人大监督听证制度探讨

2003年12月10日和18日，广州市人大常委会和上海市人大常委会先后召开首场"监督听证会"，分别就市容卫生和就业问题，组织市民对政府官员质证。这一新制度的诞生，引起传媒的广泛关注，本文就此谈谈个人意见。
    
    一、听证制度的由来与发展
    
    听证一词始于普通法系，原为西方国家司法程序中的一项重要内容，其基本精神是：以程序公正保证结果公正。1946年，美国制定《联邦行政程序法》，明确规定听证程序为行政程序的核心，第一次把听证作为一项重要的制度写入法律。随后，西班牙、意大利、德国、日本等国家也相继制定了统一的行政程序法、规定了听证程序的内容。随着听证程序的不断发展，听证制度逐步进入政府决策领域，成为实现决策民主化、科学化的重要途径，同时，也被立法机关在立法、监督等领域相继采纳，自此，听证作为国家机关运作的新理念和一项基本制度在西方主要国家完整地建立起来了。
    所谓监督听证制度是指立法机关在法律或者法规通过后，以公开举行会议的形式，听取公众对法律或法规的执行情况，行政司法机关的执法效果以及对法律或者法规进行修改完善的意见，进而督促行政司法机关改进工作并为立法决策提供社会信息的制度。
    1993年，深圳在全国率先实行价格审议制度，这是我国听证制度的雏形，1996年《中华人民共和国行政处罚法》的通过，标志着听证制度在我国的确立。"听证"一词从此在我国由一个学术名词成为了法治实践。1998年5月1日正式实施的价格法，把听证程序引入了我国行政决策领域。而广州和上海去年12月出现的首次监督听证会似乎给人以一种启示：即我国的听证制度又有了新的突破。一直以来，地方人大行使监督职能的途径主要是听取政府报告，对一些政府部门或官员进行评议(有的地方还缩手缩脚)，大会期间询问和质询，闭会期间执法检查，包括实际中十分鲜见的特定问题调查权，所有这些监督主体都仅限于人大常委会组成人员和人大代表，而监督听证制度的产生，意味着民权的进一步到位。
    
    二、地方人大实行听证制度的主要做法和经验
    
    听证程序在我国地方各级人大及其常委会得以运用，是近些年才开始的，听证会在地方各级人大及其常委会的运用还是尝试性的，强调的是公开、公正、公平有序的原则。大部分省(市)的听证仅限于立法领域，而在监督、重大事项决定、人事任免等方面都有待于新的探索。现在广州、上海开了听证的先河，是值得庆贺的，党的十六大以后，我们提倡加强政治文明建设，但地方政治文明建设是一个新的课题，监督听证制度对于充分尊重民意，重视公民价值的体现，最终做到执政为民，立法符合民意，实现面对面的监督，这才是实实在在的民主，实实在在的监督。
    近几年来，特别是2000年立法法颁布实施以来，一些地方先后制定法规，举行立法听证会。2001年7月26日召开的深圳市第三届人大常委会第八次会议，在全国首推《深圳市人民代表大会常务委员会听证条例》。根据这个条例，普通市民今后将可以更多地向市人大常委会进言献策，与听证事项有利害关系的个人可以"陈述人"的身份参加常委会和人大其他机构举行的听证会，充分发表个人意见。
    听证会遵循的原则一般为公正、公开和客观，在不涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的以外，应公开进行。
    听证的程序，主要由听证的提起、听证的准备、听证的举行、听证报告的形成等四个部分：
    1、听证的提起，包括界定哪些事项可以举行听证，哪些组织可以提出召开听证会的建议，由谁决定举行听证会等内容。
    2、听证的准备，主要包括，听证主体的确定，提前公告，听证相关背景资料的准备等等。
    3、听证的举行，包括主持人的确定，听证规则的发布，听证陈述人的确定，旁听者的确定，公开辩论及听证记录。
    4、听证报告的形成主要是在听证会结束后，主持人和其他听证人进行合议，然后由听证主持人根据听证纪录和合议记录形成报告，交听证机构。
    我区人大常委会近几年来，在探索听证会制度上作过一些初步的尝试，例如：1999年6月，常委会首次对司法机关办理的一起盗窃、收购脏物案举行个案听证会，常委会组织了部分委员和市、区人大代表成立听证团，分别听取了案件情况介绍，对检察机关，审判机关在该案诉讼过程中认定的事实、证据和适用法律进行评析，依法提出了针对性的意见和建议，被一审法院采纳对该案作出改判。又如：2001年，对城管执法人员伤害案件，根据检察院组织法第三条和地方组织法第52条之规定，成立特定问题调查委员会，在调查后，举行听证。区一级人大常委会没有立法权，所以举行立法听证不在区人大常委会的职权范围内，但是监督、重大事项决定和人事任免方面，应该逐步列入听证范围，如对预算修正案的听证、对罢免案的听证、对议案办理的听证等，都可以积极慎重地进行尝试，逐步形成规范。同时，人大及其常委会应督促国家行政机关对重大的行政决策，必须以听证会的形式，广泛发扬民主，严格依法办事，实现决策的民主化和科学化。
    
