适应我国现代化进程要求推进行政区划改革

党的十六大和十六届三中全会提出，要适应建立完善的社会主义市场经济体制的要求深化地方行政体制改革，依法规范中央和地方政府的职能和权限，合理划分中央和地方经济社会事务的管理责权，切实解决层次过多、职能交叉、人员臃仲等问题，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。行政区划是地方国家机构设置的前提条件，也是地方行政体制的重要组成部分。调整创新现行行政区划格局是地方行政体制改革的要求，更是适应并促进我国工业化、城市化和现代化发展的需要。
    
    一、改革创新行政区划体制的根本动因和背景
    
    行政区划是一项重要的政治体制，是国家结构的重要组织形式，对经济的发展、社会的稳定、民族的团结和国家的长治久安具有十分重要的意义。因此行政区划的调整变更要慎之又慎，要与国家的整体发展战略和发展进程相适应，既不能超前，也不能滞后。超前和滞后都会造成各种经济社会问题，尤其会严重束缚经济的发展，改革开放前20年我国人民公社体制和设市设镇的大起大落曾有过这方面深刻的教训。所以有关领导同志深刻指出，行政区划调整好了就是解放生产力、发展生产力，是投入成本低产出效益高的改革举措。
    近一段时间以来要求改革创新行政区划的呼声日渐高涨，行政区划调整变更的事项也逐年增多。之所以如此，是因为经济社会发展的新形势，特别是工业化和城市化发展对行政区划设置提出了新的要求。根据党的十六大精神，当前我国进入了全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的新的发展阶段。什么是现代化？达到什么样的目标才算实现了现代化？这既是一个理论问题，更是一个实践问题。国内外关于现代化理论研究有一百多年历史，一般认为现代化是个发展的动态的概念，不同历史时期现代化的内容和衡量标准是有所不同的，因此有传统现代化和后现代化之分，也称第一次现代化和第二次现代化。近一个时期以来，我国很多研究现代化理论的专家学者制定了内容丰富的现代化指标体系，对促进经济社会的全面协调发展具有重要的积极意义。笔者认为，不管现代化的指标有多少项，传统的和当今的现代化的基本内容必须包括工业化、城市化和民主化，这是衡量一个国家现代化水平三个基本标准，也是现代化国家在经济、社会和政治方面的三个基本特征。工业化和城市化，这两项内容是过去、现在和未来中外现代化的两根共同的经济支柱，也是现代化的经济社会基础。信息化和知识经济则是当今现代化的时代特征，是世界工业化的新阶段，也是我国新型工业化的精髓。工业化和城市化是人类社会发展的一条客观规律，也是世界上绝大数国家都要经历的由农业社会向工业社会、由乡村文明向城市文明过渡的社会大转型的历史发展过程。工业化是现代化的动力，没有工业化就没有现代化。城市化是工业化的必然产物，也是工业化和现代化的平台，一个农业人口占绝大多数的国家是不可能实现工业化和现代化的，所以也可以说没有城市化也没有现代化。
    从总体国情判断，目前中国经济社会发展的总体进程大约在工业化和城市化的中期阶段，因此在今后全面建设小康社会阶段，要"基本实现工业化，建成完善的社会主义市场经济体制和更具活力、更加开放的经济体系。城镇人口的比重大幅度提高，工农差别、城乡差别和地区差别扩大的趋势逐步扭转。"工业化和城市化的发展势必引起经济社会各个领域的深刻变化，对传统的行政区划体制也要提出新的要求。英国、法国、美国、日本等早期工业化国家都曾因工业化和城市化的发展，对其旧的行政区划体制进行过大规模的调整变更。比如英国市制的创立及郡级市体制的兴废、法国市镇法典的实施和大区小省制的形成、美国设市数量猛增为世界之最及部分州推行的县市合二为一的体制、日本市町村大合并及郡制的撤消等，都是工业化和城市化的结果。当前我国行政区划调整变更要求日渐突出的根本原因，也是工业化和城市化发展带来的。