公共舆论与和谐社会的法治秩序
改革开放二十多年来，中国进入了重要的社会转型期，极大地改变着人们的思想、行为和生活方式，尤其是社会成员的权利意识、自由意识、法律观念、正义精神等开始崛起和不断提升，人们通过报纸期刊、广播电视和电子网络等现代媒体平台，酝酿、生发着代表社会心声的公共舆论，而这些公共舆论则包含有重要的民主和法治价值，成为推进当代民主法治进程、构建和谐社会的重要力量。
一、从“极左”的政治信仰到民主法治化的公共舆论
公共舆论是个歧义颇多的概念。美国学者罗斯金等认为，公共舆论具有以下特征：①公共舆论是基于长期的信仰和理念，是人们对特殊政策和问题的反应，而非长期的价值体系；②公共舆论针对的是政治和社会问题，而不是个人的偏好；③公共舆论并不总是需要强烈的、清晰的、统一的大众认同。因此，就大部分内容而言，公共舆论是有关政治和社会事务散乱的理念与态度，能够很快地改变。[1]而李普曼则认为，人们关于自身、关于别人、关于他们的需求、意图和人际关系的图像就是公共舆论。[2]国内学者也众说纷纭，[3]但一般认为，公共舆论是社会公众对特定政策、公共事务及社会问题的信念、态度、情绪、愿望与意见的公开表达和总体倾向。
事实上，自从人类社会出现公共权力（甚至包括原始的“公共权威”）之时起，就开始有对公共权力和公共事务进行某种评价、发表见解的公共舆论。然而，在前资本主义社会，国家权力呈现的是一种野蛮专断状态，它对社会成员进行从思想到行为的总体控制，尤其是通过披上浓重的宗教神谕面纱，进行意识形态的同化和愚民统治。因此，国家决策和社会事务管理几乎都是君主和官吏的临机决断，没有公众的民主参与和正当程序。这样，公共舆论就往往被视为“庶人之言”、“草民之见”，因而，很难受到应有的重视和正确的对待。资本主义革命的胜利，才使得“主权在民原则”得以确立，国家权力就从神和君王的手中回归到社会公众手中，现代民主和法治也就随之成为人们的一种生存方式和生活状态。这样，公共舆论作为“民意”或“公意”的一种公开表达，就成为立法、行政和司法的一个重要价值参考系和评判标准，甚至成为其合法性的重要基础。因此，成为现代民主和法治运行机制的重要组成部分和支撑力量。
在我国，社会主义制度无疑代表着人民民主的内在要求和发展取向。应当说，它更能充分地尊重和代表民意，更能认真有效地对待公共舆论，并把公共舆论上升为政治决策的重要基础。但是，由于受“极左”思潮和“文化大革命”的严重影响，意识形态却染有过多的“阶级斗争为纲”色彩。在这种“极左”意识形态的控制下，便形成了“唯阶级意志论”和“阶级斗争”至上的政治立场、政治信仰和个人崇拜，人们很难冷静、客观、现实地去审视政治政策、公共事务和社会问题，而是完全被狂热的政治运动和“革命”激情所吞没。同时，一旦有人提出不同于“正统”意识形态的看法和观点，很快就会遭到无情的批斗和摧残打击，直至付出生命的代价和亲族株连。因此，在那个“极左”政治信仰和个人崇拜独霸天下的时代，真正的公共舆论很难形成，“实践是检验真理的唯一标准”很难做到，民情和民意受到了严重的压抑和扼制，民主与法治无法得以确立，社会动荡和停滞也就在所难免了。
