关于人大代表制度的反思与重构
任何一项制度的运行状况都与其运作主体有不可分割的联系，主体的主观意识、客观条件以及制度运作的程序直接决定着该项制度的实施效果，我国的人民代表大会制度也是如此。人民代表大会是由人民选举产生的代表组成的最高国家权力机关，人大代表的产生方式、参政议政能力以及他们议政的方式等等都是人大制度运作状况良莠之主要变量，而人大代表观在很大程度上与这些变量之间存在着密切的联系。本文的旨趣在于从我国目前人大代表观之错位现象入手，揭示与其密切相关的一些问题，并提出有关人大代表的选举方式和议政方式等改革思路，以期人大制度更为完善。
一、人大代表观的错位现象
每逢人代会召开之际，如果从新闻媒体上看到这样一些报道，如某中学特级教师、人大代表，在开会期间不忘带上备课本，抓紧备课，某医学专家在开会期间与其他同行探讨一些医学难题，某企业领导在开会期间依然牵挂生产，甚至一边开会，一边遥控指挥生产等等，人们通常都不会感到有什么不妥。此类客观真实的报道大多充满了对人大代表的尊敬与赞美，这种情况在前几年尤为普遍。一位学者曾指出，人大代表这种敬业精神固然令人尊敬，但我们在赞美的同时却忽略了一个重要的问题，或者说我们的价值取舍出了问题：到底什么是人大代表？代表们应该履行哪些职责？如何履行？[1]最近几年来，我国的民主制度有了长足发展，也许是新闻界对人大代表的认识发生了变化，全国人民代表大会召开之际，相类似的新闻报道不多见了。但现实生活中，无论是从选民这方面来讲，还是人大代表本身，对人大代表的内涵、应承担的职责等等都仍然存在着较大的偏差。
我们先来看选民对人大代表的认识。从理论上讲，选举权是公民的一项重要的政治权利，公民享有法定选举权就是法律分配给了他一定的政治利益，让他依法运用这种利益关系来维护和保障自己的其他利益，尤其是物质利益。所以公民行使选举权力争取使自己信任的人或自己进入国家权力机关来行使国家权力[2]。因此，选什么样的人能够代表自己、能促进自己利益之实现是一件非常关键的事，对待这种与自己切身利益密切的一项权利，选民应该持慎而又慎的态度。然而，一个令人遗憾的现实是：据一份权威的调查报告显示，近70%的选民对上一次选举的结果没什么印象[3]。也就是说，谁具备了代表选民的能力和素质，谁到最后接受了选民的委托，成了他们的代表，为他们的利益之实现而进入权力机关行使由他们所让渡的权力，这样一个本该与其理性之抉择密切相连的结果，选民们竟然没有印象！并且这种现象在历次人大换届选举中屡见不鲜。为什么选民们对选举结果如此漠视呢？主要原因还在于很多选民对人大代表在人大会议上所起的作用不以为然，他们并不认为人大代表开会时真的能为他们争取到什么直接利益，因此，选民们在日常生活中无论有何政治意愿、经济要求或困难从来不去找由他们所选举的代表表达，因为在大多数选民看来，找代表绝对没有找政府、找领导有用[4]。既然选民并不认为代表就是其表达政治意愿、经济要求的代言人，对代表者的代表能力、个人素质并未设定任何价值目标，那么对谁去当这个代表持无所谓的态度也就在预料之中了。选民们对人大代表的这种认识和对选举的态度在我们的民主政治生活中具有较大的普遍性。
人大代表观的另一方面就是人大代表对"代表"的认识。长期以来，人大代表这个称谓的政治意义总是掩盖了其本体的法律意义，甚至成为一种荣誉称号和政治资本，对人大代表应具备的条件和应承担的职责缺乏正确的、充分的认识，以至于在代表中流传着这样一句话："代表代表，会完就了"。去参加会议对很多代表来说只是当成一种光荣的政治任务来完成，他们中的很多人并未真正了解代表应履行哪些职责、如何履行或者说如何积极地履行；很多人大代表对提案的审议、对政府工作报告的审查因为缺少足够的时间、或未作充分的准备、或对很多问题本身就搞不清楚等原因，除了机械地举手表决难以提出有建设性意义的建议、批评或其他意见；还有的人大代表认为，即使提出什么意见，也不见得就被采纳；甚至在代表中还存在一种倾向，那就是如果人大会议上提反对意见可能会出"立场问题"，碰到一些关键问题，往往不愿"较真"，不愿公开发表自己的意见和主张，因此，很多代表认为让他们来参加人大会议，也就是一种民主形式而已，他们并不认为自己能够发挥真正的参政议政作用。