论完善人大监督制度
党的十六大在论及我国政治文明建设及政治体制改革时，强调"加强对权力的制约和监督"，必须建立结构合理、配置科学、程序严密 制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督，从而保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。人大监督制度，是指人大及其常委会为了保障人民的权力，代表人民的意志，按照法定的程序，对宪法和法律的实施，对国家行政、审判、检察机关的工作，行使知情权、检查权、评审权、处置权所形成的一系列监督原则和机制的总和。人大监督的实质，是以权力制约权力，从制度上保证国家机器按照人民的意志和需要运转。古今中外的历史证明，掌握权力而不受制约，必然滥用职权，走向腐败。共产党的宗旨和社会主义的本质，是和腐败不相容的。毛泽东同志早在中国革命胜利前夕就指出，我们党与历代王朝相区别，能够跳出始兴后衰、政怠宦成、人亡政息的历史周期率，因为我们已经找到新路，这条新路就是民主，就是监督。邓小平同志早在建国初期也说过："我们党是执政的党，威信很高。我们大量的干部居于领导地位。在中国来说，谁有资格犯大错误？就是中国共产党。犯了错误影响也最大。因此，我们党应当特别警惕。宪法上规定了党的领导，党要领导得好，就要不断地克服主观主义、官僚主义、宗派主义，就要受监督，就要扩大党和国家的民主生活。如果我们不受监督，不注意扩大党和国家的民主生活，就一定要脱离群众，犯大错误。"改革开放初期，邓小平同志总结历史的经验教训，进一步强调要从制度上解决问题。他深刻地指出；"我们今天再不健全社会主义制度，人们就会说，为什么资本主义制度所能解决的一些问题，社会主义制度反而不能解决呢？这种比较方法虽然不全面，但是我们不能因此而不重视。斯大林严重破坏社会主义法制，毛泽东同志就说过，这样的事件在英、法、美这样的西方国家不可能发生。他虽然认识到这一点，但是由于没有在实际上解决领导制度问题以及其他一些原因，仍然导致了'文化大革命'的十年浩劫。"这充分说明，不断健全作为我国根本政治制度的人民代表大会制度以及作为人民代表大会制度重要组成部分的人大监督制度，对于健全国家政治体制，从源头上防止和铲除腐败，从而确保"权为民所用、情为民所系、利为民所谋"，具有多么重要的意义。
人大监督制度，具体表现为按照一定形式和程序进行的各项具体监督制度。完善人大监督制度，当前要从完善各项具体监督制度入手。这些监督制度包括监督宪法实施的制度即宪法监督制度，监督法律执行的制度即执法检查制度，听取和审议国家行政、审判、检察机关工作报告的制度，审查和批准国家计划及其执行情况、国家预算及其执行情况的制度，受理申诉、控告、检举的制度，询问和质询制度，特定问题的调查制度，罢免或撤销国家机关工作人员职务的制度。同时，还包括多年来地方人大从实践中创造出来并且行之有效的监督制度。如何完善上述监督制度？我曾做过初步探析（参看我和刘政合著的《人大监督探索》第21页至42页，中国民主法制出版社2002年版）。现在，拟结合人大工作的实践经验，再对几项主要的监督制度着重从完善机制、增强实效方面作一些分析和讨论。
一、完善宪法监督制度
胡锦涛同志在纪念宪法实施20周年大会上的讲话中指出，"实施依法治国的基本方略，首先是实施宪法。""全面贯彻实施宪法 必须健全宪法保障制度，确保宪法的实施。"针对当前在发展市场经济新形势下，"有法不依、执法不严、违法不究的问题不少，一些不同程度的违宪现象仍然存在"，胡锦涛同志强调"要抓紧研究和健全宪法监督机制，进一步明确宪法监督程序，使一切违反宪法的行为都能及时得到纠正"。在新一届党中央政治局首次集体学习就安排学习宪法时，胡锦涛同志再次强调，"要加强立法监督和执法监督，坚决纠正各种违宪现象，坚决维护国家法律的统一和尊严。"这里，胡锦涛同志给我们指明了加强宪法监督的极端重要性和基本方向。
