完善法制，促进人与自然的和谐

一、人与自然和谐是和谐社会的基本条件和重要内容
    
    人与自然和谐，是社会主义和谐社会的基本条件和重要内容。一个环境污染、资源匮乏、生态失调的社会，不可能是和谐社会。只有广大人民能够呼吸上新鲜空气、喝上清洁的水、享有生态良好的生存和发展环境的社会，才能称得上和谐社会。因此，党中央、国务院在提出构建社会主义和谐社会时明确指出，既要人与人和谐，又要人与自然和谐。胡锦涛同志指出：“我们所要建设的社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会”、“人与自然和谐相处，就是生产发展，生活富裕，生态良好”。①2006年10月11日通过的中共中央《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，再一次强调了这一基本思想。所以，促进人与自然和谐，在构建社会主义和谐社会的伟大事业中占有重要位置。法治必须在这方面发挥积极的作用，促进和保障自然环境的保护和改善、资源的节约和合理开发利用，实现人与自然的和谐。
    
    （一）自然是人类生存和发展的先决条件
    
    人类社会最基本的因素，是人与自然两个方面，由此产生人与人、人与自然两类不同的基本关系。我国目前提出的社会主义和谐社会概念，包含人与人的和谐和人与自然的和谐两个方面。其中，人与人的和谐直接体现了人类的公平正义等社会要求；人与自然的和谐则表明人类经济社会发展与自然环境之间处于相互协调的良性状态，它是构建人与人的和谐的前提和基石。
    
    自然是人类生息繁衍于其中的物质世界，即影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，其中包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。[1]人与自然的和谐，要求人类善待自然，保护自然环境，尊重自然规律，与自然生态环境处在共存、协调、包容、良性互动、相互进行物质和能量交换的状态，也就是维持相对的生态平衡、共同发展。
    
    人与自然和谐之所以是和谐社会的基本条件和重要内容，在于人是自然的产物和组成部分，对自然有天然的依赖性，须臾离不开自然。
    
    1．自然环境是人类产生的客观物质基础
    
    人是环境的产物。人在自然中经生物进化而产生，受自然的最后决定和制约。“人类既是他的环境的创造物，又是他的环境的塑造者，环境给予人以维持生存的东西。”[2]尽管人类由于自己的智慧，借助科学技术在很大程度上已经超出自然界的原始束缚。但不管人类有多高的发展，人仍然是动物，是一种依赖于生态系统而存在的生态因子。
    
    2．自然环境是人的生存条件和安全保障
    
    作为一种高等动物，人的吃、喝、拉、撒等生理活动都依赖于环境并最终融入环境。离开空气、水、食物，人难以生存，人类社会文明将不复存在。地球环境的精妙机制，比如大气层的结构提供了氧气并阻挡了致命的紫外线辐射，既保障了人的生存条件，也为人类社会提供了环境安全保障。
    
    3．自然环境是人类文明的历史舞台和物质支撑体系
    
    人类的生产、生活、工业、农业、商业等一切生产经营活动和政治、军事、文化等社会活动，都是以自然环境为场所和舞台，都是从自然中索取必要的原料并将生产、生活过程中的废料最终排入自然环境。离开自然环境，人类的生活、生产一刻也不能进行。我们的生产、生活等一切物质文明体系，最终都由自然提供和支撑。
    
    （二）环境污染和生态破坏威胁人类与自然的和谐
    
    今天我们提出构建和谐社会必须人与自然和谐，还因为长期以来，特别是产业革命以来，人类以自然界的主人自居，对大自然索取多保护少，引起了环境危机、资源短缺、能源危机，在人类社会与环境之间造成了严重不协调的现象，威胁人类与自然的和谐发展。目前我国的人与自然关系形势相当严峻，一些地方环境污染和生态破坏已经十分严重。
    
    我国虽然国土大、资源总量较多，但因为人口众多，土地、水、森林、主要矿产等资源的人均占有量少，生态脆弱、环境承载能力小，加之多年战乱和帝国主义列强的掠夺，新中国成立时就面临许多环境问题。新中国成立之后，随着工农业的恢复和发展，人口的急剧增加，环境问题逐渐暴露出来，滥垦草原、滥伐森林、植被严重破坏，水土流失严重，生态环境恶化。到了20世纪70年代初，我国部分地区的环境污染和破坏状况达到了相当严重的程度。自20世纪70年代末开始，在经历了大规模的经济改革和社会转型之后，我国社会经济长足发展，经济总量和综合国力不断提高。但在取得令人瞩目的经济建设成就的同时，由于重经济轻环保和历史欠账太多，环境污染和生态破坏日益严重。发达国家上百年工业化过程中分阶段出现的环境问题，在我国近20多年来集中出现，呈现出结构型、复合型、压缩型的特点。
    
    目前，我国主要污染物排放量大大超过环境承载能力，水、大气、土壤等污染日益严重，固体废物、汽车尾气、持久性有机物等污染持续增加。流经城市的河段普遍受到污染，1/5的城市空气污染严重，酸雨污染危害1/3的国土面积。持久性有机污染物的危害开始显现。土壤污染面积扩大，近岸海域污染加剧，核与辐射环境安全存在隐患。[3]据中国环境监测总站的监测结果，2005年，在全国开展酸雨监测的696个城市中，357个城市出现酸雨，占51.3％。连北京等北方部分地区也已经开始出现酸雨现象。海河、辽河、淮河、黄河以及松花江水系的部分支流，特别是流经城市河段污染严重。此外，部分湖泊、水库富营养化严重。全国化学需氧量和二氧化硫排放量分别为1413万吨和2549万吨，均呈增加趋势。我国十多个城市被世界银行列为世界污染最严重的城市。[4]
    
