2004年卫生行政法治状况
2004年对中国卫生行业而言是不轻松的一年，伴随着城镇医疗卫生体制改革的艰难推进，出现了一些牵动、促进医药卫生法治建设的事件。人们在总结2003年非典型性肺炎爆发流行经验和教训的同时，成功控制了高致病性禽流感疫情，全国人大修改了《中华人民共和国传染病防治法》，国务院颁布了《病原微生物实验室生物安全管理条例》；为保证医疗临床用血和原料血浆的质量安全，防止艾滋病等疾病经血液途径传播，全国展开了非法采供血液和单采血浆专项整治工作；为研究和探索适应经济发展水平、农民经济承受能力、医疗服务供需状况的新型农村合作医疗政策措施、运行机制和监管方式，国务院进一步推进了新型农村合作医疗试点工作；为了贯彻《中华人民共和国行政许可法》，卫生部颁布了《卫生行政许可管理办法》；安徽埠阳奶粉事件发生后，全国展开了食品安全整顿工作；从2004年7月1日，没有列入非处方药目录的抗菌药需要凭执业医师的处方才能从药店购买，10月卫生部颁布了《抗菌药物临床应用指导原则》，这都是政府针对广泛存在的药物临床滥用颁布的立法……在这一年里，中国医药卫生行业发生了许多事件，这些事件部分由于立法或促成了立法，在一定程度上推进了我国卫生立法工作，也切实在立法过程中章显了“推进依法行政，建设法治政府”的基本立法精神。但是我们也同时看到，中国卫生行政法治发展是与城镇医疗卫生体制改革密切联系的，为审理完成城镇医疗卫生体制改革，我中国卫生法治建设不断完善的地方还很多，要走的路还很长……
（一）总结两次大规模疫情，修订完善《中华人民共和国传染病防治法》
《中华人民共和国传染病防治法》(以下简称《传染病防治法》)是我国建国以来第一部全面针对传染病防治管理工作,情系全国人民健康和生命的卫生大。尽管政府针对《传染病防治法》贯彻实施作了大量工作,但是,我国传染病防治工作依然存在许多问题。特别是2003年非典型性肺炎疫情的爆发流行,促使各级人民政府、卫生行政部门、卫生监督机构、疾病预防控制机构对传染病防治工作有了进一步新的认识,全国人大也提议尽快对《传染病防治法》进行修订,以适应新形势下的传染病防治工作。2003年非典型性肺炎疫情爆发之后，《突发公共卫生事件应急条例》等与传染病防控相关的法律法规相继出台。2004年亚洲10个国家和地区先后暴发了禽流感疫情，在总结了2003年非典型性肺炎疫情防控经验基础上，禽流感疫情丝毫没有对百姓的健康造成损失。
2004年8月28日，第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议审议通过了《中华人民共和国传染病防治法》的修订，并于2004年12月1日起施行。修订后的《中华人民共和国传染病防治法》规定了有关传染病预防，疫情报告、通报、公布、控制以及医疗救治和保障措施等四项法律制度，突出特点有：
突出对传染病的预防和预警。设定传染病监测制度，提高预防传染病的监测预警能力；加强对早期发现的散发传染病病人的隔离治疗，防止传染病扩散；强化医疗机构在传染病疫情监测、防止医院内感染等方面的责任，并在传染病防治的报告、治疗、控制等各个环节，贯穿“预防为主”这条主线，防止传染病疫情扩散蔓延。
完善传染病的疫情报告、通报和公布制度。规定医疗机构、疾病预防控制机构、卫生主管部门以及其他有关主管部门和机构进行传染病疫情报告的内容、程序和时限；增加了政府各部门、各有关机构之间的疫情通报制度。同时，对疫情公布的主体、渠道、形式和原则作了规定，做到传染病疫情报告、信息渠道多样化。