从国外情况看，宪法监督并不等同于议会监督。我国同西方国家实行三权分立制度不同，实行一切权力属于人民的人民代表大会制度。在国家政权体系中人民代表大会居于基础地位。我国宪法规定，监督宪法实施的神圣职能只属于全国人大及其常委会。地方人大负有保证宪法和法律在本行政区域内遵守和执行的职责，其含义也只是协助全国人大及其常委会监督宪法的实施。违宪是最严重的违法，依法治国首先是依宪治国。因此，宪法监督便成为人大监督的核心和第一要务。但是，我国宪法监督的职能尚未得到有效行使。原因之一就是宪法监督机制和程序有待进一步完善。首先，要从法律上对什么叫"违宪"作出界定，明确违宪的主体和内容。违宪不同于违法，不能把违宪和普通公民违法混为一谈。2001年，最高人民法院针对齐玉苓案作出的《关于以侵犯姓名权的手段侵犯宪法保护的公民受教育的基本权利是否承担民事责任的批复》，明确指出应承担民事责任，山东省高院据此直接依照宪法规定和有关法律规定作出判决。这一案件一时引起轰动，被称为"宪法司法化第一案"。应当肯定，高法批复以及法院以宪判决，无疑对于激发人民群众关注宪法权利、增强宪法意识，乃至推动建立宪法诉讼制度，都具有重要意义。但如果据此把一般公民违法和违宪混同起来就极为不妥了。所谓违宪，具有特定含义，其实质是对公民基本权利和国家制度的严重危害，是对国家最高法律效力的侵犯。因此，违宪，是国家行为，不是个人行为。它特指国家机关制定的规范性文件违宪和国家机关及其组成人员的职务行为违宪。简言之，宪法监督就是要审查、纠正文件（抽象行为）违宪和行为（具体行为）违宪。其次，要按照胡锦涛同志指出的，"进一步明确宪法监督程序"。目前，主要是完善审查现范性文件的程序。立法法已对审查行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例作了一些规定，但只规定了被动审查，还要考虑实行被动审查和主动审查相结合，对某些牵扯全局和人民宪法权利的法规启动主动审查程序。现在，全国人大常委会已对此建立了有关制度，这是法规备案审查制度的一个重要发展。有的同志还提出，对立法法规定以外的规范性文件，例如，全国人民代表大会组织法第三十七条规定的被认为同宪法、法律相抵触的国务院各部委的命令、指示和规章，省级人民政府的决定、命令和规章，要不要进行审查？如何进行审查？有待进一步明确。对于现实中并不罕见的国家机关及其组成人员的职务违宪行为，如何提起控告？如何受理、审查和纠正？也需要经过调研、论证，作出法律规范，逐步建立和健全宪法诉讼制度。
二、完善执法检查制度
全国人大常委会关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定，对执法检查的对象、内容和程序都作了规定。但在实际执行中有一个突出的问题，就是能否检查到真实情况。如何避免形式主义，杜绝"大呼隆"、"水过地皮湿"式的检查，真正了解到法律实施中的要害问题，这是执法检查成败的关键一环。为了解决这个普遍存在的问题，根据许多地方人大的经验，可考虑实行几个结合：第一，明察和暗访相结合。具体做法是：执法检查组一分为二，一部分按照预定路线检查和视察；另一部分由工作骨干组成精干的"小分队"，一竿子插到底，深入法律实施第一线，直接倾听群众意见和呼声。经验证明，"小分队"往往能了解到更多真实情况。第二，上下级人大相结合。就同一部法律或法规的实施情况，上下联动，形成合力，齐抓共查。当然，"联动"，不是和"一府两院"搞联合检查，因为那样就会混淆监督和被监督的关系，影响监督效果。第三，同其他监督方式相结合。有的地方人大常委会在对某项法律或法规的实施情况进行检查后，在常委会会议上不但听取和审议执法检查报告，而且听取和审议有关执法机关实施该项法律情况的工作报告，把法律监督和工作监督有机结合起来，取得较好效果。有的地方把执法检查和代表视察等结合进行，充分发挥代表作用，增强了监督力度和实效。
三、完善听取和审议工作报告制度
在人代会上听取和审议"一府两院"的全面工作报告、在常委会会议上听取和审议"一府两院"的专题工作报告，是各级人大实行工作监督的基本方式。实施中的主要问题是：在一些地方存在"重报告、轻审议"，"会上议一议、会后无声息"的现象。改进的意见和做法是：第一，在人大及其常委会举行会议之前，有计划、有针对性地组织代表开展调查研究，特别是围绕常委会会议听取和审议的专题工作报告进行专题调查研究，使代表和常委会组成人员取得审议发言权，提高审议质量。第二，在会议审议时，恰当运用分组会议、联组会议、全体会议等形式，开展专题审议。特别是联组会议形式，比较灵活，适宜开展专题讨论和辩论。第三，将常委会组成人员的审议意见和建议，按照一定程序形成特定文件（有的叫《审议意见》，有的叫《审议意见书》），送达工作报告机关改进工作，并要求在一定期限内将改进工作的情况反馈人大常委会。目前，对"审议意见"的法律效力还有不同看法。可以进一步总结经验，适时上升为地方性法规或法律规定，改变"整理不规范、报送无程序、效力不明确、办理不得力"的状况。第四，和行使重大事项决定权结合起来，从法律上界定各方面工作的"重大事项"（现在多数省级人大常委会制定了关于行使重大事项决定权的地方性法规），形成比较健全的重大事项报告制度。对有些重大事项，经过审议，要作出决定或决议，以增强监督的刚性和权威性。第五，和引咎辞职制度结合起来。现实中已出现县市级人大或人大常委会通过表决没有通过政府或两院工作报告的情况，有的地方人大常委会就规定，报告如没有被通过，有关负责人须引咎辞职。有的地方司法机关自己也作了类似规定。