同时，大多数代表都是兼职的，一些很敬业的代表认为开人大会议占去了很多时间（在他们的潜意识中，本职工作可能比人大会议更重要），于是在开会的间隙抓紧时间做些本职工作，在他们看来是再自然不过了，以至于如上述某些媒体所报道的那样，人大会议成了部分代表交流本职工作经验的好场所，或直接就是原工作场所的延伸。
二、不容忽视的现状：低参与热情、低度责任感、低水平民主
人大代表观的错位不是一种偶然现象，它与我国人大制度运行的现状紧密相联，错位的人大代表观是人大制度运行状态的一种反映，又在一定程度上影响并加剧了本已存在的问题，这些影响人大制度健康发展的因素在某种意义上已形成了一种恶性循环，使得人大制度的终极价值目标即人民当家作主难以真正实现。那么，错位的人大代表观反映了哪些问题？
（一）高参选率与低参与热情
选举是民主运作的方式，它既是民主化的目标，又是民主化的工具[5]。有民主制度就须有选举制度加以体现，否则，民主就会流于空谈[6]。现代民主国家对选举制度的建立重视有加，多数国家在宪法中明确规定了选举制度，并都有专门的选举法，选举制度是各国民主宪政制度的核心。
我国对选举工作也十分重视，每次人大换届选举，从选民的登记、核对、张榜公布到候选人的提出、简介、再到投票以及选举结果的公布，整个选举流程平稳有序，组织严密且严肃。这种严密且严肃的组织使得具有选举权的公民除特殊情况外都参加了选举，参选率之高可能是其他任何国家都望尘莫及的。
高参选率当然是一件好事，它说明了我们的民主政治生活公民参与的普遍性和广泛性，然而，这种高参选率并非有相应高度的参选热情所支撑，高参选率与选民对选举的漠然态度形成了鲜明的对比。为什么选民对选举如此漠不关心呢？原因恐怕有几个方面，首先，在我们这样一个有着长久人治传统的国家，民主的根基尚不深厚，自觉行使自己民主权利的风气尚未形成。其次，每次人大代表的换届选举的政治意义总是掩盖了其本来的法律意义，各地选举领导机构都把选举当作一项严肃的政治任务来完成，整个选举过程从宣传发动、到投票选举结果的产生无不渗透着深深的政治色彩，这样的组织工作很容易使选民们也把选举看成是需要完成的政治任务和义务，而对选举人大代表是他们参与国家事务管理，实现自身利益的最直接和最有效途径，同时也是一项重要的民主权利的认识严重不足，因此在选举过程中，他们大多处于被动接受的状态，全然没有行使民主权利的热情，更没有对选举谁更能代表自己利益、更能促进自己利益之实现这个重要问题应持的慎重态度。因此，在这样的背景下，对上次选举结果没有印象绝对不是一种偶然现象了，也就不可能形成正确的代表观了（当然，高参选率、低参选热情与一些国家的低参选率、高参选热情或低参选率、低参选热情相比，未必就没有其优势，但对于我们这样一个社会主义大国的民主政治目标而言，低参选热情的问题是需引起绝对重视的）。
（二）高荣誉度与低责任感
与前述选举的宣传工作有着密切联系的另一个问题是，选举之浓厚政治色彩在对候选人和当选代表之要求上反映出来。从人大代表的组成我们可以看到，当选的人大代表大多是各行各业的佼佼者，或是特级教师，或是医学专家，或是科研标兵，使得"每次人大代表的选举在无形之中变成了评选先进和劳动模范的活动"[7]，人大代表被当成一种政治荣誉"授予"了在本职工作中作出较大贡献的人。当选代表也视当选为组织和人民群众对自己本职工作的肯定而自豪地加以接受，充满了高度荣誉感。然而，这些优秀教师、医学专家或科研能手是否能够真正扮演好人大代表这种与他们本职工作内容与要求相去甚远的角色？能否承担选民委托的重任？是否能正确认识人大代表应当履行何种职责？或许他们中的多数人对当好人大代表非常有信心，或许有很多代表就未仔细思考过这个问题。也有另一种可能就是对这样一种政治性荣誉难以拒绝，一个基本的客观事实是，至今还未发生过拒绝当选人大代表的事情；另一个与之对应的客观事实是，至今也未发生过人大代表因不具备代表能力而被选民罢免之事（除了该人大代表犯了其他方面的错误）。两种客观现象反映了这样一个问题：人大代表的荣誉感高于责任感，他们对代表应承担的责任没有足够的认识，因此也难形成合理的代表观。
