关于我省村民自治情况的调查报告

加强全省农村村民自治工作是实现统筹城乡发展的重大战略部署，为履行政协职能，动员和组织委员为"三农"问题献计出力，省政协借助全国政协社会和法制委员会副主任赵登举为组长，黄璜为副组长的"关于村民自治制度问题"专题调研组来赣调研之际，组成了以金异副主席为组长的调研组，对全省村民自治工作情况进行了陪同调研。调研组听取了省委组织部、省司法厅、省民政厅关于我省开展村民自治、加强农村基层组织建设、深化农村普法依法治理工作情况的汇报，深入到吉安市泰和县、永新县进行为期6天的调研，听取了市、县、乡、村贯彻《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村委会组织法》），开展村民自治工作情况汇报，召开了乡、村干部和村民代表座谈会，走访了部分村民和农户，查阅了村委会有关资料。全国政协专题调研组认为我省的村民自治工作领导重视，有关部门通力合作，工作扎实有效并富有开拓精神，对村落社区建设问题进行了有益的探索。现将调研情况报告如下：
    
    一、基本情况
    
    1、完善了村民自治的法规体系，保证村民自治工作依法有序进行。
    1998年11月，全国人大正式颁布实施《村委会组织法》后，我省于1999年6月出台了新的《实施办法》，不仅在处理村委会与村党支部和乡镇人民政府的关系、村民自治的原则、村民会议、村民代表会议、村务公开等方面贯彻了《村委会组织法》的精神，而且进一步扩大了村委会选举的民主程度。2002年6月，我省又对《实施办法》作了修正，使其更加符合农村实际和便于操作。市、县两级人大、政府也相应制定了村委会选举细则、村务公开暂行办法等有关村民自治的规章或制度。有的乡镇政府还制定了指导村委会工作规则。
    2、村民自治工作全面铺开，四个民主基本落到实处。
    --村委会民主选举制度基本走上正轨。1999年和2002年，我省采用"海选"的方式，组织进行了第四届、第五届村委会选举，保障了村民的民主政治权利，选出了群众满意的村委会班子，优化了村委会干部结构，加强了基层自治组织建设。如第五届村委会选举产生的村委会成员73254人，比上届精简了12431人，减幅达14.4%，由选举前平均每村4.43名村委会干部减少至3.79名。中共党员的比例为64.57%，比上届提高5.68%，村党支部书记当选村委会主任4124人，占村委会主任总数的21.45%，比上届增加了16.73%；初中以上文化程度的占93.7%，比上届增加了2.8%；平均年龄为39.97岁，比上届下降了1.23岁。各地普遍反映，一大批开拓精神强、政治觉悟高、作风正派、办事公道、村民信得过和有一技之长的致富能手被当选。
    --民主决策村务基本形成制度。为了改变重大村务由个人说了算的状况，自1995年第三届村委会换届选举之后，全省绝大多数村建立了村民会议和村民代表会议制度，将集体经济项目的立项、承包方案，举办公益事业的项目及经费筹集方案，土地、森林、渔塘、果园的经营承包方案等涉及村民切身利益的重大村务交由"两会"讨论决定，既体现了群众当家作主，又防止了决策失误。初步形成了农村基层民主决策机制，村民代表会议已经成为村民自由表达意愿、讨论决定事情、实行民主自治的权力机构，被村民形象地称为村中"小人大"。
    --民主管理逐步得到落实。我省农村村一级普遍制定了《村民自治章程》或村规民约、《村委会工作制度》、《财务管理制度》等，民主管理制度逐步得到落实，基本实现了村务单纯由乡、村干部管理到村民自我管理的根本转变。永新县263个村都制定了《村民自治章程》，并印发到各家各户，把农村经济管理、社会秩序管理、村级组织建设等融为一体，形成综合配套、内容完备的民主管理制度体系，使村民自治工作收到了良好的效果。
    --民主监督有较大进展。开展村民自治以来，我省以村务公开为抓手，推动民主决策、民主管理、民主监督制度工作向纵深发展。
    2003年，我省成立了以省委副书记为组长的"江西省村务公开工作领导小组"，召开了全省村务公开工作电视电话会议，对村务公开工作进行了再动员，再部署。目前，全省95%左右的村都开展了村务公开工作，特别是村级财务能做到及时公开。为了使村级民主监督制度真正落到实处，绝大多数村实施了村委会干部报告工作、民主评议村委会和村干部，建立了3至5人的村务监督小组，实行对村务的民主监督，有效地促进了村干部的廉洁自律，改善了党群干群关系。
    3、积极开展了村民自治示范村创建活动。
    近年来，我省开展了村民自治示范村创建活动，在全省范围内开展了一个民政局长抓一个村民自治示范点活动，并提出了"到本世纪末，每个地（市）建成一个村民自治模范县（市、区），每个县（市、区）建成一至两个村民自治模范乡（镇），每个乡（镇）建成一个以上村民自治模范村"的目标任务。自开展创建活动以来，先后有27个县（市、区）被省政府命名为"全省村民自治模范县（市、区）"，其中有9个县（区）被民政部命名为"全国村民自治模范县（市、区）"。泰和县和永新县各有5个乡镇被命名为"村民自治模范乡镇"，分别有58个和41个村被命名为"村民自治模范村"。
    4、创新村民自治工作机制，探索了农村村落社区建设的新路子。
    为了进一步深化村民自治工作，我省按照统筹城乡经济社会协调发展的要求，积极探索健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制，2003年上半年在全国率先开展了农村村落社区建设。村落社区在村党支部的领导下，在村委会的指导下，成立村落社区志愿者协会，下设社会互助救助站、卫生环境监督站、民间纠纷调解站、文体活动联络站、公益事业服务站等"五站"，广泛开展各项服务活动，有效地保障了村民群众的政治权利和经济利益，维护了农村社会的稳定，密切了党群干群关系，保障了困难群众的基本生活，培养了农民良好的社会公德，建立了和谐互助的人际关系，营造了健康向上的文明新风，促进了农村各项事业的发展。今年4月，省委办公厅、省政府办公厅下发了《关于转发〈省民政厅关于切实做好全省农村村落社区建设工作的意见〉的通知》，要求各地进一步认真深入地开展这项工作。这项工作得到了民政部及专家学者的充分肯定，新华社、香港大公报、中国社会报、江西日报等新闻媒体予以了报道。
    