工业化和城市化的中后期阶段，特别是城市化加速发展的中期阶段，是经济社会大转型最为急剧的阶段，也是城镇型行政区划调整创新要求最为突出的历史时期。生产力水平的大幅提高和交通通讯条件的根本改善，既对传统行政区划的层次和幅度提出了挑战，又为减少管理层次、扩大管理幅度创造了条件。城市人口的急剧增长和城市规模的成倍扩大，现有设市数量和设市城市的区划结构布局都不适应新形势的要求。加之市场经济体制的逐步完善和政府职能的进一步转变，在落后的交通通讯条件和计划经济体制下形成的行政区划层次过多、规模过小、管理成本过高的问题更加突出起来，改革创新的任务就显得更加紧迫。
    
    二、科学合理调整行政区划的根本原则和要求
    
    从西方工业化和城市化的历史经验看，在工业化和城市化的中后期阶段对原有行政区划格局进行大的调整创新是非常必要的，这也是经济基础决定上层建筑、上层建筑要适应经济基础的客观规律体现。根据我国行政区划的现状，调整创新行政区划体制特别要坚持和把握好以下几个基本原则和要求。
    第一，要与经济发展水平相适应，有利于促进区域经济的发展。行政区划设置的根本决定因素是生产力水平，地方行政管理需要多少层次、每一个行政区划单元管轄多大的地域空间，最终的决定因素是生产力水平。自然条件也是影响行政区划设置的一个重要因素，但生产力的发展和交通通讯条件的改善，可以解决自然条件差异造成的管理不便问题。同时，我国区域间经济发展水平极不平衡，东部地区进入了以工业化、城市化和信息化为支撑的新型现代化起飞阶段，中西部地区还在现代化的初期阶段。从东中西部地区的现实情况出发，国家的政策要有利于推进"东部腾飞、中部崛起、西部开发、振兴东北"的发展战略，东中西部地区要根据各自特点分别重点做好技术资源经济、人力资源经济和自然资源经济三篇大文章。作为上层建筑的行政区划改革创新，要为这个发展战略服务，根据地域经济发展状况确立改革创新思路，谋划行政区划调整变更的新格局。东部地区经济技术发达，城镇密集，经济市场化和国际化程度高，行政区划工作应着重适应培育国际化大都市圈经济的需要，积极推进都市联盟体制创新。中部地区经济技术不够发达，但人口密集，总量多，人力资源丰富，农村人口比重最大，对全国人均GDP水平和现代化整体水平影响很大，行政区划工作应着重适应农业劳动力转移的需要增加设市城市数量。西部地区资源丰富，人口稀少，布局分散，发展成本高，行政区划工作要着重适应集中发展的需要调整扩大县城镇和重点镇行政区域规模。
    第二，要与城市化发展进程相协调，科学合理地调整市镇建制。城市化发展是引发传统行政区划调整变更的直接原因，在城市化中期阶段行政区划的调整创新更要以城镇型区划体制创新为重点。行政区划体系中的市镇建制是与传统农村型相对应的新的城镇型建制，也是最具活力、地位和作用越来越重要的行政区划建制。世界上的现代市镇建制最早产生在工业化和城市化发源地的英国，此后其它工业化和城市化国家也都形成了市镇制度，并且逐步成为地方行政区划建制的主要形式。我国市镇建制最早创立于1921年，最初全国只有北京、广州等几个市，到1948年增加到60多个，中华人民共和国成立后设市设镇逐年增多，目前全国设市城市有660个。但这660个城市远远不能适应我国工业化和城市化发展的需要，无论工业化还是城市化都离不开城市这个载体的支撑。根据中国城市化进程的分析，2003年中国城市化水平超过40%。今后20年每年都将有1200万农村人口转到城镇地区。预计2036到2040年，城镇人口总量将由现在5亿达到10亿左右。对如此庞大的新增城镇人口，除原有城镇扩大规模外，还必须增设一些新的城镇，特别是一些新的设市小城市。设市设镇不等于城市化，但工业化和城市化要求设市设镇，设市设镇不仅有利促进工业化和城市化，而且还有利于提高区域工业化和城市化的质量，提高全社会的现代化水平。市镇体制是适应城镇地区特点和要求的行政区划建制，适时适度地设市设镇和科学合理地调整市区行政区划结构，肯定会促进经济的发展，特别是工业化和城市化的发展，反之就会阻碍至少是制约经济的发展。