    我国生态破坏也十分严重，全国水土流失面积356万平方公里（约占国土面积的37%）、沙化土地面积174万平方公里，沙漠化、草原退化加剧，90%以上的天然草场退化，生物多样性减少，生态系统功能退化。大面积水土流失造成严重的土壤肥力流失。全国水库泥沙淤积已达200亿吨,相当于减少了200座库容1亿立方米的水库。我国每年土地沙化造成的直接经济损失达500多亿元。
    
    我国经济社会发展已经受到环境、资源因素的制约。粗放的发展带来空前巨大的资源压力。我国人均耕地0.1公顷,是世界人均耕地的42%，新中国成立初期每公顷耕地养活5.5人，而现在每公顷则要养活近10人；人均淡水2267立方米，是世界人均的27%；人均森林资源0.12公顷，是世界人均数的20%。但我国目前的经济结构仍然是以资源的高投入换取增长。从1990年到2001年，中国石油消费量增长100％，天然气增长92％，钢增长143％，铜增长189％，铝增长380％，锌增长311％，十种有色金属增长276％。据预测，到2010年，我国的石油对外依存度将达到57％，铁矿石将达到57％，铜将达到70％，铝将达到80％。我国的资源支撑能力难以满足发展需求。根据世界自然基金会出版的《2004年地球生态报告》，我国人均自然资源消耗量仅为1.5公顷，“生态足迹”[5]世界排名第75位，低于全球平均值。但是，由于我国人口基数庞大，我国国土所能提供的人均资源限度仅为0.8公顷，人均生态赤字高于全球平均水平。
    
    环境污染和生态破坏造成了巨大经济损失，危害群众健康，影响社会稳定和国家环境安全，近年来因环境污染破坏问题引起的群体性事件时有发生。环境污染给经济社会造成的巨大负面影响触目惊心。据测算，20世纪90年代，我国至少有3%—7%的国内生产总值是以牺牲环境和自然资源为代价取得的。根据国家环保总局与国家统计局联合发布的《中国绿色国民经济核算研究报告２００４》，“2004年，全国环境退化成本(即因环境污染造成的经济损失)为5118亿元，占GDP3.05%。其中，水污染的环境成本为2862.8亿元，占总成本的55.9%；大气污染的环境成本为2198.0亿元，占总成本的42.9%；污染事故造成的直接经济损失50.9亿元，占总成本的1.1%。”未来15年我国人口将继续增加，经济总量将再翻两番，资源、能源消耗持续增长，环境和资源面临的压力越来越大。
    
    环境污染和生态破坏使人与自然关系失衡，损害人体健康、降低生活质量、威胁人的生存，影响社会发展，造成人与人的关系失去和谐。我国1998年的长江大水，冲毁了无数的良田沃土，流失了大量的财富，令人痛心疾首。但究其原因，它既是天灾，更是人祸。长期砍伐森林破坏植被，使长江上游水土保护条件恶化；长江中游湖北、江西等地的围湖造田侵占了水道，使水灾影响更为严重。环境问题的根本原因在于没有处理好发展与环境的关系，在于人类缺乏对自然的尊重，在于传统的发展模式缺乏对自然的关怀。自然和人的关系恶化，必然影响社会的进步与和谐。因此，必须采取包括法律手段在内的政治、经济、技术、教育等综合性手段解决环境问题，构建人与自然的和谐。
    
    （三） 人与自然的和谐之路：依法建设资源节约型、环境友好型社会
    
    要实现人与自然的和谐，关键在人，在于处理好人对自然环境及资源的利用和保护的关系，也就是人类经济社会发展与自然环境和资源的保护关系，即发展与环境的关系。世界上许多国家都走过了一条“先污染后治理”、“先破坏后治理”的弯路。产业革命后，西方国家的社会生产力获得巨大发展，同时也带来了严重的环境污染和生态破坏，形成了“高投入、高生产、高消费、高污染”的发展模式。在20世纪60年代，环境污染、资源破坏、生态失调发展成为全球性的灾难，阻碍人类经济社会发展，危害人体健康和人类的生存。面对危机，国际社会进行了多方面的探索。罗马俱乐部《增长的极限》提出的“零增长论”，促使人们开始认识传统的经济模式是当代生态环境问题的内在原因。1972年6月召开的联合国人类环境会议讨论全球环境问题，通过《斯德哥尔摩人类环境宣言》，指出保护和改善人类环境是关系到全世界各国人民的幸福和经济发展的重要问题，呼吁各国共同保护人类环境。1987年，联合国成立的世界环境与发展委员会发表了研究报告《我们共同的未来》，在进行深入广泛研究的基础上提出了可持续发展战略思想，指出人类以往的大量消耗资源和破坏自然环境的发展模式是不可持续的，必须革新，实行可持续发展模式，即“既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展。”[6]可持续发展的关键和前提，是发展必须限制在自然资源和生态环境可支撑的范围和限度之内，发展要在合理利用自然资源、保护生态环境的基础上进行，实现经济、社会与环境、资源的协调，即人与自然的和谐发展。1992年召开的联合国环境与发展大会，通过《里约环境与发展宣言》和《21世纪议程》，对可持续发展战略达成了进一步的共识，要求各国应当减少和消除不能持续的生产和消费方式，推行适当的人口政策，更少地依赖地球上有限的资源，更多地与地球的承载能力达到协调。
    