改革开放后，随着市场经济的快速发展和政治体制改革的不断深入，中国才真正开启了民主法治化的伟大进程。在这一进程中，高度中央集权的计划经济体制被打破，国家和社会、普遍利益与特殊利益、公共领域和私人领域发生了重大分离。这就意味着，尽管党和政府代表着最广大人民的意志和利益，但是，市场经济造就了日益加剧的多元复杂分化和利益冲突，加之受信息渠道、决策过程、运行机制、科层制体系等多重复杂因素的影响，国家决策和公共管理与众多社会成员的现实诉求仍可能是分离的，也就是说，二者是很难完全等同或完全同步的。因此，不仅在国家决策、制度设计和公共事务规划时应该充分尊重和反映民意，而且在其运行过程中，也必须时刻关注社情民意和倾听不同的社会呼声，并据其对决策失误、制度缺陷和公共事务运行中的问题进行纠补，进而防止官僚主义和家长制作风，以维护社会的和谐与稳定。事实上，改革开放以来的重大社会变革，使得个人和不同群体的利益与权利得到了巨大解放，人们也获得了巨大的经济自由、社会自由和言论自由。他们积极参与民主和法治进程，关注国家决策和公共事务，通过报刊文章、电视访谈、网络论坛、会议座谈、私人讨论等形式，发表着自己的见解、观点和主张，并在一定范围和领域内取得了某种共识。进而通过不同的方式和途径，把这种共识输入政治过程、公共决策及其运行机制之中，以维护自身的权利和利益，化解矛盾冲突和实现利益平衡。这样，人们就从过去“极左”的政治信仰中走了出来，进入民主法治化时代的公共舆论之中。这不仅意味着社会公众从“工具化”的政治客体转变成为“互动化”的政治主体，也意味着由被动的政治受众转变为积极的民主参与，意味着由对国家权力的单向服从转变为对国家权力的控制和监督，从而成为推进我国民主和法治进程、构建和谐社会的重要力量。
二、公共舆论的法治价值
从根本上讲，公共舆论是社情民意的一种经常性、集中性的公开表达，是“公意”的一种非正式化的民间诉求，因而，必然会在民主法治进程中扮演重要的角色，负有重要的法治价值。
首先，公共舆论形成了权力制约和监督力量。众所周知，实行分权制约，是民主和法治的必然要求，而立法、行政和司法的三权分立也确实对民主和法治产生了巨大的支撑作用和功能。但是，在当今全球化时代，多元化、自主化、世俗化和差异性日显突出，并出现了权力和权利的双重增长。也就是说，一方面，福利国家孕育和形成了庞大的公共权力，而现代公司所具备的科层制、市场寡头结构及其对政治的控制等，也使得公司权力崛起为基于公共生活与私人生活的新型关系之上的“政治性”权力。[4]由此看来，国家权力和公司权力都在进行着扩张和滥用，从而对个人和群体权利构成了严重的威胁。另一方面，个人权利和群体权利也在迅速地生长和膨胀着，而且，国家和社会的交叉互渗现象也在不断加剧，这就必然造成了巨大的困境和张力。在这种情势下，仅仅构架横向的权力分立是远远不够的，而十分重要的则是要建立“自由主义剃刀”似的纵向的社会分权平衡机制。只有这样，才能更有效地分割、制约和控制权力，保障、平衡多元的权利主张和诉求，从而使社会自由和权利获得更切实、更充分的保护和实现。这就要求充分确认和弘扬多元化、自主化的市民社会权利，通过私人财产权、自由权、平等权、自治权、诉讼权、民主参与和监督权等，来实现对国家权力的分割、消解、监督和对公司权力的控制、制衡。其中，公众舆论就是一种有力的言论自由权和民主监督权，它在利益复杂分化、权利诉求高涨的当代社会更是如此。诚如约翰·基恩所言，“舆论的发展有其深刻的政治内涵，政府被拖到舆论的审判台前，在公众和共同利益的名义下，新闻责备限制、僭越舆论的独裁者和渎职者，使这些滥用政治权力者曝光在光天化日之下，立法者和执法者都屈服于沸沸扬扬的舆论。如同在漆黑的夜空中划过的彗星一样，新闻自由和舆论给现代社会带来了光明。”[5]
