问题涉及到人大常委会、专门委员会的组成人员，也涉及到人大办事机构的工作人员。这些同志有不少来自党与政府、司法部门，到人大以后几乎不流动或很少流动。这种状况有很多弊端。干部要做好工作，需要有比较开阔的视野，有多方面的知识，有丰富的工作经验。这就需要给干部提供在多种岗位上、多方面工作中进行全面锻炼的机会。人大干部单向流动的状况，不利于人大干部队伍的稳定和其素质的进一步提高，不利于人大工作的开展。
应当实行干部的双向交流制度，国家权力机关与党和政府、司法部门的干部互相进行交流，使人大的干部得到其他工作的锻炼，党和政府、司法部门的干部得到人大工作的锻炼。这样，可以分别发挥各自的专长、弥补各自的不足，从而更有助于正确理解、处理人大和党与政府等部门的关系，更好地发挥人大的作用。具体来说，人大与党的部门的干部相互交流，有利于加强和改善党对人大工作的领导，更好地把党的主张通过人大按照法律程序上升为国家的意志并加以贯彻执行。人大与政府部门的干部相互交流，调入人大的政府部门干部由于熟悉政府工作，有利于人大更好地依法监督政府的工作；调入政府的人大干部由于民主与法制观念、群众观念等较强，有利于政府在各项工作中依法行政，更自觉、主动地接受人大的监督，更好地贯彻人大的各项决议和决定。人大机关的干部与司法机关的干部相互交流也是如此。人大的干部有进有出，可以增强整个国家机关干部队伍的活力，增长干部的才干，提高工作水平和工作效率。
人大系统应该出干部，也能够出干部。在现有的人大干部中，挑选一部分人到党或政府部门任职，是完全可能的。如果这些同志有第二次双向交流的机会，将会对人大工作产生更积极的影响。这种情况在客观上也要求人大干部要符合干部"四化"的要求。
为了全面造就干部，加强人大干部队伍的建设、推进人大的工作，应当从思想观念、制度建设两个方面，认真解决对人大干部的培养、使用、提高的问题。各级党委要对人大的干部同党委、政府、司法机关的干部一样对待、严格要求，并适时为人大干部在所辖区域内找位置。各级人大及其常委会也应加强对自己干部的培养和提高，定期分析干部队伍的情况，注意同党委、政府、司法等部门的联系，适时推荐干部，为人大干部的双向交流提供必要的保证。在这方面，要采取一些措施，既要使向外输送的干部能很好的胜任工作，又要使人大具有较大的吸引力，吸引党委与政府等各部门的干部来人大工作。有关组织人事部门，应当对人大干部的配备使用实行制度化、规范化管理，把人大干部的双向交流列入干部规划，优先考虑。总之，要依靠党委，依托组织部门，因地制宜、逐步稳妥地实行人大干部的双向交流制度。在双向交流时，还要注意合理流动与干部队伍的相对稳定相结合，注意流动的层次性、结构性。
从广义上说，人大干部的双向交流不应仅是横向的，还包括纵向的。在上面人大机关工作的干部交流到下面去，可以弥补其所缺乏的基层工作实践经验，有助于增长实际工作本领。把长期在基层工作的具有丰富实践经验的干部调上来，可以开阔其视野，提高其理论水平或从政素质。因此，在条件具备的地方，应抽调部分人大机关干部下放锻炼，也可以把基层人大的部分干部抽调到上级人大机关工作，实行纵向交流。根据工作需要和实际情况，各地还可打破地域和部门界限实行外部和异地交流。
4．掌握人大工作的方式方法
人大工作与其他部门的工作不同，人大工作法律性强、讲求民主与程序，因而人大工作的方式方法也就区别于党委、政府、司法机关和其他机关的方式方法。关于这一点，彭真同志曾讲过："我们这些同志，很多是长期做党的工作、做政府工作的，现在改为做人大工作，有一个改变工作习惯、工作作风的问题。""要以马列主义、毛泽东思想的基本原则，以党章、宪法、法律为标准，来衡量我们的工作习惯和工作方法，不适应、不合适的就改。"
根据宪法、法律赋予人大及其常委会的地位与职责，根据人大工作的规律与特点，人大工作的方式方法可概括为如下几点：
第一，集体行使职权。民主集中制是我国国家机构活动的根本原则，做为国家权力机关的人大及其常委会也必须严格地执行这一原则，按照这一原则活动。人大及其常委会是集体行使职权，集体决定问题。凡属重大问题都要广泛听取意见，充分酝酿，集思广益，按照多数人的意见作出决定，尊重和保护少数人的意见。不是某个人或少数人说了算。例如，人大及其常委会讨论决定问题、通过决议和决定，都要经全体代表或常委会组成人员过半数赞成通过，主任、副主任、委员都只有一票的权利。这不同于政府部门的首长负责制。再如，行政首长可以按照职责权限对本行政区域或本部门内的重要事项作出决定，人大常委会主任则没有这个权利。当然，组成人员对日常工作要有分工，但分工负责最终要服从于集体决定。有些在人大工作的同志仍习惯于过去那种个人发号施令、拍板定案的工作方式与作风，这显然是需要加以克服的。