    中国具有自己独特的国情，面临着复杂的环境问题。我国有世界上最多的人口，综合人均资源在世界排名100名之后，按人均标准是一个资源贫乏的国家。我国是正处于社会主义初级阶段的发展中国家，国家经济技术实力增速虽快但整体水平不高、实力不强。由于历史地理等原因，我国区域人口分布、资源分布、生产力布局、经济社会发展水平存在诸多问题。我国正经历着世界上最大规模的城市化过程，数亿人已经或者即将由传统的农民变成市民。加入WTO后，我国客观上已经被纳入到国际经济大循环过程之中。目前我国已经进入人均GDP从1000美元到3000美元的发展关键期。我们必须根据基本国情，综合考量如何协调人与人、人与自然的关系。
    
    面对环境污染和生态破坏问题，我国从20世纪70年代初开始由工业“三废”治理起步，逐渐走上全面的环境保护之路。在改革开放之初，党中央就指出，消除污染，保护环境，是进行经济建设、实现四个现代化的一个重要组成部分，要在建设的同时解决环境污染问题。1983年，国家明确宣布环境保护是一项基本国策。1992年联合国环境与发展大会后，我国随即决定在中国实施可持续发展战略并采取了一系列措施。由于党和国家的重视，改革开放以来我国的环境保护事业取得了很大成绩。但由于种种原因，环境保护基本国策没有真正贯彻落实，环境污染和生态破坏日益严重，资源利用效率不高，污染物排放水平居高不下。我国事实上也走了“先污染后治理”或者“边污染边治理”的发展之路。近年来，片面追求GDP增长的弊端已经逐渐为人们认识，由此造成的环境问题已经引起政府的密切关注。根据几十年来的实践经验，并借鉴其他国家成功的做法，党和国家相继提出了以人为本的、全面、协调、可持续的发展观，统筹人与自然和谐发展，构建包括人与自然和谐相处的社会主义和谐社会；建设资源节约型、环境友好型社会等战略思想和要求。这是我国社会主义建设理论的发展和人与自然关系理念的升华。
    
    矫正单纯追求经济增长的发展模式，只能走可持续发展之路。可持续发展要求把发展建立在尊重自然、人类与环境和谐共存的基础之上，要求正确处理人与自然的关系，在与自然的和谐中求得长期稳定的发展。构建和谐社会，是实现可持续发展的必然要求，也是符合世界发展趋势和中国国情的战略决策。和谐社会的构建，依赖于科学发展观的落实，依赖于良好的生态环境和自然资源条件，为此，必须建设资源节约型和环境友好型社会。
    
    环境友好型社会是一种人对自然环境友好的社会形态，它要求人类尊重自然，全社会都采取有利于环境的生产方式、生活方式、消费方式，从而建立人与环境良性互动的关系。建设环境友好型社会，就是以人与自然和谐为导向，以环境承载能力为基础，以遵循自然规律为准则，以绿色科技为动力，以环境文化为社会氛围，构建经济、社会、环境协调发展的社会关系。环境友好型社会由环境友好型技术、环境友好型产品、环境友好型企业、环境友好型产业、环境友好型学校、环境友好型社区等组成。[7]要建设环境友好社会，必须尊重自然规律，充分发挥自然环境资源的配置效率，节约和保护资源，采用有利于环境的循环经济模式和清洁生产工艺。
    
    资源节约型社会，是指遵守资源节约原则，采取资源节约的生产方式、生活方式、消费方式的社会。资源节约型社会珍惜一切自然资源，通过技术经济措施，发挥资源的最大效益，实现资源的永续利用和社会的可持续发展。和谐社会与资源节约型、环境友好型社会具有内在的联系。和谐社会确立了宏观的社会发展目标，在人与环境的关系方面，提出了人与自然和谐的根本要求。环境友好型社会是和谐社会的重要内容和表现形式，同时也是实现人与自然和谐的手段和途径。
    
    建设资源节约型和环境友好型社会是我国国情要求的。实现全面建设小康社会的目标，提高人民群众的生活质量和健康水平，中华民族的永续生存和长远发展，都需要保护自然环境和节约资源。我们必须按照自然规律办事，更加科学地利用自然为人们的生产、生活和社会发展服务，坚决禁止各种掠夺自然、破坏自然的做法。要全社会树立节约资源意识，以优化资源利用、提高资源产出率、降低环境污染为重点，加快推进清洁生产，大力发展循环经济，促进自然资源系统和社会经济系统的良性循环。
    
    我国环境问题的主要根源，仍然是粗放的经济增长方式、不当的政府决策和管理不善。因此，要实现人与自然的和谐，建设资源节约型、环境友好型社会，必须实现发展模式的根本改变，实施积极的环境政策，加强环境法制。温家宝总理在第六次全国环保大会上提出，要加快实现三个转变：一是从重经济增长轻环境保护转变为保护环境与经济增长并重，把加强环境保护作为调整经济结构、转变经济增长方式的重要手段，在保护环境中求发展。二是从环境保护滞后于经济发展转变为环境保护和经济发展同步，做到不欠新账，多还旧账，改变先污染后治理、边治理边破坏的状况。三是从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题，自觉遵循经济规律和自然规律，提高环境保护工作水平。这三个转变是方向性、战略性、历史性的转变，是我国环境保护发展史上一个新的里程碑。三个转变，是建设资源节约型、环境友好型社会的重要前提条件和手段。只有真正实现了这些转变，才能实现人类自律发展，才能保证环境优化经济发展，促进人与自然和谐关系的形成。
    