进一步完善传染病暴发、流行时的控制措施。针对不同人染病的特点，并根据各级各类专业机构、各级政府及其有关主管部门的职责分工，分别规定严格控制疫情扩散的各种措施。强调对行政权力的合理制约，以保护公民合法权利；强调政府在搭建防控传染病体系中的职责；强调疾病控制机构和医疗机构职责的法定化；强调防控传染病措施的法律救济。
设专章规定传染病的救治工作。通过对医疗机构接诊、分诊。救治、转诊、保存病历资料的规定，规范医疗机构的医疗行为，以防止在传染病救治过程中发生医院内交叉感染。
加强传染病防治的保障制度建设。为了解决目前一些疾病预防控制机构业务经费紧张的问题，设专章规定了传染病防治的保障措施，要求各级政府保障传染病防治工作的经费，做好与传染病防治相关的物资储备。
做到保护公民个人权利与维护社会公共利益的平衡。传染病防治一方面涉及对患者的救治和公民个人的权利，另一方面又涉及对传染病扩散的控制和对社会公共利益的维护。突出了“以人为本”的立法理念，明确规定了保护艾滋病等传染病患者权利的不歧视原则。[1]
修订后的《传染病防治法》在总结了2003年非典型性肺炎疫情实际经验的基础上，应该说更为科学、完善，但是在实际适用中还应注意以下两个方面的落实：（1）建立和完善传染病执法监督的运行机制。在各级各类疾病预防控制机构(卫生监督机构)内设立传染病管理监督员。如何充分利用这支卫生防病大军的力量落实传染病防治执法监督工作。要保证执法经费，稳定执法监督队伍，执法监督活动才有可能深入开展。在卫生行政部门内部还存在着执法监督职责的交叉、行政管理与法制管理的交叉,这些都会严重影响法律赋予卫生行政部门监督管理职权的行使。另外,传染病防治工作已纳入法制管理的轨道,但是,卫生行政部门在落实传染病预防、控制措施的日常工作中,主观上时时事事突出依法办事还不鲜明,法律意识还需强化。（2）建立和完善传染病信息的法定保障系统。各级各类疾病预防控制机构传染病监测的基本工作经费得不到保障,监测队伍也很不稳定。因此,传染病监测管理也存在不少问题亟待解决,如重复监测;省、地、县卫生防疫机构不能及时交流监测信息;一些经济条件滞后地区监测经费得不到保障;医疗与疾控机构脱节等。医疗卫生机构履行法定疫情报告义务,全国发展很不平衡。有的省传染病疫情月报告,迟报、不报的县达30%。国家和省两级财政必须真正保障传染病监测的工作经费,各级财政承担相应的工作人员工资、补贴等经费。[2]
通过这两次大规模的传染病爆发流行，我国的我国传染病防治法律体系也趋向完善。除了上述的《中华人民共和国传染病防治法》、《突发公共卫生事件应急条例》、《病原微生物实验室生物安全管理条例》外，2004年3月4日，交通部、卫生部联合颁布了《突法公共卫生事件交通应急规定》；2004年4月5日，卫生部颁布了《艾滋病抗病毒治疗和自愿咨询监测办法》；2004年5月27日环保总局与卫生部联合颁布了《医疗废物管理行政处罚办法》；2004年12月16日卫生部颁布了《传染病病人或疑似传染病病人尸体解剖查验规定》等规章和规范性文件。
（二）总结北京第二次非典型性肺炎爆发，加强病原微生物实验室安全管理
2004年4月22日，北京报告了2004年首例非典疑似病例患者李某的传染源可能来自中国疾控中心病毒病控制所实验室。卫生部立即责成北京市政府对该实验室采取隔离措施，予以封闭。2004年11月5日，国务院颁布了《病原微生物实验室生物安全管理条例》（以下简称《条例》），并自公布之日起施行。该《条例》是为加强实验室生物安全管理，保护实验室工作人员和公众的健康而制定的。