（三）高通过率与低水平民主
每年人大会议短暂的会期与繁多的工作内容形成了鲜明的对比，既要审议政府工作报告，审查国民经济和社会发展计划钢要，又要对各类提案进行梳理、评价，还要制定和修改各类重要的法律，换届时还要选举出各个重要的国家机关领导人，如此繁重的任务都要在半个月左右的时间内完成，绝对不是一个轻松的事情。然而，每次人代会总是"胜利召开，圆满完成各项议程"，无论是政府工作报告还是各类法律、提案都以绝对高比率通过，弃权票并不多见，而否决票几乎没有，这种高通过率在其他任何一个民主国家中是不多见的。那么，高通过率意味着什么呢？意味着我国的民主已经发展到了各社会团体、各社会阶层的利益差别完全消失而达到高度一致的水平？恐怕没有如此简单。我们注意到，这种"高度一致"实际上是一种"虚幻的一致"，它反映了这样几个问题：首先，我们的人大代表议政水平和议政能力有待提高，很多代表对需要审议的报告或提案并不太了解，在表决时，提不出反对意见，于是"随大流"表示同意；其次，代表人数过多使得代表们难以充分表达自己主张，难以对一些有争论的问题进行充分讨论；另外，人大表决机制的缺陷，比如对一些议案进行简单的举手或按表决器表决，难以使不同意见充分表达而被赞成意见所掩盖等等；这种"高度一致"实际上反映了我们的民主水平尚处于较低的水平之上。
三、问题的症结与解决思路
笔者认为，人大代表的被动当选、低责任感、低议政能力、人大制度运作过程中表现出的低水平民主、甚至选民的低参选热情、以及代表和选民双方面的代表观的错位等等这些问题，实际上都是我们现行的制度中存在的某些缺陷造成的。依本文之分析，至少存在着两个基本缺陷：兼职代表制和代表的选举制度。
人大代表兼职制和现行的代表选举制度，这两个因素是人大代表议能力不如人意、当选与参政热情不高、责任感不强，从而导致人大制度所体现出来的民主水平较低之后果的根本原因。而由其所导致的间接后果就是因为人大代表的议政能力问题及高通过率与低水平民主，使得人们（选民与人大代表两方面）对人大代表的认识产生偏差，即错位的人大代表观。在这样错位的代表观指导下，选民和代表的参选与当选热情又难以高涨，从而导致诸多不足。
（一）以专职代表制取代兼职代表制
本文认为，要使人大代表的议政能力和人大的民主水平得到根本提高，必须以专职代表制和竞选制度取代目前的兼职代表制和现行的人大代表选举制度。
学术界很多学者认为兼职代表制的弊端在于，不利于树立和强化代表意识（实际上，就是不利于正确代表观的形成）；代表角色特征不明显；代表与选民的联系难以制度化[8]。其实，兼职代表制度不足绝非仅此而已，其最直接和最不合理的后果在于，议政效率的低下和"高度虚幻一致"之下的不真实民主。相当一部分代表由于没有足够精力去调查研究，在尚不"知政"的情况下而仓促参与"议政"，疲于应付，在需要他们发表真知灼见的时候难以提出建设性和富于创造性的意见，于是就成了"举手代表"、"按表决器的代表"，"议政"的效果可想而知。这种情况下通过的议案、政府工作报告、社会经济计划发展纲要等等很难说是民主的体现，即使是，也只能是一种低水平的民主，是一种建立在似懂非懂的基础之上的稀里糊涂的民主。