    二、人与自然和谐的法制保障
    
    和谐社会必然是法治社会。构建和谐社会，必须切实贯彻落实依法治国的方略。要实现人与自然的和谐，必须建设完善的法律制度予以保障。
    
    （一）人与自然和谐需要法制保障
    
    和谐社会是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会，其每一个环节和方面都与环境密切相关，需要通过法律手段予以引导、调整、规范和保障。
    
    法治的价值在于其满足人们需要的功能，包括公平、效率、安全、正义、秩序和自由等。在环境资源保护、促进人与自然和谐方面，也应包括实现正义、完善秩序、促进安全、保证自由、提高效率等内容。以法律为手段，实现和谐社会建设要求，实现人与自然的和谐，其要旨在于建立环境法律秩序和实现环境正义。在构建人与自然和谐的社会进程中，法制的作用主要体现在以下方面：
    
    首先，调整各种重大环境及其中的资源利益关系。环境是人类生产、生活的基本条件，与环境相关的利益具有十分重要的地位。各种人与自然关系失谐现象的背后，无论是环境污染还是生态破坏，往往最终都隐含着经济利益的冲突。社会各地区、部门之间，企业、事业、个人等各种利益主体之间，存在着与环境开发利用相关的复杂利益关系。这些关系，必须依法予以界定和规范，通过法律规定的权利、义务和责任体系予以调整。环境正义蕴涵在各种环境权利义务关系之中。
    
    其次，建立环境管理秩序。保护环境和资源，保障自然资源的合理开发利用，促进人与自然的和谐，是国家的重要公共职能。国家对环境的管理，只能在法律规定的框架下进行。政府的责任、政策、环保措施，各级政府间环境职责的设定和协调，环境管理制度和要求等，都需要法制保障，以便切实做到依法管理环境。
    
    再次，建立与和谐社会要求适应的社会秩序。要实现人与自然的和谐，建立资源节约型、环境友好型社会，必须根本变革我们的生产方式、生活方式和消费模式，必须改变我们一切根深蒂固的忽视环境价值的观念和做法，必须让政治、经济、军事、文化、教育、科技等各种社会关系在符合有利于自然环境的条件下得到调整。这都需要法制保障。
    
    通过法律调整，在人与自然关系方面，应当实现环境民主，承认并保障公民和法人应有的环境权利；对自然环境和资源建立合理的占有、使用、分配和享用体系，并在失衡时采取适宜的调整补救措施；建立符合自然规律和社会经济规律的环境资源开发、利用、保护和管理秩序，并保障这种秩序与社会、经济等的发展秩序相协调；在利用和改造自然时严格按自然生态规律办事，避免破坏生态环境和自然资源，实现自然资源的合理永续利用，协调经济、社会、文化发展与自然利用保护的需求。
    
    在人类社会正走向生态文明的时代，在全党和全国人民努力贯彻落实以人为本，全面、协调、可持续的发展观，构建社会主义和谐社会的今天，需要特别强调的是，我们所说的人与自然和谐的法制保障是指整个国家的法制，而不仅仅是环境法制，是指要运用国家的全部法律武器来促进和保障人与自然的和谐相处。因为人与自然的和谐相处是社会主义和谐社会的基本条件和重要组成部分，是人类生存和发展的基础，其重要性怎么强调都不过分，而且将越来越明显。人与自然的关系伴随着人与人的关系的各个方面、各个层次、各个环节。人还在娘肚子里的时候就与自然环境密切相关，人的一生每时每刻都离不开自然环境。人类社会的生产、生活、流通、消费，国家的政治、经济、军事、外交、文化、科技、教育等都离不开人与自然的关系。一句话，人类社会必须有一个良好的自然生态环境和充足的自然资源，构建社会主义和谐社会的各个环节都与实现人与自然的和谐密不可分。因此，国家的整个法律制度都要重视人与自然的和谐相处问题。为此，应当把可持续的科学发展观和构建社会主义和谐社会作为我国法制建设的一个基本指导思想，在国家的立法、执法、司法、守法的活动中坚决贯彻可持续发展战略思想，既尊重社会经济发展规律，又尊重自然生态规律，把保护环境和资源、节约和合理利用资源，建设资源节约型、环境友好型社会的要求，贯彻和落实到国家和社会生活的各个方面，以及党政国家机关、企业事业单位和公民个人的一切行动中。为了贯彻科学发展观，建设环境友好型、资源节约型社会，促进和保障人与自然和谐相处，我们应当在适当的时候修改补充宪法，提倡法律生态化，提倡法学的各个学科都要更多地关注人与自然和谐的问题，从各自的角度研究建设资源节约型、环境友好型社会的法律问题，运用各种法律手段促进人与自然和谐相处，促进和保障环境保护。
    
    （二）适时修改宪法，加强人与自然和谐的宪法基础
    
    宪法是国家的根本大法，是其他一切法律法规的立法基础，宪法关于环境和资源的规定是调整涉及自然环境的社会关系的基本规范，是环境资源立法的基石。
    
    我国1978年宪法首次规定“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害。”1982年宪法进一步细化和充实，除了自然资源所有制的规定外，对环境资源保护规定：“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人利用任何手段侵占或者破坏自然资源。”（第9条）“一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。”（第10条）“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”“国家组织和鼓励植树造林，保护林木。”（第26条）等。
    