《条例》规定，造成传染病传播、流行等严重后果的实验室工作人员将受到处罚，构成犯罪的，依法追究刑事责任；实验室发生高致病性病原微生物泄漏时，实验室工作人员应当立即采取控制措施，防止高致病性病原微生物扩散，并同时向负责实验室感染控制工作的机构或者人员报告；有关单位或者个人不得通过公共电（汽）车和城市铁路运输病原微生物菌（毒）种或者样本，还应当由不少于两人的专人护送，并采取相应的防护措施；从事高致病性病原微生物相关实验活动应当有两名以上的工作人员共同进行。
《条例》还对病原微生物的分类做了明确规定。根据病原微生物的传染性、感染后对个体或者群体的危害程度，将其分为四类。《条例》根据实验室对病原微生物的生物安全防护水平将实验室分为一级、二级、三级和四级。《条例》还对采集病原微生物样本的条件进行了规定。《条例》还规定，对我国尚未发现或者已经宣布消灭的病原微生物，任何单位和个人未经批准不得从事相关实验活动。
这几年发生的实验室内感染使病原微生物扩散的惨痛教训表明建立监管体系,健全监督机制,对微生物菌毒种、实验室、工作人员以及微生物学研究开发生产活动依法从严监管,在评估、准入、审查、监督、事故调查等各个环节完善监管机制才是防止事故、确保安全的有效途径,也是国际上大多数国家的通行做法。《条例》的发布实施给依法加强微生物和微生物学实验室的安全管理提供了法律武器。
（三）《卫生行政许可管理办法》力求规范卫生行政许可行为
《中华人民共和国行政许可法》2004年7月1日的施行，对完善我国的行政审批制度，对行政机关依法行政提出新的要求。中华人民共和国卫生部（以下简称卫生部）自2002年开始对卫生许可工作进行改革，这包括:食品卫生许可证的整顿治理；新《消毒管理办法》将市场准入由原来的许可证制度改为备案制度；提出《食品卫生量化分级管理指南》,要求对食品加工、餐饮、流通等行业实行量化评分制度,引入对企业的信誉风险度评定概念,从而丰富了以往主要靠行政处罚的单一监管措施。
卫生部对卫生法律、行政法规、部门规章和其他规范性文件设定的卫生行政许可项目进行了全面清理，并经国务院审定、公布。国务院决定取消卫生行政许可项目23项，改变管理方式3项。[3]2004年6月29日，《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》(国务院令第412号)决定对以下法律、行政法规以外的规范性文件设定的项目予以保留并设定行政许可：1.护士执业许可；2.外籍医师在华短期执业许可；3.消毒产品生产企业(一次性使用医疗用品的生产企业除外)卫生许可；4.生产消毒剂、消毒器械卫生许可；5.医疗机构设置人类精子库审批；6.医疗机构开展人类辅助生殖技术许可；7.供水单位卫生许可；8.涉及饮用水卫生安全的产品卫生许可；9.人体血液、组织器官进出口审批；10.设立造血干细胞资料库组织配型实验室和骨髓移植医院审批。
为进一步规范卫生行政部门实施卫生行政许可，卫生部2004年7月９日发布了《卫生行政许可管理办法》，对卫生行政许可的申请与受理、审查与决定、听证、变更与延续、监督检查、法律责任等作出了明确规定。《卫生行政许可管理办法》颁布后的关键是如何能够落实，如何转变政府的服务意识和服务方式。各地卫生行政部门采取了一些不错的措施再造行卫生行政许可流程，从而满足新经济体制下的市场要求，这包括：（1）部分地区的卫生行政许可程序利用了多种渠道（大厅受理、网上受理等渠道），开展多种形式的审批程序，方便纳税人，简化程序。（2）根据各专业特点,开展换发证审批的前置工作,如提前1～3个月进行日常监管的换发证监测工作。从而缩短客户从申请到签出许可的时限。（3）使企业的审批和日常监管相结合,从而简化并且规范审批工作，如食品加工行业试生产的引入，新办证受理时对检测结果报告单不做要求。