    二、主要成效
    
    村民自治的开展，给我省农村政治、经济、文化、社会生活等各方面带来了深刻的变化：
    一是优化了村委会班子，促进了经济更快地发展。村民自治调动了村干部和村民双方面的积极性。通过民主选举产生的村干部成为了带领村民致富奔小康的一支坚强力量。村干部把发展本村经济，带领村民致富奔小康当作自己义不容辞的责任，千方百计地搞好本村的农业生产，选准致富新路子，增加村集体积累。村民们参与了村经济建设的决策、管理，生产的积极性蓬勃高涨。
    二是一定程度上改善了党群、干群关系。通过村民自治村民行使了自己的民主权力，对党的路线、方针、政策理解了，对村干部满意了，对村务工作清楚了，怨气少了，理解多了，同党和政府的心贴近了，对村干部更信任了。民主选举的村干部，改变了过去只对上负责的做法，自觉做到对上对下齐负责，干群关系密切了。
    三是农村的稳定更加有了保障。实行村民自治，村民不再是过去单纯的被管理者、被教育者，而是村里的主人，他们不仅模范遵守法律、法规，也自觉遵守他们自己制订的《村民自治章程》和村规民约，由此，正气不断上升，歪风邪气不断得到遏制，农村中的封建迷信、赌博、盗窃、宗族械斗等犯罪行为和陈规陋习不断减少，上访告状、邻里纠纷等矛盾也迎刃而解，即使出现，通过村委会中的人民调解、治安保卫委员会，也能及时地把矛盾化解在萌芽状态。
    四是农村的公共事务和公益事业有了长足的发展。在村民自治活动中，村干部和村民普遍关心和实施了改善居住环境和条件，丰富文化生活，发展教育、卫生事业，架桥铺路，美化村容村貌等工作，农村的面貌和农民的生活有了极大的改善。
    五是村民的民主意识与法制观念得到增强，促进了国家各项任务的完成。实行村民自治，让村民群众自己办理自己的事情，实质也是对村民群众进行民主与法制的教育和训练，村民们在增强民主意识的同时，也不断地提高了法制观念，自觉做到知法、懂法、守法，从而自觉遵守法律、法规和国家的政策，自觉履行法律规定的纳税、服兵役、实行计划生育、接受义务教育等义务，自觉完成村委会依法布置的各项任务等等。
    