    加强宪法对环境的保护，是世界的发展潮流。主要体现在三个方面：一是规定保护生态环境是国家的一项基本职责。例如，《巴拿马共和国宪法》规定：“根据国家的经济和社会发展情况，积极养护生态条件，防止环境污染和生态失调，是国家的一项基本职责。”二是规定国家进行生态环境保护的基本政策和原则，其内容涉及生态保护、环境污染防治、自然资源的利用和保护等。例如，《巴布亚新几内亚独立国宪法》规定：“自然资源和环境应当受到保护，用于全体公民的集体福利，并且为子孙后代着想，使其不断得到丰富。”三、规定公民有在良好环境中生活的权利和相应的保护生态环境的义务。例如，《菲律宾共和国宪法》第16条规定：“国家保障和促进人民根据自然规律及和谐的要求，享有平衡和健康的生态环境的权利。”1988年巴西宪法甚至以专章规定了“环境”（第6章），并以公民环境权为依据，规定了政府环境保护的义务和环境影响评价等重大环境制度。
    
    20世纪90年代以后，有许多国家进而把可持续发展写入宪法，把环境保护与经济社会发展结合起来。法国制定的环境保护宪法性文件是近年来出现的极具特色的立法例。2005年2月28日，法国议会通过了《环境宪章》，成为法国现行1958年宪法的一部分，同1789年的《人权宣言》和1946年宪法序言具有同等的法律地位。[8]该宪章只有一个简短的前序和十个简洁的条文，但对环境保护和可持续发展领域的重大问题均作了原则性规定。其中序言明确宣示宪章制定的目的是“为了确保可持续发展，旨在满足现阶段需求的选择不能有损将来几代人和其他人民满足他们自身需求的权利”，序言中还指出“某些消费或生产方式和对自然资源的过度开采对生物的多样性、人的充分发展和人类社会的进步产生了有害的影响”，确认“环境的维护应该和民族其他的基本利益一样被追求”，条文规定涉及环境权利和义务、环境责任和损害赔偿、国家政策、环境科技教育等等。宪章明确规定：“人人都享有在一个平衡的和不妨害健康的环境里生活的权利”，“人人都负有义务参与环境的维护和改善”；并要求“公共政策应当促进可持续发展，为此，它们要协调环境的保护和利用、经济的发展和社会的进步”。法国《环境宪章》开创了一个以综合性宪法性文件全面规范环境与发展的先例，对以宪法规范保护环境、促进可持续发展有重大借鉴意义。
    
    为在我国顺利构建社会主义和谐社会，必须进一步强化涉及人与自然和谐关系领域的宪法基础，尤其要完善环境和资源保护规范。这既需要总结我国的实践经验，也需要借鉴其他国家的合理做法。为此，我们建议将来在修改宪法时，在保留现行宪法对环境保护、资源利用的合理规定外，还应当从以下方面，加强和完善构建和谐社会的宪法规定：（1）明确规定坚持以人为本，全面、协调、可持续的发展观，构建社会主义和谐社会，是国家的长远战略；（2）宣布保护环境、珍惜和合理利用资源，建设资源节约型、环境友好型社会，是国家的基本国策；（3）明确规定公民的环境权利和义务，即公民享有在良好生态环境中生活的权利，有涉及环境资源保护的知情权、参与决策权、监督权、检举权等权利，同时负有保护环境和自然资源的义务；（4）在各有关国家机构的职责中规定环境资源保护要求，明确分工，使其相互配合和制约。
    
    （三）推进法律生态化，充分发挥各部门法对促进人与自然和谐的作用
    
    实现人与自然和谐、保护环境，涉及到社会生活的方方面面，需要综合的法律调整。因此，需要将环境保护的理念贯穿到整个法律体系中，大力推进部门法的生态化，形成有利于环境保护的国家法律体系。生态学原理是处理人与自然关系的基本自然科学准则。“法律生态化”，简单说来就是把生态学的基本原理和环境保护的基本要求渗透贯彻到相关部门的立法、执法和司法活动，就是把生态学原则应用到各有关法律领域,以有利于保护环境、构建人与自然和谐的关系为指针，对现行法律进行全方位的审视、修改、补充和完善，使传统上忽视或者缺失环境保护理念的部门法，体现科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求，充分反映环境保护的利益、价值和诉求，确立全方位、多层面的环境保护法律制度体系，促进和保障人与自然和谐。
    
    保护环境，实现人与自然的和谐，只有从政府到各企事业单位和公民共同行动才能达到。这是全民的事业，全社会和国家的任务。从法律调整角度来说，这是国家整个法制建设的任务，各法律部门、各法律学科都要充分认识这一问题的重要性及其与本法律部门、本学科的关系，都要有生态保护观念，遵循自然生态规律，发挥自己的优势，研究相关问题，做出自己的贡献。
    
    目前我国已有许多法律法规注意了环境保护，作出了相应的规定。如《农业法》（2002年）不仅列出专章用10个条文对农业资源与农业环境保护作了较全面系统的规定，明确要求“发展农业和农村经济必须合理利用和保护土地、水、森林、草原、野生动植物等自然资源，合理开发和利用水能、沼气、太阳能、风能等可再生能源和清洁能源，发展生态农业，保护改善生态环境”，而且还在有关调整和优化农业生产结构、加强农村基础设施建设、农药和化肥的使用、保证粮食安全、经营管理等条款作出了相应规定。《对外贸易法》（2004年）规定，“为保护人的健康或者安全，保护动物、植物的生命或者健康，保护环境”，需要时可以限制或者禁止进出口货物与技术，可以限制或者禁止国际服务贸易；“国内供应短缺或者为有效保护可能用竭的自然资源”，需要时可以限制或者禁止出口。《治安管理处罚法》（2005年）对违反关于社会生活噪声污染防治的法律规定制造噪声干扰他人正常生活的行为，作出了处罚规定。《刑法》（1997年全面修订，后又多次修订补充）不仅在第六章专门设了“破坏环境资源保护罪”一节，规定了15种罪名，而且还在其他章节规定了8种犯罪，比较全面地规定了危害环境资源犯罪及惩罚措施，而且明确规定了单位犯罪，加强了对环境资源的刑事法律保护。
    