    第三，要努力降低成本，增强活力，提高效率。改革开放以来，我国交通通讯条件发生了质的变化，机械化电子化交通通讯工具普及到乡镇村庄，电话微机遍及居民农户，这个变化极大地提高了政府的行政管理和公共服务能力，无论是管理的垂直延伸线还是地域半径都大大地加长了。比如东中部地区，过去从县城到省城，没有汽车的年代一般平均需要几天的时间，有汽车没有高速公路的年代一般也需要一、两天的时间，而今由于高速公路的发达都形成了4－6小时的交通圈。因此，东中部地区不仅有行政区划改革创新的要求，也具备了改革创新的条件，无论是减少管理层次，还是扩大县乡村的管理幅度，都有可行性。目前我国行政管理层次之多为世界之最，减少层次是必然趋势。但减少哪个层次、什么时候实施，需要深入研究。这是一个共性问题。各省区特别需要认真研究的是，从本地经济发展状况和自然条件出发，科学地确定县乡村的规模，以便能够合理地调整撤并一些规模过小的县乡村。目前一些地方由于区划层次过多、规模过小，造成机构臃仲、人浮于事、效率低下、成本过高的问题，区域经济发展活力不足。行政区划的改革创新要通过减少管理层次，减少中间环节，科学合理地调整各级各类行政区划建制的设置和布局，增强区域经济发展活力，特别是要增强县域经济的发展活力。同时要通过调整规模过小的行政区划建制，扩大管理幅度，减少区划建制数量以及改政权建制为派出机构等举措，减少机构编制，节约管理成本，并且在更大区域范围内优化配置资源。近几年来大多数省区进行了撤并乡镇工作，扩大了乡镇规模。部分省区还撤并了建制村，减少村级开支，减轻了农民负担，收到了很好的效果。全国乡镇总数由1984年撤社建乡结束时的92476个，减少到去年底的38290个，减少了140%，建制村由最多时的100多万个减少到去年底的65万多个，两项改革每年节约管理成本数以百亿计。因此，目前还没有调整乡村规模的地方应根据发展变化的新情况积极开展调整，曾经进行过调整的少数省区有的乡村规模仍然偏小，还有调整的余地。同时，提高地方政府行政效率，决不能单纯依靠撤并行政区划建制，更重要的是必须根据党的十六届三中全会精神要求，科学合理地划分中央和地方、地方各级政府之间的职能，该由下级政府行使的职权，上级政府不要截留，该由社会自理的事务，政府不要包揽，一个行政建制只有管得少而精才能管得多（下辖政区单元数量多）而好。
    第四，要总体规划，分步实施，适时调整。行政区划作为一个大的体制问题，调整变动牵涉面广、影响大，必须科学规划、加强论证，防止调整变更的盲目性和反复性。由于历史原因和现实要求，现行行政区划格局需要调整创新的事项很多，近几年来全国县以上行政区划调整变更事项每年都有40项左右。为了确保每项行政区划调整的科学性，特别是为了使行政区划从总体上从全局上更好地适应发展的需要，更好地为全面建设小康社会服务，去年民政部启动了行政区划调整规划工作，要求各省区制定本省区行政区划调整规划，在此基础上形成全国行政区划调整规划。今后的区划调整变更要在规划指导下进行。由于行政区划是个非常敏感的体制问题，调整变更应慎重稳妥地逐步进行，要确保社会的稳定。特别是民族地区的行政区划变动更要慎之又慎，即使是好的调整方案也要选择好的实施时机，否则容易引起社会的不稳定。
    特别要强调的是，行政区划调整创新一定要因地制宜，分类指导，不搞一个标准或一个模式，而是从实际出发，充分考虑山区、民族地区、边疆地区等特殊情况，允许多模式并存。
    
    三、当前行政区划改革探索的重点任务和内容
    
