司法机关垂直管理改革萌动 法律冲突难解

关乎数十万司法机关工作人员的改革，正在全国多地悄然进行。2013年11月《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出省以下法院、检察院垂直管理改革。《中国经营报》记者获悉，河南、黑龙江等地开始对省以下地方法院、检察院人财物情况进行摸底调查，并准备选择试点开展人财物统一管理改革。

与此前工商、质检、药监等部门的属地、垂直改革不同的是，司法机关的管理体制改革除了面临人事、财务等具体困难外，更面临法律冲突，《宪法》规定了地方司法机关由地方权力机关产生，作此改变需要对法律进行修改。

启动调研

据了解，现在我国共有3500多个法院、近20万名法官。与此相对应的有3500多个检察院。其中，绝大多数是省以下地方法院、检察院。

河南一位基层法院（县级法院）的负责人对记者表示，最近，河南省高院和省财政厅联合发出文件，为了落实省以下地方法院人财物统一管理，征求省级以下各级法院的相关意见。

"现在征求省以下地方法院对此项改革的意见，等意见汇总后，再选择试点区域进行改革。"这位工作人员说。

哈尔滨市检察院的一位工作人员介绍，现在黑龙江省检察院正对各下级检察院的人财物情况进行摸底调查。"黑龙江检察系统要力争在两年内完成省以下检察院人财物统一管理改革。"哈尔滨市检察院的工作人员说。

长期以来，"司法地方化"成为影响司法公正的重要因素。

《宪法》明确了司法机关独立行使权利的原则，《宪法》第126条规定："人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉"，第131条人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。

但上述法律规定在司法实践中并未得到完全落实。最高法司法改革办公室的何帆曾撰文指出，所谓"司法地方化"，是指法院的人财物受制于地方，难以依法独立公正行使审判权。

由于受地方保护主义干扰，基层司法环境不佳，跨行政区划案件和行政诉讼案件"立案难""胜诉难"和"执行难"现象比较突出。

北京理工大学法学院教授、司法研究所主任徐昕认为，司法的地方化是实践中影响司法公正最主要的因素，提升司法的独立性首先必须使司法摆脱地方的影响。

中国人民大学法学院教授陈卫东认为，此次司法改革将解决制约司法公正的两大体制性障碍：一是司法地方化，二是司法行政化。

关系之变

"基层法院的问题很复杂，这项改革对于我们来说'是福是祸'，还不好说。"河北一位基层法院的法官说。

据这位法官介绍，基层法院的人员构成十分复杂，既有公务员身份的行政编制，又有事业编制，还有一些签署劳动合同的"临时干警"。2009年，南方周末曾经报道，河北青县"编外法官"上访讨要身份的事件。

上述法官说，"在法院实际工作的人数比编制上的人数多很多，到时候怎么统一管理？是全部划转，还是分流到地方一部分？"

经费问题也是基层司法机关工作人员关心的问题。

现在，省以下地方法院、检察院的办公经费，除了省级政府层面的政法专项基金，绝大部分由地方政府统筹支付。经济发达地区的司法机关的办公经费比较充裕，经济落后地区则捉襟见肘。

河南一位基层法院的负责人说，省以下地方法院、检察院的人财物统一管理，是不是要搞一刀切？按什么标准实施？他所在的地区经济落后，法官的工资只有两三千元左右。而在河南经济发达地区法官的工资四五千元左右。

在法院、检察院的人财物统一管理方面，中央政治局委员、中央政法委书记孟建柱曾撰文指出，地方各级人民法院、人民检察院和专门人民法院、人民检察院的经费由省级财政统筹，中央财政保障部分经费。

唐山法院的一位法官担心，省以下地方法院、检察院的人财物统一管理后，如果搞一刀切，经济发达地区的法官待遇是否会下降？

徐昕认为，司法经费是司法活动的基础。司法权能否独立公正行使，关键之一在于能否脱离地方财政控制。司法经费由中央财政单独列支，统一保障，是世界绝大多数国家的通行做法。作为过渡，司法经费亦可先由省级行政区统一负担。

另一个让在基层司法机关工作的人员关心的问题是如何处理和地方政府的关系。对此，中国政法大学法学院副院长何兵则认为，中国是个人情社会，地方基层法院的法官生活在中小城市，即使人事权和财权脱离地方，但是难免受到亲友人情关系的影响。

"可以通过巡回法庭的方式，打破目前法院的管辖格局，本地人不能审理本地的案件。"何兵说。

法律冲突

除了上述实际操作的问题，此次改革还面临着与现行法律冲突的难题。

然而，如果按照"省一级统一管理"的原则，省级以下司法机关的人事任免权收归省级，这与《法院组织法》等相关法律发生了冲突。

《法院组织法》规定地方各级人民法院院长由地方各级人民代表大会选举，副院长、庭长、副庭长和审判员由地方各级人民代表大会常务委员会任免。

"如果不修改《法院组织法》和《检察院组织法》，人事任免是难以脱离地方的。"河北一位基层检察院的负责人说。

何帆认为，省以下地方法院人财物统一管理并非法院内部的"垂直管理"，更不是将上下级法院在审判业务上的监督指导关系变成所谓"领导关系"。这项改革必须严格按照宪法法律，依托各级人大和省级组织、编制机构进行。

何兵认为，由于司法改革涉及的层面极广，是一项系统化工程，相关法律需要共同推进改革。

现行制度源于宪法规定，即地方法院的权力来自地方人大，并对产生它的国家权力机关负责。法院组织法规定，地方各级人民法院院长由地方各级人民代表大会选举，副院长、庭长、副庭长和审判员由地方各级人民代表大会常务委员会任免。

"司法人事管理的纵向化涉及宪政框架的改变，需要修改《宪法》和《法院组织法》。"何兵说。

除此之外，徐昕认为，进行司法改革需要司法职业保障。这是司法机关正确有效地履行审判、检察职能，法官依法独立行使职权的必要条件和基本前提。

来源：中国经营报