    但是，总的来说，我国法律的生态化程度不高，许多法律法规没有体现可持续发展战略思想和环境保护的理念，没有作出适当的规定。如《民法通则》虽然对自然资源的所有权、相邻关系等作了规定，但对环境侵权责任不但规定的很简单，而且规定环境污染民事责任的前提条件是“违反国家保护环境防止污染的规定”（第124条）与《环境保护法》（第41条）和其他环境污染防治法关于环境污染损害赔偿实行无过错责任的规定相矛盾。所以，许多学者都呼吁在制定民法典和物权法时应重视环境资源的保护，对自然资源物权、环境侵权等作出符合时代要求的规定。
    
    2005年10月通过的公司法对环境保护仍未明确规定，只是规定必须遵守法律法规，承担社会责任。但众所周知，公司既是物质财富的生产者又是自然资源的大量消耗者和环境污染物的主要排放者，必须承担保护环境和资源的责任。世界各国已有越来越多的人指出，公司不能只追求利润，“必须公正地解决困扰人类的社会和环境问题”。[9]《国际商会（ICC）可持续发展商务宪章》明确规定：公司优先事项是“承认环境管理为公司最优先事项之一和实现可持续发展的决定性因素；以对环境负责的方式制定其运行方针、程序和操作规程。”将环境管理“充分纳入各项经营活动”[10]。显然，我们的公司法在这方面还需改进。
    
    因此，我们必须大力推进法律生态化，从各个方面促进环境保护，实现人与自然的和谐。
    
    三、完善环境法制，促进和谐社会建设
    
    对于构建社会主义和谐社会，环境法具有不可替代的重要作用。因为环境法是国家调整人们在开发、利用、保护、改善和管理环境的活动中产生的社会关系的法律部门。它的目的就是保护自然环境，维护生态平衡，实现人与自然的和谐。它的任务、功能和作用，是规范人们的行为，建立环境与自然资源的管理秩序，保证自然资源的合理开发利用、防止环境污染和生态破坏，维护公民和人的环境权利，保证人民享有良好的生存和发展环境，保障人体健康，促进经济社会的可持续发展和国家的环境安全。环境法是随着环境资源问题日益严重、人与自然关系的矛盾日益尖锐，在20世纪中期迅速发展起来的。当今世界各国都很重视环境问题的法律调整，不断加强环境立法，及时修订环境法律法规，完善相关制度，保护和改善环境，保障国家的可持续发展，实现人与自然的和谐。
    
    （一）我国环境法的发展现状
    
    改革开放以来，随着经济社会的发展，党和国家越来越重视环境保护和环境法制建设。自1978年宪法开始规定环境保护和1979年颁布《环境保护法（试行）》、《森林法（试行）》起，国家制定了一系列环境保护法律和自然资源法律，以及大量有关环境和资源保护的行政法规、部门规章、地方性法规和政府规章，使我国环境法形成了以宪法的有关规定为基础、以综合性的《环境保护法》为龙头，由环境污染防治法、自然资源法、特殊环境保护法、环境标准等组成的体系。各项环境法律法规从我国的国情出发，吸收世界各国的成功经验，确立了我国的环境保护原则和制度，将政府的环境管理行为和公民、法人等企事业单位与环境资源有关的行为纳入了法治的轨道。
    
    我国环境立法的迅速发展和环境法制的建立，对保护环境和资源、保障自然资源的合理利用、维护人与自然的和谐发挥了巨大的作用。但是，由于我国是人口众多的发展中社会主义国家，经济连续20多年迅速增长，人口猛增，科学、技术和教育还不发达，在环境保护方面说得多做得少，在实际上重经济轻环保，没有严格执行国家的环境保护政策和法律法规，致使我国的环境形势仍然十分严峻，环境污染和生态破坏相当严重，人与自然关系在许多地方失谐。
    
    环境法本身也存在着不少问题和不足，需要进一步完善和健全。其中主要是：（1）环境法律体系不够完善。一是现行《环境保护法》还不是真正的综合性环境保护法，起不到龙头法或基本法的作用，使我国环境法律部门在实际上缺乏龙头核心；二是还有一些立法空白，本该制定法律的事项迟迟未能制定；三是有些法律没有制定配套法规；四是地方性法规发展不够和不平衡。（2）许多现行的环境法律法规已经陈旧，不能完全满足需要。一是一些制定较早的法律法规立法指导思想落后，没有很好体现可持续发展、依法治国等战略思想和理念，生态保护力度不够，对政府的行为没有严格规范，对公民权利规定得不够；二是随着时代的发展，有关规定已经过时。（3）许多法律法规规定得过于原则，可操作性不强，配套法规也没有及时跟上。如1999年新修订的《海洋环境保护法》第90条规定，“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”这是一项很好的规定，但时至今日没有落实。（4）环境保护法律制度不健全，需要完善和更新。（5）有些法律法规不严谨、不衔接，不够协调甚至矛盾。如《环境影响评价法》对未做环评私自施工建设的项目，补救措施存在漏洞，对那些根本通不过环评但又已经建成投产并有重大经济利益的项目，往往是“建成的就是合理的”，至多一罚了之。
    