第二，严格按法律程序办事。人大及其常委会是依法行使职权，既不能失职又不能越权。凡是法律赋予的职权应尽职尽责地去行使，凡是法律没有规定的权限，就不能随意介入或干扰其他机关的工作。在这方面，要注意坚持抓大事议大事的原则，不要事无巨细都干预。人大及其常委会在依法行使职权时，不能怕麻烦、图省事，而必须严格按法定的程序办事，以维护国家权力机关的权威。在这方面，要完善人大及其常委会的议事规则和工作程序，特别要注意加强会议制度、调查研究制度、联系人大代表与人民群众制度、机关工作制度等方面的建设，使人大工作走上制度化、规范化、程序化的轨道。
第三，密切联系人大代表和人民群众。人大常委会密切联系人大代表，并通过代表密切联系群众，这是人民代表大会制度保持旺盛生命力的源泉所在，是人大工作题中应有之义。这是由人大及其常委会是代表人民行使国家权力的机关的性质、地位所决定的。密切联系人大代表和人民群众，关注、解决人大代表和人民群众普遍关心的热点问题，人大及其常委会的工作才会有广泛的社会基础。
第四，注重调查研究。调查研究既是人大工作的基本方法，又是搞好人大工作的基本功。人大及其常委会组成人员要正确地、有效地履行自己的职责，就必须知情知政，体察实情，了解民意。只有深入实际，系统地经常地进行调查研究，对所辖区域各方面的基本情况有所了解、心中有数，才能使对重大事项的决定符合实际，才能使对"一府两院"的监督切实有力。人大各办事机构也只有加强调查研究工作，才能有效地发挥出服务职能作用。
第五，政务活动的主动性与开放性。按有关法律的要求，各级人大常委会分别对本级人大负责并报告工作，上级人大及其常委会无权给下级人大及其常委会安排工作、下达任务。因此，各级人大及其常委会每年的工作要点都要根据情况自己制定，其工作也要靠自己主动积极地去开展。人大及其常委会的工作还要不断提高开放程度，包括主要的活动内容、议事的民主程序、审议的主要意见、会议的结果等向社会公开。要着力探索和逐步建立有利于提高开放程度的制度和办法，其目的是要使人大及其常委会的政务活动置于人大代表和广大人民群众的监督之下，真正做到重大情况让人民知道、重大问题经人民讨论，以便更有效地发挥人大及其常委会在国家政治、经济与社会生活中的作用。
三、加强人大组织制度建设需理顺的几个关系
（一）人大与同级党组织、"一府两院"的关系
我国宪法规定了党对人大的领导关系。各级党组织要把人大工作纳入工作日程，不断加强和改善对人大工作的领导，支持人大及其常委会依法行使职权，帮助人大解决在工作中遇到的困难和问题。各级人大常委会党组织则通过健全重大情况和问题请示汇报等制度，以自身及广大党员的模范作用来保证党的路线、方针、政策在人大贯彻落实。在与"一府两院"的关系上，人大及其常委会通过建立健全必要的制度加强对其联系和监督，协调一致地做好工作。这不仅有助于改进"一府两院"的工作，而且有助于发挥国家权力机关的作用，有助于人大自身建设方面诸多问题的解决。
（二）人大内部的关系
人大常委会和人大专门委员会及其办事机构是一个统一的整体，需要职责分明、各司其职、相互支持、密切配合，步调一致地开展工作。人大内部的各项工作都应规范化、制度化。要加强制度管理，加强对各部门、各单位工作的督促检查和协调，实行工作责任制。通过理顺内部各种关系，加快工作节奏，不断提高议事、办事的效率，保证各项任务的圆满完成。
（三）上下级人大的关系
根据宪法、全国人大组织法和地方组织法的规定，上下级人大及其常委会之间没有隶属、领导关系，而是法律监督、业务指导、工作联系的关系。毛泽东同志说过，各级人大是一个系统。人大有许多事情可以自上而下、自下而上，依靠自身的系统加以研究、解决。上下级人大通过互相学习、借鉴工作经验和做法，有助于改进和加强相互的工作。需要认真研究、解决目前存在的联系方式不规范、指导内容不明确、监督措施不落实等问题。当前应特别强调上级人大认真总结和推广下级人大工作的经验，支持下级人大及其常委会依法行使职权，并帮助下级人大解决工作中存在的一些实际困难和问题。下级人大及其常委会也要认真、主动地接受上级人大及其常委会的联系、监督和指导，共同把人大工作推向前进。