改革开放二十多年来，我国的公共舆论逐渐壮大，并日益发挥着重要的制约和监督功能。在20世纪90年代中期之后，中央及全国各地的电视台就开办了舆论监督类栏目60余个，而《人民日报》、《光明日报》、《经济日报》等各大报也都开辟了舆论监督专栏，曝光了很多违法违纪事件和权力滥用行为，引起了社会公众的深切关注和热烈讨论，并形成了惩治腐败、推进法治政府的公众舆论和强烈呼声，构成了政治体制改革的压力和动力，从而促进了行政公开化、法治化和民主化。而从“致敬！2003中国传媒”和“致敬！2004中国传媒”中，我们也可以看到，“被收容者孙志刚之死”、“SARS内幕”、“南京拆迁户自焚事件真相调查”、“阜阳‘空壳’奶粉之祸”、“西安宝马彩票案”、“最富争议的市委书记”、“1.6亿财政赤字上的豪华演出”等等，它们之所以获得了高度颂扬，是因为作为社会“守望者”的新闻传媒，把这些问题提交给了社会公众，社会公众对这些事件及其背后的深层问题进行了挖掘、讨论、反思和批判，进而形成了关注弱者、捍卫权利、鞭挞黑幕、惩恶扬善的强大公共舆论和监督力量，并使这些舆论监督进入了相关决策视野，加快了对这些事件的调查处理和解决。可见，公共舆论对权力制约、监督和权利保障、平衡的作用是十分巨大的。
其次，公共舆论提供了制度运行的价值基础。在当代民主法治社会中，制度的合法性必须建立在民众的认同和服从基础上。由于公共舆论代表着社会公众对政治决策、公共事务及社会问题的态度、观点、意见和主张，反映了社会公众的价值判断和利益要求。因而，构成了制度运行的重要价值基础，提供了合法性根基。毋庸置疑，“夜以继日地为一切规定着法则”的“舆论法庭”，[6]是一种我们要必须倍加警惕和克服的严重危险。但是，我们也必须看到，“无论公共舆论作为政策制定的指标是多么不充分，谁也无法否认它在政治生活中的重要地位。即使是在极权主义国家，政府也知道取得公众支持、倾听持不同政见者的嘀咕是稳定统治的关键因素。”而事实上，“在遭到公共舆论强有力的反对时，任何政府都是脆弱的。”[7]这就意味着，制度的运行必须尊重和体现公众舆论所表达的最基本的社情民意，或者说，只有反映了社会良心和公众呼声，才能获得社会成员内在自觉的认同和服从，社会统治和规则秩序也才能有效地建立起来。
近年来，随着我国公共舆论的兴起及其功能的充分发挥，对我国的制度建设起到了重要作用。众所周知，孙志刚案的巨大舆论压力，导致了《收容遣送条例》的废止，出台了更加人性化、法治化的《城市流浪乞讨人员救助办法》。不仅如此，关于山西张某夫妻“黄碟案”、哈尔滨宝马“撞人案”、湖北佘祥林“杀妻案”等的强大公共舆论，无疑对公权力滥用、司法腐败、刑讯逼供等弊害的制度防范和治理，具有重大的助推作用。从更大的范围来看，关于食品健康和“打假”、滥收费、权力腐败、行业垄断、矿难事故、官煤勾结、灾害防治、豆腐渣工程、农民工等问题的新闻调查、披露和公众讨论，形成了广泛的社情民意和群众呼声，并通过人大、政协、信访、听证、咨询、司法等机制，以意见、建议、提案、批评、诉讼等形式，进入了国家决策体制和议事日程之中，从而为解决这些社会问题、完善相关制度建设，提供了重要基础。
再次，公共舆论搭建了民主参与和对话协商的公共平台，促进了多元和谐和社会稳定。在当代社会，随着国家与社会的分离和个人的巨大解放，呈现出多元化、个体化、差异性的生活状态，私人生活领域和空间得到了充分保障和拓展。然而，面对庞大的国家权力，个体又显得十分脆弱和不安；另一方面，独立差异的个人和多元分化的群体利益又不可避免地会发生种种冲突和摩擦，人们又显得无奈和彷徨。而为了克服这一困境，人们需要联合起来，一方面对国家权力和公司权力进行必要的限制和约束，以抵御国家权力的不当干预、侵犯和公司权力对个人权利的侵蚀；另一方面，又要对日益高涨的不同权利主张和诉求进行理性的平衡和规制，以防权利的滥用和化解权利冲突。因此，人们就要在权力分割、制衡机制之外，组织各种自主自律的民间社会组织，来进行民主参与和监督。而与此同时，人们还要通过报刊、电视、出版和网络等媒介平台，形成对国家权力和公司权力进行理性反思和评判、对公共事务进行自由讨论和意见表达的公共空间。