    （二）加强环境立法，尽早建成较完备的环境法体系
    
    为了加强环境和资源保护，建设资源节约型、环境友好型社会，促进和保障人与自然和谐，我们必须进一步加强环境立法，认真总结我国二十多年来的环境保护经验，汲取国外的有益做法，尽早建成具有中国特色的、较为完备的环境法体系。
    
    针对存在的不足和问题，在环境立法中应当进一步贯彻先进的指导思想，坚持正确的原则，健全和创设有效的制度：（1）贯彻落实以人为本，全面、协调、可持续的发展观，把加强环境保护作为转变经济增长方式和消费方式的重要手段，在保护环境中求发展，以保护环境优化经济增长，促进环境与发展相协调、人与自然和谐相处。（2）坚持依法治国方略，保证依法管理环境，改变过去那种对政府的权力规定多而义务规定少、对公民义务规定多而权利规定少的行政管理模式和义务本位做法，明确规定公民的环境权利，严格规范各级政府的行为，切实保障依法办事。（3）调整和优化环境管理模式，从以往主要依靠政府管理转变为政府规制、市场调节和社会调节相结合，在坚持必要的政府管理的同时，更加重视运用市场调节手段和充分发挥公众和产业界参与管理的作用。在政府的行政管理中既要重视强制手段，也要更多地运用协议、行政合同、奖励等手段，充分调动被管理者和公众的主动性和积极性。（4）改进立法技术，提高立法质量。各项规定应具体、严谨、相互衔接和协调，增加可行性和可操作性，考虑执法成本，既重视实体法规定也重视程序法规定，并注意与有关法律法规的协调。
    
    从具体立法任务来说，我们应当抓紧以下工作：
    
    1．修订环境保护法，使其真正成为综合性的环境保护基本法或牵头法
    
    现行环境保护法是1989年颁布的，将近20年未加修改补充，已经陈旧，不适应新形势需要：一是在立法目的、理念和指导思想上没有很好体现可持续发展战略思想和依法治国方略；二是虽然规定了完整的大环境的概念，但在内容上主要是污染防治的规定，对自然生态环境保护规定得很少，不能实现对环境的全面、整体保护；三是随着经济社会的发展，环境保护理论和实践经验的积累，环境保护制度需要完善、修正和创新。因此，当务之急是修订环境保护法。
    
    修订环境保护法需要把握和注意以下几点：（1）修订后的环境保护法应成为我国环境保护领域的基本法、牵头法、母法。它应是对我国整体环境保护进行全面法律调整的综合性法律，既包括环境污染防治，也包括自然生态和资源的保护，还包括对各个环境要素保护的统筹协调。环境保护法最好由全国人大通过。（2）宣示国家的环境保护基本对策、基本原则，规定环境保护的综合决策机制和宏观调控措施。（3）严格规范政府行为。明确规定各国家机构和各级政府及其相关部门在环境保护领域的职责、权力和义务，建立合理的环境保护监督管理体制和基本制度以及协调机制。（4）维护环境公平正义。明确规定企事业单位的环境保护责任和义务及相关权利；明确规定公民（包括社团组织）的环境权利和义务，包括享受良好环境的权利、知情权、参与决策权和监督权等，建立合理的环保投入机制和生态效益补偿机制，严格追究污染和破坏环境的责任，建立环境纠纷处理、诉讼和法律服务制度。
    
    2．修订其他法律和制定新的法律
    
    我国上个世纪制定的环境资源法律，大都需要修订，其中包括：《水污染防治法》、《水土保持法》、《土地管理法》、《矿产资源法》、《森林法》、《野生动物保护法》、《节约能源法》、《环境噪声污染防治法》等，其中多数法律有关部门已经在修订之中。
    
    在修订已有法律的同时，需要抓紧制定新的环境资源法律。这是环境管理实践的需要，是健全环境法律体系的需要。其中特别值得关注的有：
    
    (1)制定《循环经济促进法》。建设“资源节约型、环境友好型社会”，关键在于节约和有效利用资源，少排放或者不排放污染物。循环经济是改变过去那种大量消耗资源、大量产生污染物的“资源——产品——污染物”的物质单向流动经济，按照自然生态系统的模式组织经济活动，形成“资源——产品——再生资源”的物质反复循环流动的经济。因此，推行循环经济是保护环境和资源的根本出路。德国、日本等国运用法律手段推行循环经济，已经取得明显效果。我国有关部门也在研究制定《循环经济促进法》，以促进资源节约型国民经济体系和生活消费方式的形成为任务,规定促进、引导、规范和保障发展循环经济、建设循环型社会的基本原则、制度、标准、对策、技术经济措施、监督管理体制等。
    
    (2) 制定《化学物质污染防治法》。目前,我国有毒有害化学品所造成的环境污染、生态破坏及其对人民生命健康的危害非常普遍和严重，但还没有专门的法律对此进行调整,已有的一些规定远远不能适应有毒有害化学品的管理工作。因此,国家应当在原有分散的行政法规和规章的基础上,尽快制定统一的《化学物质污染防治法》，对化学物质污染的防治原则、规划、制度、应急机制、赔偿、责任追究等作出规定。
    