（4）食品流通行业的索证制度：流通行业开展索证制度,对索证齐全的免送检,现场审查基本合格后即可发证。（5）引入计算机信息管理系统和比较新的审批理念(量化分级管理)，减少审批工作中的主观误差，通过与同级政府部门办事大厅联网，缩短审批时限,减少人力资源的浪费。（6）完善内部的审批信息管理系统，建立企业电子档案，便于日常监管及检测，建立换发证时时警示，缩短换发证的时限、简化换发证的程序。（7）许可审批纳入责任追究制管理。当然，我们还要看到上述措施在国内卫生行政机关尚不普及，有待在全国范围内示范推广。
（四）《医疗废物管理行政处罚办法》确保医疗废物管理的落实
根据《中华人民共和国传染病防治法》、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》和《医疗废物管理条例》，卫生部、国家环境保护总局制定了《医疗废物管理行政处罚办法》（以下简称《办法》），自2004年6月1日起施行。《办法》规定，医疗卫生机构或医疗废物集中处置单位有《医疗废物管理条例》规定的下列情形的，都将由卫生行政主管部门或环境保护行政主管部门责令限期改正，给予警告；逾期不改正的，将被罚款。如未建立、健全医疗废物管理制度或者未设置监控部门或者专（兼）职人员的，未对有关人员进行相关法律和专业技术、安全防护以及紧急处理等知识培训的，未对医疗废物进行登记或者未保存登记资料的，对使用后的医疗废物运送工具或者运送车辆未在指定地点及时进行消毒和清洁的等。
《办法》还规定，未取得经营许可证从事医疗废物的收集、运送、贮存、处置等活动的，由县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门责令停止违法行为，没收违法所得，可以并处违法所得1倍以下的罚款。《办法》提出，医疗卫生机构或医疗废物集中处置单位造成传染病传播的或造成环境污染事故的，也将被依法处罚，并由原发证的行政主管部门暂扣或者吊销执业许可证件（经营许可证件）。转让、买卖医疗废物，邮寄或者通过铁路、航空运输医疗废物，或者违反《医疗废物管理条例》规定通过水路运输医疗废物的，由县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门责令转让、买卖双方、邮寄人、托运人立即停止违法行为，给予警告，没收违法所得，可并处罚款。
纵观《医疗废物管理条例》和《办法》，应该说我国的医疗废物管理机制存在几个问题：（1）缺乏鼓励性条款。法律的作用不仅在于制裁违法犯罪行为，预防违法犯罪行为的发生，更重要的是法律在制裁的同时也具有某种鼓励作用，即通过法律的实施而对一般人今后的行为所发生的积极影响。美国法学家博登海默阐述了法律的巨大作用：人往往有创造性和惰性两种倾向，法律是刺激人们奋发向上的一有力手段。法律的最终目的不是制裁，而是刺激人们奋发向上。因此，在制定法律时，除了应设置一些条款惩罚违法者外，还应有相应的条款充分调动群众的积极性，鼓励他们积极地参与法律活动。目前亟待从税收、奖金、基金等方面制定具有实际操作性的鼓励性立法。（2）医疗废物管理责任未落到实处。《医疗废物管理条例》第七条规定：“医疗卫生机构和医疗废物集中处置单位，应当建立、健全医疗废物管理责任制，其法定代表人为第一责任人。”但纵观《医疗废物管理条例》和《医疗废物管理行政处罚办法》未明确规定第一责任人的法律责任。而法定代表人往往是一项政策能否得到贯彻的关键所在。若法定代表人不重视，就容易导致管理不落实，从而难以实现立法的初衷。（3）法律责任过轻。纵观《医疗废物管理条例》和《办法》，深感与医疗废物的社会危害性相比较，目前立法的法律责任过轻。对一医疗机构的行政处罚最高额为5万元，真不知这5万元对于年收入几千万甚至于几个亿的医院能否起到震慑作用。
