2004年司法行政法治状况
司法行政是与司法有关的国家行政机关行为的总称，主要包括监狱管理行为、劳动教养、律师管理行为、公证行为、法制宣传、司法考试、司法鉴定、法律援助等几个方面的内容。当然，法院内部的人事、奖惩等日常管理行政等也应属于广义的司法行政，但由于权力分立和司法独立的原则，我们一般将司法行政仅限于上述狭义的界定，而将法院、检察院的内部行政排除在外。2004年，司法行政按照法治国家的要求，发展态势良好，贯彻服务理念，突出律师管理、公证服务、社区矫治、劳教改革等几个重点，并着重制度规范化建设，出台了诸多部门规章和其他规范性文件，体现了行政法治的基本要求。
一、律师管理行为和法律服务制度朝着规范化方向发展
规范律师行为，可以说是2004年司法行政工作的重中之重。仅2004年3月19日一天，司法部就发布4份行政规范性文件，对律师行为进行规范管理。与以往不同的是，2004年的律师管理行为和法律服务管理行为突出了规范化的特色。这是符合行政法治确定性和可预见性的要求的，有利于保护司法行政相对人的合法权益。
（一）律师监督和惩戒行为的规范化
加强律师监督和惩戒工作是法律赋予司法行政机关的一项重要职能，也是规范律师执业行为，严肃执业纪律，培养职业道德，促进律师事业健康发展的重要保证。为进一步加强律师队伍建设，维护当事人的合法权益，司法部发布了《司法部关于进一步加强律师监督和惩戒工作的意见》。这样，司法行政机关对律师监督和惩戒行为也有了规范依据。根据《律师法》和有关法规、规章，进一步明确司法行政机关、律师协会和律师事务所对律师监督和惩戒工作职责。为了进一步加强律师监督和惩戒工作，司法部成立律师监督和惩戒工作领导小组，以协调律师监督和惩戒工作的重大事项，督促检查律师监督和惩戒工作开展情况，并督办律师和律师事务所违纪违法的重要案件。为了把监督和惩戒工作落到实处，工作中着重建立和完善了律师监督和惩戒工作责任制，重大案件督办和报告制度，投诉反馈制度以及律师和律师事务所不良行为披露制度。建立健全依法行使监督和惩戒工作的机制，把行政监督、行业监督和党内监督结合起来，发挥群众监督、舆论监督等社会监督的作用，组成监督网络，形成监督合力，提高监督效能。
（二）律所收费程序监督行为的规范化
为了规范律师事务所的收费行为，司法部制定了《律师事务所收费程序规则》，自2004年5月1日起施行。规则要求，律所收取律师服务费，应当遵循合法、公开、公平、协商一致的原则。律师不得私自向委托人收取任何费用，律师服务费由律师事务所统一收取。律所应当公示律师服务收费项目、收费标准和收费方式。律所向委托人收取律师费，应当及时向委托人开具合法票据。另外，律所预收律师异地办案所需的差旅费用时，应当向委托人提供费用概算，经协商一致，由双方签字确认。承办律师不得私自向委托人收取异地办案差旅费用。规则要求，律所不得采用不正当的收费方式招揽业务，不得以任何方式和名目给委托人回扣或者向中介人支付介绍费。规则强调，律师事务所的收费行为，应当接受当地价格主管部门、司法行政机关的监督检查。律所及其律师违反规则的，由司法行政机关、律师协会依照有关规定，给予行政处罚或者行业处分。这样司法行政机关监督律所收费程序也规范化了。
（三）管理法官和律师相互关系行为的规范化
为了加强对法官和律师在诉讼活动中的职业纪律约束，规范法官和律师的相互关系，维护司法公正，最高人民法院和司法部联合出台了《关于规范法官和律师相互关系维护司法公正的若干规定》，这是建国以来第一个以律师与法官相互关系作为直接调整对象的规范性文件。《规定》抓住规范律师与法官的关系这一广大人民群众反映强烈、对司法公正有着重大影响的问题作为切入点和突破口，这对于推动当前司法实践中存在的突出矛盾和问题的解决，树立律师与法官的良好社会形象，将会起到积极的作用。《规定》从保护当事人合法权益、维护司法公正的角度，提出了规范律师与法官相互关系的一系列准则，体现了符合社会主义法治要求的律师与法官相互关系的基本内涵。《规定》规范律师与法官的相互关系涉及多个方面。一是不得超越正常的职务交往关系，二是不得将情感关系带入具体案件处理过程之中，三是杜绝律师与法官之间利益交往关系。