    (3) 制定《自然保护区法》。我国是世界上生态系统和生物多样性最丰富的国家之一。建立各种自然保护区，是保护这些具有特殊科学、文化、美学价值的、不可替代的自然资源的最好形式。我国自1956年建立第一个自然保护区以来，截止到2005年底已建成各类自然保护区2349个，占国土面积的15 %。但在管理、建设和保护方面存在不少问题，国务院1994年颁布施行的《自然保护区条例》已经不能适应需要。因此，必须加以全面修改，将其上升为《自然保护区法》，对有关问题进行具体规定，加强自然保护区的保护、建设和管理。
    
    (4)制定《土地复垦与整理法》。我国土地资源相对匮乏，但因工矿交通等建设而废弃的土地却不少，而且大都未得到复垦。1988 年，国务院发布了《土地复垦规定》，对开展土地复垦工作起到了积极的推动作用，许多废弃土地得以恢复利用。但从全国的整体状况来看,土地复垦工作还非常薄弱，亟待加强。因此，应当总结各地的经验，在《土地复垦规定》的基础上制定《土地复垦法》。此外，国家近年来对土地整理工作也更加重视，各地在这方面积累了不少经验。为了规范土地整理工作，实现土地整理的法律制度化，可以将土地整理与复垦结合起来，制定《土地复垦与整理法》。
    
    (5)制定《环境保护科学技术促进法》。科学技术是第一生产力,科教兴国是国家的根本战略之一,保护环境、节约与合理利用自然资源都必须依靠科技进步。因此,应当适应环境资源保护形势的需要,总结实践经验,在国务院1990 年发布的《关于积极发展环境保护产业的若干意见》和国家环境保护局1997 年发布的《关于环境科学技术和环保产业若干问题的决定》以及2006年发布的《关于增强环境科技创新能力的若干意见》等政策法规的基础上,制定《环境保护科学技术促进法》,对有关问题作出全面规定,鼓励、引导、促进和保障环境科技的发展。
    
    (6)制定《环境资源保护宣传教育法》。加强环境与资源保护的宣传教育,提高全民的环境资源保护、可持续发展和资源节约、环境友好意识,增强人们保护环境资源的紧迫感,并使其掌握一定的法律知识和科学知识,对于合理开发、利用、保护和改善环境资源，形成人与自然和谐的文化氛围，是十分必要和重要的。但现行法律对环境资源保护宣传教育的规定非常原则、简单,不能适应形势发展的需要。因此,应当制定一部专门的法律,对有关环境资源的学前教育、学校教育、专业教育、干部在职教育、社会教育与宣传以及各级政府、企事业单位、社会组织的职责或权利义务等作出系统规定。
    
    (7)制定《环境污染损害赔偿法》和《环境污染纠纷调解与仲裁法》。现有的有关环境污染损害赔偿的零散法律规定，不能满足日益增多的污染损害赔偿需要。有必要制定专门的《环境损害赔偿责任法》，对环境污染损害赔偿中涉及的环境损害赔偿责任构成的要件、环境损害及赔偿的范围、损害赔偿额的确定、共同致害责任、环境损害赔偿保险和基金问题、环境损害赔偿责任的承担方式、证据收集、责任认定、解决途径和程序等重大问题予以规定。这是维护公民的环境权益，维护社会安定，促进区域社会关系和谐的需要。与此相联系，可以研究借鉴日本和我国台湾地区《公害纠纷处理法》的经验,制定《环境污染纠纷调解与仲裁法》,在各级政府建立环境污染纠纷调解和仲裁机构,明确有关的原则和程序,形成处理环境污染民事纠纷的强有力的行政准司法机制。
    
    (8)加强地方立法。我国幅员辽阔，各地自然条件不同，保护环境，建设和谐社会，必须因地制宜。因此，各地可以而且应该在遵守法制统一的原则下，从实际出发，制定必要的环境资源保护地方性法规和规章，突出自己的特点，将国家的法律法规加以具体化和创新。
    
    (9)完善和创新环境保护法律制度。加强法制最根本的是通过立法，健全、完善和创新环境保护法律制度。20多年来我国已经建立了各种环境保护法律制度，但有些还不完善、不健全，有些方面则需要适时创新。目前最为迫切的是建立健全环境与发展综合决策制度、政府环境保护责任制度、污染物排放总量控制和排污许可证制度、排污权交易制度、环境税费制度、生态效益补偿制度和公众参与环境监督管理制度。其中大部分都需要通过修订《环境保护法》加以规定，有的则需要制定专门的法律或法规加以规定。
    
    
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    [1] 《人民日报》2005年6月27日。
    
    [2] 《中华人民共和国环境保护法》第2条。
    
    [3] 《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》第1条。
    
    [4] http://news.xinhuanet.com/newscenter/2006-04/17/content_4436932.htm.
    
    [5] 所谓“生态足迹”，是指人们从事农、林、牧、渔业和纤维生产、维持能源消耗和容纳基础设施的全部陆地和海洋面积，也就是人类开发自然的面积，这其中还包括自然为了处理人类的排泄物、污染物所需要的面积。
    
    [6] 世界环境与发展委员会：《我们共同的未来》，世界知识出版社1989年版，第19页。
    
    [7] 李兴山等主编：《落实科学发展观与构建和谐社会》，中共中央党校出版社2005年版，第85-89页。
    
    [8] http://www.en-law.cn/flfg/gwfg/t20060404_3719.htm.
    
    [9] [美]保罗·霍肯著，夏善臣等译：《商业生态学》，上海译文出版社2001年版，前言，第3页。
    
    [10] 周珂等主编：《突破绿色堡垒方略》，化学工业出版社2004年版，第292页。