（五）给乡村医生以合法身份，保障农民获得初级卫生保健
我国乡村医生的发展经历了“赤脚医生”与乡村医生阶段。限于当时的历史条件，“赤脚医生”的服务能力非常有限，也缺乏针对行医职责的专门管理规范。进入乡村医生的发展阶段以后，乡村医生从业管理经历了初级阶段、过渡阶段，并为进入执业注册阶段做准备。
在先后出台的《医疗机构管理条例》、《执业医师法》等法律法规中，均明确了符合条件的乡村医生要按照《执业医师法》进行管理，为完善农村卫生服务体系提供了人力资源方面的立法保障。2004年1月1日实施的《乡村医生从业管理条例》，使乡村医生从业管理正式进入到了执业注册阶段。《乡村医生从业管理条例》旨在提高乡村医生的职业道德和专业素质，加强乡村医生从业管理，保护乡村医生的合法权益，保障村民获得初级卫生保健。针对乡村医生管理存在的现实问题，《乡村医生从业管理条例》明确规定了医生资格准入机制；乡村医生的行医、用药规范；乡村医生应承担的社会公共卫生服务职能。《乡村医生从业管理条例》还鼓励取得执业医师资格或者执业助理医师资格的人员，开办乡村医疗卫生机构，或者在乡村医疗卫生机构向村民提供预防、保健和医疗服务。
虽然《乡村医生从业管理条例》对乡村医生从业管理的各个方面都做了较为详细的规定,各项工作都落到了实处。但《乡村医生从业管理条例》中尚有有待完善之处：（1）部分条款对乡村医生的违规处罚过轻。《乡村医生从业管理条例》对乡村医生的违法执业活动处罚过轻,仅以低额的罚款或撤消行医执照,不能达到预期的威慑目的。（2）对乡村医生的执业注册的年龄限制。对于参加乡村医生执业注册的卫生从业人员必须有一个年龄限制,或35岁以上,或40岁以上,对于年青的乡村医生还是应该提出较高的要求,不予以乡村医生执业注册,鼓励其参加执业医生考试,加入正规的执业医师队伍。（3）对于乡村医生的医疗保健工作应予以详细规定。由于农村集体对村卫生组织的投入较少,乡村医生收入不稳定,重医轻防,把主要精力用于开展诊疗活动。而传染病的管理,儿童计划免疫,农村改水、改厕,健康教育防保工作受到了一定的影响,质量均有所下降,村卫生站防保功能萎缩。村卫生站作为最基层的医疗单位,对卫生知识的普及和基础卫生保健应才是其工作的重中之重。目前为了正确处理这种本末倒置的现象,应予以明文规定乡村卫生站及乡村医生的防保工作范围及工作重点。（4）《乡村医生从业管理条例》中应明确规定其培训所需经费应占其县级预算的百分比,而不应作一个模糊的规定,这样才能使乡村医生培训落到实处,具有可操作性,真正保证乡村医生受教育的权利。
（六）《处方管理办法（试行）》遏制大处方和药物滥用等不规范行为
卫生部和国家中医药管理局制定的《处方管理办法（试行）》，自2004年9月1日正式施行。该《办法》规定不同类型的处方还将有不同的颜色；处方的书写、管理将有统一的规定，以保障患者用药安全，保护患者隐私；每张处方只限于一名患者的用药。处方一般不得超过7日用量；急诊处方一般不得超过3日用量；某些慢性病、老年病或特殊情况，处方用量可适当延长，但医师必须注明理由。处方字迹应当清楚，不得涂改。如有修改，必须在修改处签名并注明修改日期。处方一律用规范的中文或英文名称书写，医疗、预防、保健机构或医师、药师不得自行编制药品缩写名或用代号。书写药品名称、剂量、规格、用法、用量要准确规范，不得使用“遵医嘱”、“自用”等含糊不清字句。西药、中成药、中药饮片要分别开具处方。每张处方不得超过五种药品。处方药必须凭医师处方销售、调剂和使用。药学专业技术人员应正确书写药袋或粘贴标签；向患者交付处方药品时，应当对患者进行用药交待与指导。除医疗用毒性药品、精神药品、麻醉药品及戒毒药品外，任何医疗、预防、保健机构不得限制就诊人员持处方到其他医疗、预防、保健机构或药品零售企业购药。[4]