（四）律师和律所违法处罚行为的细则化
为了规范对律师、律师事务所违法行为的监督和处罚，保障律师行业的健康发展，司法部修改并颁布了新的《律师和律师事务所违法行为处罚办法》。该办法规定了依法处罚、依法定程序处罚的原则，以及公开、公正、以事实为根据、过罚相当的原则。该办法对《律师法》第44条第11项规定的"应当给予处罚的其他行为"进一步明确，指出律师的二十一种违法情形将给予相应的行政处罚。同时对律师事务所的违法行为及其相应的处罚也予以明确规定。该办法还规定了律师和律师事务所在行政处罚中所享有的权利。司法行政机关在对律师、律所拟作出行政处罚决定之前，应当告知其查明的违法行为事实、处罚的理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。律师、律所有权进行陈述和申辩，有权依法申请听证。律师、律所对行政处罚不服的，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
（五）律所建设管理行为的进一步规范化
为了适应新的形势，解决合伙律师事务所出现的内部机制、规模化建设等方面的新问题，司法部对1996年《合伙律师事务所管理办法》进行修改，并于2004年６月16日发布并施行，本次修改按照中央提出的建设一支"坚持信念、精通法律、维护正义、恪守诚信"的高素质律师队伍的要求，坚持从严管理的方针，在认真总结合伙律师事务所内部管理的经验和教训的基础上，进行较大的修改。主要有：一是提高担任合伙人的条件。二是增加合伙人会议管理律师的职责。三是完善合伙所的内部管理制度。四是规范合伙律师事务所的解散清算程序。这些规定，使律所建设规范更为明确、系统，更具可操作性。
（六）法律援助管理行为的规范化
2004年9月，司法部印发《律师和基层法律服务工作者开展法律援助工作暂行管理办法》，以期深入贯彻《法律援助条例》，进一步规范法律援助工作。这个办法主要对律师和基层法律服务工作者开展法律援助工作的方式、程序及管理作出规定，要求律师应当履行法律援助义务，为受援人提供符合标准的法律援助，基层法律服务工作者应当积极开展与其业务范围相适应的法律援助工作。各级司法行政机关也要遵照执行。
二、公证体制和开奖公证行为的法制化正在发展
我国公证行业目前存在着诸多不规范现象，2004年3月25日发生的"宝马体育彩票"案是一个缩影。2004年3月19日，西安市体育彩票管理中心就2004年3月20日至25日在西安市东新街发行的6000万元即开型体育彩票，向西安市新城区公证处申请"二次"开奖公证，并提供了相关文件材料，公证处未认真审查材料，也未查阅索取有关文件规定。在彩票发行期间的３月20日、22日、23日、24日４天中，公证处董萍与其助理在现场公证，但董萍没有按规定监督审查"二次"抽奖彩民在中奖登记表上填写奖票号码和中奖奖票背面填注彩民的姓名、身份证号码。在"二次"抽奖彩民申请公证过程中，又未收集应当由公证申请人提供的证明材料，再次丧失了对中奖登记表、中奖奖票填注彩民的姓名、身份证号码等情况进行监督审查的机会，导致部分已中奖奖票被彩票发行承包人杨永明和其雇员孙承贵抽走，交给他们叫来的"托儿"岳斌、刘晓莉、王长利再次使用，"抽得"三个特Ａ奖，即３辆宝马车加12万元人民币。同时，公证处对岳、刘、王３个"托儿"在申请公证中使用的假的或过期的身份证未仔细审查，也未留存身份证复印件，最终导致大奖被他人骗取，造成了恶劣的社会影响。
为了规范公证活动，司法部决定加快公证立法，坚决制止公证市场化。司法部已将《公证法（草案）》报送国务院法制办。在改革和完善我国公证制度中尤其是在起草和制定公证法的过程中，遵循了以下原则：坚持公证的证明权是公权的原则，坚持公证员职业化的原则，坚持公证机构实行总量控制、合理布局的原则，坚持公证书的效力法定原则，坚持法定必须公证原则。