    三、存在的主要问题
    
    我省村民自治工作在取得一定成绩的同时，也存在一些不可忽视的问题。
    一是有的地方领导重视不够。有的地方的领导对贯彻《村委会组织法》，开展村民自治活动，扩大基层民主政治建设的重要意义和作用重视程度不够，思想观念没有很好地转变。在重视抓农村经济工作的同时，没有把村民自治工作摆上应有的位置，致使工作进展缓慢。
    二是村级民主制度执行不严。尽管《村委会组织法》和江西《实施办法》对"四个民主"的各项程序和制度建设都有规定，但有的地方在贯彻执行的过程中存在打折扣现象。如在民主选举过程中，有的不由村民会议或村民代表会议推选村民选举委员会；有的不按法律规定的方式提名候选人；有的投票选举不规范；有的委托投票没有依法办理委托手续，委托的票数超过了法律的规定；有的不当场公布选举结果等等，引发了群众的不满，人为地制造了矛盾。甚至个别地方存在贿选现象，并且查处不力，影响了选举的公平、公正，扰乱了正常的选举秩序。在村级事务决策和管理中，少数村村民会议或村民代表会议不能及时召开，涉及村民利益的事还是少数村干部说了算，村务公开不及时，内容不全面，财务公开中还存在虚假成分。
    三是有的乡镇还不能适应农村基层民主政治建设的要求。主要表现在村委会作为农村村民自治组织的法律地位没有得到尊重，一些乡镇仍把村委会当作下属行政组织，不仅随意向村委会压任务、下命令，甚至违法干预依法属于村民自治范围内的事情，如有的乡镇党委、政府随意撤换经过群众民主选举产生的村委会干部。
    四是村"两委"关系不协调现象仍然存在。有的地方由于"两委"关系不协调，导致村党组织领导核心作用难以发挥，村委会自治权利难以行使；少数村干部权力没有得到有效的监督，存在以权谋私和权力滥用的现象；部分村民正确行使民主权利的意识不够到位，一方面表现漠视自身权利，事不关己、高高挂起；另一方面表现在为了宗派、家族或个人的私利，明争暗斗，甚至公然与各级组织对抗等等。
    