四、完善审查和批准计划、预算制度
审查和批准政府提出的计划、预算及其部分调整，是人大及其常委会工作监督的重要内容。如何使计划、预算监督真正到位而不致流于形式，一些地方人大及其常委会的经验是：第一，提前把好计划、预算编制关。编制预算是政府的职能，人大不能干预。但是，政府编制计划、预算是否严肃认真，是否依法办事，人大如不监督则是失职。因此，许多地方人大常委会注意督促政府：一是早编预算，有的提前三个月，有的甚至提前八个月；二是细编预算，如预算草案科目不仅列出"类"、"款"，而且列出"项"、"目"；三是提出部门预算，有的省级人大编出上百本部门预算，重达20多公斤。第二，在会议上实行重点审查制度。在有限的会期内，要审查专门性很强、数量又相当庞大的计划、预算文本，谈何容易！要不走形式而求实效就需要进行重点审查。可考虑把一些关系国计民生的重大事项和主要指标，如发展速度、举债规模、基建规模、投资巨大的建设项目（治黄工程、三峡工程都是作为单项议案提交全国人大会议审议通过的）等，就可以列为重点内容进行报告、说明，让代表重点审查。第三，建立审查计划、预算草案的修正案制度，让代表有更充分的审查权和决定权。现在有的省级人大常委会已在审查和批准预算的地方性法规中对此作了程序规定，这应当是预算监督制度的一项重要突破。第四，对人大常委会监督计划、预算的执行作出刚性规定。一些省级人大常委会通过制定预算管理方面的地方性法规对预算执行中"部分调整或变更"的内容和数额作出规定，如要求政府对超收安排，预备费动用，减少对农业、教育、科技支出，增加基本建设规模、加大行政管理费支出等情况，达到一定幅度，必须提请人大常委会审查、批准。
五、完善评议制度
多年来，地方人大及其常委会坚持开展"两评"，已经形成制度。但各地做法不同，规定不一。有的评好不评差，把评议变成评功摆好，失去了监督的意义。有的评议过细、时间过长，代替了党政部门考评干部，失去人大工作的特点。需要进一步总结经验，从法律上对"两评"的对象和范围、内容和原则、组织和方式以及评议后果的处理等作出规范。这里有两个问题值得重视和研究：第一，要合理确定评议对象。对工作评议的对象，一些地方主要依据两条来确定，一是本行政区域一个时期内党和政府的工作重点所涉及的有关部门，二是人民群众反映强烈的"热点"问题涉及的有关部门。有的省级人大提出"评好也要评差，罚劣但不奖优"。有的地方还把本行政区域内的条管部门，如土地管理、税务、技术监督等部门，也列为评议对象。关于述职评议对象的确定，一些地方的做法是：对人大及其常委会选举或决定任命的所有工作人员都要求年终向常委会提交书面述职报告，同时以发函的形式征询常委会组成人员和有关单位的意见，由主任会议从意见比较集中的人选中确定述职评议的对象。第二，要正确规范评议内容。评议不能面面俱到、旷日持久，应在人大常委会职权范围内集中评议执法情况和廉政建设情况，以区别于党政机关对干部的考核。
完善人大监督制度，除完善各项具体监督制度外，从根本上说还取决于以下两点：一是要加强人大自身建设。有的地方人民群众批评人大监督工作是"审议报告唱赞歌，述职评议表扬多，执法检查走过场，一听二看三通过。"不敢监督、不善监督、不愿监督，同在人大工作的同志的精神状态和业务素质有直接关系。在新形势下，人大工作任重而道远。一定要按照吴邦国委员长提出的"政治坚定、业务精通、务实高效、作风过硬、团结协作、勤政廉洁"的要求，加强人大思想政治建设、业务素质建设、工作作风建设、组织制度建设，以适应新形势下依法行使包括监督权在内的各项职权的需要。二是要在党的领导下积极稳妥地推进政治体制改革，坚持和完善作为国家根本政治制度的人民代表大会制度及其他各项民主制度，建设社会主义政治文明。我们党已经提出依法治国、建设社会主义法治国家的治国方略，并已载入宪法。实施这一方略，就意味着党要按照总揽全局、协调各方的原则，改善党的领导方式和执政方式，既保证党的领导核心作用，又充分发挥人大、政府、"两院"、政协以及人民团体的作用，把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。加强和改善党的领导，理顺政治体制，是进一步健全和实施人大监督制度的根本保证和关键所在。
《中国人大》 2004年第8期 2004年4月25日出版