针对西安"宝马体育彩票"案等案件，为规范开奖公证程序，发挥公证监督职能，维护开奖活动秩序和社会公众利益，司法部5月30日印发《开奖公证细则(试行)》的通知。开奖公证是公证处通过事前审查、现场监督的方式，依法证明面向社会发行彩票或者其他有奖活动的开奖行为真实、合法的活动。细则要求，办理开奖公证，公证员要对开奖活动的全过程进行监督，并在开奖活动结束时由公证员当场宣读公证词，现场情况及中奖结果应当记录并存档。承办开奖公证的公证处及公证员不得以任何方式与主办单位串通，损害社会公众利益；不得购买或者收受本次有奖活动的彩票、奖票或者设奖物品。《开奖公证细则(试行)》自2004年7月1日起施行，这对于规范开奖公证行为将起到积极的作用。
三、完善司法考试，答案异议与审查制度正式确立
法治的发展不能脱离法律职业人的素养的提高。自从律师、法官、检察官统一参加司法考试之后，对于司法考试的组织和管理就成为了司法行政的重要内容，这对于保障国家法律工作人员的素质是有其重要意义的。2004年国家司法考试全国首次允许香港、澳门居民报名参加国家司法考试。全国各地共19.5万多人报名参加国家司法考试，其中广东、北京、山东、河南、江苏、河北、湖北等7省市报名人数超过万人，西部12省（区、市）的报名人员为4.4万多人，约占全国报名总数的23%。相关数据显示，报名人员平均年龄28岁，35岁以下人员占88%以上，本科以上人员近92%，具有法律专业教育背景人员占3/4以上，已在法院、检察院、律师业、公证业等法律部门从事法律工作的人员占1/3。这些数据说明我国的国家司法考试报名人员情况已渐趋稳定，且保持了报名人员整体高素质、年轻化，学历层次和受过法律专业教育人员逐渐增多的良好趋势。
国家司法考试的考试正式固定下来，即从2004年开始每年考试时间都将固定在9月的第三周周六和周日。司法部对国家司法考试在方案设计和组织实施安排上所作的调整和改进。在2004年的考试方案设计中，每卷分值由原来的100分改为150分，总分由400分调整为600分，并在试题和试卷的设计上突出实务性、综合性，更加注重对考生法学专业知识和分析能力、应用能力、文字能力、法律思维能力等综合解决法律问题能力的考查。
司法部还建立并实行试题参考答案异议与审查制度。今年司法考试结束后，及时向社会公布试卷及其参考答案，并设置一周时间为试题参考答案异议期。考生及社会各界对试题参考答案有异议的，可在司法部专门设立的网页上提出并说明理由。司法部还调整了确认试卷雷同的标准，将以往100%错点相同的试卷雷同标准调整为两份以上试卷95%以上错点雷同即为雷同，作舞弊处理。司法部将收集、整理各方面对试题答案提出的意见，并在试卷正式评阅工作前提交专门成立的"试题参考答案审查专家组"研究论证。
四、监狱体制改革、社区矫治扩大试点，顺应行刑先进潮流发展
行刑管理也是司法行政的重要内容，这种最不易体现法治的地方如果能朝着法治化的发展，那可能真正体现了一国法治发展的程度了。2003年1月，国务院批转《司法部关于监狱体制改革试点工作的指导意见》，决定在黑龙江等六个省市开展监狱体制改革试点工作。2004年，六个试点省市按照国务院通知精神的要求，在确保安全稳定的前提下积极稳妥地推进，基本实现了改革的预期目标，积累了经验。监狱体制改革坚持 "全额保障，监企分开，收支分开，规范运行"的目标。改革中，建立监狱国有独资公司及其子公司，这是为改造罪犯提供劳动岗位和生产手段的特殊企业，不同于以营利为目的的社会企业，但其基本性质仍然是企业，而不是事业单位；分开后的监狱和监狱企业是分别隶属于省监狱管理局和省监狱国有独资公司的相互独立的法人实体，双方围绕劳动改造罪犯的共同目标，按照各自的规律运行；工人实行分类管理，监狱所需的三类岗位工人，只能从分开后的监狱企业工人中聘请，签订劳动合同，由监狱管理。监狱和监狱企业严格按照相关的财务会计制度要求，分开建账、分开核算、分开管理，建立和完善各自独立的财务运行机制。
