“告官不见官”渐成历史 败诉责任追究“倒逼”依法行政

正值党的十八届四中全会作出《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》、全国人大常委会关于修改《行政诉讼法》的决定审议通过之际，11月12日，浙江省高级人民法院召开新闻发布会，通报近年来全省法院行政审判基本情况，发布行政诉讼典型案例，宣传2.0版《行政诉讼法》。

"浙江经验"走入行政审判2.0时代

1988年，全国首例"民告官"--农民包郑照诉苍南县政府赔偿损失一案在温州中院公开审理，按民事诉讼程序审理的此案，在我国行政法治史记上了一笔。

1990年10月1日《行政诉讼法》正式施行以来，浙江法院积极推进行政审判制度创新和改革，一些创新做法不仅得到最高法院充分肯定，被立法和司法解释所吸收，也完全符合十八届三中和四中全会决定精神。

浙江高院行政一庭庭长蒋中东介绍，为解决行政审判的地方保护和不当干预问题，台州地区从2003年起积极探索行政案件异地交叉管辖，即将部分以县政府为被告的一审行政案件交由辖区内其他基层法院审理，为基层法院依法独立公正审判创造条件；丽水地区从2007年起试行相对集中管辖，将当地9个基层法院的一审行政案件集中到3个法院管辖；湖州地区今年6月起将当地2区3县的一审行政案件全部集中到德清法院管辖。

"如此举措不断推进行政案件管辖制度改革，使县法院审得了县政府。"他说，最高法院2008年出台的司法解释吸收了台州经验，2013年下发通知推广丽水做法。四中全会决定也明确要求，"完善行政诉讼体制机制，合理调整行政诉讼案件管辖制度，切实解决行政诉讼立案难、审理难、执行难等突出问题。"

鉴于《行政诉讼法》施行后，长期存在着"告官不见官"的现象，2003年温州鹿城区法院积极推动当地政府在全国率先出台行政机关负责人出庭应诉制度，经省高院总结推广，全省各地均陆续建立了这一制度。2011年底，省高院会同省全面推进依法行政工作领导小组办公室、省政府法制办下发《关于全面推进行政机关负责人出庭应诉工作的通知》，在省级层面出台统一规定。2012年省高院又出台配套措施，2013年全省行政机关负责人出庭应诉690件，占全部开庭审理案件的近20%，使"告官不见官"渐成历史。

而今，"被诉行政机关负责人应当出庭应诉"已被写入《行政诉讼法》修改决定。

自2008年起，浙江高院逐年向省委、省人大、省政府、省政府报送年度行政案件司法审查情况报告（即行政审判"白皮书"），梳理分析全省行政案件的基本情况、行政机关败诉的主要原因，提出进一步提升依法行政水平的建议。省政府领导每年都作出重要批示，相关政府及部门采取有效措施，有力地促进全省依法行政水平的提升。全省各中院和不少基层法院也开展了这项工作，取得良好的效果。这一做法得到最高法院的充分肯定，连续两年向全国发文予以介绍和推广。明年起，省高院将向社会公开发布行政审判"白皮书"。

为有效促进行政机关提升依法行政水平，减少败诉案件，在温州法院推动下，温州市政府2010年在全国率先出台行政败诉案件责任追究制度，第二年温州市纪委、监察局据此给予对行政机关败诉负有直接责任的12名工作人员党内警告、行政记过等处分，社会反响十分强烈。随后，衢州、杭州也相继出台这项制度，形成促进依法行政的"倒逼"机制。

在发布会上，浙江高院行政二庭庭长危辉星回答记者提问，介绍2.0版《行政诉讼法》亮点。这次修改进一步扩大行政诉讼的受案范围，放宽立案受理条件，完善了管辖制度和裁判方式，强化了生效行政裁判的执行保障等，行政诉讼的功能将进一步凸显，人民法院行政审判工作迎来了新的发展机遇。

半数"民告官"集中于土地房屋征迁、公安等五领域

据了解，2013年至今年10月，浙江法院共新收一审行政案件7664件，已审结7082件。其中今年1至10月收案4057件，同比上升30%。

目前行政诉讼受案范围囊括40余个行政管理领域，几乎所有与群众生产生活相关的行政行为，都可能涉诉。分析浙江一审收案，半数以上集中在土地、房屋征收（拆迁）、公安、劳动和社会保障、房屋登记等五个行政管理领域。