这样，就形成了现代“公共领域”。而这种“公共领域”所孕育、生成的公共舆论，搭建了社会公众对国家和社会事务进行民主参与、平等讨论、对话协商和社会监督的公共平台。在这里，市民社会的多元价值信念和诉求，通过公开的、自由的、理性的协商讨论、反思批判和价值认同而整合为公共舆论，上升为“公意”和“公共理性”，进而通过政治生活系统，诸如新闻媒介、压力集团、代议机构等，不仅成为制定公共政策及典章规则的依据，也成为国家和公司权力运行、社会权利互动合作的舆论督导力量。这样，它就“把统治消解为轻松的限制，而这种限制只有在一种强制性的公众舆论的基础上才能盛行起来”，[8]并为宪法及法律制度变革开辟了道路。另一方面，公共舆论也使得多元社会诉求和权利主张能够在讨论和对话中得到有效地整合，从而抑制社会价值观的过度对抗、分裂和共同体价值基础的瓦解，从而促进多元自由秩序的建立。可见，公共舆论既传达着社会公众的民主参与诉求，又展现着市民社会的多元整合精神，这就为建立法治秩序、促进社会稳定和构建和谐社会奠定了良好基础。
尽管我国的公共领域和公共舆论尚不像西方那样成熟，但是，其发展势头却不可低估，并在政府决策和社会发展中产生了重要影响。2001年南京市民和媒体的激烈讨论和巨大舆论压力，就有效地阻止了对紫金山具有破坏性作用的“观景台”的建设。而近年来频频发生的矿难事故的处理，也一直是在公众的舆论压力和监督之下。尤其是新一届全国劳模和先进工作者评选的全国性公示，引起了全国各界的广泛关注，人们提出了很多批评和建议，对“官太多”提出了异议，并对相关候选人进行了举报。为此，使得评审组负责人出面进行必要的回应，并对4名候选人进行了调整。[9]最近发生在哈尔滨的550万元天价“医疗费”事件，也同样是通过中央电视台的曝光而变成全社会关注的热点，引起了广泛的讨论，以致中纪委和相关部门开始介入调查。自然，人们会通过这一事件去理解“白衣天使”的难处，但是，人们更期待着最后给患者家属一个公平的交代。这样，社会公众就通过公共舆论这个公共平台，实现了积极的民主参与、平等对话和公众监督，强化了权利的保障维护和理性平衡，促进了民主化、法治化进程和多元和谐秩序。
最后，公共舆论拓展了民主和法治信念的传播途径。在当代社会，公共舆论是社会心声的一种集中表达，它是专断集权的对抗者，因而承载着民主和法治的理念与诉求。“在英美，直到19世纪中叶，‘新闻自由’还作为一个大胆的有感染力的乌托邦概念，把矛头指向统治阶级，着力渲染政府对新闻自由的限制，点燃了要求公民权利和政治民主的斗争，让能阅读的公众对修改宪法、形成代表制度的紧迫性、妇女和奴隶及其他人的屈从等这样的致命的话题有所了解。”[10]同时，公共舆论还会促进市民社会沟通网络的形成，而这个沟通网络则“可以使公民逐渐把自己解放出来，帮助公民形成民主的美德：节俭、判断力、口才、足智多谋、勇气、自信、对权力敏感、公共意识。”[11]由此看来，公共舆论构成了传播民主和法治信念的重要途径，是更新观念、推进变革、增进社会认同的重要力量。
我国正在进行巨大的社会变革和推进现代化进程，而观念的更新变革则显得至关重要。诚如美国社会学家英格尔斯所说的那样：“许多致力于实现现代化的发展中国家，正是在经历了长久的现代化阵痛和难产后，才逐渐认识到：国民的心理和精神还被牢固地锁在传统意识中，构成了对经济与社会发展的严重障碍。”“如果一个国家的人民缺乏一种赋予这些制度以真实生命力的广泛的现代心理基础，如果执行和运用着这些现代制度的人，自身还没有从心理、思想、态度和行为方式上都经历一个向现代化的转变，失败和畸形发展的悲剧结局是不可避免的。再完美的现代制度和管理方式、再先进的技术工艺，也会在一群传统人的手中变成废纸一堆。”[12]因此，要深化改革和加速现代化进程，就必须进行深度的思想启蒙和观念变革。而公共舆论就是传播新思想、新观念的重要途径和手段，是培育民主和法治信念的重要领地。通过对政治决策、公共事务和重大事件的参与监督、批评讨论、反思对话，尤其是对其背后内幕、制度缺陷、社会根源等的分析讨论，不仅增进了公众对国情社情的沟通了解，也增强了公众的民主和法治信念和精神，从而为法治秩序的建构提供了重要价值支撑。