《办法》是针对当前我国医疗系统的现状,尤其是医疗质量和医疗安全管理面临的一系列问题（例如大处方、药物滥用[5]）而制定的,是时代发展的必然要求。但是也存在不完善、不合理之处：（1）《办法》规定使用不同颜色处方让医院执行起来很迷茫。《办法》规定麻醉药品用淡红色处方、急诊药品用淡黄色处方、儿科用药用淡绿色处方、普通用药用白色处方,那么,儿童在看急诊时到底应该用什么颜色的处方呢?由于《办法》并未对此作出明确规定,因此医院执行起来感觉颇为棘手。另外,过去某些医院的专家门诊使用的是绿色处方,企业基本医疗保险大病统筹使用的也是淡绿色处方,而现在规定儿科用药为淡绿色处方,无形之中就让不少医院在执行过程中感到十分迷茫。因此,实行４种不同颜色来对处方进行管理的规定,还需要与社会劳动保障部门及公费医疗管理部门协调,最好能制订出一个更为详细的规范来加以解释。（2）处方保存时间冲突。《办法》规定麻醉药品处方保留３年,可是最近出台的《医疗机构麻醉药品、第一类精神药品管理规定(暂行)》又明确了麻醉药品和第一类精神药品处方应保留２年备查。短短的时间内,国家出台的两部立法居然出现了这种不协调,让具体执行的基层单位确实无所适从。（3）不限制处方外流的规定可操作性不强。《办法》规定,医院不能再限制处方外流，却没有规定相关法律责任。这样操作起来的难度自然很大。（4）术语使用怎样才能两全其美。临床用药不再强调必须使用药品的通用名,而是可以使用商品名。而《办法》规定,药品名只能用患者可以识别的中文或英文简写,可是患者的药品名称知识到底有多少呢?这一点很难说得清楚。因此,怎样才能做到两全其美确实不好把握。[6]
（七）新型农村合作医疗应充分体现“以农为本”
2002年全国农村卫生工作会议召开以来,各地区、各有关部门认真学习贯彻党的十六大精神和《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》(以下简称《决定》),加强农村卫生建设,深化农村卫生改革,农村卫生面貌正在发生积极的变化。2003年,新型农村合作医疗试点工作在全国陆续展开,受到了广大农民群众的欢迎。
截止2003年底,我国已有30个省、自治区、直辖市和新疆生产建设兵团确定了304个新型农村合作医疗试点县(市),约覆盖9300余万农业人口。统计显示,在这些试点县(市)中,实际参加合作医疗的农民有6450余万,参加率约为69%。其中,中、西部地区确定了236个试点县(市),覆盖农业人口6400万,实际参加合作医疗的有4600余万人,参加率为71%左右。国务院各部门在积极组织开展新型农村合作医疗试点工作，取得了初步进展，受到了农民的欢迎。一些试点地区在实践中摸索出一些有效的做法，同时也发现了一些问题，例如部分试点地区弄虚做假，套取国家资金；对合作医疗资金管理不善；违背了农民自愿的原则；农民受益少，有些地区人均补助只有７元钱；报销手续繁琐等等。