实行人大代表专职化就可以避免上述不足，代表们每年有大量的时间进行社会调查研究，与选民联系，这样才能了解民情，表达民意，真正成为人民代表；同时，在社会调查研究的过程中，代表们的视野被拓宽，思维富于活力（因为他们不再仅局限于原先的工作单位，更加接近生动的社会实践，这种在实践的基础上形成的思维与没有实践基础支撑的僵化的思维相比，优势显而易见），也更富于创造性。更为重要的是，在进行了充分的社会调查研究之后，代表们在开会时，提出的议案就会有广泛的社会基础，也能得到更广泛的支持，对政府工作报告以及国家预算、社会发展计划等进行审议时就会胸有成竹，从而作出正确客观的评价，使得"审查和批准"不仅仅是"听取后就批准"，而是以实证调查方法取得的资料为基础，以人大代表应有的宽阔视野和战略眼光来进行科学的审查，能够批准的才批准，不能够批准的就不批准，从而真正发挥参政、议政作用，实现人民当家作主，使我国政治制度从形式民主走向实质民主。
（二）建立竞选制度，改变目前选举制度中存在的被动当选状况
我国县级以上人大代表实行间接选举制，这在一定意义上是符合国情的，因为我们这样一个泱泱大国，如果全国人大代表搞直接选举，操作起来难度很大而且效果也未必很好。但现行选举制度又有其难以自我消除的缺陷，其中最大的不足在于候选人的产生绝大部分是通过推选、提名等方式，而几乎没有人自我报名、自我推荐，使许多没有代表能力或没有参政议政意愿的人被动当选，这样选举的直接后果是，当选热情不高，议政能力不强，从而使人大难以显示其权力机关的地位，发挥其权力机关应有的作用。我们知道，选举是民主的运作方式，合理的选举方式是民主制度成功的关键所在，因此，选举制度的改革可能是解决这些问题的一种可行的思路。
长期以来，我们总是有意无意地回避竞选这种在西方国家比较通行的做法，似乎社会主义国家不适合竞选。我们认为，竞选作为选举的一种方法和手段，本身并不必然与社会意识形态或者阶级性相联系，正如市场经济体制也可为社会主义国家所利用一样，我们不应把选举的技术性和程序性问题意识形态化。杨海坤教授早在20世纪80年代就指出，"竞选不是资产阶级的专利品，我们要创造出比资产阶级更先进、更完善的民主选举制度"[9]。作为一种政治人才资源的配置手段，竞选机制可以使对参政、议政有浓厚兴趣，并有较强参政、议政能力且个人品质得到公众认可的社会精英脱颖而出，使这类人才充分发挥他们的特长。同时，对一些专业技术人才或其他各行各业的杰出人士，如果他们没有参政议政的浓厚兴趣或者没有一定的议政能力，完全可以通过行使选举权的方式，选举出他们信任的、确实有促进其利益实现之能力的人去参政议政，大可不必像现在这样，被动当选，消极议政，既浪费了人才资源，又使我们的民主政治水平难以提高。
当然，竞选机制不能从外国直接移植过来，因为供体与受体之间毕竟存在着很多差异，我们应对其加以改进，使之"本土化"。首先，应当对参加竞选的人设定一些基本条件。如达到规定受教育程度（对某些边远地区或少数民族可以适当放宽），有一定的参政议政经验（比如当过地方人大代表）和参政能力（可对其进行一些职业能力考核），有较好的个人品质（如无不良品行记录），不应像选劳模那样要求本职工作中作出较大贡献。第二，以自愿报名的方式参与竞选。这样就能够比较容易地使那些只愿意从事本职工作，对进入国家权力机关参政议政不感兴趣的人避免被动当选，同时，又使得有强烈参政议政兴趣的人获得机会，由选举组织机构对他们按法定基本条件进行初步审核，符合条件的进入候选程序。第三，由符合条件的进入候选程序的人利用各地新闻媒体，对自己的参政议政策略进行宣传，有条件的可允许对选民直接介绍和讲解。第四，竞选经费的来源。从我国社会主义性质来看，不宜采用大型利益集团提供竞选经费的方法。我国目前的选举经费是由国家财政拨款，竞选机制的引入，再全部由国家财政拨款已不适宜。依笔者浅见，竞选经费可改由国家适当拨款，同时在选举期间利用企业赞助选举专题节目的形式解决。这样，既能使各媒体免于经济损失，又使竞选者有机会向选民发表自己的参政议政要领，使选民对候选者有一定的了解，避免投票的盲目性，同时，也使助选企业不直接介入某一具体候选人的竞选活动，避免日后为其谋利的可能（并且，该企业也可借此机会宣传自己的产品），正可谓一举多得。第五，以分配各省、自治区、直辖市、特别行政区名额，再由其往下逐层分配名额，由选民根据各候选人参政议政方案的宣传情况自主判断，直接投票产生各地区的全国人大代表。