    从国家现代化建设大局和长远要求看，我国行政区划改革创新的大思路有可能是缩省并县、省县直管、创新市制、乡镇自治，因此各级各类行政区划建制都有改革创新的任务，但考虑到行政区划改革创新的复杂性和敏感性，调整变更宜从低层开始，逐渐推进，当前应重点抓好以下四个方面的改革探索。
    1、调整扩大县乡规模。随着经济社会的发展，乡镇规模过小造成的问题日益突出，因此近年来各省区都不同程度地开展了或正在进行撤并乡镇的工作，乡镇数量大幅度减少。与此同时规模过小县市区问题也突出起来了，据2002年底数字全国30万人以下的县市区有700多个，其中20万人以下的有300多个，10万人以下的有200多个。这些规模过小的县市区一部分分布在地旷人稀的西部地区，也有一部分分布在交通通讯条件较好的东中部地区，如就20万以下的县市区而言，在人口密集、交通便利的河南省有20个，广东省有18个，湖北、湖南省各13个。东中部地区小县问题最突出的省份是河北、山西、黑龙江三省。河北省人口与江苏省相近，但县市区数量共有172个，江苏省只有106个；山西省人口与重庆市相当，县市区数量共有119个，重庆市只有40个；黑龙江省130个县市区中，20万人以下的有60多个，其中10万人以下的有29个。黑龙江面积大，县市区人口少有客观原因，但有些市辖区规模过小则是人之所为。县是中国历史最为悠久的行政区划建制，原则上应保持相对稳定。但县的规模过小必然造成行政管理成本高，重复建设、浪费资源以及自我调节和发展能力差等问题，严重制约经济发展速度。一般而言，一个百万人口的大县和一个十几万人的小县，在机构设置和人员编制上差别不大。因此，一个小县财政供养人数与全县人口比常常是大县的2到3倍，因此"吃饭"财政问题非常突出。如山西省总人口3220万左右，人口规模名列全国第二十位，其县和县级市数量在全国名列第五位。平均县域人口规模为24.78万人，县域GDP平均规模只有9.6亿元，地方财政规模也只有0.51亿元，其县域GDP平均规模和地方财政规模名列中东部倒数第一。河北省县域GDP平均规模为30.2亿元，地方财政规模只有0.81亿元。江苏省县域GDP平均规模为92.9亿元，地方财政规模达到3.77亿元。从对比情况看，山西、河北、黑龙江等省，县的规模过小是制约县域经济发展的重要原因之一。鉴于此，我们应积极推动有关省区进行撤并县市区的试点，取得经验后逐步实施。
    2、创新县城管理体制。随着城市化的发展，县城人口成倍增加，城区规模不断扩大，经济社会形态日益城市化，旧的管理体制越来越不适应新形势发展的需要。如据山东省民政厅对59个县城调查，城区聚居人口平均由1980年1.6万增加到现在的5万人，其中10个较大的县城人口达到10万左右，建成区规模由4平方公里达到10平方公里，最大的达到20平方公里。同时，随着二三产业的发展，县城内土地和农业就业人口不断减少。县城镇内有的村已经没有耕地，村民也大部转移到二、三产业。县城作为县域经济和城镇发展的龙头，其建设和管理水平的提高日益受到地方政府的重视，县城规划、建设、管理的要求越来越高。另外，随着经济社会的发展和县城建设的发展，县城镇居民的城市意识不断提高，对改善人居环境、文化生活和社会服务、社会保障的要求越来越强烈，社会服务、社会保障和社区建设的需求不断增长。现行"县管镇，镇管村，村管民"的农村型行政管理体制与新的形势越来越不适应：一是由于县城人口和建成区规模的扩大，镇政府已经难以胜任城区的管理任务，有的不得不在县与城关镇之间设置"城区办事处"之类的中间管理层次，导致管理体制的混乱，降低了行政效率。二是由于体制的限制，县政府难以更多、更直接地介入县城的规划、建设，难以提高县城的建设水平。目前经济发展快的县已经将工作重心向城镇建设和二、三产业转移，由于城关镇是一级政府，县政府与城关镇的事权划分矛盾较难处理，县政府的作用难以充分发挥。三是镇的体制难以适应社区建设的需要，城市管理和居民服务难以得到加强。概括地讲就是县镇两级政府，该管的镇政府管不起来，管得起来的县政府不便于越过镇政府直接管。