根据最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部2003年联合印发关于开展社区矫正试点工作的通知，2004年社区矫正试点重点加强领导体制和协调机制建设，逐步建立起职责明确、相互配合、密切协作的有效机制。在总结试点地区经验的基础上，逐步扩大试点范围。社区矫正是与监禁矫正相对的行刑方式，是指将符合社区矫正条件的罪犯于社区内，由专门的国家机关在相关社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助下，在判决、裁定或决定确定的期限内，矫正其犯罪心理和行为恶习，并促进其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动，是当今世界各国刑罚制度发展的趋势。社区矫正是对中国特色刑罚制度的改革和完善，体现了社会的文明和进步。社区矫治立法也在进行之中。
五、改革劳动教养管理，着力恢复给付行政本色
劳动教养制度是根据1954年宪法第100条（现行宪法第53条）的规定而建立的，其目的在于将游手好闲、违反法纪、不务正业的有劳动能力的人，改造成为自食其力的新人。从本来意义上说，劳动教养是一种给付行政。"这种体现教育和挽救违法人员的人道主义思想，体现人权理念的劳动教养制度本身有其合理性，这是无可否认的。" 但是，在后来的实施过程中，由于立法的缺陷和执行的偏差，该制度有所变质，以致于惹起诸多争议。对劳动教养的改造利用，恢复其本来面貌，已经提上司法行政法治化的议事日程了。
为了进一步深化劳教办特色工作，全面推进劳教管理工作改革，司法部于2004年12月13日发布《关于进一步深化劳教办特色推进管理工作改革的意见》。《意见》指出，劳教管理工作改革应当以"三个代表"重要思想和十六届四中全会精神为指导，树立科学发展观，坚持以人为本，贯彻"教育、感化、挽救"的方针，体现劳教工作基本属性，以保持场所安全稳定为前提，努力提高教育挽救质量。作为推进劳教执行制度改革的重大举措，劳教管理工作改革将在四方面创新执行制度：以半开放式管理为重点，逐步规范封闭、半开放、开放三种管理模式，充分发挥管理的教育矫治作用；以课堂化教育为主导，完善教育内容和方法，提升教育工作的科学化水平；加大习艺性劳动比重，培养劳教人员的一技之长，为其解教就业谋生奠定基础；规范劳教人员生活卫生标准，加强对各类疾病的预防与控制，完善劳教戒毒工作模式，切实保障劳教人员的身体健康。这样，就避免了因片面强调加大惩戒力度而忽略了劳动教养制度的立法本意和惩罚与教育相结合原则的谬误，体现了人道和人权的崇高理念。
六、评 述
（一）司法行政的规范化、制度化
在一定程度上，法治化的前提是法制化。2004年司法行政突出了重点，并着重于制度建设，将现实中的经验规范化、制度化，出台了管理律师、律所、规范开奖公证等一系列部门规章和规范性文件。另外，为了规范司法行政机关行政许可的实施与监督，维护法律的正确实施，保障行政相对人的合法权益，司法部于2004年7月6日颁布了《司法行政机关行政许可实施与监督工作规则（试行）》，还于2004年11月29日制定了《司法行政机关行政许可文书格式文本（试行）》。 从行政行为的内容到形式，司法行政的法制化都在深入进行，这是值得肯定的。
（二）司法行政的服务化、先进化
服务理念成为司法行政发展中的一大特色，这也是现代行政法治的重要特点。司法行政充分发挥法律保障、法律服务、法律宣传的职能作用，为维护社会和谐稳定服务，为维护社会主义市场经济的法律秩序服务：抓好监狱、劳教、人民调解、安置帮教等工作，能为维护社会稳定服务；充分发挥律师、公证、基层法律服务工作优势，能为完善社会主义市场经济体制服务；抓好"四五"普法规划的落实，不断提高普法依法治理水平，也能为实现依法治国方略服务；抓好《法律援助条例》的贯彻落实，发展律师队伍、完善律师结构、提高律师素质，逐步解决群众打官司请律师难的问题，能为实现和维护人民的司法保障服务。