为积极稳妥、扎扎实实地做好试点工作,国务院新型农村合作医疗部际联席会议进行了广泛深入的调研,听取了浙江、湖北、云南和吉林四个试点省的情况汇报,召开了专家座谈会。2004年1月13日卫生部、民政部、财政部等十一个国务院部门联合颁布了《关于进一步做好新型农村合作医疗试点工作的指导意见》。《指导意见》针对试点过程中暴露出的问题，提出：必须坚持农民自愿参加的原则；认真开展基线调查；合理确定筹资标准；进一步完善资金收缴方式；合理设置统筹基金与家庭账户；合理确定补助标准；探索手续简便的报账方式；严格资金管理，确保基金安全；努力改善农村卫生服务条件，提高服务质量等十余项措施。2004年6月财政部、卫生部又联合颁布了《关于完善中央财政新型农村合作医疗救助资金拨付办法有关问题的通知》（财社[2004]37号），进一步完善中央财政补助资金拨付办法。
但是，我们要清楚的认识到当前新型农村合作医疗工作中也存在着突出问题亟待解决：（1）正常运行难。一方面是难在机构不健全，不少乡镇没有设立合作医疗管理办公室。可以想象一个乡镇有农民四五万人，却没有专职人员来负责此项工作，谈何正常？！有的县里虽然成立了合作医疗管理办公室，不是人员迟迟难到位，就是人员明显不足，一般只有一个人。一个人应付正常结报工作都比较吃紧，大量的管理工作也就无从谈起。另一方面，运行经费无着落，据有关方面调查，有相当多的县合作医疗管理运行经费未落实或不到位。（2）资金筹集难。一是难在现行筹资无硬性手段，既没有可抵扣的项目，也没有可以实物抵缴的规定，更没有处罚的手段；二是难在向农民筹资上，不少农民观念比较保守，仅凭开会、喊喇叭，就想把农民个人缴费的资金筹集上来是不现实的；三是难在县乡财政配套资金的筹集上。一方面县乡财政比较困难，尤其是在欠发达地区。另一方面现行要求县乡财政配套补助资金的规定法律约束力较弱，缺乏对各方的强制约束力。（3）结报药费难。结报药费既麻烦又很慢，这是相当地区参合农民的一致反映。从申请结报到领取补偿金至少需要半个月的时间，可想而知这种药费结报难的状况直接影响了新型农村合作医疗事业的发展。[7]
（八）全面推进依法行政和职能转变，努力提高卫生行政执法能力
截至2004年底，全国有387个地级市和1867个县（市）的卫生监督体制改革方案获地方政府批准，分别占总数的91%和72%，较2003年分别提高了20%和41%。一个从中央到省、市、县四级，并且逐渐覆盖农村地区的卫生监督体系框架基本形成。
自2004年５月在全国范围内开展非法采供血液和单采血浆专项整治以来，据不完全统计，全国共出动执法检查人员10.4万人次，检查采供血和医疗机构5.7万户次；关闭采供血机构147家，查处违规采供血液的医疗机构和采供血机构86家，责令整改血液制品生产企业４家，吊销血液制品生产企业许可证１家，查处冒名顶替献血单位13家；全国共立案104件，抓获涉嫌刑事犯罪人员30人，其中15人已被判刑，依法对近百名采供血机构、医疗机构和卫生行政部门相关责任人员进行了党纪政纪责任追究，还有一些案件的查处和责任追究正在处理当中。严厉打击非法行医专项整治工作中重点开展对非法行医、医疗机构聘用非卫生技术人员行医、出租科室、外包科室的专项整治。据不完全统计，专项整治期间全国共出动执法人员49万人次，查处案件77000余件，取缔非法行医54000余户，没收违法所得2525万元，罚款4817万元。2004年各地卫生行政部门及卫生监督机构重点加强对医疗机构传染病疫情报告、消毒隔离制度执行情况和医疗废弃物处置情况的监督检查；对疾病预防控制机构传染病疫情报告、预防控制措施和菌（毒）种管理的监督检查。同时，结合食品和公共场所卫生监督工作，加强对学校、工地和公共场所等重点单位、重点人群的传染病防治监督。