    四、几点建议
    
    1、加强领导。建议省委、省政府成立全省村民自治工作领导小组，将该项工作列入省委、省政府的重要工作之一，加强领导、做出规划、制订方案、提出要求，在全省进一步全面推行村民自治。
    2、继续加大村委会组织法的宣传力度。运用多种形式广泛深入地宣传《村委会组织法》和江西省《实施办法》，不断提高广大干部群众知法、守法，严格依法办事的自觉性。一是运用建立村民法律学校、开辟村民法律宣传拦，开展"法律进家庭"等多种形式，继续组织开展对广大村民的宣传教育工作，使村民正确认识村民自治的基本要求，村民的基本权利和义务，做到既享有权利，又切实履行义务；二是继续做好对村委会干部和村民小组长的宣传教育工作，使他们增强党的领导的观念，村民自治主体的观念，接受乡镇政府指导，履行协助义务的观念，正确处理好村委会与村党支部、村民、乡镇政府的关系；三是继续做好对村党支部及其成员的宣传教育工作，增强他们的民主法制观念，尊重村委会的法律地位，不断改进领导方式和方法，积极支持农民当家作主；四是继续做好对乡镇干部的宣传教育工作，增强乡镇干部依法行政的观念，帮助和支持村民自治，为村民自治工作创造良好的法律环境。
    3、创新农村工作运行机制。从"三个代表"重要思想的高度，积极推行村党支部"两推一选"（群众推选、党员推选、党员大会选举），使党支部成员当选人不仅得到党内大多数党员赞成，也要获得大多数村民的拥护。要鼓励村党支部书记和党员积极参与村委会选举、村民小组长选举和村民代表选举，接受村民的检验，充分发挥党支部在村民自治中的领导作用和党员的模范带头作用。
    4、加大村务财务公开力度。要推动村务公开向事前、事中、事后全过程公开的方向发展。规范村务公开的内容、时间、程序、形式和管理，真正做到凡与群众利益密切相关、农民关注的热点、难点问题，都要及时公开，尤其是财务公开问题要加大力度，通过财务公开，给群众一个明白，还干部一个清白，在全省推广"村帐民审乡监管"制度。
    5、继续深入开展村民自治示范活动。大力推进以"海选"、村民代表会议、村民自治章程、村务公开为主要内容的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督工作，并使之制度化、规范化。开展示范县、乡、村的验收、命名表彰活动，推动全省村民自治工作再上新台阶。
    6、构建城乡互动的社区建设机制。按照统筹城乡发展的要求，推动社区建设由城区向县城镇、农村村落发展，不断总结和完善农村村落社区建设的运行机制。继续广泛、深入地进行农村村落社区建设试点，开展村落社区建设星级达标评定活动，推动城乡社区建设工作向纵深发展，建立全省城乡文明祥和的社会环境。
    7、切实转变各级领导机关的工作方式，优化农村工作的环境。从调查中了解到，部分乡镇干部之所以对村民自治工作不热心，主要是担心实行村民自治会影响完成年年递增的财税任务和经济指标的完成。不改变这种状况，村民自治工作难以深入开展。建议县以上各级党委、政府严格依法行政，科学制订并下达经济和社会发展计划，合理确定各项指标，减少对基层的检查、评比和考核等不必要的干预，增加乡村自我发展的能力。
    8、坚持民主评议村干部制度。为了保证村民自治的基本权利，村委会班子成员每年应向村民代表大会述职并接受村民的民主评议和测评。
    9、进一步完善村民自治法规建设。建议省人大在适当时候修改我省《实施办法》，在完善《实施办法》的基础上，制定《江西省村民委员会选举办法》。同时，积极督促各地完善村民会议、村民代表会议、村务公开等方面的规章制度。与此同时，建议全国人大对《村委会组织法》进行修改，主要应从以下方面进一步完善有关规定：
    （1）选民及候选人资格认定问题。对土地被征用及"农转非"的村民，长期外出或外来经商、打工和临时居住的人员，离退休或下岗回村居住人员，下派挂职锻炼人员，"空挂户"等人员的选民资格认定问题；对违反计划生育政策，未能完成各种税收任务的村民是否具有被选举权问题；候选人能否在法律规定的范围之外另行附加年龄、性别、文化程度和工作能力等方面的限制都应有明确规定。
    （2）竞选问题。明确候选人是否可以进行竞选，竞选的范围、方式、手段是否应限制；竞选与非法串连、私拉选票、贿选的界限如何界定，等等。
    （3）违法纠正问题。《村委会组织法》仅仅把村级民主权利的纠错机制界定在群众举报、县乡政府、人大及有关部门的调查处理、批评教育、自觉改正上，由于我国《刑法》、《民事诉讼法》、《刑事诉讼法》、《行政诉讼法》、《行政复议法》只把选举各级人民代表大会和政府领导的民主权利纳入了刑法的保护范围，村级民主权利不在保护和调节之列，导致违法行为难以做到及时有效地纠正。建议在相关法律中作出明确的规定。
    此外，建议对《村委会组织法》规定不够具体的方面，如罢免程序难操作、妇女当选比例如何保证、村民会议如何向村民代表会议授权、村委会是否具有法人资格、新老村委会 班子交接等问题，作出明确、具体的规定，以此保障村民自治工作的健康有序开展。