司法行政也越来越先进化，借鉴先进的经验，利用先进的技术。监狱体制改革、社区矫治以及劳动教养的改革都体现了先进的理念。而法制宣传方面则利用了最新的科技发展。随着社会的发展和信息传播方式的变化，法制宣传教育手段不断创新，远程卫星教育系统等现代教育手段在我国普法工作中得到应用。特别是，中宣部和司法部两次联合举办学习宪法卫星远程讲座，全国各省（区、市）所属机关、事业单位和大型企业单位的副处级以上干部近六千人收看，共同学习宪法，这对于行政法治中贯彻宪法理念也会是有所帮助的。
（三）司法行政法治化还有待深化
1．司法行政应该始终坚持围绕服务于司法这个中心，努力为改革发展稳定提供优质高效的法律服务和强有力的法律保障。只有定位准确，才能发挥其重要职能。既然需要以服务来定位，那么各项工作即需以服务为导向，而非以管理为己任。在2004年司法行政的重中之重规范管理律师行业中，似乎未能很好地彰显服务理念，服务大局是当然之理，但是对律师行业这一行政相对人来说也要以服务为根本。管理之中服务律师未能尽力体现。而且，也未能更好地促进律协在律师、律所管理中的作用，司法行政毕竟属于国家行政，需要遵循国家辅助性作用原则，努力恢复律协的社会公行政的本色，体现出社会组织的自治性来。
2．司法行政必须坚持以改革促发展，通过符合法治原则的改革解决司法行政的深层次问题。在加强队伍建设的同时，也要继续搞好制度建设，否则仍然会人存政兴、人走政息。应该说，监狱体制改革、社区矫治、劳动教养改革等诸多的工作仍然在摸索之中，需要继续学习借鉴和总结。值得注意的是，无论是制度化或者在试点工作中，改革需要遵循合法性原则，而不可不能违法而动。规范律师行业中，制定相关的部门规章以及其他规范性文件具体化《律师法》等法律，这当然是值得肯定的，它有利于约束司法行政裁量权的行使，但是其是否符合《律师法》等上位法的规定和精神、是否符合《行政处罚法》的限制规定等恐怕还需要检讨。监狱体制改革、劳动教养改革在合法性问题上并没有多大争议，国家法律对此的规范密度较低，以试点工作来总结经验教训是合适的，但是也需要将其制度化，立法化。如此国家财政的拨付等才有法治原则的支持。而社区矫治工作，是否符合现行法律的规定，能否将行刑权委托或转移给社区来协助行使，是否有违法之嫌，仍需继续探讨。或许在社区矫治这一问题上，我们需要立法先行，而非在有国家法律的前提下违法试点。另外，司法考试的施行与改革虽然取得了很大的成就，而且也基本上符合法律的要求，但是在合宪性问题上也是需要斟酌的。"司法考试"这一名称就有将律师职业与司法机关工作人员相互混淆的嫌疑，模糊了国家司法工作人员与社会法律工作者之间的界限，有悖于司法权专属的原则而与我国的司法体制有所背离。司法考试中的许多权力是否过多地操之于司法行政部门之手，是否违反审判权、检察权独立的原则需要作出审视。允许民族区域自治地方与国家级贫困县的考生以较低的分数通过考试，这一做法是违背了宪法上规定的平等原则，还是属于对这一原则的合理变通，也需要有所区别地加以分析。
3．司法行政必须坚持以人为本、执法为民，着力解决诸如西安"宝马体育彩票"广大人民群众关注的焦点、热点和难点问题，维护司法行政相对人的合法权益。应该说，现今的司法行政突出人权理念比以前确有进步，在相关的规范性文件制定中，也对行政相对人的合法权益有所着墨，而不似以前只有行政机关如何管理，而视相对人为行政客体、不规定其权利。但是，在保障司法行政相对人的合法权益方面做得还是不够的。在一些重大事件中，相对人的知情权、救济权利等仍然未能及时保证，而往往以事后追究某个别人法律责任的做法草草了事；在制定一些规范性文件中，相对人的各种权利如申述辩解的权利、提起行政复议、行政诉讼的权利等也没有充分保障。应该说，要制定出符合民意、保障人权的行政立法来，需要民主立法、科学立法原则的指导。在这些工作中，始终需要以保障人权，服务司法来进行检讨反思。如此司法行政方能真正发挥其应有的功能。
本文载于《中国法治发展报告》2005年卷，中国社科院法学所编，李林等主编，社会科学文献出版社2006年版