已结7082件一审案件显示，判决行政机关败诉共697件，败诉率为9.8%。乡镇政府（街道）作被告的案件总量虽不多（共151件），但败诉率却高达24.2%，凸显基层依法行政意识与水平亟待提高。

同时，原告自愿撤诉结案的共计2160件，占30.5%，其中被告纠正被诉行政行为后原告撤诉634件，占撤诉案件的29.4%。

蒋中东说，行政诉讼的原告多系社会弱势群体，如失地农民、房屋征收（拆迁）案件中的被征收（拆迁）人、劳动和社会保障案件中的下岗职工、受伤职工与农民工等。"行政诉讼的根本宗旨就是为合法权益受到违法行政行为侵害的公民、法人和其他组织提供司法救济，依法维护公民合法权益。"

与此同时，行政审判也要依法支持行政机关依法行政，维护社会公共利益，为政府推进各项重点项目建设、重点工作部署提供有力司法保障。今年1至10月，全省法院共审查环保非诉行政执行案件3219件，裁定准予执行3115件，有力保障全省"五水共治"重点工作推进，助力"两美浙江"建设。

行政不作为诉讼占比16%

判决体现"法定职责必须为"的法治精神

仙居县村民杨志平与杨文志是邻居，2003年夏天因杨文志建房，杨志平向"县长热线"投诉，县国土局经现场踏勘对发出停建通知书。2012年4月杨文志开始续建，杨志平母亲向仙居县横溪国土资源管理所投诉，该所两次作为信访事项调查处理后，杨志平再次向县国土局投诉要求予以查处，该局未再回复。

为此，杨志平不服，提起行政诉讼。仙居县法院审理认为，仙居县国土局具有查处本辖区内土地违法行为的法定职责。原告向其提出的投诉请求，被告应按行政执法程序作出相应的具体行政行为，而非按信访程序作出信访事项调查意见。故判决责令被告在60日内，对原告的投诉作出行政行为。

"此案判决体现了'法定职责必须为'的法治精神。"蒋中东说，近年来群众对行政不作为、缓作为、消极作为现象反映强烈，起诉行政机关不依法履行法定职责已成为行政诉讼的重要类型，2013年占新收案件总量16%。实践中一些行政机关对群众要求查处违法或保护人身权、财产权的申请和投诉举报作为信访事项处理，不依法履行或拖延履行法定职责。法院通过依法受理和审理裁判行政机关不履行法定职责的案件，加大司法审查监督力度，有效地促进行政机关积极履行职责。

对于行政机关，不仅"法定职责必须为"，而且要遵守法定程序。但一半以上的行政机关败诉案件，仍不同程度地存在程序问题。在黄兆本等3人诉苍南县灵溪镇人民政府等房屋行政强制案中，涉案房屋虽是未经法定部门审批擅自建设，但苍南县灵溪镇政府、县住建局、国土局三部门联合作出的限期拆除通知，混淆了各自职权，事先未经立案调查查清违法事实，亦未遵守告知、听取陈述申辩等法定程序。苍南县法院据此判决确认三被告强制拆除涉案房屋的行为违法。

据了解，该案所反映的多部门联合查处并强制拆除违法建筑的做法，在基层较为普遍。一些基层政府机关认为，只要是违法建筑，不管法律规定的职权依据和程序要求，一概作笼统、模糊处理，联合发个通知后即一拆了之。这种以违法手段拆除违法建筑的做法，明显违背法治要求，充分暴露了基层依法行政的意识淡薄。

"依法行政，要求行政行为既要合法，也要合理。"蒋中东说，随着依法行政的不断推进，行政机关工作人员对于行政行为要合法的理念已基本确立，但对于行政行为的合理性则关注不够。许多引发争议的行政行为形式上看似合法，但明显不合理甚至滥用职权，往往导致当事人难以认同。

2008年国务院《政府信息公开条例》施行以来，政府信息公开案件逐年增加。实践中，一些行政机关对申请人的政府信息公开申请置之不理，不及时答复或模糊处理，不正面回应，或者拒绝公开。浙江法院通过依法受理和审理政府信息公开行政案件，保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息的权利，促进行政机关依法公开政府信息，提高政府信息公开工作的规范化水平。

来源： 法制日报2014年11月12日