第六，压缩代表名额，实现代表精英化并可连选连任，切实提高议政水平。目前我国全国人大代表名额近三千名，是其他任何一个国家也难以相比的（当然，我国人口也是最多的）。有学者认为，"人数过多的原因是长期以来，我们过于从形式上强调我国政权的统一战线特色，保证各阶级、各阶层、各民族、各方面在国家政权中都有一定的地位。反映在人大代表的构成上，就导致了个别划分细中又细，陡增了许多名额。"[10]人大代表的人数过多的一个直接后果就是代表的发言机会较少，导致其表达民意的机会也就少了，代表自身的政见也难以表达。可见，形式上的民主并未直接带来实质上的民主效果。实际上，如果能真正地提高人大代表的议政效率可能比照顾几个名额更能促进民主的实现，因此，应大幅度压缩人大代表名额，实现人大代表精英化。根据国外经验，一院制议会一般在五百人左右[11]。我国人口较多，又有民族自治地区、特别行政区，各地经济、政治、文化发展不平衡，因此，可适当多一些，但应控制在一千名以下。人大代表可连选连任，不受期限的限制。实现小议会，高效能。真正实现人民当家作主。第七，当选后，人大代表应有相对独立的表达政见的权力，不应过分拘泥于原选举单位或选区，"只要在主要政治方向和政治原则上忠实于选民，在具体的政治事务方面则有权自由决断"[12]，也就是应实行所谓的独立的代表制（当然，围绕着代表在代议机构中如何代表选民的意志，也即应实行强制委托制还是独立代表制，理论界尚有争论，囿于本文的重点，在此不作详细论述）。实行独立代表制有利于代表充分发挥议政才能，更好地为选民服务。第八，提高社会舆论尤其是新闻媒介和广大选民对人大代表的监督力度，使人大代表活动置于人民的监督之下（这种监督应该是政治监督，而不应是具体业务的监督和干涉）；在人大代表中实行末尾淘汰制，能者上，庸者下（应制定具体的评议制度），使我们的人民代表大会充满活力，从而得到健康的发展。
结语：一直以来，学术界关于人大的运作方式、人大代表的议政效率和议政能力持非全面肯定态度，然而，似乎也就仅此而已，深层次的探讨总是三言两语，点到为止（比如，对选举方式，学者们总是蜻蜓点水式的顺带一笔地说，我国应实行竞争性选举或竞选制度也可为中国所用云云，而未见有具体设计我国人大代表竞选制度者）。其实，作为学术上的探讨，在不违反"国家的一切权力属于人民、人民代表大会是我国最高权力机关"和坚持中国共产党的领导这样两个基本原则的前提下，对人大制度的技术上、程序上以至观念上的改革进行设计，并非涉入了所谓的"政治禁区"，相反，依笔者浅见，这是完善人大制度的必要举措和必经之路；同时，笔者本人也非常欣赏这样一句话：与其重复一千遍永远也不会说错的话，不如尝试着说一句别人没有说过的可能会错的话。本文对现行人大制度中之存在问题所作的简单分析以及相关的改革思路，权且当做一块可以引玉的砖，以得到学界的匡正和指点。
参考文献：
[1][4][10]郭光东：《选民心态·代表观·选举制度》，《法学》，1997年第8期。
[2]关太兵：《选举权的实现与竞争性选举》，《法商研究》，1998年第3期。
[3]张明澍：《中国"政治人"--中国公民政治素质调查报告》，中国社会科学出版社，第57页。
[5]（美）亨廷顿：《第三波--20世纪后期民主化浪潮》，刘军宁译，上海三联书店，1998年版，第213页。
[6]赵树民：《比较宪法学新论》，中国社会科学出版社，2000年版，第167页。
[7]王广辉：《当前我国人大代表素质的几点思考》，《法商研究--中南政法学院学报》，1995年第6期。
[8]肖安鹿：《人大代表兼职化问题刍议》，《甘肃理论学刊》，1997年第5期。
[9]杨海坤：《市场经济、民主政治与法治政府》，中国人事出版社，1997年版，第285页。
[11]蔡定剑：《中国人大制度》，社会科学文献出版社，1992年版，第149页。
[12]胡位钧：《两种代表制理论的再评价》，《法商研究》，1998年第2期。