在食品生产企业使用添加剂食品卫生许可证、保健食品、散装食品等专项整治工作方面，食品生产企业使用添加剂专项检查中，共检查2.7万余家企业，查处违法食品342吨；食品卫生许可证专项整治中，共检查企业近29万家，查处不合格企业3.5万家；保健食品专项整治中，共检查企业852家，其中合格企业392家。散装食品专项整治中，检查商场、超市近１５万家，没收销毁过期、变质、不合格食品207吨。全国职业卫生监督抽检中，2004年共抽查采石、煤矿、水泥行业企业8152家，对其中4504家进行了行政处罚，占检查总数的55％，其中，责令整改2721家，停业或关闭46家。[8]
在卫生监督执法方面，国务院已决定将非法行医专项整治工作列入２００５年全国整顿和规范市场经济秩序工作，作为商业欺诈专项整治的重要内容之一。非法行医专项整治工作的重点：一是打击无证行医行为，查处无《医疗机构执业许可证》和任何行医资格擅自开展诊疗活动的行为；二是严肃查处医疗机构聘用非卫生技术人员行医的违法行为；三是严肃查处医疗机构出租、承包科室的行为；四是严肃查处非法从事性病诊疗活动的行为等。
展望2005年以后的中国卫生法治工作，伴随着城镇医疗卫生体制改革，卫生立法工作非常艰巨，我们期待着《中华人民共和国初级卫生保健法》的颁布，能切实落实《宪法》第四十五条的国家照顾义务；期待着《中华人民共和国精神卫生法》的颁布，并全面保护精神病人的合法权益；期待着《中华人民共和国执业药师法》的颁布，并能在保护执业药师合法执业权利的同时，促进医疗机构临床药学工作；期待着《中华人民共和国护士管理条例》的颁布，并能在保障护士队伍良性发展的同时，不断提高医疗机构的医疗服务质量；期待着《麻醉药品和精神药品管理条例》的颁布，在加强特殊药品生产、流通、使用管理的同时，能保证患者合理使用特殊药品的权利；期待着《人体器官移植条例》的颁布，在保护广大公众（特别是死刑犯）基本人身权利的同时，为器官移植手术取得合法供体提供法律依据……我们相信，伴随着“以人为本”渐成政府和公众的共识，中国卫生行业融入国际主流的日子也将为时不远了。
本文载于《中国法治发展报告》2005年卷，中国社科院法学所编，李林等主编，社会科学文献出版社2006年版
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[1] 汪建荣，《〈传染病防治法〉的修订与主要变化》，上海预防医学杂志2004年第16卷第12期；
[2] 陈明亭，《〈传染病防治法〉修订中的几个问题探讨》，中国公共卫生管理2004年第20卷第6期；
[3] 2002年11月1日，《国务院关于取消第一批行政审批项目的决定》(国发[2002]24号)公布取消卫生行政审批项目8项；2003年2月27日，《国务院关于取消第二批行政审批项目和改变一批行政审批项目管理方式的决定》(国发[2003]5号)公布取消卫生行政审批项目9项、改变管理方式的卫生行政审批项目3项；2004年5月19日，《国务院关于第三批取消和调整行政审批项目的决定》公布取消卫生行政审批项目6项。
[4] 王娟，《〈处方管理办法〉出台的意义及执行中存在问题的思考》，中国药房2005年第16卷第6期；
[5] 大处方，是指医生并借职务便利开具与患者病情无关的药物。药物滥用，是指持续地或偶尔过量用药，这种用药与公认的医疗实践不一致或无关。长期的抗生素、解热镇痛药、滋补药、激素等药物的滥用，会造成使用者出现慢性毒性、继发性并发症，对药品产生耐受性、依赖性等以及产生药源性疾病。所以合理用药，防止药物滥用是值得研究和注意的一个现实问题。
[6] 周军,《〈处方管理办法〉的新规定及执行中存在的问题》，中国药房2005年第16卷第４期；
[7] 易佩富，《当前新型农村合作医疗工作中的突出问题与对策》，中国卫生经济2005年第24卷第5期；
[8] 数据来源于2005年卫生部全国卫生监督工作会议工作报告