当然，公共舆论也决不是理想化的，它有时也会受到金钱和权力的诱惑和干扰，而未必完全反映民意。因为公共舆论并不是真空的，它的重要载体——新闻媒体一方面要立足于发行量或收视率而获取经济效益，另一方面，也不得不考虑政治决策、政府行为的制约和影响，从而谋求政治影响、支持和获得“合法性”力量。否则，如果它完全我行我素，甚至与经济力量或政治力量对抗，就可能难以生存。有西方学者曾深刻指出，“商业报纸，不是被社会解放的目标所指导，而是被赚钱的逻辑所驱使。”[13]我国媒体为商业利益而进行新闻或舆论炒作的事情也是时有发生的。[14]而美国新闻媒体和公共舆论在伊拉克战争中与政府的“共谋”和“跟风”，则是受政治制约和影响的典型一例。同时，新闻自由也不是绝对的，美国1998年就有24条“禁发新闻”，[15]更何况各国都有某种程度的“新闻审查”。当然，公共舆论有时还会受到某种煽动或者非理性化的情绪左右而偏离方向，比如希特勒时代的公共舆论就完全被纳粹的非理性精神所操纵、控制和吞没了。然而，尽管公共舆论存在着这样或那样的问题，但是，我们也必须清楚地看到，随着民主和法治机制的日益完善与社会公众素质的日益提高，公共舆论就越会呈现良性发展，其主流作用无疑会成为民主和法治的重要助推力量。
三、加强新闻自由和言论自由的司法保障，建立和谐社会的法治秩序
建构和谐社会，是我国转型期的重要目标。从哲学视角来看，和谐社会就是人与自然相和谐、人与人相和谐的社会。但从法学视野来看，和谐社会更多的是体现国家与社会的和谐、普遍利益与特殊利益的和谐，尤其是权力与权利的和谐、权利与权利的和谐，从而构造和谐社会的法秩序。从公共舆论的法治价值和功能中，我们可以看出，公共舆论对权力的制约和监督，抑制了权力的滥用和扩张，增进了权力与权利的平衡与和谐；公共舆论对制度价值的支撑，确立了公众自觉认同和服从的基础，强化了社会公众与规则制度的亲和力；公共舆论对民主参与的推动，强化了国家与社会的对话协商，促进了它们之间的良性互动；公共舆论对民主法治信念的传播，培育了法治运行机制的信仰基础，推动了内在自觉秩序的形成。这样，就不仅使得国家权力和社会权利置于互动协商的规则框架之中，也使得规则制度具有了深层社会根基和文化根基。这样，就更大程度地缓解了多元社会冲突，促进了社会稳定，法治秩序也就成为一种内在自觉的生活秩序和理性诉求，从而为建立和谐社会提供了基本保障。
然而，在我国公共舆论才刚刚兴起，社会体制和制度规范都不很健全的情况下，公共舆论还不能充分地发挥其应有的法治价值，因此，需要大力加强公共舆论的司法保障，以推进民主和法治进程。
首先，要保障新闻自由和言论自由，并把公共舆论纳入政治决策的重要参考指标。在西方国家，公共舆论具有重大的意义和作用，很多时候，包括总统选举、全民公决、重大决策等，都有很多“民调机构”进行民意调查，从而切实掌握公众舆论走向和整体要求，为进一步行动和决策提供参照。我国是人民民主的社会主义国家，更应尊重和顺从民意，把“三个代表”思想落到实处。因此，就应加强立法和放松管制，对新闻自由和言论自由进行充分的司法保障，并按国际通行做法建立相应的民调机构，切实使公共舆论所代表的民意传达到党和政府的决策机制中，为党和政府的科学、民主决策奠定良好的基础。