    三、我区对建立人大监督听证制度的初步打算
    
    在酝酿和讨论2004年工作思路的过程中，为了推进监督工作的实效性，区人大常委会初步设想在上半年就群众和人大代表特别关注的热点、难点问题举行监督听证会，首先对今年的议案办理情况进行听证。在下半年组织了监督听证会的基础上，形成台江区人民代表大会常务委员会监督听证办法，使监督听证工作制度化、规范化，使权力机关的监督和公众的监督通过听证有机结合起来，进一步增强监督力度，同时，还向社会表明，权力机关尊重民意，重视公民价值，保障公众积极、更广泛地参与地方的政治生活。
    
    四、人大监督听证制度是对人大行使监督权的完善
    
    宪法规定，中华人民共和国的一切权力属于人民，人大的监督权是人民赋予的。因此，人大监督权的运用，最终必须回到人民中间，接受人民的监督，这才是完整法律意义上的监督。从这个意义上说，人大监督只是具备了最高法律效力等级的监督，人民的监督才是法律意义上的终极监督。
    马克思主义告诉我们，人民群众掌握监督权是实现人民群众当家作主的根本保证之一。列宁在《苏维埃政权的当前任务》中指出："我们应该有更多种多样的自下而上的监督形式和方法来杜绝毒害苏维埃政权的一切可能性，反复不倦地铲除官僚主义的莠草。"同时列宁提出，"必须吸收那些经过考验而证明其忠实的非党工人和农民参加工农检查院，或者不担任任何职务，非正式地参加检查工作和对工作提出意见"。邓小平同志早在20世纪50年代指出，我们的国家政权属于人民，全体人民都有权利选派自己的代表去管理国家的事务，而人民自己则有权通过人民代表大会和其他各种机会去经常监督国家机关的工作。他一贯强调建立强大的自下而上的群众监督体系，认为有群众监督比没有群众监督要好，会谨慎一些，可以把群众积极性调动起来。他说："实行群众监督可以把群众的积极性调动起来，会提出很好的意见。"邓小平认为：在专门的监督机构中，人大监督是最有效的监督，因为人民代表大会是"充分反映群众意见，开展批评和争论的讲坛"，在人民代表大会上"有意见就能提，有气就能出"。
    程序完备是现代法治的重要标志，监督程序是达到监督目的的途径和渠道。目前我国既没有程序法，也没有监督程序法，监督听证作为监督程序的一项内容，还仅仅是创新和探索，这种探索，具有非常重要的法学意义。监督听证制度的实施使公众有了一个可以参与最高层次的监督和权力资源配置的机会，亲身触摸那种实在的而直接关系自身利益的民主后，公众对参与监督以至更大范围的国政，自当会逐渐发生兴趣、热情和积极性。政治文明从一个又一个这样的场合发开去，推而广之，经过若干年，民主就可以从社会的基础层面逐渐蔚为风气。