    针对县城镇管理体制的问题，近年来东中部地区一些省区开始进行县城镇撤镇建街道办事处试点，撤销县城驻地的政权建制，由县政府直接负责县城的建设、管理和服务。从近年来地方试点的情况看，县城镇政权建制改为派出机构的改革总体上是成功的，是县城适应城市化新形势的体制创新，收到了比较好的效果：一是有利培育县域经济中心，有利于吸引乡镇企业向县城集中，从而提高了全县经济的规模效益；二是有利于提高城区市政建设、管理和服务水平，提高城市质量；三是有利于统筹城乡经济社会发展，县政府可以更大范围调整配置中心城区与其它乡镇的经济建设事项。四是优化了投资环境，改善了人居环境和社区服务，为发展二、三产业提供了更大的平台。五是适应了县域经济从农村经济向城市经济、农业经济向工业经济的重点转移，为农村型的县体制向城镇型的市体制转化奠定了基础。从2001年的调查统计数据看，全国已有近三分之一的县GDP中二三产业比重超过了70%，这些县的政府工作重点必然要转移到城镇建设和二、三产业发展上来。县城镇区划体制改革，正是为这种转移提供了条件。我们要在总结试点经验的基础上，引导条件具备的地方扩大改革创新范围。在操作中则要注意把握好以下原则：（1）从实际出发，先在条件成熟的地方抓好试点，稳步推进，不搞一阵风。我国县的自然条件和经济社会发展水平差异极大，进行任何改革都不能一拥而上，盲目刮风。（2）坚持精简、效能的原则，严格控制机构和行政人员编制的增加。镇改街不能增加机构编制，街道办事处的规模一般应控制在5-10万人之间，不能太小。（3）在体制转变中高度重视政府职能转变，在科学定位、明确职能、理顺关系、合理分权上加强研究探索，并逐步形成制度，规范政府的工作运转。（4）贯彻城乡统筹的发展观，打破城乡二元分割的传统观念，在体制转换中重视维护农民利益，探索城乡一体化的行政管理模式。
    3、精简市区内部管理层次和机构设置。目前我国地级以上城市不论规模大小都有四个管理层次，即市政府→区政府→街道办事处→居委会，称为两级政府、三级管理、四级落实。这种体制在直辖市等特大城市基本可行，但在一些规模较小的大中城市则显得管理层次过多。有的市区人口只有五六十万人，却设了六七个市辖区，数十个街道办事处，几百个居委会。针对这种情况，应以减少管理层次为目的，鼓励推动大中城市进行行政区划建制和机构设置改革，从各市实际出发探索管理模式，在严格控制增设市辖区的前提下，引导市政府按照精简、效率原则调整和重组市内各级各类机构的管理职能。为加强基层社会管理和服务，可以撤销街道办事处，市辖区政府直接管理社区居委会，加强社区居委会建设，调整社区居委会职能，扩大社区规模。如，从我国城市管理的实际情况看，市辖区规模一般以50万人左右比较适中，如果一个社区规模为5万人，区政府完全有能力管理10个社区。这是一种设想，还可以探索其它模式。
    4、逐步推进省县直管体制。减少省县之间的管理层日渐成为社会的共识，改革的条件也逐渐具备，特别是交通通讯条件发达的东中部地区更是如此。东中部地区除三个自治州外都实行了市领导县的体制，减少省县中间管理层就是市县脱钩，市县平行，都由省直管。实行省直管县市体制，有利于减少地方行政管理环节，有利于减少管理成本，有利于增强县制活力、提高地方行政管理效率，有利于促进县域经济的发展。从我国行政管理体制的特点看，实行市县分治、推行省直管县体制，要着重研究解决好三个问题：一是省市县行政管理职能的划分和调整问题，二是财政税收问题，三是司法体制问题。省直接领导县体制如果不能一步到位，可以分步实施，比如首先改革财税体制。目前东中部地区有些省已经开始在经济管理方面进行省直管县市的试点，有的省赋予部分经济强县以地级市的经济管理权限，有的普遍实行县财政直接对省而不对市。这些政策都有利于由市领导县体制向省直接管县体制过渡。目前浙江省的县域经济发展比较有活力，一个重要原因就是得益于财政上的省直接管县体制。