其次，要加强新闻媒体的自律管理，建立健康有序的舆论平台。新闻媒体是发现问题、表达民意、传播公共舆论的重要平台。近年来，新闻媒体也确实为此做出了重大的贡献。然而，我们同时要看到，新闻媒体也存在着某些不规范、体制不顺的状况。比如，媒体的行政化倾向还严重，假新闻、假消息、有偿新闻、故意炒作等现象还在一定程度上存在，有时还很严重。这不仅使得新闻媒体缺少独立自主性，缺少足够的职业伦理和公信力，也会使得它所承载的公共舆论发生某种偏离。因此，必须建立新闻媒体的自律管理机制，实施舆论传播的规范化、制度化建设，从而更好地发挥其舆论传播的功能。
最后，要提高国民教育，培养公民意识，确立自由理性的法观念。公共舆论的主体是社会公众，社会公众的道德品质、文化素质、价值追求、思想观念等，直接关系到公共舆论的理性程度和民主法治情怀。在我国，儒家文化传统较为浓重，臣民思想重于公民意识，权力观念重于自由精神，加之文化教育程度还不是很高，导致公共舆论带有较重的情绪化、功利性和非理性色彩，这无疑会对公共舆论功能的正常发挥产生不利的影响。因此，必须普及和提高国民教育，克服传统的不良思想意识，培养现代公民意识和自由理性的法观念，使公众能够以现代民主法治的精神和信念，来表达自己的看法、主张和要求，从而推进公共舆论的理性化和民主法治取向，从而为和谐社会的法治秩序提供保障。
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[1] [美]迈克尔·罗斯金等：《政治科学》，林震等译，华夏出版社2001年版，第150页。
[2] [美]沃尔特·李普曼：《公众舆论》，阎克文等译，上海人民出版社2002年版，第23页。
[3] 参见刘建明：《社会舆论原理》，华夏出版社2002年版，第13-18页；孟小平：《揭示公共关系的奥秘——舆论学》中国新闻出版社1989年版，第36页；陈力丹：《舆论学——舆论导向研究》，中国广播电视出版社1999年版，第11页；王雄：《新闻舆论研究》，新华出版社2002年版，第8页。等等。
[4] [美]斯科特·鲍曼：现代公司与美国的政治思想——法律、权力和意识形态.[M].李存捧译，重庆出版社.2001.26.
[5] [英]约翰·基恩：《媒体与民主》，郤继红等译，社会科学文献出版社2003年版，第21页。
[6] [美]沃尔特·李普曼：《公众舆论》，阎克文等译，上海人民出版社2002年版，第286页。
[7] [美]迈克尔·罗斯金等：《政治科学》，林震等译，华夏出版社2001年版，第152页。
[8] [德]哈贝马斯：《公共领域的结构转型》，曹卫东等译，学林出版社1999年版，第97页。
[9] 网友质疑劳模候选人中官太多，百余人选被指称是官员参加劳模和先进工作者。
[10] [英]约翰·基恩：《媒体与民主》，郤继红等译，社会科学文献出版社2003年版，第27页。
[11] [英]约翰·基恩：《媒体与民主》，郤继红等译，社会科学文献出版社2003年版，第130页。
[12] [美]英格尔斯：《走向现代化.世纪档案——影响20世纪世界历史进程的100篇文献》，中国文史出版社1996年版，第435页。
[13] [加]罗伯特·哈克特、赵月枝：《维系民主？西方政治与新闻客观性》，沈荟等译，清华大学出版社2005年版，第17页。
[14] 参见吴飞：《传媒批判力》，中国传媒大学出版社2005年版，第19、20页。
[15] 参见彼得·菲利普斯禁发新闻项目组：《美国禁发新闻》，光明日报出版社2000年版，第1页。
